（工商管理专业论文）中国电信产业的政府管制研究.pdf

摘要 电信产业作为基础网络产业涉及国家信息安全和社会福利增进。如何推进电 信产业发展是促进社会发展的敏感问题之一。公众关注电信产业的政府管制改 革，理论界多年以来也在研究电信产业政府管制的理论模型。1 9 9 8 年中华人民 共和国信息产业部的成立，可作为中国电信产业的政府管制改革进入新阶段的开 端。目前，中国电信市场已初步形成市场竞争格局，尤其是在一些电信业务市场 已呈现出不同所有制企业相互竞争、共同发展的态势。中国电信市场正向着通过 市场竞争实现社会资源配置的方向发展。但在电信产业改革进程中，也存在不少 亟待解决的问题。如何选择和怎样构建适合中国电信产业发展的电信产业政府管 制的模式就是其中的关键问题之一。 本论文关注于对中国电信产业的政府管制模式的研究。对市场经济条件下的 政府管制理论和电信产业的政府管制加以介绍；研究了中国电信产业的政府管制 现状；随后讨论了美国、英国和日本的电信产业改革，总结出可供中国电信产业 政府管制模式借鉴的成功经验。基于现代管制经济学理论，借鉴其他国家的实践 经验，构建出中国电信产业的政府管制的目标模式，并提出向目标模式转化的实 旌途径。为中国电信产业政府管制的发展提出了建议与具体解决方案。 关键词：电信管制管制机构垄断竞争 a b s t r a c t t e l e c o mi n d u s t r yi sab a s i cn e t w o r ki n d u s t r yt h a ti sc o n n e c t e dw i mt h en a t i o n a l s a f e t ya n dt h es o c i a lb e n e f i t i ti so n eo fi m p r e s s i b l ep r o b l e m st h a th o wt od e v e l o p t e l e c o mi n d u s t r y n ep e o p l ea r ek e e no nt h er e f o r mo ft e l e c o mr e g u l a t i o n a n dt h e s c h o l a r sh a v es t u d i e dt h em o d e lo ft e l e c o mr e g u l a t i o n sf o rm a n y y e a r s i nc h i n a , t h e r e f o r mh a sg o t t e ni no nt h eg r o u n df r o mm i n i s t r yo f i n f o r m a t i o ni n d u s t r yh a sb e e ns e t u di n1 9 9 8 1 1 ”c o m p e t i t i v em a r k e ts t r u c t u r eh a sb e e np r e s e n ti nc h i n e s et e l e c o m m a r k e t e s p e c i a l l yi ns o m em a r k e ts e g m e n t sh a v ep r e s e n t e di nd i f f e r e n to w n e d o r g a n i z a t i o n sc o m p e t et o g e t h e r t e l e c o mm a r k e ti sg e t t i n gt h ew a yt ob eo r d e r e db y t h ec o m p e t i t i o n t h e r ea r em a n ys u b t l ep r o b l e m ss h o u l db es o l v e da m o n gt h et e l e c o m r e f o r m a t i o n a ls t e p sp u l l i n go f f h o wt os e l e c to rh o wt ob u i l da l la d a p t i v ep a t t e r no f r e g u l a t i o na g e n c yi so n eo f t h eu r g e n tp r o b l e m s r e s e a r c ho np a t t e r no ft e l e c o mi n d u s t r yr e g u l a t i o ni nc h i n ai st h eo b j e c ti nt h e p a p e r b e g a nw i mt h ei n t r o d u c t i o no ft h et h e o r yo fr e g u l a t i o ni nm a r k e te c o n o m i e s i n t r o d u c e dt h er e g u l a t i o ni nt e l e c o mi n d u s t r y r e s e a r c h e dt h ep e r f o r m a n c eo ft h e t e l e c o mr e g u l a t i o ni nc h i n at o d a y t h e nd 曲a t e dt h ec o u r s e so ft e l e c o mr e f o r mi n u s a ，u k ，a n dj a p a n s u m m a r i z e ds o m eu s e f u le x p e r i e n c e so rr u l e sw o u l db e r e f e r e n c e sf o rc h i n a b a s e d0 1 1t h er e g u l a t i o nt h e o r ya n dt h er e f e r e n c e sf r o mo t h e r c o u n t r i e s ，i th a sb u i l tat h e o r e t i c a lm o d eo ft e l e c o mr e g u l a t i o ni nc h i n aa n dp r o v i d e d s e v e r a li m p r o v a b l et o o l sf o rp r a c t i c e n em o s ti m p o r c a n tc o n t e n ti sp r o v i d i n gs o l u t i o n f o rt e l e c o mr e g u l a t i o ni nc h i n a k e yw o r d s ：t e l e e o mr e g u l a t i o n ，r e g u l a t o r ya g e n c y , m o n o p o ly ，c o m p e t i t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨生盘茎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名 签字日期：，鼬年月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤注盘翌有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫注盘茔可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名 签字日期：，卯占年月7 日 导师签名 签字日期：彬年 月c ) 日 第一章导论 1 1 选题背景与研究对象 第一章导论 随2 0 0 0 年初美国以网络热为代表的高科技泡沫的破灭，全球信息产业陷入 持续低迷，从通信设备制造商到服务提供商，世界著名的通信公司都出现程度不 同的衰退。在世界电信产业发展缓慢的形势下，中国电信产业却仍保持高速增长 势头。电信产业在传统上一直是一个在技术上相当复杂，提供多种产品( 服务) 的垄断产业。随技术发展，电信业务推陈出新，围绕对一些业务的放松管制与引 入竞争，前进发展中的电信产业不断进行着在竞争与管制之间的权衡比较。当前 中国电信产业正面临3 g 技术发展与产业再次整合的历史时刻，研究如何按照经 济规律建立有效的政府管制制度以推动中国电信产业市场发展，具有深远意义。 自贝尔1 8 7 6 年发明电话以来，电信产业已获得巨大发展。在电信产业发展 早期，固定电话为电信产业提供的主要服务。固定电话网的实体由用户终端设备、 传输系统和交换系统三部分组成。由于铺设固定电话网络的投入巨大，当时的电 信产业是典型的自然垄断产业。世界各国电信产业的政府管制大多采用严格的管 制政策，利用进入管制约束电信企业数量，利用价格管制限制企业谋取过高的垄 断利益。各国电信产业多采用国家所有独家经营模式，而美国采用的是企业私人 所有但接受严格管制的模式。随电信技术发展，电信新业务不断推出，特别是 2 0 世纪8 0 年代以来，信息技术的发展，在满足通讯需求的同时，又突破了固定 电话网络的限制，因此在全球引发了电信产业的改革浪潮。这期间各国电信改革 的趋势都是围绕引入竞争、放松管制展开的。此后，包括电子邮件( e m a i l ) 、 电子数据交换( e d i ) 、可视图文( v i d e o e x ) 等服务的数据通信获得突飞猛进 的发展。数据通信是在计算机或其他数据终端之间发生的存储、处理、传输和交 换数字化编码信息的通信技术。正是对这些通常被称为“通信网络增值服务 ( v a l u e - a d d e d n e t w o r ks e r v i c e s ，v a n s ) ”业务市场未来发展空间的盲目追捧， 最终导致了2 0 世纪末的高科技泡沫的破裂，投入巨大资源参与市场争夺的不少 世界知名电信企业因卷入过度竞争而破产。许多发达国家电信产业为此付出了巨 大代价，也令电信产业的改革内容再次成为各界关注的焦点。 中国电信产业的发展历程与世界电信产业发展的总体趋势是一致的，但在时 间段上有相对后延。正因如此，中国电信产业的改革发展具备可借鉴其他电信改 革先行国家经验的条件。中国电信产业的政府管制模式的选择可参考其他国家现 行电信管制模式，结合本国实际汲取有助于推进中国电信产业发展的经验。 第一章导论 1 2 论文研究的现实和理论意义 电信产业在经济和社会发展中具有举足轻重的地位，具有基础性、先导性、 战略性的产业特点，对经济增长、经济结构调整、以信息化带动工业化以及人民 生活质量的改善的影响越来越大。中国“十五”计划和2 0 1 0 年中长期发展规划 中，为信息产业设计出在本世纪前十年翻两番的奋斗目标，作为信息产业重要组 成部分的电信产业，无疑将在其中发挥更积极的作用。同时，电信网络也关系到 国家的政治安全、经济安全、国防安全及信息安全，可被誉为是国家的神经系统。 改革开放以来，中国电信产业的发展取得了很大成绩，但与发达国家相比，还存 在明显差距；电信服务水平、普及程度还不高，企业竞争力、产业整体实力相对 较弱；法制建设、政府监管仍需逐步完善，产业改革有待深化；产业中企业的管 理体制、运行机制还有待优化，产业从业人员队伍也需进一步增强；社会经济发 展不平衡与电信普遍服务需求也制约着电信产业的发展。如何遵循经济规律，理 性务实地推动电信产业发展，已成为电信产业从业人员，以及政府监管部门所共 同面对的课题。 从产业发展的宏观环境来看，改革开放以来中国经济发展的实践表明，推动 2 0 年中国经济发展的主要因素之一是市场机制的引入和不断强化。经济体制改 革、产业组织变迁、政府政策调整，已经成为中国解放生产力、推动经济发展的 根本动力。继续推进经济的市场化是今后中国经济发展的一个重要趋势。在这样 的经济大环境中，创建、维护、监督良性运行的电信市场，已成为电信管制部门 的重要职责。从中国电信产业内外部环境发展来看，如何通过有效的政府管制模 式，制定并贯彻好高效的政府管制政策，已成为迫切要求持续快速发展的中国电 信产业当前所面对的中心问题。 本论文着力于对中国电信产业的政府管制研究，是现代管制经济学理论在中 国电信市场环境下的应用研究。在中国持续推进市场经济体制建设的社会转型 期，可通过设计符合市场经济规律的制度体系来引导政府职能的转换。本论文选 取具有政府管制传统的电信产业作为研究对象，从分析中国电信产业的政府管制 中的现存阿题入手，综合法律环境构建、政府管制机构设置、对管制机构的监督 机制建立等几方面内容，构建出中国电信产业政府管制的目标模式。本论文对在 构建中国电信产业政府管制的目标模式中有所借鉴的美国、英国和日本的电信管 制模式中的特点也做了分析总结。构建的中国电信产业的政府管制目标模式中的 一些内容也可对其他产业的管制模式的选择提供参考，例如设立相对独立的产业 管制机构，对管制机构的监督机制的建立，以及引入公开听证程序加强对管制政 策互动的内容等。 第一章导论 1 3 研究思路与主要内容 本论文首先分析了电信产业政府管制的必要性，对政府管制的重点问题，进 行系统分析；以政府管制理论为指导，借鉴发达国家政府对电信产业的管制经验， 提出中国电信产业政府管制的目标模式与构建目标模式的实施方法；详细分析了 政府管制的1 7 1 标模式的主要特点并展望了目标模式的实用性。论文的基本的逻辑 顺序是从理论到实践，结合理论和现有经验，提出对实际问题的解决方案。本论 文的研究过程采用了理论与实际相结合，文献分析，对比分析，归纳演绎等研究 方法。 论文分为四部分，共有五章十六节。 首先，对政府管制理论基础及中国政府管制理论研究现状进行综述；然后分 析了对电信产业实施政府管制的必要性，介绍了中国电信政府管制体制的演变， 结合中国电信产业的政府管制现状，分析目前中国电信管制体制中存在的问题； 第三，概述美国、英国和日本政府对电信产业的管制情况，总结了各国政府管制 的成功经验及特点，结合中国实际情况构建出中国电信产业政府管制的目标模 式，并概括了该模式的主要特点；第四，围绕目标模式的构建，从法制环境建设、 管制机构地位、电信管制体制相关问题等多方面对构建目标模式的方法和途径加 以论述；最后，对中国电信管制目标模式的特点加以总结，对解决实际问题的效 果作了展望。 本论文的研究思路也可用图1 1 表示。 第一章导论 选题背景与研究对象 i 导论 卜 论文研究的现实和理论意义 ii 研究思路和主要内容 政府管制的界定 政府管制的种类 i政府管制的理论研究 经济性管制与管制产业 中国的政府管制理论研究 对电信产业实施政府管制的必要性 i 中国电信产业政府管制现状 中国电信产业管制体制的演变 中国电信产业现行管制体制 中国电信管制中的相关问题 国外电信管制经验借鉴 国外电信管制体制的特点 中国电信产业政府管制的目标模式 中国电信产业政府管制的目标模式 中国电信产业政府管制目标模式的建立 法律环境建设 一 电信管制机构 l 中国电信产业政府管制目标模式的建立 对管制机构的监督机制的建立 影响管制机构行为的其他约束条件 - i结束语 l 图卜1 论文研究思路及主要内容示意图 第二章政府管制的理论研究 第二章政府管制的理论研究 2 1 政府管制的界定 按照中国国家标准局国民经济行业分类与代码中的分类，电信产业属于 1 6 个门类中的第7 门类“交通运输、仓储及邮电通信业”。通信即信息的传递。 电信则主要是指用光电信号传递信息的通信形式。“产业”的含义在这里是指生 产同类产品，并具有密切替代关系的厂商在同一市场的集合。本论文所研究的电 信产业是指提供电信产品( 服务) 供应商的集合。本论文研究中国电信产业的政 府管制体制的理论基础是现代管制经济学。 政府管制( g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ) ，或称公共管制( p u b l i cr e g u l a t i o n ) ，是 指政府在微观层次对经济的干预。对政府管制的研究和产业经济学关系甚为密 切，可以说，前者是后者的必然延伸。在产业组织和政府管制方面进行了开创性 研究的是乔治施蒂格勒( g e o r g ej s t i g l e r ) ，他因此而荣获了1 9 8 2 年诺贝尔经 济学奖。正是基于施蒂格勒首次尝试用经济学的基本范畴和方法分析管制的产 生，从而开创了经济学的又一个分支管制经济学。 早期经济学对管制理论和经验的研究曾集中于考察某些特殊产业的价格和 进入的控制。卡恩( k a h n ) 教授的经典教科书是这一时期研究成果的集大成者。 卡恩所强调的领域主要是对垄断的管制及费率的决定。他认为：“管制的实质是 政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩 效。”o 管制研究的对象是各种可替代的政府干预市场形式的复杂特征和后果。政 府对经济活动的管制既涉及市场行为的一般规则( g e n e r a lr u l e ) ，也涉及为达到 短期政策目标而采取的特殊行为。 自上世纪八十年代，管制经济学所涉及的内容已包括对受管制的特殊产业及 行政程序等问题的研究，以及控制市场的法规和制度的特征及其后果。对管制的 研究范围也不仅限于经济学领域，在法学和政治科学领域，管制也得到广泛研究。 其中法学文献研究执法，市场规则及行政程序：政治科学的文献则把焦点放在政 策形成和执行的政治及行政作用方面。 日本学者植草益在其微观规制经济学一书开篇说到：通常意义上的规制， 是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动 进行限制的行为。其中由社会公共机构进行的规制，是司法机关、行政机关以及 。k a h n , a e ，1 9 7 0 ，t h c e c o n o m i c s o f r e g u l a t i o n ：p r i n c i p l e s d i n s t i t u t i o n s , l ，n e w y o r k ：w i l e g ；p 2 0 自参考 文献( 2 ) 中摘选，p 2 8 一5 一 第二章政府管制的理论研究 立法机关进行的对私人及其经济主体行为的规制，称之为“公的规制”。 这里的“规制”一词来源于英文“r e g u l a t i o n ”，是日本经济学家的译名。在 一些英文著作中，r e g u l a t i o n 有规定的管理，或有法律条例制约的含义。中国一 些翻译书籍，遵循日本译法将之翻译为“规制”。“管制”的译法相对更包含有权 威和约束的含义。本论文除原著转引未加修改，其他选用“管制”的译法。 在植草益的书中，将公的规制解释为：在以市场机制为基础的经济体制条件 下，以校正、改善市场机制内在的问题( 广义的“市场失灵”) 为目的，政府干 预和干涉经济主体( 特别是对企业) 活动的行为。公的规制包含全部与广义的市 场失灵相关的法律制度。其中两类：一、主要以处理自然垄断为目的的政策 在公益事业等领域的进入、退出、价格、投资等管制政策；与二、主要以处理非 价值性物品和外部不经济为目的的政策防止和缓解在经济活动中产生的社 会问题的管制制度，又一同被称为“直接规制”。这里的“公的规制”就是“政 府管制”。而“广义的市场失灵”，是指除如果不采取一些措施来纠正公共性、外 部性、自然垄断、不完全竞争、信息偏在和风险性等而引起的市场的失灵外，还 考虑到分配的公平、经济的稳定以及非价值性物品等影响的市场状况。 传播最广的管制定义是施蒂格勒提出的：“作为一种法规( r u l e ) ，管制是产 业所需并主要为其利益所设计和操作的。”o 在他看来，管制是国家“强制权力” 的运用。 美国学者丹尼尔f 史普博在其专著管制与市场( 1 9 9 9 ) 中，将资源的 市场配置、消费者和企业的决策及消费者和企业通过管制制度而发生的互动关系 加以综合考虑，形成关于管制的普遍性定义为：管制是由行政机构制定并执行的 直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊 行为。所谓行政机构( a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y ) 是指由立法机关设立以贯彻政策目 标的政府单位。史普博不仅结合多因素形成关于管制的普遍性定义，并将博弈论 ( g a m e t h e o r y ) 引入对管制过程的描述与模拟，将管制过程( r e g u l a t o r y p r o c e s s ) 概括为：由被管制市场中的消费者和企业，消费者偏好和企业技术，可利用的战 略以及规则组合来界定的一种博弈。得出管制学研究的是管制存在下的管制过程 及作为其结果的市场均衡。这里的市场管制包括价格管制、环境管制和产品质量 管制各种类型。由于管制政策通过消费者和企业同盟之间的互动过程来决定，使 得管制政策一方面有再分配的性质，另一方面以消除市场失灵为理由。 。s t i g l e r , gj i ，1 9 7 i , t h e t h e o r y o f e c o n o m i c r e g u l a t i o n , ”b e l lj o u r n a l o f e c o n o m i c s , 2 。s p r i n g , p p 3 - 2 1 自参 考文献( 4 ) 中摘选，e 3 9 一6 一 第二章政府管制的理论研究 2 2 政府管制的种类 在美国的管制理论研究领域，通常将直接管制分为经济性管制和社会性管 制。大体上是将处理自然垄断和信息偏在方面( 即主要以处理信息偏在为目的的 政策保护消费者利益，公开信息，对广告和说明制约，知识产权的赋予等。) 的管制称为“经济性管制”，将处理外部不经济和非价值物问题的管制称之为“社 会性管制”。植草益归纳整理的有关广义的公的规制，可见表2 1 。 表2 - 1 广义的公的规制 项目主要目的政府的主要活动 间接规制 不公平竞争规制 l 垄鼻喜票鬈霉篙生的 直接规制( 狭义的公的规制) 对在公益事业中的进入、退出、价 经济性规制对应于自然垄断等 格、投资等的制约 防止公害、环境保护、保证健康、 社会性规制对应于外部性、非价值物 安全、取缔毒品、取缔炸药等 资料来源z ( 日) 植草益著，朱绍文等译校。微观规制经济学( 中文) ，北京，中国发展出版社1 9 9 2 美国学者史普博在专著管制与市场中，把纷繁复杂的管制活动分为进入 壁垒( 如自然垄断和串谋) 的管制，对外部性( 如环境污染和排他行为) 的管制 和对内部性( 如合约欺骗和纵向制约) 的管制三大部分，使人们对市场失灵现象 的研究向前推进一步。这里所说的“内部性( i n t e r n a l i t y ) ”的定义为“交易中未 加考虑而由直接交易一方承受的正负效应”( 如上岗技术培训和制售伪劣产品) 。 2 3 经济性管制与管制产业 日本学者植草益将经济性管制解释为：在存在着自然垄断和信息偏在问题的 部门，以防止无效率的资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的，。通 过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投 资、财务、会计等方面的活动所进行的管制。经济性管制，从经济学的角度上看， 首先是在具有以生产、配送的规模经济性、网络的经济性、范围的经济性、沉淀 成本的大小、资源的稀缺性等为重要原因而产生的自然垄断性的产业( 公益事业、 区域内部电话等) ，赋予特定的企业法定的垄断权( 实施进入管制) ，在保证经济 效率的基础上，从制约企业行使垄断的市场控制能力的角度实施价格管制。此外， 在有竞争性的市场结构中，由于消费者对于选择何种服务及价格并不能获得充分 第二章政府管制的理论研究 信息，在如公用事业等具有必需性的服务领域中，为了保证消费者公平利用以及 防止由于企业破产而引起的消费者损害，也将实行以进入管制( 作为事业的资格 条件) 和价格管制为目的管制。经济性管制以存在自然垄断和信息偏在的部门为 对象并得以运用已成为世界各国政府管制中的共同特征。植草学者将在一些特殊 产业中实施经济性管制的主要目标概括为四点：达到资源有效配置；确保企业内 部效率；避免收入再分配；和企业财务的稳定化。 管制产业大致可区分为具有垄断结构的产业和具有竞争结构的产业。植草益 的微观规制经济学中，主要研究了对具有垄断结构产业的管制。他认为，对 具有垄断结构的产业进行管制的基本目的，是通过维持垄断在技术经济上达到更 高效率，因此要通过进入管制来形成和维持垄断，通过价格管制和其他管制手段 来防止垄断下的企业在自由决策时所产生的不良经济后果。因而，某些特定的产 业具有构成垄断结构的技术经济的理由( “自然垄断性”) 就成为经济性管制的基 本根据。所谓“自然垄断性”，是指由于存在着资源稀缺性和规模经济效益、范 围经济效益，使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多种物品和服务的企 业形成一家公司( 垄断) 或极少数企业( 寡头垄断) 的概率很高。由于上述技术 或经济原因形成的垄断或寡头垄断称为“自然垄断”或“自然寡头垄断”。现代 的自然垄断领域，是以公益事业、电信基础服务等为主。 具有代表性的西方学者观点认为，管制代表了国家的一种企图，即改变原先 控制市场交易的行政及法律制度框架。管制经济学家们必须对市场交易的许多可 能的制度加以关注。管制不仅仅局限于那些决定市场结构和企业行为特征的因 素，重点应该放在那些能使市场得以运行的规则之上。 美国学者( 史普博，1 9 9 9 ) 认为i 管制经济学主要研究行政机构的活动和行 政法规对市场的约束。对受管制市场的经济模拟，需要考虑管制机构的政治、行 政特征并分析可替代的法律规则。他结合美国政府管制状况，认为基本上可以将 管制视为消费者、企业和管制机构互相结盟并讨价还价的过程。通过公开的法规 制定和裁决听证，行政程序影响到管制机构与消费者、企业之间的直接互动关系。 此外，通过国会、行政和司法的干预监督，在管制机构与消费者、企业之间还会 发生间接的互动关系。间接的互动关系是管制起源理论的主题。 在市场经济中，正式的管制是有一系列显性关联的管制性约束的。故可按所 限制的对象( 如消费者、企业和资源配置机制) 对管制进行分类。管制的过程中 包含了消费者和企业对管制政策及其后果与管制者进行讨价还价时所发生的战 略互动关系。所以管制研究的对象不仅包括管制下市场的均衡，也包括行政过程。 史普博的专著管制与市场( 1 9 9 9 ) 中，三类管制活动的划分中，对进入 壁垒的管制与植草益所说的经济性管制类似。史普博认为在诸如电力、通讯和管 第二章政府管制的理论研究 道运输等公用行业里，对价格、进入及服务质量进行管制，其目的是为了解决与 进入壁垒有关的不充分竞争问题。进入壁垒的存在可能会使已建立的企业拥有市 场力量。由进入壁垒而引发的市场失灵也许会招来政府的干预，以挪去进入壁垒 或消减它在资源配置上产生的不良后果。对于进入壁垒，施蒂格勒将之定义为： 进入一个市场的壁垒系指一种不由已建立的企业而由新进入企业承担的生产成 本。o 沉落在进入者而非老企业身上的生产成本主要是指不可重新使用的沉没成 本( s u n kc o s t ) 。只有在承担了这种成本后，进入者才能变客为主，成为已建立 的企业。有一些进入壁垒是由政府设置的。许多公用事业都有特许权，由政府对 新进入者实施管制。管制通常由两部分组成，第一，进入限制用来防止新企业的 “过度进入”；其次，价格控制用以削减由进入壁垒造成的垄断租金。 结合上面列举出的对政府管制研究内容的观点，可以归纳出现代政府管制所 涉及的产业领域不仅包括垄断性产业，同时也包括竞争性产业。对管制的研究， 应该将之放入市场模型中，应将管制机构作为同时会对参与市场的双方产生互动 影响的市场规则制造者与维护者。管制机构在理论上，应该处于不倾向于市场中 任意一方的中立地位。但如何通过设计有效的监管机制保证管制机构能够履行管 制职能，避免被利益相关团体俘获，也正是管制经济学家建立经济模型检验现有 管制工具有效性的重要研究内容。 2 4 中国的政府管制理论研究 管制经济学成为经济学中的一个分支，仅是上世纪中后期的研究成果。在中 国的经济研究领域，对管制经济学的研究探索在时间上的起步相对更晚。最初是 一批管制经济学及其相关领域研究成果中文译著的推出，令中国更多的研究人员 接触到管制研究内容。这一时期影响力较大的译著包括日本学者植草益的微观 规制经济学( 1 9 9 2 ) ，西方产业经济学研究成果译著等。 同国外学者相比，中国学者对于管制问题的研究，除起步时间相对较晚外， 研究领域也仅限于对自然垄断产业的管制改革上，这一情况主要与中国在较长时 期内，实行政府计划经济体制有关。中国学者( 余晖，1 9 9 9 ) 认为，在中国，市 场化改革完全可以解释为逐步放松计划性政府管制的过程，而市场化的产业组织 运动正是在这个过程中逐步展开的，不了解政府管制，就无法充分理解市场经济 的再生；同样，不研究政府管制，也就无法准确观察和评价市场化改革中新出现 的管制制度。因此可说，对管制经济学领域的研究确是与中国现阶段市场机制建 立发展密切相关的学科研究方向之一。 。s t i g l e r , g l ，1 9 6 8 ，t h e o r g a n i z a t i o l l o f i n d u s t r y , h o w e w o o d , i l ：i r w i n e 6 7 自参考文献( 2 ) 中摘选 p 4 备4 9 。 第三章中国电信产业政府管制现状 第三章中国电信产业政府管制现状 中国电信产业2 0 多年来的发展，伴随着管制体制的不断调整，中国电信产 业的发展也是世界电信产业发展潮流中不可或缺的重要组成。因此本章从电信产 业对政府管制的需求说起，之后在简介中国电信产业政府管制历史沿革后，重点 对中国电信产业政府管制现状加以分析。 3 1 对电信产业实施政府管制的必要- 眭 具有自然垄断性的产业，为保证垄断供应的经济性，一般都会设置进入管制， 以维护特定企业所拥有垄断性的供给权。为避免由垄断企业自行定制垄断价格从 而影响社会福利，政府通常都会实行价格管制政策，旨在限制企业因垄断而损害 资源的分配效率。被管制企业受到政府的种种管制后，有可能引发企业内部的低 效率，因此，为了提高被管制企业的生产积极性，又要常常在政策制定过程中， 考虑到对提高企业内部效率的激励作用。这种考虑到企业内部激励的管制政策常 被称为“激励性管制( i n c e n t i v er e g u l a t i o n ) ”。 在对自然垄断领域管制的研究中，除了源于产业所具有的自然垄断性要对之 加以管制外，还常常被认为有如下原因也应对之施加管制。这些原因包括有产品 ( 服务) 的必须性；服务的公共性；防止毁灭性竞争；避免重复投资；以及确保 技术统一。 具体到电信产业，各种通信设备的生产和供应、各种通信网络增值服务不具 有自然垄断性。无线寻呼和移动电话不需设置电线网络，但基站等设施的布置却 应避免重复建设。有线通信网络系统的建立和操作通常被认为具有一定程度的自 然垄断性。但当允许有线电视公司利用现有线路提供市话服务时，市内电话所具 有的自然垄断性就会明显减小。长途通信由于新技术的应用，可大部分替代通过 现有长途通信线路实现信息传递，因此通过长话网提供长话服务不存在显著自然 垄断性。存在自然垄断性，政府要对之实行价格管制，以抑制企业制定垄断价格j 维护社会分配效率，同时通过实行进入管制，以防止企业过度进入，避免毁灭性 竞争。 由于现有技术条件下的通信网络系统短期可变成本较小，当通信网络的使用 者增加时，不仅能增加用户之间的通信便利，而且还可以进一步分担由于网络设 施投入而产生的投资成本，从而可降低通信平均费用。因此，在制定电信管制政 策时，应考虑到鼓励新用户应用现有的通信网络系统，以避免重复建设投资。在 通信网络管制中需要考虑网络系统的规模经济性，制定网络间互联互通管制。 第三章中国电信产业政府管制现状 考虑社会公平，向人口稀少地区或欠发达地区提供通信服务和必要的紧急通 讯服务，是电信管制中必须考虑到的普遍服务内容。在要求电信企业向社会提供 普遍服务的同时，管制政策也应该对企业因此而负担的额外成本加以关注，要对 提供了普遍服务的企业给予适当的补偿或其他激励政策。 电信产业还存在一些特殊的进入壁垒因素，壁垒会对新企业进入产生不利影 响，为了保护新进入企业，在管制政策中也应考虑到对新进入企业和在位企业实 行不尽相同的价格政策等，这也就是在保障适当的市场竞争格局中，常被使用的 不对称管制( a s y m m e t r i cr e g u l a t i o n ) 政策。上面提到的新企业有可能要面对的 进入壁垒包括，如顾客惯性( c u s t o m e ri n e r t i a ) ，即用户为避免由于通信设备换 号等所带来的麻烦或改变接受服务公司而要承担的相关成本，而宁可选择现在的 服务公司的行为等。在电信产业中新进入企业还可能要面临由于后入而失去的优 势，包括码号资源，网络应用权利等。这些都可能影响到新进入企业的生存发展， 从而影响电信市场的竞争环境，因此在管制政策的制定中也有必要认真考虑。 最后是由于垂直业务关系，容易引起的业务问交叉补贴及其他影响正当竞争 秩序的情况所需的政府监管，一般通过制定定价政策加以实现；还有为保护国家 利益与安全，培育本国产业发展，而强制实施的有关国际资本进入的管制，由于 有国际电信联盟和w t o 等国际性组织的约束，这方面的管制内容要在符合已达 成的国际间合作条款的框架下实现，因其关系本国利益，同样是管制机构制定管 制政策时应加以关注的内容。所有这些，都是在制定电信管制政策的过程中要涉 及到的内容。而在构建电信管制目标模式的过程中，这些政策的制定过程也要加 以考虑，从而构建电信管制体系中各组织机构间更合理的职能衔接关系。 3 2 中国电信产业管制体制的演变 新中国成立以来，特别是从上世纪九十年代开始的以引进竞争为导向的电信 改革，对中国电信产业的发展起到了巨大的推动作用。中国电信管制体制的发展 大致可划分为如下几个阶段。 3 2 1 第二阶段：1 9 4 9 年至1 9 8 0 年 计划经济体制下的发展阶段，政府在这一时期对电信产业实施严格价格管制 和进入管制政策。在电信市场上，邮电部既是公用电信服务业的垄断经营者，又 是电信产业的政府管制机构。国家对电信资费实行严格的价格管制，限制邮电部 作为垄断者的随意定价。这一时期，中国电信产业发展缓慢，电信基础设施及服 务短缺成为社会经济增长的瓶颈。 第三章中国电信产业政府管制现状 3 2 2 第二阶段：1 9 8 0 年至上世纪九十年代初 放松价格管制优先发展电信产业阶段。1 9 8 0 年后，邮政通信被列为经济发 展的战略重点之一，为加快电信产业发展，国家开始放松价格管制并提供相应的 财政优惠政策。国家采取了系列措施，包括批准市话企业收取电话初装费，允许 地方参与电信服务业投资，准许各省市区政府在长话、电报和邮政等业务中收取 附加费，在财政上实行“倒一九分成”的优惠政策( 邮电部门利润或所得税向国 家财政上缴1 0 ，非贸易外汇收入也仅上缴1 0 ，其他9 0 留邮电部门用于发 展邮电事业。) 等。价格管制的放松和财政优惠政策促进了电信产业的发展，但 同时也产生了邮电部门的垄断定价，电信产业一跃成为高赢利产业。 3 2 3 第三阶段：上世纪九十年代初至1 9 9 8 年 放松进入限制引入适度竞争，电信增值业务市场放开阶段。进入九十年代后， 伴随着改革开放和国际电信业务开发，进入管制出现松动迹象。1 9 9 3 年起，经 国务院国发( 1 9 9 3 ) 5 3 号文批准，电信市场向社会放开经营九种电信增值业务， 作为基本电信业务的电话业务仍未放开。产业内部突破性的变革是组建竞争电信 运营企业。1 9 9 3 年底，国务院国函( 1 9 9 3 ) 1 7 8 号文同意组建中国联合通信有限 公司( 简称中国联通) 。1 9 9 4 年8 月，中国联通正式成立，成为第二家公用通信 公司开展电信业务。中国联通的成立，打破了中国通信市场长期以来由中国电信 集团公司( 简称中国电信) 一家垄断的局面，引入了竞争。 3 2 4 第四阶段：1 9 9 8 年至今 电信产业政企分开，打破垄断，引入竞争时期。1 9 9 8 年3 月1 1 日，信息产 业部成为新的电信产业管理机构。1 9 9 9 年2 月，信息产业部对中国电信进行拆 分重组。将中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出去。原中国电信拆分为新中 国电信、中国移动通信集团公司( 简称中国移动) 和中国卫星通信公司三家公司， 寻呼业务并入中国联通。此外，中国网络通信有限公司( 简称中国网通) 、吉通 通信有限责任公司( 简称吉通) 和中国铁路通信有限公司( 简称铁通) 三家企业 也分别获得电信运营许可证。中国电信产业进入实施非对称管制并开展产业竞争 的阶段。2 0 0 1 年1 2 月国务院批准电信体制改革方案，电信企业再次重组。中国 电信划分为南北两部分，华北地区、东北地区和河南、山东共1 0 省( 自治区、 直辖市) 的电信公司归属中国电信北方部分；其余归属中国电信南方部分。北方 部分和中国网通、吉通重组为中国网络通信集团公司；南方部分保留“中国电信 集团”名称，拥有“中国电信”的商誉和无形资产。 第三章中国电信产业政府管制现状 以1 9 9 8 年国务院机构改革、信息产业部成立为标志，中国电信产业政府管 制进入新的发展时期。根据国家统一部署，电信产业积极推进政企分开、破除垄 断、引入竞争为主要内容的改革，仅用了短短5 年时间，就使中国电信产业管理 体制、运营机制、市场格局发生了根本变化，完成了世界发达国家需要十几年才 能完成的改革内容。截止目前，纵观中国电信运营市场已初步形成竞争格局，为 中国电信市场的进一步发展奠定了产业基础。当然，在已取得的成绩面前，也要 看到随着新一轮技术革新的到来，中国电信产业要保持持续快速发展势头，仍面 临众多考验。围绕3 g 技术应用而将到来的产业市场格局新发展，已成为中国电 信产业当前发展过程中需要考虑的新焦点。 3 3 中国电信产业现行管制体制 随中国电信市场竞争格局的初步建立，中国电信管制正在进入建立市场新秩 序的阶段。中国电信管制制度从无到有，运转至今已取得令世人瞩目的发展成果。 但随电信技术的发展和电信新业务的推出，现行的电信管制制度也显示出一些与 电信产业发展不相匹配的问题。纵观全球，各国电信政府管制体制也都是随着电 信产业的不断发展，结合各国实际不断在实践中发展、充实、调整、修正的。对 于中国现阶段的电信产业发展来说，如何充分发挥政府管制职能，依法加强对电 信市场发展的推动作用，营造公平、高效、有序的竞争环境，促进电信产业持续 稳定健康发展，正是电信管制体系发展中有待解决的问题。 信息产业部将电信监管体制定义为电信监管组织的机构设置、所处地位、职 责权限划分和行政执法活动方式的总和。其核心是电信监管组织机构的设置和依 法行政。下面分别从中国电信依法行政和电信管制机构两方面对中国现行电信管 制体制进行分析。 3 3 1 电信产业政府管制的法律依据 电信依法行政是中国电信监管的一个重要形式。中国电信依法行政的法律规 范形式主要有宪法、法律和法律性决定、行政法规、部门规章、地方性法规和规 章、法律解释以及与电信管理有关的国际条约。根据信息产业部对依法行政的解 释，电信依法行政是指信息产业部和各省、自治区、直辖市通信管理局及派出机 构依照国家赋予的法定权限和中华人民共和国电信条例等法律、法规、规章 规定的程序积极履行自己的职责，既不是失职，又不越权，做到有权必有责、用 权受监督、侵权要赔偿。 在中国电信改革的过程中，不断加大法制建设力度，国务院先后颁布实施了 第三章中国电信产业政府管制现状 中华人民共和国电信条例等一系列重要法规，信息产业部先后发布了2 0 多 件行政规章，并清理了与世贸组织规则不相适应的政策规定。这些行政法规和规 章为电信监管提供了执法依据，使电信监管沿着正确的轨道前进。2 0 0 0 年9 月 2 0 日国务院颁布的中华人民共和国电信条例( 简称电信条例) ，结束了中 国电信产业无法可依的历史。随国家电信法律、法规及规章的逐步建立，电信管 制开始走向依法行政的轨道。2 0 0 4 年1 2 月信息产业部以第3 1 号部令的形式公 布了有关行政许可项目的规范性文件，并自2 0 0 5 年1 月1 0 日起实施。这一项行 政许可规范的出台，除保障了相关行政许可项目在实施过程中的合理有序，更可 贵的是这也代表着中国电信管制在行政许可方面的新发展。 中国电信依法行政从无法可依发展至今，已形成了初具规模的法律体系和行 政程序。但中国电信管制依法行政的道路才刚刚开始，法制体系有待完善，行政 执法责任制的贯彻实施还需时日，依法履行管制责任的人员队伍也仍需锻炼。在 工作过程中，有关依法行政领域依然暴露出一些必须关注的问题。 首先，目前的法律体系中仍没有规范的产业法律。自从中国电信改革伊始， 制定出台一部适合中国国情的电信法就一直是产业内外关注的热点。电信 条例及其他已出台的行政法规和部门规章，尽管在一定程度上实现了从依靠行 政手段管理向依法治理的转变，但在管制过程中尚缺乏一部产业法律所能带来的 权威性和统一性。现行电信条例，通过实践检验也存在有待改善的内容。 其次，推行电信行政执法责任制，规范化公开化相关行政办事程序，仍是今 后一个阶段政策制定部门的主要工作内容。上面提到过的行政许可项目行政程序 的公布，以及采取对通信行政执法人员进行执法证件许可等形式来规范中国电信 依法行政秩序，现已取得了良好效果。但仍应看到，有关依法行政的规范性文件 在很多领域有待补充完善。 分析中国现有的电信行政处罚程序、电信行政处罚听证程序和电信行政复议 程序，可发现其中存在一些问题。其一，作为管制机构的信息产业部或各省、自 治区、直辖市电信管理局，在就执法过程中出现的处罚案件的处理过程缺乏有效 监督。第二，现行电信行政处罚听证制度，管制机构执掌听