（行政管理专业论文）我国公务员考核公平现状的制度分析.pdf

西北大学硕士学位论文 摘要 摘要 公务员考核作为公务员制度的重要组成部分，对识别和选拔人才具有至关重要的作 用。客观公正的考核不仅有利于提升公务员素质、提高工作效率，而且有利于防止和消 除腐败、提高执政能力。随着国家公务员暂行条例和国家公务员考核暂行规定 的颁布实施，我国公务员考核工作逐步纳入了规范化、法制化轨道，在实践中也取得了 许多成功的经验。但由于我国公务员制度起步较晚，关于公务员考核的理论还很不完善， 在不同地区、不同部门中考核的不公平问题仍普遍存在，不同程度上影响了考核功能的 发挥。造成公务员考核不公平的因素很多，其中，影响最大的是现行的制度因素。也就 是说，要实现公平考核，探究公务员考核公平现状的深层次原因，必然离不开对现行制 度的分析。 本文正是在此基础上，从现行公务员考核制度安排的分析入手，指出了现行公务员 考核制度中，影响考核公平问题的制度环境因素主要是公务员管理权限过分集中和政事 统一的管理模式，及考核制度本身存在的一些缺陷。同时，就当前公务员考核制度处在 一种制度的非均衡状态，却未发生根本变迁这一问题，运用制度变迁理论，进行了深入 研究。在公务员考核制度的变迁中，制度变迁的主体主要涉及三方面的力量：中央政府、 考核中的受益方和失益方。由于考核中失益方力量比较分散，在推动制度变迁过程中， 往往显得动力不足，并且制度所带来的收益并不是直接的经济收益而是社会受益，其收 益周期往往比较长，还带有较强的不确定性，这就使得政府在推行强制性度变迁时，也 显得缺乏动力，这些都导致了公务员考核制度供给不足和运行机制不健全。而考核制度 供给不足和运行机制的不健全jj 下是考核制度处在非均衡状态的表现，长期的制度非均 衡必将引发各种问题，考核的不公平便是其中一例。因此，要想有效的抑制考核中的不 公平问题，就必须加强制度建设。 最后，本文针对公务员考核制度安排中存在的考核指标体系不合理，职位分类制度 不健全，激励制度缺位，监督制度不完善等问题提出了相应的改进和完善措施，并指出 了以制度分析的方法研究公务员考核的不公平现状时存在的一些局限性。 关键词：公务员考核，公平，制度安排，制度变迁 t h es y s t e ma n a l y s i so no u rc o u n t r yo f f i c i a l sf a i rp r e s e n ts i t u a t i o n i n s p e c t a b s t r a c t a st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n to fc i v i ls e r v i c er e g u l a t i o n sh a v et h e v e r yi m p o r t a n tf u n c t i o nt od i s t i n g u i s ha n ds e l e c tt h et a l e n t e dp e r s o n t h eo b j e c t i v ea n df a i r i n s p e c t i o ni s n o to n l ya d v a n t a g e o u si np r o m o t i n gt h eo f f i c i a lq u a l i t yb u ta l s oe n h a n c i n g w o r k i n ge f f i c i e n c y ,m o r e o v e rb e n e f i t i n g i n p r e v e n t s a n de l i m i n a t e st h ec o r r u p t i o n , e n h a n c e m e n tb e i n gi np o w e ra b i l i t y w i t ht h e n a t i o n a lw o r k e rt e m p o r a r yr e g u l a t i o n ”a n d n a t i o n a lw o r k e ri n s p e c t e dt e m p o r a r yp r o v i s i o n s ”p r o m u l g a t ea n di m p l e m e n t ，o u rc o u n t r y o f f i c i a l si n s p e c t sg e ti n t oi n t e g r a t e ds t a n d a r d i z a t i o na n dl e g a l i z a t i o ng r a d u a l l y , h a sa l s o g a i n e dm a n ys u c c e s se x p e r i e n c e si nr e a l i t y b e c a u s eo u rc o u n t r yc i v i l s e r v i c er e g u l a t i o n s s t a r tl a t e , t h ei n s p e c tt h e o r ya b o u tt h eo f f i c i a li sn o ti m p e r f e c t ，i nt h ed i f f e r e n ta r e a , t h eu n f a i r i n s p e c t e dq u e s t i o ns t i l lc o m m o n l ye x i s t i nt h ed i f f e r e n td e p a r t m e n t ，h a sa f f e c t e dt h e i n s p e c t i o nf u n c t i o ni ns o m ed e g r e e t h e r ea r em a n y c a u s e sw h a tm a k et h eo f f i c i a li n s p e c tt o b eu n f a i r , i nw h i c ht h eb i g g e s ta f f e c t si st h ep r e s e n ts y s t e mf a c t o r t h a ti s ，t or e a l i z et h ef a i r i n s p e c t i o n ，i n q u i r e di n t ot h ed e e pl e v e lr e a s o no ff a i rp r e s e n ts i t u a t i o no fo f f i c i a li n s p e c t s c a n n o tl e a v e p r e s e n ts y s t e m sa n a l y s i s t h i sa r t i c l eb a s e so nt h ea b o v er e a s o n ，f r o ma n a l y s i st h ea r r a n g e m e n to fp r e s e n to f f i c i a l i n s p e c ts y s t e ma n d ，p o i n t so u tt h a tt h em a i nr e a s o nw h a ta f f e c t e di nt h ep r e s e n to f f i c i a l i n s p e c ts y s t e me n v i r o n m e n t a lf a c t o ra r eo f f i c i a la d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t y , o v e r - c o n c e n t r a t i o n ， p o l i t i c su n i f i e dm a n a g e m e n tp a t t e r n ，a n dt h es y s t e mo fe x a m i n i n ga n da s s e s s m e n te x i s t e d s o m ef l a w s a tt h es a m et i m e ，a b o u tt h en o n - e q u i l i b r i u mc u r r e n to f f i c i a li n s p e c ts y s t e mh a s n o tg i v e nr i s et ob a s i cv i c i s s i t u d ec o n d i t i o n ，u t i l i z e ss y s t e mv i c i s s i t u d et h e o r yt oc a r r yo u ta d e e pr e s e a r c h i nt h eo f f i c i a li n s p e c ts y s t e mv i c i s s i t u d e ；t h es y s t e mv i c i s s i t u d e sm a i nb o d y m a i n l yi n v o l v e st h r e ea s p e c t s ：t h ec e n t r a la u t h o r i t i e s ；t h ei n s p e c t i o nb e n e f i c i a r yp a r t y a n dt h e p r o f i t - l o s ts i d e b e c a u s eo fp o w e rs c a t t e r i n go f b e n e f i tl o s e ri nt h es y s t e mv i c i s s i t u d ep r o c e s s i to f t e na p p e a r si m p e t u sl e s s f u r t h e rm o r et h es y s t e mb r i n g ss o c i e t yp r o f i t sr a t h e rt h a nd i r e c t e c o n o m i cg a i n b e c a u s et h ee a r n i n gc y c l ei sl o n ga n du n c e r t a i n t y , i ta p p e a r sp o w e rl a c k i n g 西北人学硕士学位论文 w h e ng o v e r n m e n tc a r r i e so u tt h ec o m p u l s o r yv i c i s s i t u d e a l lt h e s eh a v ec a u s e dt h eo f f i c i a l e x a m i n i n ga n da s s e s s m e n ts y s t e ms u p p l i e si n s u f f i c i e n c yo p e r a t i o n a lm e c h a n i s mi m p e r f e c t t h eo f f i c i a le x a m i n i n ga n da s s e s s m e n ts y s t e ms u p p l i e si n s u f f i c i e n c yo p e r a t i o n a lm e c h a n i s m i m p e i r f e c ti st h ei m p l e m e n to ft h eo f f i c i a li n s p e c ts y s t e mn o n - e q u i l i b r i u mc o n d i t i o n s l o n g 讲d o ds y s t e mn o n e q u i l i b r i u mm u s tb et a k e sm a n yp r o b l e m ss u c ha so f f i c i a le x a m i n i n ga n d a s s e s s m e n ts y s t e mu n f a i r i no r d e rt od e c r e a s et h eu n f a i ra f f a i r si nt h es y s t e mo fe x a m i n i n g a n da s s e s s m e n tg o v e r n m e n th a v et os t r e n g t h e nt h es y s t e mc o n s t r u c t i o n f i n a l l y , t h i sa r t i c l ei n d i c a t e ss o m ei m p r o v e m e n ta n dc o m p l e t em e t h o dt os o l v et h e o f f i c i a ls y s t e mo fe x a m i n i n ga n da s s e s s m e n ta r r a n g e m e n tu n r e a s o n a b l e ，t h ep o s i t i o n c l a s s i f i c a t i o ns y s t e mn o tp e r f e c t ，s y s t e mv a c a n c yn o tp e r f e c t ，a n dp o i n to u ts o m el i m i t a t i o n s j nt h eu n f a i r l yo f f i c i a li m p a c ts y s t e mw h i c hb a s e do nt h es y s t e ma n a l y s i s k e yw o r d s ：o f f i c i a li n s p e c t i o n ，f a i r n e s s ，i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t ，s y s t e mv i c i s s i t u d e 1 1 1 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： uj 小 、 妒8 年月乡日砂萨多月多e l 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 冬 矽8 年月 日 旖乡 西北大学硕士学位论文 引论 引论 ( 一) 向题的提出 随着社会经济的发展，国际竞争的加剧，我国政府所面临的考验同益严峻。因为经 济发展所需要的资本、人才、技术等稀缺资源在哪里落户并不听从政府的指令，他们在 哪里落户，除自然条件外，最重要的是看当地政府能否为其提供适合发展的环境。从这 个意义上说，全球经济资源的竞争，实际上是政府有效性的竞争。然而无论是制定政策、 提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动。因此， 如能建立一支勤政、廉洁、高效的公务员队伍，必将对我国经济、公共行政事业的发展 起到极大的促进作用。 公务员考核作为公务员管理的基础环节，是发现人才、选拔人才的重要途径。在这 一过程中更具有举足轻重的作用。然而，我国的公务员制度起步较晚，对公务员的考核 的研究更为落后。1 9 9 3 年8 月1 4 日国家公务员暂行条例的颁布，为公务员考核工作 的实施提供了最初的法律依据和保障，并拉开了公务员考核制度化的序幕。时至今日， 经过十余载的探索和实践，我国的公务员考核制度得到了不断的发展和完善。但是，在 公务员考核过程中也存在着许多“任人唯亲 、“团体作弊”、“论资排辈 等不公平 现象，导致考核形同虚设，极大地抑制了公务员考核制度功能的有效发挥，也在一定程 度上打击了公务员的工作积极性。仔细分析不难看出这些不公平现象的出现并非偶然， 它们在很大程度上与我们缺乏建立良好的公务员考核的制度环境有关。因此，探讨公务 员考核不公平现状的制度原因便具有很强的现实意义和理论意义。我们也只有在充分认 识公务员考核不公平现状的深层制度原因的基础上，才能更好的促使我们加强制度建 设，才能使我国的公务员考核制度真正得到落实。 另外，本文之所以选择对公务员考核的公平问题进行制度分析这一题目做研究对 象，还基于以下几点考虑： 第一，随着公民民主意识的增强，公众越来越关注公务人员的工作，迫切要求用考 核来检验公务员的工作实绩，因此也越来越关注公务员考核的问题。 第二，公务员考核历来是公务员制度建设上的难题，而现实实施过程中，公务员考 核最主要的问题就是考核的公正性问题，因此只有解决了公务员考核的公正性问题，考 核的作用在很大程度上才会显现出来。 1 西北大学硕士学位论文引论 第三，目前我国随着社会的转型，改革的深入，各种原因引起的社会不公已成为几 乎所有社会矛盾和问题的聚焦点，并对政治和社会的稳定构成了潜在的威胁。这一问题 的有效解决，除了要有一个正确的公平观外，还要有相应制度和政策作保障，特别是不 能忽视掌控着公共权力和公共资源的政府在解决社会不公问题上的主导作用。而公务员 作为公共行政的主体，只有在其自身得到公平对待的情况下，才会更好地将公平回报社 会。因此，这也决定了我们必须关注公务员考核的公平现状。 ( 二) 相关概念界定 1 公务员 公务员，顾名思义，就是指代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行 国家公务的人员。然而，世界各国在对公务员范围的划分上，却不尽相同。我国公务员 的范围也随着人事制度改革的推进而不断变化。 1 9 8 7 年，在中国共产党第十三次全国代表大会的报告中，首次正式使用“公务员 一词，并指出“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。1 9 9 3 年4 月2 4 日国务院第2 次常务会议通过、1 9 9 3 年1 0 月1 日起施行的国家公务员暂行条 例： 第一次使“公务员”成为法律术语，并通过第3 条将国家公务员界定为“各级国家 行政机关中除工勤人员以外的工作人员”，在党的机关、权力机关、审判机关、检察机 关以及群众团体、企事业单位中工作的人员并不属予国家公务员的范围。随后，“公务 员”便成为在行政机关中工作的除工勤人员以外的工作人员的代名词。其后，在2 0 0 5 年4 月2 7 同第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上通过、于2 0 0 6 年1 月1 日实施的中华人民共和国公务员法( 以下简称公务员法) 第一章第2 条中， 我国又对公务员的范围作出了新的界定，即“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳 入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”这一规定大大扩大了原“公 务员 的范围，将“其他党政机关、社会组织”等机构中符合这三个定义的工作人员都 纳入到了公务员范围之中。这一做法在一定程度上有利于保持各类机关干部整体的一致 性，有利于统一管理，也有利于党政机关之间干部的交流使用，但是将不同工作性质、 不同工作任务、不同工作方式和不同工作要求的各级机关人员统一管理，显然不太合理， 也造成了一些现实问题( 如公务员考核指标难以准确制定等) 。但由于本文主要是对公 务员考核中的公平现状进行研究，因此，在下文的分析中，对“公务员”一词的界定， 仍采用公务员法中的规定。 2 西北人学硬士学位论文 引论 2 公务员考核的相关概念界定 考核，是指考查审核。其中“考含有考查、查核的意思；“核”则表示审核、对 照的意思。“考”与“核”放在一起则是指用一定的标准去考察和审核人们活动的思想、 行为及结果。而公务员考核就是指机关按照法定的管理权限，根据公务员法确定的 考核内容、原则、方法和程序，对所属公务员进行的考察和评价，并以此作为调整公务 员职务、级别和工资以及公务员奖惩、培训、辞退的依据的制度。由于本文在这晕主要 研究的是公务员考核中的一个问题，即考核的公平性问题。因此，必须对公务员考核的 公平性作一下界定：公务员考核的公平性是指公务员不应受党派、民族、出身、职务、 文化程度以及人际关系上的远近、亲疏的影响，应对被考核者一视同仁、公平的对待， 应采用科学的方法，根据考核的标准，实事求是地对公务员的表现作出准确地评价。 3 公平 寻求公平是人们的基本权利。公平问题是从古至今人们一直关注的一个基本问题。 然而，究竟什么是公平呢? 管子形势中曾有这么一段关于公平的论述，“天公平而无私，故美恶莫不覆， 地公平而无私，故大小莫不载。”战国策秦一也载有：“商君治秦，法令至行， 公平无私”。可见“公平”作为一种社会管理手段，在两千多年前的中国就已被重视。 国外很多学者对“公平”这一概念也提出了自己的看法。古罗马法学家乌尔庇安曾指出： “公平乃是使每个人获得其应得到的东西的永恒不变的意志。 阿奎那则认为，“公 平是一种习惯，依据这种习惯，一个人以一种永恒不变的意愿使每个人获得其应得到的 东西。” 现代汉语辞典也对“公平 一词的含义作出了解释，“公平”是指在处理事 情时，合情合理，不袒护哪一方面。 ( 三) 国内外相关研究现状 有管理就有考核，长期以来，对于人事考核的研究一直是管理学研究领域关注的焦 点，行政管理也不例外。对作为政府部门绩效考核一部分的公务员考核的研究，在西方， 应该说很早以前就开始了，并且随着实践发展已经取得了很大成果。而我国对公务员考 核的研究则起步较晚，但是我国学者在借鉴西方研究成果的基础上，也提出了一些自己 的观点，并且随着我国政治体制改革的不断深入，我国公务员考核在实践中也得到了极 李中和： 2 1 世纪国家公务员制度，武汉人学j l j 版社，2 0 0 6 年版，第2 7 5 页。 博登海默著：法理学法哲学及其方法，华夏版社，1 9 8 7 年版，第2 5 3 页。 6 博登海默著：法理学法哲学及其方法，华夏 i ；版社，1 9 8 7 年版，第2 5 4 页。 西北人学硕士学位论文引论 大进展。下文试图对国内外公务员考核的研究现状作一简单梳理。 1 国外公务员考核的研究现状 起源于西方l8 世纪的绩效考核伴随着资本主义的发展而不断发展，其对考核理论 的研究已有七十多年的历史。西方国家当前对公务员绩效考核的研究主要是建立在新公 共管理思想的基础之上，是西方国家新公共管理运动和政府再造运动的重要组成部分。 他们对公务员绩效考核的研究主要集中在以下几点：关于目标有效性的研究。墨非 ( m u r p h y ) 和克莱弗兰德( c l e v e l a n d ) 认为，有效性具有特殊的意义，因为绩效管理 系统目标一般都是以笼统的方式表达的，它们的具体含义到底是什么? 如果绩效管理系 统真的能够明确培训和开发需求的话，又该怎样对它进行判断? 当采用准则更加具体化 时，不仅有助于评价绩效管理系统的有效性，同时也为设计出符合要求的系统提供了一 个坚实的基础。麦康基认为，目标设定是考核的一个重要环节，在目标管理的范围内， 人们已经就组织目标的三个方面达成了近乎统一的认识：目的和目标应该是具体的；应 该根据可衡量的标准对目标进行定义；应该使个人目标和组织目标相互联系起来。关 于绩效标准的研究。其中p a t r i c i ac s m i t h 提出的三条绩效评价标准比较有代表性：第 一，与个人、组织或社会的某些重要目标相关。这包括两个方面：一是被认为是重要目 标的效度，即对评价指标的测量既不应受到无关方差的污染，也能充分解释组织和个体 要实现的重要目标；二是目标实现测量的效度不应是有偏差的或微不足道的。第二，可 靠性，即在不同时期采用不同方法所作出评价的一致性。第三，实用性，即评价指标应 当是现实的、合理的、可接受的，且具有可操作性。a l t i n k e t a l 认为良好绩效标准的要 求包括：可靠的衡量、内容的有效性、定义的具体性、非重要性、全面性、易于理解性、 兼容性和及时更新性。关于绩效模型的研究。美国学者g r e a tb o u c k a e r t 的模型被认 为是对绩效评估体系和结果进行再评价的有效工具。b o u c k a e r t 模型认为，有效的绩效 评估系统应该符合3 条基本标准：第一，应该评估他们计划所要评出的内容并提供有用 的数据；第二，评估应该是合法的；第三，评估应该提供可以理解的利益，即有效性、 合法性和功能性标准。 2 国内公务员考核的研究现状 我国学者对公务员考核的研究起步较晚，这在一定程度上与我国公务员制度正式建 理查德威廉姆斯：组织绩效管理，清华大学j | ；版社，2 0 0 2 年版。 马克霍哲：公务部门业绩评估j 改善，中国行政管理，2 0 0 0 年第3 期。 4 西北大学硕士学位论文引论 立的时间较短有很大关系。我国学者的研究成果主要集中在以下几个方面：从宏观角 度对公务员考核进行介绍论证，使我们对公务员考核过程有个总体把握。如刘旭涛的政 府绩效管理一书中，从制度基础、战略框架等方面系统论证了政府绩效管理及公务 员绩效考核。武欣的绩效管理实务手册圆，则从系统的视角展现了绩效管理的全过 程，即从绩效管理的基础性工作、绩效指标设定、绩效计划、绩效实施与管理、绩效评 估、绩效反馈面谈和绩效改进等各个环节来理解绩效考核。针对我国公务员考核制度 的现状进行研究分析，然后提出改进意见。这类文章主要有：解亚红在公务员的考核 方法亟待改进 一文中认为我国公务员考核的标准比较笼统模糊，在很大程度上缺乏 可操作性，致使考核结果只能是千篇一律，使公务员考核难以起到应起的作用。秦立春 在关于改革公务员考核制度的思考固一文中认为，目前公务员考核主体责任不清、 失职失误无法追究，以至于在考核实践中，一些考核客体( 被考核者) 未履行岗位职责 或有严重问题的仍然在考核中轻松过关，考核主体或碍于面子、做好人，或与考核客体 有私交，于是在考核中睁一只眼闭一只眼，使得考核结果很难做到公平公正，也致使公 务员管理的一个重要把关环节变得没有实际意义。汪晏艳、朱文文在论公务员绩效评 估的功能性障碍一文中则从行政生态学角度对我国公务员考核制度的实施障碍进行 了分析，并从宏观角度提出了改进意见。对国外公务员考核制度进行介绍，从而对我 国的公务员考核制度提出改进意见。这方面的代表学者主要有：赵晓冬、刘权乐、胡智 薇国外公务员绩效评价制度的启示与借鉴 ；汪菁、朴钟权韩国政府绩效评估制 度及其对我国的启示等等。 从以上综述中可以看出，在当前的学术界，对公务员考核公平现状的研究，多散见 于对公务员考核制度弊端的分析之中，其中多是对不公平现状的描述、总结，很少专门 研究公务员考核中的不公平问题，更缺乏对造成不公平的原因的深入挖掘。本文认为虽 然造成公务员考核不公平的原因很多，但制度乃是最根本的原因，所以要解决这些问题， 制度的改进是关键。因此，本文则试图从制度分析的角度出发来对公务员考核的公平现 状进行深入研究。 国刘旭涛：政府绩效管理：制度、战略j 方法，北京：机械r t 业出版社，2 0 0 3 年版。 圆武欣：绩效管理实务于册，北京：机械t 业版社，2 0 0 5 年版。 铆解亚红：公务员的考核方法亟待改进，晋阳学刊，2 0 0 1 年第4 期。 秦立春：关于改革公务员考核制度的思考，中困行政管理，2 0 0 2 年第5 期。 “汪晏艳、朱文文：论公务员绩效评估的功能性障碍，重庆邮电人学学报，2 0 0 7 年第l 期。 赵晓冬、刘权乐，胡智薇：国外公务员绩效评价制度的启示j 借举，中国行政管理，2 0 0 6 年第1 2 期。 囝汪箐、朴钟权：韩国政府绩效评估制度及j 对我国的启刁，理论j 改革，2 0 0 6 年第5 期。 西北大学硕士学位论文引论 ( 四) 本文的研究思路和方法 目前，公务员考核仍是一个世界性的难题。尽管各国政府对公务员考核问题进行了 大量的研究，但均没有形成一套被大多数国家公认的客观公正的公务员考核制度，考核 结果的客观性和公正性仍令人质疑。对于当前公务员考核中出现的不公正现象，人们可 以从不同的理论视角来加以研究。而新制度主义的研究方法为我们提供了一个新的理论 视角。何增科认为：“新制度主义的理论方法发轫于新制度经济学，同时在政治学和社 会学中也深深地扎根下来。美国新制度经济学由道格拉斯诺斯等经济学家在七十年代 所创立，诺斯将制度因素引入经济史研究中并发现了制度和制度变迁在长期经济增长与 停止中所起的作用。他在此基础上建立起制度个人选择经济和社会结果的分析 框架，这一分析框架在宏观和微观研究之问架起了一座桥梁，它也为社会科学各门学科 在研究人类行为和社会结果方面找到了共同的语言和提供了彼此进一步整合的基础。社 会学家如吉登斯等人则进一步强调了用社会结构和个人能动性的互动作用来解释社会 变迁的重要性，从而使人们对制度、制度变迁和人们行为之间的互动关系有了一个更为 全面地认识。 所以，他相信将制度研究和行为研究结合起来必然成为当代政治学发 展的一个重要趋势。 公务员考核中不公平现状的出现并非仅仅是一些领导个人的道德修养存在问题，其 产生的主要原因是现行的制度存在缺陷。新制度经济学家认为制度是影响个人选择的最 重要的因素。所以制度分析的方法有助于我们更加深刻地剖析公务员考核不公平现状产 生的原因。制度分析方法是一种从制度环境的角度对某一社会现象产生、发展的原因及 其发展趋势、未来走向等进行分析的理论体系，它首先寻找产生这一社会现象的制度根 源，探讨制度对这一社会现象产生、发展的功能，在价值判断的基础上，寻求促进或抑 制该社会现象的制度方法。公务员考核公平现状的制度分析就是运用制度分析的方法对 公务员考核的不公平现状的制度原因进行分析，并在此基础上得出公平考核的制度措 旌。从微观上，可以分析当前的具体制度安排如何导致考核中不公平现状的出现；从宏 观上，还可以从现行制度在预防机制、激励机制和监督机制等方面存在缺陷的角度分析 公务员考核不公平现状产生的原因。在此基础上，我们还可以运用制度变迁理论探讨当 前公务员考核制度缺陷虽有所改进但仍积重难返的深层原因，最后，在分析的基础上对 何增科：新制度主义：从经济学到政治学，参见刘军宁等编市场社会与公共秩序，北京：三联书店1 9 9 6 年版， 第3 4 5 3 5 9 页。 6 西北人学硕士学位论文引论 如何形成客观公正的公务员考核制度进行思考并提出一些改进建议。因此，本文试用新 制度主义的制度理论作为文章的理论基础，主要包括制度的涵义、制度安排与制度的变 迁等理论。 另外，文章还采用了文献研究和案例研究的方法。 7 两北大学硕： ：学位论文 一、作为分析前提的制度理论 一、作为分析前提的制度理论 ( 一) 制度分析的基本概念和核心理论 1 制度的涵义和功能 制度是社会科学中的一个基本的概念和范畴，制度分析也是社会科学领域中源远流 长的基本的研究方法和流派。然而，对于制度到底是什么? 应该如何定义它呢? 不同的 学者出于自己理论论证的需要，得出了不同的观点。 以研究制度见长的制度学派经济学家们，对“制度”就有各种各样的解释。在旧制 度主义经济学中，作为制度经济学的创始人之一的凡勃伦( v e b l e n ) 认为，制度是“对 于所有人而言普遍而稳定的思维习惯。 相对而言，康芒斯对制度的界定则更为宽泛， 他把“制度解释为控制个人活动的集体行为”。在新制度主义经济学中，柯武刚 ( w k a s p e r ) ，史曼飞( m e s t e r i t ) 则认为，“制度是人类相互交往的规则。它抑制 着可能出现的，机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进劳动 分工和创造。”固 以上是经济学领域的学者对“制度 一词的理解，在公共行政领域，学者们也对“制 度”一词下了不同的定义。与经济学领域相比，在公共行政学中，有关制度的理解也可 以界定为新、旧制度主义两大学派。旧制度主义学派可以看作是包括威尔逊、韦伯在内 的一些学者。他们均认为：制度首先是政治性的与法理性的，行政制度是法律制度下的 一个门类，同制度相关就是同法律相关，制度的内涵首先就表现为法律层面的。如威尔 逊认为：公共行政就是公法的明细而系统地执行活动。韦伯则认为，“合理的官僚体制 的一般精神 首先就是“形式主义”，也就是“严格的法规与制度以及纪律约束成为管 理的最佳方法。”相比而言，新制度主义则主要从制度运作的动态角度考察其含义， 将制度同行为相联系，认为某一个或某一类主体的行为是由制度约束或激励产生的，相 对于认为制度是一种规则或规则的集合而言，他们更强调规则对行为的预测性。 本文更倾向于新制度主义学派的观点。就行政领域而言，制度的本质特征就体现在 行政权的分配上，在这里借鉴江美塘的观点，“在行政领域中，制度乃是配置行政权以 转引仁| 韦森：i l - 会制度的经济分析导论，卜海：i ：海三联出版社，2 0 0 1 年版，第7 3 页。 留康芒斯：制度经济学( f ：册) ，北京：商务印书馆，1 9 8 1 年版，第8 7 页。 龟柯武刚、史曼飞：制度经济学一社会秩序j 公共政策，北京：商务印书馆，2 0 0 0 年版，第3 5 页。 国马克斯书们：经济j 礼会( 1 ：卷) ，商务印书馆，2 0 0 6 年版，第2 5 1 页。 西北人学硕_ 上学位论文一、作为分析前提的制度理论 规约和激励行政行为之规则、管理的总和。它既包括了宏观层面的行政制度，涉及政治 一行政体制、行政职权、公务人员管理等相关的宪法性规定与法律规定；也包括了中、 微观层面的行政制度，由行政机构自身根据法律权限而颁布的涉及各种行政管理事项的 法规、规则、命令、指示、规章、措施等。这些行政制度均是正式的，成文性的制度规 范。 除此之外，江美塘还认为制度还应包括那些存在于行政管理活动中的那些惯例、 习俗等不成文的软规则。在这一点上，本文更倾向于鲁鹏的观点，他不赞成把非正式规 则看作是制度外延的组成部分，他认为作为一种理论抽象，外延过宽会使内涵模糊不清， 不利于人们理解把握，影响概念自身的明晰性。制度作为一种宏观调控手段，制度建设 的要旨就是在于打破分散的，各异的习俗和惯例，建立一种统一的行动体系。它要求形 式化，明晰化，而不是约定俗成；它立足于抑制人的恶行，而不是立足于人的道德良心。 因此，本文在分析公务员考核不公平现状的原因时，为了增强研究的针对性，为了人 们更好的理解把握制度的概念，便不再把影响公务员考核的软规则作为本文讨论的范 围，尽管这种影响确实存在。 制度的功能主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 制度的社会协调和整合作用。作为社会规范的一种重要而有力的手段，制度 对于社会秩序是至关重要的。“制度的一个功能就是是复杂的人际交往过程变得一理解 和可以预见，从而不同个人之间的协调也更容易发生” ，同时“制度有助于平衡社会的 各种不同利益，决定各个发展力量如何分配它们的收益和好处以及分担它们的成本和风 险。” ( 2 ) 制度的约束功能。任何制度都具有限制人的某些活动的作用。这种限制自然 不是无目的的限制，它的目的无非就是防止两败俱伤的行为冲突，保护人们的合法利益， 维护某种价值生产所需的条件和秩序。布坎南就认为：“制度研究的全部意义都在于确 保各种约束、制度和机构降低自私的政治行为的重要性。 ( 3 ) 制度具有保障作用。制度能为我们提供的物质资源和精神价值的保障。前者 如生命安全、财产安全等，后者则指自由、平等、民主和权利以及尊严等个人价值和社 国姜美塘：制度变迁与行政发展，天津人民出版社，2 0 0 4 年版，第7 8 页。 圆鲁鹏：制度j 发展关系研究，北京：人民版礼，2 0 0 1 年版，第1 2 一1 3 页。 固柯武刚、史曼飞：制度经济学社会秩序j 公共政策，北京：商务印书馆，2 0 0 0 年版，第1 4 2 页。 唧世界银行：1 9 9 9 2 0 0 0 世界发展报告：迈向2 1 世纪，北京：中国财政经济i ；版社。 岛詹姆斯m 布坎南：自由、市场与国家：8 0 年代的政治经济学，i ：海：i ：海三联h ；版社，1 9 8 9 年版，第2 8 5 2 8 6 页。 9 西北人学硕上学位论文 一、作为分析前提的制度理论 会价值。 ( 4 ) 制度的激励作用。“制度的激励功能指其对社会成员某种行为的鼓励和促进。 他通过提倡什么或反对什么、鼓励什么或压抑什么的信息传达出来，借助奖励或惩罚的 强制力量得以监督执行。制度的激励，可以规定人们行为的方向，改变人们的偏好，影 响人们的选择。” ( 5 ) 制度的信息功能。从制度对于认知和信息的作用来看，制度会给定特定的信 息空间，有利于人们在存在不确定性和风险的环境下，形成稳定的预期和特定的认知模 式，从而有利于指导个人和组织行为。正如赵成根所说：“在有效的制度约束下从事社 会生活的人们，既然共享有关制度知识，每个人在行动前事先就知道其他人对他人行为 的后果，从而大大减少了个人选择的不确定性，降低了社会交易成本。”回 ( 6 ) 特定制度所包含的社会价值具有伦理教化作用。制度所预设的伦理、价值观 念，直接规定着该社会的整体伦理状况或精神文明发展的方向及其可能性空间。 2 制度变迁理论 制度变迁是指“制度的替代、转换与交易过程，它的实质是一种效率更高的制度对 另一种制度的替代过程 。固诺斯在制度变迁理论纲要一在北京大学中国经济研究中心 成立大会上的讲演中认为，制度变迁是一个在制度不均衡时追求潜在获利机会的自发 交替过程。那么为什么会发生制度变迁? 其原因在于制度稳定性、环境变动性和不确定 性及利益最大化的追求三者之间持久的冲突。 ( 1 ) 制度变迁的原因 第一，制度的稳定性。 稳定性是制度存在的理由，它能使人们对未来形成稳定的预期，从而减少生活中的 不确定性。稳定性导致的秩序是人们社会生活的有力保障，制度的稳定功能也是制度存 在的理由。 但是制度作为人们的行为规则和规范，是现实的和具体的，并非超时空的，而且也 是不能自行改变的。人们一方面需要制度提供的稳定功能，另一方面又会被其稳定不变 性所困扰。因为随着时间和空问的变化原有的制度会失去许多功能，使原来适宜的制度 鲁鹏：制度1 j 发展关系研究，北京：人民出版社，2 0 0 1 年版，第1 2 9 页。 嘻赵成根：论制度、制度均衡和制度变迁，载于政治与行政管理论从，天津：天津人民l i j 版社1 9 9 9 年版，第 2 6 - 2 7 页 岛卢现祥：西方新制度经济学，北京：中国发展 l 版社，2 0 0 4 年版，第8 0 页。 回卢现祥：新制度经济学，武汉：武汉人学f h 版圣i ：，2 0 0 4 年版，第1 6 2 页。 1 0 西北大学硕士学位论文一、作为分析前提的制度理论 变成过时的制度。这种制度不能自行变更的事实就要求人们采取行动，改变或打破旧的 稳定性，建立新的稳定性。如果稳定的制度在一切时问和空间上都有效，则制度变迁就 不会发生。 第二，环境的变动性和不确定性。 环境都是处在不断的变动之中的，因此，处在这种环境中的人们只有不断的变化自 己的行为规则才能更好的在这个世界上生存。如果环境不发生变动，人们一旦建立一套 有效的制度就不必再为之操劳，制度变迁也就不会发生；但世界是运动、变化、发展的， 它要求人们只有适时改变和调整已有的行为规则才可能使自身的利益最大化。 第三，利益最大化的努力。 当制度处在均衡状态时，即在给定的一般条件下，现存制度安排的任何改变都不能 给经济中任何个人或任何个人的团体带来额外的收入。或者存在这种潜在利润，如果改 变现存安排，成本将超过了这些潜在利润。这时候，作为一个理性人，是不会积极地去 改变这样一种制度安排的，可是如果制度处在这样一种非均衡状态，即在一种已有的制 度安排结构中，出现了主体无法获取的潜在利润或外部利润，并造成潜在制度需求大于 实际制度的供给，在这种条件下，由于产生了新的获利机会，社会各方就为了获得这种 新的赢利机会，力图改变原有的制度安排，选择一种更为有效的制度安排，这就往往导 致制度变迁的出现。可是也不是所有的制度非均衡都导致制度变迁，它们往往也能实现 社会稳定，但这种稳定是以失衡的权力结构为基础，不能满足各社会阶层的利益需求， 它是以压制社会冲突，桎梏社会活力为代价的。因此，这种稳定是发展的陷阱。另外， 持续的制度非均衡状态，也会导致各种问题，如考核的不公平便是其中一例。 ( 2 ) 制度变迁的主体 推动制度变迁的主体主要有个人、组织、国家和各种社会团体组成。其中，个人作 为社会活动的基本单位，是制度变迁的基本主体。可以说，任何制度的变迁都表现为个 人行为和个人行为的集合。组织是具有共同目标的个人结成的集合，是制度变迁的关键。 国家在制度变迁中具有特殊作用，它是社会权力的最高形式，国家的性质决定了其既是 社会意志的体现，又是权力资源的垄断者，因而在制度变迁的主体中具有特殊作用。国 家往往是制度目标的选择者、制度变迁时间进程的安排者和制度的最终确立者。 国戴维斯、诺斯：制度创新的理论：描述、类推与说明，载于科斯，阿尔钦等著：财产权利与制度变迁一产权