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浙江大学硕士论文基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省平湖市为例 中要 我国人多地少，耕地保护与建设用地需求矛盾日益尖锐；但在广大农村地区普遍存 在农村居民点粗放低效利用的现象，加强农村居民点整理，提高农村居民点土地集约利 用水平，挖掘农村居民点用地潜力，是解决我国城市化推进过程中耕地保护与建设用地 需求矛盾的重要途径。但从各地的实践看，农村居民点用地整理推进缓慢，随着城市化 推进出现农村居民点面积不减反增的异常现象。 在这样的背景下，本文采用全面调查和实地调查相结合，定性和定量相结合，理论 分析和实证分析相结合的方法，首先对农村居民点用地整理潜力影响因素进行深入分 析，认为在现行社会经济发展条件下，法规政策因素是目前我国特别是经济发达的东部 沿海地区农村居民点用地整理工作难以有效推进的主要障碍；然后结合农村居民点用地 整理相关政策的演变趋势，构建了基于现行政策、与城市化发展配套政策及土地全面集 约利用政策等不同政策环境下农村居民点潜力分析模型，以浙江省平湖市为例分别预测 了三种政策环境下2 0 0 7 2 0 2 0 年时间段内农村居民点用地整理潜力，并进一步分析三个 潜力预测方案实现的障碍因素及可行性。在此基础上提出了平湖市农村居民点用地整理 的潜力优化方案及其实现的政策保障措旌，为土地管理有关人员提供决策参考。全文大 致可分为五个部分。 第一部分：国内外研究和论文研究思路。主要介绍在农村居民点用地整理方面相关 的研究方向和成果，并着重分析和总结国内在农村居民点用地整理潜力测算方面研究存 在的不足与问题，提出本论文研究思路。 第二部分：农村居民点用地整理影响因素分析，重点分析我国农村居民点用地整理 的相关政策及对农村居民点用地整理工作推进的影响。 第三部分：以平湖市为例，研究不同法规政策环境下农村居民点用地整理潜力，提 出三种不同政策环境下的潜力预测方案，并深入分析各潜力预测方案实现的制约因素及 实现条件。 第四部分：考虑我国有关促进农村居民点整理政策的预期变化的分析，提出潜力优 化方案及政策保障措施。 第五部分：结语。 关键词：农村居民点，土地整理，配套政策，理论潜力，现实潜力 浙江大学硕上论文 基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析一以浙江省平湖市为例 a b s tr a c t t h e r ea r ec r u c i a lc o n t r a d i c t i o n sb e t w e e n1 a n da n dp o p u l a t i o n ，c o n s t r u c t i o n 1 a n de x p a n s i o na n dc u l t i v a t e d1 a n dp r o t e c t i o ni nc h i n a b u ti nv a s tr u r a la r e a ， t h el e v e lo fc o n s t r u c t i o nl a n di n t e n s i v eu s ei sv e r yl o w i t i sa ni m p o r t a n t a p p r o a c ht h a tc a r r y i n go u tr u r a lr e s i d e n t i a l1 a n d o n s 0 1 i d a t i o nt od e v e l o p r u r a ll a n dp o t e n t i a lt os 0 1 v et h ep r o b l e mb e t w e e nt h ec o n s t r u c t i o n1 a n d e x p a n s i o na n dc u l t i v a t e d1 a n dp r o t e c t i o ni nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n b u t i t i sh a r dt op r o p e lr u r a lr e s i d e n t i a ll a n dc o n s o l i d a t i o na l lo v e rt h ec o u n t r y a n da ne x c e p t i o n a lp h e n o m e n o ne v e na p p e a r st h a tt h er e s i d e n t i a ll a n dg r o w sw it h t h eu r b a n i z a t i o n u n d e rt h i ss i t u a t i o n ，a d h e r i n gt ot h ep r i m a r yp r i n c i p l eo fi n t e g r a t i n g t h e o r yw i t hp r a c t i c e ，u s i n gt h ee o m b i n a t i o no fq u a li t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v e a n a l y s i s ，c o m p r e h e n s i v ea n dt y p i c a ls u r v e y ， t h ep a p e rf i r s t l ya n a l y z e st h e c o n s t r a i n i n gf a c t o r s ，a n dg e tt h ec o n c l u s i o nt h a ta tp r e s e n t ， 1 a w sa n dp o li c i e s a r et h em a i no b s t a c l e so ft h er u r a lr e s i d e n t i a l1 a n dc o n s 0 1i d a t i o ni no u r c o u n t r ye s p e c i a l l yi nd e v e l o p e de a s t e r nc o a s t a la r e a ：t h e nw i t ht h ed e v e l o p m e n t t e n d e n c yo ft h es u p p d r t i n gp 0 1 i c i e s ， t h ep a p e rb u i l d st h ea n a l y s i sm o d e ld f r u r a lr e s i d e n t i a ll a n dc o n s 0 1 i d a t i o np o t e n t i a lb a s e do np 0 1 i c ya tp r e s e n t ， p 0 1i c ys u p p o r t i n gt h eu r b a n i z a t i o nd e v e l o p m e n ta n dp o l i c yp r o p e l l i n gt h e1 a n d i n t e n s i v eu s et o t a ll y i tt a k e sp i n g h uc o u n t ya sa ne x a m p l e ，a n df o r e c a s t st h e d o t e n t i a lo fr u r a lr e s i d e n t i a ll a n dc o n s o l i d a t i o nb e t w e e n2 0 0 7 2 0 2 0u n d e r t h e r e d i f f e r e n tp 0 1 i c i e se n v i r o n m e n t s ，t h e nf u r t h e rs t u d i e st h ef e a s i b i l i t yo ft h e p o t e n t i a l b a s e do nt h e s e ，t h ep a p e ro f f e r sa no p t i m i z e dp l a na n di t ss u p p o r t i n g p 0 1i c i e sa n dm e a s u r e sa sar e f e r e n c ef o rt h ep e o p l ec o n c e r n e d t h ep a p e rc o u ld b ed i v i d e di n t of i v ep a r t s p a r to n ei st h ea c a d e m i cb a s e sa n dt h es t u d yl i n eo ft h ep a p e r i ti n t r o d u c e s t h er e l a t e dr e s e a r c hd i r e c t i o na n do u t c o m e s ， m a i n l ya n a l y s e st h ed e f i c i e n c y a n dp r o b l e m s ，t h e np u to u tt h eh es t u d y1 i n eo ft h ep a p e r p a r tt w oi st h ea n a l y s i sd ft h ef a c t o r sw h i e ha f f e c tt h ep o t e n t i a l ，m a i n l y a b o u tt h ed o l i c i e sa n di t sa f f e c t i o no nt h er u r a lr e s i d e n t i a ll a n dc o n s 0 1 i d a t i o n p o t e n t i a l p a r tt h r e ei st h ea n a l y s i so ft h ep o t e n t i a lo fr u r a lr e s i d e n t i a l1 a n d c o n s 0 1 i d a t i o ni np i n g h ub a s e do nd i f f e r e n tp 0 1 i c i e s i to f f e r st h r e ed i f f e r e n t i i ( 浙江人学硕士论文 基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省平湖市为例 p o t e n t i a lu n d e rd i f f e r e n tp o l i c ye n v i r o n m e n ta n dp r o b e st h ef e a s i b i l i t yt o r e a l i z et h ep o t e n t i a l p a r tf o u ri s p u t t i n go u t a no p t i m i z e dp l a n c o n s i d e r i n gt h ee x p e c t e d v a r i a ti o no nt h ep 0 1i c ye n v i r o n m e n t p a r tf i v ei st h ec o n c l u s i o n k e y w o r d s ： r u r a lr e s i d e n t i a ll a n d ，l a n dc o n s 0 1 i d a t i o n ， s u p p o r t i n gp o l i c i e s ， t h e o r e t i c a lp o t e n t i a l ，a c t u a lp o t e n t i a l i i i 浙江大学学位论文独刨性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得浙江大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 研究生签名：辑r期：丝型 删 浙江大学学位论文使用授权声明 浙江大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权浙江大学研 究生部夯理。 研究生签名：圣艮友码一导师签名：霉垒陋日 期：巡垒避翊 浙江大学硕士论文基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省- 甲湖市为例 第一章绪论 1 1 研究背景 1 1 1 农村居民点用地整理的必要性和迫切性 我国农村地区由于受经济投入、村镇规划以及历史沿革等因素影响，村庄布局分散， 规模偏小，土地粗放利用现象非常突出。在广大农村地区，宅基地使用无序、农村居民 点人均占地远高于国家标准等现象严重。同时，随着城市化、工业化的快速推进，大批 农民进城从事非农产业，一些农民还在城市购买商品房，但由于宅基地流转受到限制等 原因，进城农民都没有处理旧房或宅基地，农村地区普遍存在着空心村、闲散地和废弃 地，土地闲置和浪费现象越来越严重。这也导致了农村基础设施建设难、农村生活环境 差等系列问题，十分有必要进行农村居民点用地整理，改善农村环境，促进土地集约利 用。 另一方面，由于我国人多地少、耕地后备资源不足，耕地保护形势极其严峻。随着 我国社会经济的发展和城市化水平的推进，城市的扩张及基础设施的建设占用了大量耕 地，再加上生态退耕、灾害毁地等，我国耕地数量大大减少。2 0 0 6 年我国耕地仅剩1 8 2 7 亿亩，而在1 0 年前的1 9 9 6 年，耕地面积为1 9 5 l 亿亩，1 0 年间我国的耕地减少了1 2 4 亿亩，耕地面积已突破2 0 1 0 年规划耕地保有量目标。在新一轮土地利用总体规划修编 之际，国务院明确1 8 亿亩耕地是红线，至2 0 2 0 年甚至更远的时间都不能少。 但按城市化发展一般规律，目前我国已进入城市化快速发展的时期，发展就不可能 不用地。在当前严格保护耕地、1 8 亿亩耕地红线不能突破的形势下，必须走建设用地挖 潜的道路。相对而言，目前城镇用地集约利用程度高，可挖掘潜力小，农村居民点用地 利用粗放，且规模大，是挖潜的主要来源。为此，国务院、国土资源部等相继出台了各 项政策，要求实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，鼓励农村建设用地整 理。 1 1 2 农村居民点用地整理的困难和问题 随着人地关系矛盾的激化，早在2 0 世纪9 0 年代末左右，各地就相继开展农村居民 点用地整理。理论界和学术界也对农村居民点用地整理潜力的测算进行了广泛的研究。 按一般理论，随着城市化水平提高，农村人口向城镇转移，城镇用地增加，农村居民点 用地相应减少。基于我国当前农村居民点用地利用的特点，理论上农村居民点用地整理 潜力十分可观。但实际操作中，潜力难以实现，全国各地普遍存在农村居民点用地不减 注论文足在导师欧阳安蛟教授负责的世界银行中国经济改革实施项目( t c c 5 ) 子项目“农村宅幕地政策研究” 和一l ，湖市农村宅基地复垦规划”课题甚础上完成的，文中引用了部分课题研究过程中收集的资料及成果。 l 浙江大学硕士论文基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省平湖市为例 反增的现象。根据全国土地利用现状调查工作汇报纲要，截止1 9 9 6 年l o 月3 1 日， 全国( 未包括台湾、香港及澳门地区) 农村居民点2 4 7 亿亩，至2 0 0 5 年达2 4 9 亿亩， 为城镇用地规模的5 倍。1 9 9 6 2 0 0 5 年，我国城市化水平从3 0 4 8 提高到4 2 9 9 ，而农 村用地规模也在增加，增加规模为2 0 0 万亩。在我国城市化水平不断提高的情况下，村 庄用地与城镇用地同步增加，主要是因为各种政策性固因素限制了农村居民点用地整理 潜力的实现。具体可归结为： ( 1 ) 补偿机制缺失 目前我国只有城镇房屋拆迁管理办法，而没有集体房屋拆迁管理办法，也没有针对 宅基地补偿的具体管理办法，各地制定的标准法律效力低，执行力度小，造成对农民房 产、宅基地补偿不到位，侵犯农民利益，损害农民积极性。主要表现在以下四点：一是 只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积仅仅按成本价补偿，有 的甚至不给予补偿；二是对宅基地不给予补偿，或只给予“合法确认 面积补偿：三是 安置房一般还是集体土地产权证，不能直接上市交易，如果变为可上市交易的房产，还 必须补缴一部分土地出让金；四是补偿标准偏低，农民得到的补偿与同类同地段商品房 价格相比，与土地拍卖价格相比，差距悬殊。在这样的情况下，农民积极性受挫，农村 居民点用地整理工作进展缓慢。 ( 2 ) 资金投入不足 资金不足是目前制约农村居民点用地整理的重要因素。农村居民点用地整理资金需 求大，除工程费用投入外，更大的资金投入在于对农户退出宅基地的补偿。宅基地作为 农民重要的生活保障及其土地本身的特性，价值量巨大，补偿金额势必很高。但目前的 整理资金来源无保障。农村居民点用地整理是调整土地利用关系和土地利用结构的国家 措施，有利于城乡统筹发展和新农村建设，具有很强的公益性，理应以政府投入为主。 但根据有关办法规定，目前仅有重点项目、示范项目和补助项目三种可申请国家投资开 发。土地管理法明确规定土地整理按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织 和土地使用者共同承担。从各地实践看，目前农村居民点用地整理资金有的是政府投入， 有的是村集体投入或多方共同投入，以集体自筹为主，资金投入缺乏保障。 ( 3 ) 资金回收无保障 农村居民点整理不仅可以改善农村生活环境，增加耕地，以浙江省为例，政策规定 还可按新增耕地面积1 0 0 获得建设用地折抵指标。整理后新增耕地若用于农业生产， 资金回收比较少且慢。目前浙江省内各地的做法基本是政府掌握指标调控权，通过指标 有偿使用实现资金回收。但各地的指标有偿使用费高低不齐，浙江省内较高的地区如宁 波可达2 5 万元亩，低的仅有3 5 万亩；若整理后土地用于建设，特别是城市郊区随着 土地升值，土地出让金十分可观。但其中可作为资金回收用于整理投入的部分却很少。 另一方面，由于安置投入在先，效益回收在后，资金平衡存在一个滞后效应，而其中的 注本文中政策条件指广义概念，包括法律法规、规章制度、政策文件等，与制度相对应的政策则为狭义概念。 2 a 浙江大学硕士论文 基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省平湖市为例 滞后期有很大的不确定性。这种滞后效应还表现在农民社会保障的落实及承包地的转让 有赖于今后建设项目的带动。 ( 4 ) 有关法规政策不配套 现行法律法规政策针对农村居民点用地整理中的具体操作，缺乏具体政策调整、措 施配套及有关引导机制建设，使土地整理工作总体比较滞后。比如城乡二元户籍制度及 其派生的就业、子女教育、社会保障、社会福利等一系列制度阻碍了城镇化进程，限制 了农村居民点用地整理主要潜力的释放；政策鼓励新村建设，向中心村和集镇集中，但 对村民跨村使用宅基地审批没有做出规定；承包地调整政策比较严格，农村建房难以统 一规划、集中建设；受土地利用规划控制指标影响，农民集中建房无法在空间和指标上 落实：更为重要的是，由于农村集体土地流转受到限制，农民无法自主处置土地使用权， 不仅成为宅基地退出的障碍，也造成土地整理或新村建设中国家、集体、村民等各方利 益的矛盾，总体上存在损害农民权益的情况。 正是在这样的背景下，本文提出基于不同政策条件下的农村居民点用地潜力分析研 究，对农村居民点用地整理潜力实现条件进行探索，以期能给对土地管理者提供参考。 1 2 研究目的与意义 研究的基本目的是揭示影响农村居民点用地整理潜力的不同因素，着重分析不同政 策条件对农村居民点用地潜力的影响，并测算不同政策环境下的农村居民点用地潜力， 提出可促进潜力挖掘的政策发展，为土地管理者科学编制农村居民点用地整理规划和制 定相关政策提供参考。研究的主要意义有以下几点： ( 1 ) 是新农村建设和目前农村居民点用地整理社会实践的需要 “社会主义新农村 是一个系统的、完整的概念，其内容涉及到农村生产、生活、 收入、住房、风俗、教育、生态、城乡协调等，涵盖了农村的政治、经济、文化诸方面。 根据我国人多地少的基本国情，如何科学地进行农村土地资源配置，形成合理的土地利 用结构，实现山、水、路、林、村、田的优化配置，为农村生产、生活提供良好的用地 环境，有效地进行农业生产结构的调整，实现耕地总量的动态平衡，切实保证粮食安全， 推进现代农业建设，是目前我国国土资源管理部门在社会主义新农村建设中亟待解决的 首要任务( 鲁先锋等，2 0 0 6 ；陈美球等，2 0 0 6 ) 。这些任务正是农村居民点用地整理的 目标。 农村居民点用地整理，工作量大、情况复杂、涉及面广，开展农村居民点用地整理 潜力分析研究，对农村居民点用地现状、农村居民点整理影响因素、整理潜力进行系统 而科学的分析，有利于合理制定土地整理规划、确定重点整理区和整理工作的时序安排， 以利于农村居民点用地整理潜力的逐步释放。同时，不同政策条件下的潜力分析和实现 条件可为土地管理者制定农村居民点用地整理规划提供政策参考。 ( 2 ) 有利于科学编制新一轮规划和落实有关政策 浙江大学硕士论文 基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省甲湖市为例 前两轮土地利用总体规划对耕地保护、促进土地科学利用发挥了重要作用。但从实 施的结果看，农村居民点用地没有按规划要求减少反而增加。新一轮土地利用规划修编 之际，只有客观地分析农村居民点用地整理潜力，合理地确定规划农村居民点用地需求， 才能科学地进行土地利用结构调整，才能落实城镇用地增加与农村用地减少相挂钩政 策，才能实现新一轮规划中基本农田和耕地保有量不变、农村建设用地节约和集约利用 目标。所以，加强农村居民点用地整理研究可以为科学编制新一轮规划提供依据，并且 有利于落实严格的土地管理政策。 ( 3 ) 有利于推动土地整理科学的进展 目前我国关于农用地整理、工矿废弃地整理的理论研究与实践经验相对较多，但农 村居民点用地整理的实践尽管在各省市特别是东部地区进行，但其理论研究相对较少。 农村居民点用地整理是一个复杂的系统工程，涉及经济、法律、行政政策、管理以及工 程技术各个领域。农村居民点用地整理潜力分析是农村居民点用地整理工作开展的基 础，整理工作能否有序推进、整理的效益如何与其密切相关。而整理潜力不仅与自然条 件有关，且与社会经济发展水平相挂钩、与政策力度相联系。目前此方面的研究相对缺 乏，因此开展农村居民点用地整理研究，有助于推进土地整理工作，对指导实践有重要 意义。 1 3 国内外土地整理研究动态 1 3 1 国外土地整理研究动态 一般认为现代意义的土地整理起源于欧洲，其土地整理的历史可以追溯到中世纪。 土地整理作为对城市和乡村发展都具有重要作用的综合技术和措施，逐渐受到世界各国 的广泛关注。在土地整理实践取得了令世人瞩目的成就的同时，对土地整理的研究也不 断得到拓展和深入。关于土地整理的性质，在国外不少文献将其定义为一种技术或方法， 是一项乡村发展活动，也是一种土地改革措施。在研究领域上，深入到土地整理与土地 景观变化、与生物多样性变化分析，土地整理的水土保持效果机理分析，土地整理与农 村发展研究等( b o n f a n t ie ta 1 ，1 9 9 7 ；n i r o u l ae ta 1 ，2 0 0 5 ； s k l e n i c k ae ta 1 ， 2 0 0 6 ；m i r a n d ae ta 1 ，2 0 0 6 ) 。但国外在农村居民点用地整理方面的研究较少，下面 列举了一些具有代表性的国家的农村土地整理情况。 1 8 3 4 年，德国颁布了世界上第一部土地管理法，可以说德国是世界上最早颁布 有关土地整理法律的国家，也是在土地整理制度、规模、范围和技术上都具有代表性的 国家。德国土地整理主要包括城镇建设用地整理和乡村土地整理两个方面，乡村土地整 理最初一直是农业结构调整的主要手段，在改善和提高农林经济的生产力水平上起了关 键作用。从2 0 世纪8 0 年代开始，乡村土地整理职能逐步扩大，主要的目标是改善乡村 生存条件，如村庄改造与基础设施建设，自然资源和人文景观保护，土地资源的合理开 发和利用等。根据土地整理法，德国的土地整理可分为常规性土地整理、简化的土地整 浙江大学硕十论文 基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省平湖市为例 理、项目土地整理、快速合并土地、自愿调换土地5 种类型，其中只有快速合并土地不 涉及农居点整理。乡村农居点是否纳入整理主要取决于居民点是否需要实施土地整理措 施，如目前的居住区在道路、广场等基础设施上尚不完善，宗地结构方面存在缺陷等就 需要进行土地整理。如果居民点被纳入整理范围，村庄改造或开发措施也同时实施或得 到资助( 何芳，1 9 9 7 ) 。因此，乡村土地整理的具体内容包括对农村旧房屋的修缮、改 造及闲置房屋的重新利用；改善农村交通状况，修建农村道路；兴修或完善水利设施； 改善和新建农村公共设施，如花园、绿地、广场等，改善农村景观( 贾生华译，1 9 9 8 ； 贾文涛、张中帆等，2 0 0 5 ) 。 作为调整土地关系、组织土地利用措施系统的土地整理在俄罗斯存在已久，最早于 十七世纪就开展了土地整理工作。1 7 7 9 年在莫斯科建立了世界上第一所土地整理学校， 即现今俄罗斯国立莫斯科土地整理工程大学，培养了大量土地整理人才( 中国土地勘测 规划院情报所等编，1 9 9 8 ) 。俄罗斯土地整理随着俄罗斯的社会制度变迁在内容和形式 上不断变化，但在技术上具有明显的历史延续性，以致今日已发展成为非常完整和系统 的土地整理体系。俄罗斯土地整理的主要任务是调整土地关系、组织土地利用和土地资 源管理。在前苏联，就村庄建设用地整理看，包括在农庄外正确配置并顺利发展集体农 庄和苏维埃农庄的一切生产部门；集体农庄和苏维埃农庄居住区的正确施工和福利建 设。在农庄内部的土地整理包括：设置集体农庄的居住区；包括选择集体农庄居住区的 地点，划定公有土地与集体农庄庄员屋旁园地之间的界限，划定生产、文化生活设施用 地和住宅建筑用地；配置农庄之间的道路等( 杨相和，2 0 0 2 ；丁恩俊等，2 0 0 6 ；) 。 在前苏联土地整理的基础上，俄罗斯土地基本法规定，农村建筑用地的整理内容有： 为了满足农民从事家庭园艺和蔬菜生产以及副业生产和建房的需要，按额定面积将土地 所有权无偿地给予农民，超标面积部分按有偿使用。近年来，国家土地整理机关专门为 农民私有土地进行土地整理，使农村居民点体系布局利于未来远景发展。 1 3 2 国内土地整理研究动态 在我国台湾地区土地整理称作土地重划，其目的是改进土地利用环境与增大土地利 用效能，主要内容包括调整地块的高低、大小和形状以及分布状况，改善交通、水利和 其他环境条件，划定各区土地和各种利用方式的土地范围。在具体操作上分为市地重划 和农地重划。其中农地重划就包括使农场房舍集中，减少田界用地，压缩非耕种土地， 增加生产地面积；对农场道路作系统调整，以便利交通，加速周转产品；修筑合理的排 水灌溉系统，做到田块排灌畅通；规定农场的最小面积，以防止再度分裂；实施各项土 地改良措施，以提高土地产出率等( 吴功显等，1 9 9 8 ；罗家山等) 。 我国大陆地区的土地整理的历史悠远，最早可以追溯到公元前1 0 6 6 年西周时期。 但现代意义的土地整理实践起步较晚，土地整理真正作为土地开发、利用、整治和保护 的重要手段得以实施还是在建国初期。进入2 0 世纪9 0 年代，随着入地矛盾和土地退化 的加剧，我国开始了以增加有效耕地面积，提高耕地质量，提高土地利用率和产出率， 改善生产生活条件和生态环境为主的土地整理工作，土地整理的理论、方法日趋成熟。 浙江大学硕士论文基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省平湖市为例 但是，由于受诸多因素的影响，我国农村居民点整理工作起步较晚，且没有在全国范围 内得到广泛开展( 王万茂，1 9 9 7 ) 。目前，国内不少专家和学者在农村居民点用地的现 状、问题、原因、整理潜力测算及评价、整理模式总结和难点分析等方面都作了积极有 益的探索。具体如下： ( 1 ) 农村居民点用地现状、存在问题及原因分析 这是目前专家和学者们研究最多的内容，主要以某地区的实证研究形式为主。综合 各研究成果，我国农村居民点用地利用的现状及存在的问题可归结为如下：村庄数量多、 规模小；用地粗放，空心村、闲置地普遍存在，人均用地量偏大：村庄缺乏规划，生产 生活用地混乱，农村人居环境差：究其原因，主要可分为：城乡二元结构的制约；村庄 建设规划和土地利用规划的缺位；农村居民点用地产权不完整，宅基地不能自由流转； 农村居民点用地缺乏经济杠杆；农村社会体制、文化思想观念发展的滞后( 高燕，2 0 0 4o 朱红波，2 0 0 5 ；徐红，2 0 0 6 ；王罡等，2 0 0 6 ；肖敏，2 0 0 7 ) 。正是由于这些问题的存在， 导致农村居民点用地整理投资资金缺乏，实施难度大( 周智，2 0 0 5 ) 。 ( 2 ) 农村居民点用地整理适宜性评价 土地适宜性评价在土地整理、复垦方面迅速崛起。但主要是针对农用地整理、未利 用地开发、废弃工矿复垦，在农村居民点用地整理上运用较少。高燕对农村居民点用地 整理适宜性评价做了探讨，通过建立评价指标体系，采用多因素综合评价中加权平均法 分析了泰安市岱岳区农村居民点用地整理开展的难易程度，为进一步开展土地整理工作 提供了依据( 高燕，2 0 0 4 ) 。林爱文等针对农村居民点用地整理适宜性评价的多指标性 问题，提出了一种新的递阶模糊评价方法，并以武汉市黄陂区的部分乡镇为例进行了初 步的应用研究( 林爱文等，2 0 0 6 ) 。 ( 3 ) 农村居民点用地整理潜力测算 农村居民点整理的潜力测算是目前农村居民点用地整理研究的热点之一，基本方法 主要有( 罗士军，2 0 0 0 ；闫东浩，2 0 0 4 ；刘筱非等，2 0 0 4 ：宋伟等，2 0 0 6 ) ：人均建 设用地标准法，测算原理是依据现状人均居民点建设用地与确定的人均居民点建设用地 整理标准匡算出农村居民点整理潜力；户均建设用地标准法，其原理与人均建设用地 标准法基本一致，即依据现状户均居民点建设与户均居民点建设用地标准匡算农村居民 点整理潜力；农村居民点内部土地闲置率法，依据对测算区域内典型样点农村居民点 内部闲置土地面积调查，获取土地闲置率，以此测算整个测算区域的农村居民点整理潜 力。城镇体系规划法，依据城镇体系规划，得出规划期术的农村人口及用地规模，规 划期术的居民点用地与现状用地之差就形成了潜力。 也有学者以上述四种方法为基点，进行改进或综合考虑，如刘筱非，杨庆媛等( 2 0 0 4 年) 中将人均建设用地标准、闲置宅基地调查和城镇体系规划三种方法进行综合，把三 种方法测算的潜力值加权平均，得出渝北区规划目标年的居民点整理潜力值；宋伟等 ( 2 0 0 6 年) 对农居点测算方法进行总结，并提出改进方法即首先按照各地农民生活与生 产的实际需要确定户均宅基地标准；然后以宅基地用地占农村居民点的比例进行修正， 浙江大学硕士论文 基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省平湖市为例 估算出规划期末实际需要的农村居民点用地面积，从而合理确定农村居民点的整理潜 力；林坚等( 2 0 0 7 年) 结合区域的自然地理条件、社会经济发展、土地利用及规划布局 等因素，研究北京市农村居民点整理的模式和方案，并分区、分模式、分设标准进行潜 力测算。 以下研究人员在一定程度上考虑了潜力实现问题。孙钰霞( 2 0 0 3 年) 以人均建设用 地法和城镇体系规划法测算结果加权平均为重庆市合川市的农村居民点用地整理基本 潜力，计算时考虑城镇化人口仍保留宅基地的可能百分比，确定其现实潜力：宋伟，张 风荣等( 2 0 0 6 ) 试图通过自然限制性因素和经济限制性因素修正系数将农村居民点整理 理论潜力修正到现实潜力；吴晓红( 2 0 0 6 ) 在硕士论文中按整体和分层次计算北京市农 村居民点整理的理论潜力，并按分区计算其现实潜力。 ( 4 ) 农村居民点用地整理潜力评价方法 潜力评价研究主要有单一指标法和多指标综合评价法。单一指标法一般以新增耕地 系数为评价指标，较为片面，因此目前以多指标综合评价为主。刘咏莲等( 2 0 0 4 年) 选 取了新增耕地系数、单位耕地种植业劳动人数、人均国内生产总值以及地形地貌4 个指 标，运用综合聚类分析和综合评价法，将江苏省农村居民点分为4 个整理区1 6 个潜力 级。周滔等( 2 0 0 4 年) 则从内生潜力指标农村居民点土地利用现状及土地面积增加 潜力等和外生潜力指标农村居民点整理的外界环境因素及整理效益等方面来构建 农村居民点整理综合潜力评价指标体系，并且运用因子分析和聚类分析方法将重庆市渝 北区农村居民点划分为3 个整理潜力区。龚健等( 2 0 0 4 年) 以耕地理论单产与实际单产 差距、整理后增加的有效耕地面积、整理后耕地生产能力提高程度等为评价指标对湖北 保康县农村土地整理潜力进行评价。朱玉碧等( 2 0 0 6 年) 选用农村人均超标用地面积、 新增耕地系数和农村居民点闲置等评价指标，对重庆市农村居民点整理潜力进行等级划 分。张正峰等( 2 0 0 7 年) 在分析农村居民点整理潜力内涵及其来源的基础上，将其分为 自然和现实转化两类潜力。其中自然潜力评价指标从农村居民点整理扩展可利用空间、 改善农村生存条件两方面选取，现实转化潜力评价指标则从区位、社会经济发展状况、 农村建房周期、后备资源状况等方面选取。 ( 5 ) 农村居民点用地整理模式研究 高燕( 2 0 0 4 ) 、吴晓红( 2 0 0 6 ) 等对不同类型的农村居民点用地整理的资金筹集模 式、作业模式及政策选择进行了研究。大致可分为四种土地整理模式：一是城镇化型用 地整理模式，城中村用地社区化；二是村庄内部改造控制型整理模式；三是村庄整体搬 迁异地改造整理模式；四是缩并自然村，建设中心村的整理模式；依据近几年的农村居 民点整理实践，彭建等( 2 0 0 4 ) 按照农村居民点整理资金筹集方式以及组织方式的差异， 将农村居民点整理模式分为政府主导模式、政府与市场结合模式、市场运作模式以及自 主整理模式。“城中村 和郊区农村居民点由于其特殊性，不少学者对其进行单独研究。 例如运迎霞( 2 0 0 6 ) 通过博弈分析，提出城中村的改造策略；杨庆嫒等( 2 0 0 3 年) 对郊 区农村居民点的整理目标、整理形式、整理策略模式、运作模式等进行了具体研究。 浙江大学硕十论文 基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省甲湖市为例 ( 6 ) 农村居民点用地整理的难点 学者们普遍认为农村居民点整理的难点主要在于整理资金的筹集、宅基地的土地产 权不清以及土地权属收益的分配等方面。对此，相关研究认为，科学合理地编制和实施 整理规划、完善整理的有关法律法规、加强农村土地产权制度建设以及拓宽融资渠道等 是积极推进农村居民点整理的有效保障( 孙碧艳等，2 0 0 6 ；肖敏，2 0 0 7 ；罗嘉明，2 0 0 7 ) 。 目前已经有不少学者开始探索宅基地流转问题的途径及政策措施等。 浙江大学硕+ 论文基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省平湖市为例 第二章论文研究思路 2 1 目前国内农村居民点用地潜力研究评析 在当前国家政策严格保护耕地、控制总建设用地规模的条件下，农村建设用地特别 是农村居民点用地挖潜备受重视。农村居民点用地潜力研究也是目前国内农村居民点用 地整理研究中的热点。按研究思路划分，基本可归为两类，一是根据土地利用现状和典 型调查资料，用人均、户均建设用地标准、农村居民点内部土地闲置率法和城镇体系规 划法等多种方法计算城市化水平下农村居民点用地整理潜力；二是在运用基本方法测算 理论潜力，并试图通过百分比估算或系数修正法计算农村居民点用地整理的现实潜力。 下面具体介绍两类思路的实证研究。 2 1 1 理论潜力估算思路评析 人均建设用地标准法、户均建设用地标准法、农村居民点内部土地闲置率法和城镇 体系规划法是测算农村居民点用地整理潜力的基本方法，也是最常用的方法。以高燕的 硕士论文农村居民点用地整理的适宜性评价、模式及政策选择( 2 0 0 4 年) 为例，文 章采用四种基本方法测算泰安市岱岳区农村居民点用地整理潜力。作者对四个方案分别 进行了分析，认为农村居民点用地整理资金要求巨大，潜力落实困难，闲置土地的开发 潜力较为客观，并以此方案结果作为泰安市岱岳区农村居民点用地整理潜力。 孙钰霞在硕士论文农村居民点整理潜力分析以重庆市合川市为例( 2 0 0 3 ) 中，以宅基地整理、散村散户整理、居民点内部闲置用地整理三者潜力之和为农村居民 点整理潜力下限，以城镇体系规划中对城市化水平的预测估算的整理潜力为上限，采用 特尔菲法以潜力下限4 0 加上限6 0 作为合川市的基本潜力面积。 两篇论文都运用多种基本方法进行潜力测算。高燕对结果进行多方案分析比较，从 考虑农村居民点整理的现实难度角度选择符合研究区域实际的方案。但事实上四个方案 都没有考虑自然、社会经济及政策配套对农村居民点用地潜力实现的制约，只是同一种 潜力的四种不同计算方法，理论上潜力值相差不大。农村居民点内部土地闲置率法测算 时只考虑了空置宅基地一方面的潜力，忽略了村庄内部非闲置宅基地的整理潜力，而且 以典型调查的结果用于测算本身也存在误差，因此结果偏小。孙钰霞充分考虑了农村居 民点用地整理基本潜力的各个方面，同时又考虑了农村城市化对整理潜力的影响，但同 样对其潜力实现的可能程度或实现条件缺乏考虑，而且最后确定结果的方法有较强的主 观因素。 2 1 2 现实潜力估算思路评析 吴晓红在硕士论文农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨中，以人均用地指 浙江大学硕上论文基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省平湖市为例 标法和农村居民点用地整理的经验法分别测算整理潜力，再以两种方法的平均值为作为 北京市农村居民点用地整理整体理论潜力；然后按城市总体规划中不同的城镇结构确定 不同的人均用地标准计算分层次的整理潜力；按照地形不同对整理类型的不同要求，将 北京市分为禁止和限制建设区、绿隔及防洪泄洪区、城镇规划区和其它地区，再估算各 个区内农村居民点用地整理潜力，如城镇规划区内居民点面积为2 4 5 平方公里，根据 分析可整理的潜力按8 5 计算。 该文作者在潜力测算时作了大量工作，通过多种方法，对北京市的潜力进行整体、 分层次、分区测算，其中分层次和分区测算可以因地制宜地确定农村居民点用地整理标 准，特别是对现状人均用地面积差别大、有多种地形分布地区有重要意义。本文作者虽 然已经认识到农村居民点整理潜力受人力、物力、财力及配套政策影响，但在现实潜力 测算上作者根据调查按整理区面积的百分比估算，一是主观性太强、方法过于简单，更 为重要的是其结果实质上只考虑自然因素，并没有把社会经济、政策等制约因素考虑在 内，没有实质上解决农村居民点用地整理现实潜力测算的难题。 宋伟等( 2 0 0 6 ) 在自然限制性下天津市农村居民点整理潜力估算一文中，首先 通过人均用地标准法计算天津市农村居民点用地整理的理论潜力：再选取地面坡度、土 壤质地、盐渍化水平、土壤有机质级别、地下水保证率级别、土壤污染程度、地下水指 数7 个因子对整理区土地进行自然适宜性评价，利用评价后的宣耕地比例作为自然限制 性修正系数，将自然限制性修正系数与农村居民点整理理论潜力的乘积，作为自然限制 性下农村居民点整理增加耕地的现实潜力。在自然经济限制性下天津市农村居民点整 理潜力估算一文中，作者试图在自然限制性因素基础上，增加经济限制性因素修正系 数测算现实潜力。通过选取9 个经济指标建立了农村居民点整理的经济可行性评价指标 体系，利用其评价结果作为经济限制性修正系数，将自然、经济限制性修正系数与农村 居民点整理理论潜力的乘积，作为自然经济限制性下农村居民点整理增加耕地的现实潜 力。 首先，该文作者在自然适宜性评价时参考各类技术规程、规范和标准确定宜耕地比 例，方法科学，解决了自然因素对农村居民点用地整理的限制，因此自然限制性下农村 居民点整理增加耕地的现实潜力结果较为客观。但在经济限制性因素修正系数计算时， 按作者的思路实际上存在一个假设前提，即天津市划分的所有评价单元中，某评价单元 内某评价指标分值最高，则表示该评价指标对某评价单元内农村居民点用地整理限制性 最低( 文中不为零) ，反之若评价指标分值最低，则其限制性最高，为l 。据此假设，在 现有政策环境下，若天津市存在某评价单元，其各个指标分值在天津市各评价单元中均 为最高，则这个评价单元内农村居民点用地整理的理论潜力全部可以转化为现实潜力， 事实显然不是这样。因此文中经济限制性因素修正系数并不是理论潜力向现实潜力转化 中经济因素的限制大小，只是研究区域内不同分区之间潜力实现在经济上的相对难易程 度。 其次，根据文章对经济限制性因素的测算思路及估算结果分析容易得到以下结论， 浙江大学硕士论文基于不同政策条件下的农村居民点用地整理潜力分析以浙江省平湖市为例 经济实力强的地区农村居民点用地整理经济限制性一般较小，农村居民点用地整理容易 实施，集约利用程度较高，但这个结论与我国的实际情况明显不符。以浙江省自身纵向 比较为例，上一轮土地利用规划基期1 9 9 6 年至2 0 0 6 年，浙江省社会经济得到迅猛发展， 经济总量指标及人均指标都得到飞跃，城市化水平也由3 2 8 提高到5 6 。根据上述结 论，浙江省农村居民点利用集约程度应不断提高。事实是，1 9 9 6 年浙江省农村居民点面 积5 3 5 5 万亩，人均用地1 2 2 平方米；至2