（教育经济与管理专业论文）我国高等教育政策的经济学角度分析.pdf

中文摘要 近些年来，教育政策，特别是高等教育政策越来越受到人们的关注， 不仅因为它关乎教育事业的发展，更是因为它已经影响了国民经济的方方 面面，对一个国家的发展起到了不可忽视的作用，成为我国公共事业管理 的重中之重。本文就试图从经济学的角度出发，运用经济学的理论和方法 审视高等教育的一些问题，包括高等教育不公现象、收费政策和产业化问 题和高等教育政策制定和执行问题等，分析这些问题产生的根本原因，并 提出经济学角度的解决之道。此外，本文还引它山之石，借鉴其他国家的 高等教育政策为我国的高等教育实践提供依据。 本文通过对我国现行高等教育政策及相关问题、现象的经济学角度分 析，得出如下结论：高等教育是一种准公共物品，不再具有公共物品的特 性，是一种商品或服务，而这种商品在其价格不较大幅度偏离成本的范围 内是缺乏价格的需求弹性的，所以社会对高等教育的需求呈刚性，加上我 国目前贫富差距不断加剧，所以导致了不公现象；而在决定高等教育收费 的问题上，政府和高等教育需求者是博弈游戏中的两个利益冲突的主体 人，本文通过支付矩阵和严格劣势消去法，得出政府收取适当学费，同时 需求者采取接受高等教育才达到纳什均衡；在高等教育招生政策的问题上 则体现了经济学最简单的供求问题，处理好供求矛盾是制定招生政策的首 要问题。 关键词：高等教育政策经济学分析教育不公高等教育收费高等教育产 生匕化 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，e d u c t i o np o l i c y ，e s p e c i a l l yi n i n c r e a s i n gp e o p l e s c o n c e r nf o rh i g h e re d u c a t i o np o l i c y ，n o t o n l yb e c a u s ei t r e l a t e st ot h e d e v e l o p m e n to fe d u c a t i o n ，b u ta l s ob e c a u s ei th a sa f f e c t e de v e r ya s p e c to ft h e n a t i o n a le c o n o m y i th a s p l a y e dac r u c i a lr o l et oac o u n t r y sd e v e l o p m e n t ，a n d h a sb e c o m eo u rt o pp r i o r i t yi nt h em a n a g e m e n to f p u b l i cu t i l i t i e s t h i sp a p e r a t t e m p t sf r o me c o n o m i c a la n g l e ，a p p l y i n ge c o n o m i ct h e o r yt oa n a l y z ea n u m b e ro fs p e c i f i ch i g h e re d u c a t i o ni s s u e s ，i n c l u d i n g i n e q u i t i e so fh i g h e r e d u c a t i o n ，c o l l e g ef e e sp o l i c ya sw e l la sf o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n i s s u e s a sar e s u l t ，t h i sp a p e rg i v e sa ne c o n o m i cp o i n to ft h es o l u t i o n i n a d d i t i o n ，t h ep a p e ra l s od r a w st h eh i g h e re d u c a t i o np o l i c i e sf r o mo t h e r c o u n t r i e st op r o v i d eab a s i sf o ro u rc o u n t r y t h ee c o n o m i c sp o i n to fv i e wh a sc o m et ot h ef o l l o w i n gc o n c l u s io n s ： h i g h e r e d u c a t i o ni sa q u a s i - p u b l i cg o o d s a n dn o l o n g e r h a v et h e c h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cg o o d s ，c a nb es e e na sac o m m o d i t yo rs e r v i c e 。t h i s c o m m o d i t yi sl a c ko fp r i c ee l a s t i c i t yo fd e m a n dw h e ni t sp r i c ei sn o ts h a r p l y d e v i a t e df r o mt h es c o p eo ft h ec o s t ，s ot h ed e m a n df o rh i g h e re d u c a t i o nw a s r i g i d w i t ht h ec u r r e n tg a pb e t w e e nt h er i c ha n dt h ep o o rc o n t i n u e st oi n c r e a s e ， s oi tr e s u l t si nu n f a i r n e s s ；i nd e c i d i n go nt h ei s s u eo fh i g h e re d u c a t i o nf e e s ， t h ed e m a n d e rf o rh i g h e re d u c a t i o na n dt h eg o v e r n m e n ta r et w om a i nc o n f l i c t s o fi n t e r e s ti nt h e g a m et h e o r y t h i sp a p e ru s e sp a ym a t r i xa n ds t r i c t l y d o m i n a t e ds t r a t e g ya n dd r a wt h ec o n c l u s i o nt h a tt h e g o v e r n m e n tl e v y a p p r o p r i a t ef e e sa n dt h ed e m a n d e rf o rh i g h e re d u c a t i o nr e c e i v e h i g h e r e d u c a t i o ni st h en a s he q u i l i b r i u mo ft h i sg a m et h e o r y t h ee n r o l l m e n tp o l i c y i n h i g h e re d u c a t i o ne m b o d i e dt h es i m p l ee c o n o m i c so fs u p p l ya n dd e m a n d ， a n dd e a l i n gw i t ht h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e ns u p p l ya n dd e m a n di st h em o s t i m p o r t a n ti s s u e k e yw o r d s ：h i g h e re d u c a t i o np o l i c y ；e c o n o m i ca n a l y s i s ：e d u c a t i o n i n j u s t i c e ：h i g h e re d u c a t i o nf e e s ；i n d u s t r i a l i z a t i o no fh i g h e re d u c a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和 取得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤叠盘堂或其他 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：多p 彳耷签字日期：7 乍f 月f 夕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫鲞苤堂有关保留? 使用学位论文的 规定。特授权一丞盗盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅 和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 粤p 卟 导师签名： 签字r 期：7 年f 月f 夕同 签字日期：矽7 年月罗日 引言 引言经济全球化与教育政策 自从l l 世纪教皇格列高里与罗马皇帝亨利四世的“授职权”争执开 始，不管是1 8 世纪德皇腓特烈威廉二世毫不犹豫地建立了全国性的教 育管理机构和统一的学校，还是1 9 世纪，美国宪法决定把教育留作地方 事务，于是大大小小的议会和政府就设法让区域内的公民为教育出力同时 又受益，让那些脑满肠肥的富商大贾、教堂礼拜的善男信女慷慨解囊捐助 学校。2 0 世纪，中国政府对于教育的重视，加之改革开放的环境、社会主 义市场经济的作用和民众的激情，使教育在高速发展的同时获得了生机与 活力。教育的发展，在任何国家，无不越来越占据了社会发展的动力中心， 无不伴随着国家政策的导向与时俱进，从而明确地反映着时代的特点，更 深入地体现出教育自身的特色。 此外，全球化的发展趋势、科技和经济的快速增长及新自由主义不仅 为中国带来了扑面而来的市场化趋势，还彻底改变了大学和国家及社会的 关系，同时也造成了大学本身的剧烈转变。此外，高等教育的不断扩张也 导致政府财政拨款的困难。为了减轻财政的负担及确保公共资源的有效利 用，发达国家逐渐调整以往由政府主导高等教育的方式，解除了对公、私 立大学的各项管制，赋予了高等教育机构更大的自主空间。同时，这些国 家也将市场机制引入高等教育，让竞争引导高等教育机构积极响应市场的 需求，以增强弹性，提高效率。 2 0 世纪8 0 年代以来，世界各国的高等教育都经历了程度不一的“市 场化，也就是政府放松管制，将市场逻辑引入高等教育，让竞争与价格机 制引导高等教育机构响应市场需求，并同时建立评价制度，一方面提供高 等教育消费者更充分的信息，另一方面也形成高等教育必须注意质量及绩 效责任的压力。所以不少学者认为，市场法则很可能将统治一切。中国作 为经济全球化中越来越重要的力量，我们已经习以为常的生活模式，所采 用的知识结构和技术，将不可避免地受到知识型经济的兴起及蓬勃发展， 以及全球经济越来越趋向一体化的挑战。随着知识经济时代和全球经济一 体化时代到来，高等教育的制度和政策也面临着亟待改变的迫切要求，正 如高等教育市场化一书的编者在编者序中所疾呼的：“世界变了，教 育制度非变不可! ” 第一章教育政策概述 第一章教育政策概述 1 1 教育政策的操作性定义 政策科学是2 0 世纪5 0 年代兴起的一个跨学科的研究领域，在半个多 世纪的发展过程中，政策科学研究为解决人类社会和各国政府所面临的各 种问题起到了极其重要的作用。而高等教育政策研究是近l o 多年来迅速 发展起来的一个重要的新领域。随着知识经济时代的到来，经济全球化、 政治多元化、世界多极化趋势的出现，各国政府普遍意识到高等教育对于 社会、经济发展的意义，对提高综合国力的作用。虽然各国政府及学者都 日益重视高等教育研究，但直到目前为止，高等教育政策研究仍是一个相 对新的研究领域。高等教育政策研究的意义、内容、理论和方法是什么， 如何建设中国的高等教育政策研究等等问题仍然在探索之中。 纵观各种公共政策的制定，都是基于对某一活动、某种利益轻重缓急 的主观选择。这种选择的基础就是价值追求。现代教育政策的价值基础应 该是公平、法制、科学和效率。空洞地讲述很容易，但是实际过程中如何 理解，实务中又如何操作就复杂得多了。事实上，政策制定的困难更多的 并不是技术上的，而是价值上的冲突。这也造成了我国教育政策，特别是 高等教育政策制定和研究工作中的尴尬局面。对此是本文要专门加以论述 的。 对研究对象下一个操作性定义在论文的写作中是必需的。很多学者对 教育政策都下过不同的定义：有的学者认为，教育政策是从国家的最高行 政机构到最小的学区行政机构做出的影响两个学校以上行为的行政决定。 也有学者从政府和政党的角度，认为教育政策是国家或政党为了实现教育 目标而制定的行动原则和准则。在这里，我们认为教育政策是指政党、政 府等各种政治实体为了实现其事先制定的教育方针和目标，而在一系列教 育活动中协调内外关系所制定的行为准则，具有强制的约束力。而相应的 高等教育政策就是教育政策中有关高等教育的一部分，在这里高等教育是 指正规的全日制大学本科、大学专科的教育。 第一章教育政策概述 1 2 教育政策的价值系统 1 2 1 教育政策的价值要素 一般来说，构成价值关系的要素有三种：主体的需要、客体的属性和 价值关系的构成方式。作为社会系统与政治系统的教育政策活动中的价值 要素主要包括：教育政策价值主体及需要、教育政策价值客体及其属性、 教育政策问题与教育政策价值关系等四个方面。 1 教育政策的价值主体 教育政策价值主体是指教育政策活动中的“行动者 政府、教育 组织和个人。教育政策的价值主体与一般所谓广义的教育政策主体是一致 的，也就是指教育政策活动中具有能动性的人和人群。在广义上，“政策 主体可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的 个人、团体或组织。一如立法机关、行政机关、政党、利益团体、公民等。 在教育政策领域，广泛意义上的政策主体具体表现为三类教育政策价值主 体：一是教育政策决策主体( 狭义的政策制定者) ，主要是政府及其机构 和官员。在民主体制下，教育咨询机构、教育组织和个人也有机会参与教 育政策的决策活动。二是教育政策执行主体，主要是相应的政府机构和教 育组织。三是教育政策利益主体，包括政府追求国家利益和公共利益、 教育组织追求群体利益、个人追求个人利益。 2 教育政策的价值客体 教育政策的价值客体是指教育政策实践活动及其属性。只有在完整 的、具体的教育政策实践活动中，教育政策价值主体的需要才会得到满足， 利益才会实现。作为进行教育利益分配的政治措施，教育政策活动包括两 个主要的过程教育政策决策过程和教育政策实施过程。从价值层面 上，决策过程是价值确认和价值选择的过程，决策过程的结果即政策目标 和政策方案蕴涵着教育政策的价值追求：政策实施过程则是实现价值的过 程，现实地满足教育政策价值主体的需要和利益。 虽然教育政策价值主体同一般意义上的政策主体具有高度的一致性， 但是教育政策的价值客体与一般意义上所谓的教育政策客体并不完全相 同。教育政策的价值客体侧重于强调教育政策活动作为一种中介和工具满 足人们教育需要和利益的意义。除此之外，教育政策价值客体更多地是指 为解决政策问题，满足主体的教育需要而进行的具有完整性教育政策实践 第一章教育政策概述 活动。 从本质上说，教育政策活动的根本属性，是价值主体( 即行动者) 控 制教育资源，追求和实现自身的利益，控制教育资源是价值主体实现自身 利益的前提。例如，政府必须合法地代表国家行使教育权力才能实现对教 育资源的控制，配置教育物质资源和人力资源，宣传、选择、漠视、回避 或积极解决某些教育问题，制定教育制度和相应规范等。同样，教育组织 需要国家教育权力的委托授权和获得自身权利；个人需要受教育的权利与 机会来获得和控制各自需要的教育资源。 1 2 2 教育政策活动中的价值关系 在教育活动中，当教育政策利益主体自身的需要得不到满足，或者教 育发展实际状况与利益主体的主观期望有很大偏差，或者教育实际状况威 胁、损害了他们的利益，或者不同利益主体的教育利益产生冲突的时候， 利益主体就会试图提出和表达各种要求或诉求，从而形成各种各样的教育 问题，其中某些普遍性的伺题成为教育决策的对象而成为教育政策问题。 在教育政策问题形成和解决教育政策问题的过程中，教育政策价值主体相 互作用而形成教育政策需要调节的基本价值关系。 在教育政策活动中，政策价值主体的需要是多样化的，多样化的教育 需要和主体试图满足自身需要而进行的多样化的教育活动方式构成了众 多的教育问题或教育事件。我们能否准确和清楚地认识、理解这些问题， 不仅在时间上影响到问题的解决和需要的满足，而且在理论上对教育政策 研究本身也具有重要意义。所以我们应首先对不同类型的教育问题或事件 进行分类，并在此基础上讨论教育政策价值关系的类型。 1 国家教育权力分配问题 国家教育权力又可以称为国家教育权，属于社会公共权力。一般认为， “国家教育权是指以国家为主体，以社会为客体，管理和实旄教育的权利。 它是国家为主体的国家权力的一种。作为国家教育权客体的社会，既包括 个人，也包括社会团体、利益集团、政党、阶级等。” 国家教育权力是公共权力，人们只有为了实现国家利益、公共利益才 能行使国家教育权力以控制教育资源。在教育政策活动中，需要行使国家 教育权力的价值主体主要是政府和教育组织；在现代民主社会中，也存在 国家教育权力向社会领域和市场领域转移的现象。国家教育权力在政府及 其各级机构、教育组织以及社会之间的不同形式的分配横向的和纵向 第一章教育政策概述 的分配，构成了不同价值主体间的教育权力的分配关系。 2 受教育权利分配问题 受教育权利是受教育者作为有人格的自然人所享有的基本权力，简单 来说是指个人( 或公民) 有权接受一定水平或程度的教育。受教育权利是 现代社会个人的基本人权，教育活动中作为受教育者而存在的个人是受教 育权的主体。在教育政策活动中，个人的受教育权利是其获得和控制教育 资源的基础。教育政策在不同社会地位和人格特征的受教育者之间按照不 同的标准和原则分配受教育权利构成了个人之间的受教育权利分配关系。 3 受教育机会分配问题 受教育机会与受教育权利是密切联系在一起的。在个人的受教育权利 演变过程中，世界各国对人的法定受教育权利进行界定的一个最基本的内 容就是“教育机会均等。但是受教育机会与受教育权利也有不同的方面。 例如，我国义务教育法严格规定了儿童接受义务教育的权利，但是在具体 的教育活动中，儿童可能因为经济的或性别的等等原因失去接受义务教育 的机会。所以，在法律规定了受教育权利的前提之下，多层次的个人受教 育机会的如何分配和实现仍然是一个重要的政策问题。教育政策如何在个 人之间分配教育机会构成了个人之间的受教育机会分配关系。 4 教育制度安排问题 教育政策活动对于每一个利益主体来说，都是一种具有强烈的外部性 影响的活动。所以，“具有外在性的行为包含受影响的行动者的各种利益 。 其中，受到损害的人面临的“重要问题是怎样限制那些使自己受到伤害的 行动( 以及能限制多少) 。而获得利益的人面临的“重要的问题是怎样鼓 励和增加那些使自己获益的行动( 以及鼓励到什么程度) ”。于是，“接受 外在影响的人们产生了对规范的需求 。 教育制度( 包括教育决策制度) 就是教育领域一种最主要的规范，它 是管理和约束教育活动主题包括教育政策活动主体的规范的总和。正是因 为教育政策活动是具有强烈外部性影响的活动，它可以给利益主体带来肯 定性或否定性的影响，为了维护教育领域的公共利益，必须用制度来规范 教育政策价值主体的控制资源和从中获得利益的活动，以平衡国家利益、 公共利益、教育组织利益、个人利益的关系。而具有某种特征的教育制度 一旦确立，就对活动主体如决策者、教育组织、个人的活动产生规范和制 约作用，直接影响活动主体的活动方式，形成二者之间规范和被规范的关 第一章教育政策概述 系。因此，选择和建设具有什么样特征的教育制度，就成为教育政策活动 的一个核心问题。 5 教育物质资源与人力资源配置问题 资源是社会活动系统的活动主体控制的对象。在教育政策活动系统 中，教育物质资源和人力资源是基本的教育资源。政府对教育物质资源和 人力资源的控制表现为以国家教育权力和强制性为基础进行资源分配。在 这个方面政府具有一种行使权力的需要和责任，即政府的角色需要政府在 教育部门、教育组织和个人之间分配教育物质资源和人力资源。教育组织 和个人对教育物质资源和人力资源的控制则表现为它们对教育资源占有 的权利和使用的机会，在这个方面教育组织和个人具有一种活的权利和机 会的需要。教育组织只有获得了占有和使用教育资源的权利和机会，并获 得具体的教育服务，才能获得个人发展的基本条件。所以，谁有权力分配 教育物质与人力资源，按什么标准和方式配置教育资源，是教育政策必须 解决的问题。解决问题的过程中，就形成了不同教育部门、教育组织、个 人之间的教育资源配置关系。 6 教育组织与个人的教育活动问题 任何教育价值的教育政策价值的实现不仅取决于对教育资源的控制 等外部条件，更重要的是取决于受教育者个人的才能和努力，取决于受教 育者个人和教育组织的活动方式。如果离开了所有的或大多数的个人的完 善发展，上述任何一方的利益都会落空。而个人的完善发展是在具体的教 育和学习活动中实现的。教育活动和教育政策又是在一定的制度或规范的 框架内展开，教育组织、个人按照什么样的方式活动? 教育组织如何实施 教育? 个人如何进行学习? 这些都会受到制度的制约。 1 2 3 教育政策活动中的价值系统 在解决上述不同的教育政策问题的过程中，教育政策价值主体为控制 教育资源，获得教育权力、教育权利与机会、教育物质资源与人力资源条 件，顺利完成自身的教育活动而彼此之间构成不同价值关系。上述的价值 要素和这些价值关系组成了教育政策的价值系统。 图1 1 所表示的是教育政策活动系统中，教育政策必须要调整的基本 的、全局性的价值关系，主要是“国家、教育组织、个人的利益关系 、“教 育权力分配关系”、“教育权利与机会分配关系”、“教育资源配置关系”、“教 第一章教育政策概述 育制度特征与教育组织、个人活动的关系 等。这些价值关系对教育政策 需要调整的其他的价值关系具有包容性，具有巨大的制约和影响作用。在 这些价值要素及其构成的基本价值关系中，价值主体的教育需要、利益追 求和活动特征的差异，会表现为他们彼此在价值认识和价值选择上的冲 突，调整这些价值关系及其冲突是教育政策活动的基本内容。 。 图1 1 教育政策的价值系统 1 3 教育政策研究的经济学理论基础 鏖 经济学是一门理性的学问，它要求有两个基本假设：一是“经济人” 假设，“经济人一被视为经济生活中一般的人的抽象，其本性被假设为是 利己为动机，力图以最小的经济代价去追逐和获得自身的最大的经济利 益。另外一条就是完全信息假设，要求在市场上的每一个从事经济活动的 个体都对有关的经济情况( 或经济变量) 具有完全的信息。 按照经济学的理论，教育是一项具有外部影响的公共事业，而且根据 对外部影响的定义，教育具有强烈的外部经济性。简单说就是，某项活动 会给社会上其他成员带来好处，但从事这项活动的个人或组织却不能由此 得到补偿。从经济学角度来说，教育的外部经济性是指从教育这项事业中 得到的私人利益小于该活动所带来的社会利益。此外，各种形式的外部影 响的存在还会造成完全竞争下的资源配置脱离帕累托最优状态，这也就是 一系列教育问题或事件产生的根源，同时也是教育政策研究和制定工作存 第一章教育政策概述 在的原因。我们以外部经济为例，假定某个教育组织采取某项行动获得的 私人利益为v 口，该行动所产生的社会效益为v 。由于存在外部经济，所 以私人利益小于社会利益：v 口 v 。如果这个组织采取该行动所付出的 私人成本c ，大于私人利益而小于社会利益，即有v p c p 网络版和东方星网 络工作室；2 0 0 1 年数据分别来自中国青年报 2 0 0 1 0 7 2 5 2 7 3 0 3 1 。 但是，客观地讲，我国实行定额分省录取制度有其合理性。地区的不 平衡其实也是世界各国社会发展过程中普遍存在的一种正常现象。因为经 济、社会的发展总是需要现培植一些“增长点”，然后以点带面，推动整 个社会向前发展。对中国这样一个发展中大国而言，其社会的发展有其需 第三章我国高等教育政策存在问题的经济学分析 要通盘考虑。为了使部分中心城市经济和社会快速起飞和发展的同时，也 促进落后地区社会发展，国家在统一高考的前提下兼顾区域公平，实行分 省录取并制定一些有针对性的照顾政策是十分必要的。试想，如果单纯地 追求考试公平，按分数在全国打通录取，那么京、津、沪等大城市的高校， 很可能出现生源比例被少数几个高分省份所瓜分而本地生源却寥寥无几 的局面；地区间的经济发展落差又必然会使外省的生源毕业后滞留在这些 发达城市，而一些落后的边远省份则很可能会重演录取“遗漏的历史， 这不但会造成与发达地区之间更大的不平衡发展，而且会留下祖国安定统 一的严重隐患。我国现代高校招生史上就出现过这种情况：2 0 世纪2 0 年 代，我国高校实行单独命题、自行录取的招生办法，但各高校在全国各省 的录取标准却是统一的。由于各地区经济、教育、文化发展水平存在很大 差异，执行同一个录取标准不但导致了内地各省之间升学率的不平衡，而 且使一些边疆省区陷入了无学可升的尴尬境地。为解决这一问题，当时的 教育部第十届教育联合会曾建议国立专科以上的学校将招生名额的一部 分分给各省区。可见，现代高考作为一种服务于社会、政治的教育考试制 度，在追求考试公平的同时，也必须充分考虑到区域公平。 如前所述，高考录取分数线的调整由于受到政治、经济、文化、教育、 人1 ：3 、就业等多种因素的制约，具有很大的难度和重大的影响。对于高考 录取改革中的这个两难问题，如果只看到问题的一面而忽视另一面，就可 能出现比原来更大的消极后果。从某种角度来看，高考分数线的不一也是 一种公平的体现。因此，高考录取分数线的改革既不能只追求“考试公平 ， 也不能完全倒向“区域公平。事实上，绝对的公平永远是一种理想状态。 我们只能在兼顾二者的同时，求取相对公平的最大值。 2 高等教育的过程不公平 由于历史和政策的原因，我国的高等教育机构存在着重点校和一般校 的区别，特别是1 9 7 8 年至2 0 世纪9 0 年代末的教育政策，制定了效率优 先、城市优先，非均衡发展的发展思想，在发展目标、教育投入等方面都 向城市倾斜。此外教育政策还要求教育活动为城乡本地经济服务，既要培 养为本地经济服务的技能，又要培养为本地服务的思想。这样就造成了城 乡差距的进一步扩大，政府在资源稀缺的情况下，把优势资源集中在城市， 用在重点提高上，正因为“城市是国家和地方政治、经济、与科学文化的 中心，集中了现代化物质生产、技术和智力的优势”，所以城市的教育要 普遍优于农村，“改善城市教育的整体结构，全面贯彻教育方针，克服片 面追求升学率的倾向、提高教育质量等方面在全国起到示范作用。”这样 第三章我国高等教育政策存在问题的经济学分析 一来，在资源配置、教育质量上存在的巨大差距，特别是城乡之间的教育 资源配置、教育质量上的巨大差距形成了高等教育的过程不公平。举个例 子来看，根据1 9 9 9 年统计，全国教学仪器设备总量为3 2 4 5 8 万件( 西藏 未计入) ；西部省区有6 3 1 9 万件( 西藏未计入) ，占全国总量的1 9 4 7 ； 东部省市有1 6 1 0 3 万件，占全国总量的4 9 6 1 ，约占全国总量的一半。 东部拥有量是西部的2 5 倍。东部拥有较大型的仪器设备量大大高于西部， 全国拥有5 万元以上的仪器设备数为5 7 6 4 2 件，其中：西部有9 6 4 4 件， 占全国总量的1 6 7 3 ；东部有3 2 8 7 6 件，占全国总量的5 7 0 3 ，是西部 的3 4 倍。说明东部拥有的仪器设备不仅在数量上多于西部，质量档次和 科技含量更优于西部。这样的资源上的差距就造成了高等教育过程上的不 公平，庞大的受教育人口在不同水平的教育活动下成长，特别是担负培养 高素质人才的高等教育在办学条件、教育经费投资、管理水平、教育教学 水平、科研水平等等方面都存在相当大的差距，无一不是造成我国高等教 育过程不公平的原因。 3 高等教育的结果不公平 评价高等教育结果公平的标准是使每个学生接受高等教育后都能达 到一个最基本的水平，获得学业上的成功和得到全面的发展。高等教育的 起点公平和过程公平是结果公平的前提和基础。但是，我们又不能将高等 教育的结果不公平绝对化。虽然，重点大学的毕业生和一个普通高校的毕 业生可能存在水平上的差异，但是正是这种差异适应了我国劳动力市场的 差异，使不同层次的用人部门都可以招聘到适合本单位需要的劳动力，从 而促进整个社会经济的发展。 3 1 2 对于高等教育不公平的经济学分析 1 高等教育是一种服务( 商品) 通过上文的阐述，我们可以看到，高等教育的起点不公平和过程不公 平直接导致了结果的不公平，结果的不公平又会直接引发很多深层次的问 题，包括就业、企业发展、社会经济发展等方面的负面影响，整个高等教 育不公平的现状越来越成为教育、社会、经济发展的一个瓶颈所在。从经 济学角度分析造成高等教育不公平现象，我们认为，造成这种不公平现象 的原因是供求矛盾。因为高等教育不同于义务教育，已经不再是一种纯公 共物品，高等教育机构提供的实际上是一种服务，我们称为高等教育服务， 服务在某种程度上可以被认为是一种商品，就像电信运营商，提供的是各 第三章我国高等教育政策存在问题的经济学分析 种各样的通信和数据服务，这种“商品一是无形的，但又是的确存在的。 高等教育也是一样，我们很难看到教育这种服务的有形存在，但是，每年 的毕业生是高等教育服务这个系统的输出，他们走上各行各业的工作岗 位，为经济的发展、社会的进步做出的贡献则是有形的，就如同我们进行 通话和数据传输一样，通话结束和收到有形的传真数据代表通信服务的结 束，同样毕业生走上工作岗位意味着高等教育服务的结束。这也就是说， 既然高等教育是一种服务( 商品) ，那么就存在针对这种服务( 商品) 的 供求规律、供求市场和供求矛盾。 2 我国高等教育不公平的经济学理论基础 虽然近些年来的高等教育大众化让想接受高等教育变得不那么困难， 但是高等教育服务仍然不是唾手可得的，除了分数线的要求之外，还有学 费等方面的约束。用经济学的话说，高等教育是一种供小于求的服务( 商 品) 。根据经济学的弹性定义，高等教育服务是一种附有条件的缺乏需求 的价格弹性的商品，所谓需求的价格弹性就是指在一定时期内一种商品的 需求量变动对于该商品的价格变动的反应程度。缺乏需求的价格弹性的服 务( 商品) 其需求的变动率小于价格的变动率，其需求曲线斜率的绝对值 比较大，曲线形态也是比较陡峭的。举个简单的例子来说，我们日常生活 中的茶、米、油、盐等必需品都是所谓的缺乏需求的价格弹性的商品，不 管这些商品的价格如何变动，我们对其的需求量都是基本固定不变的。所 谓附有条件就是指，高等教育的需求曲线不是完全陡峭的，在高等教育的 收费明显小于或显著高于其成本时，其需求曲线是正常的：当高等教育的 价格在其成本左右小范围内上下浮动时，其需求曲线才会呈现出陡峭的趋 势；这也就是说，高等教育服务的价格只有在围绕其成本小幅浮动时，其 需求量不会随着价格的降低或升高有明显的增加或减少。我们以1 9 9 9 年 和2 0 0 0 年的数据做个比较： 表3 21 9 9 9 年和2 0 0 0 年高等教育成本的比较( 单位：元，生) 社会直接成本个人成本 年份 政府负担社会力量个人直接个人间接 总成本学费 1 9 9 91 2 4 1 5 4 12 9 9 64 5 8 03 3 0 02 3 2 9 1 4 l3 2 0 0 元年 2 0 0 0 13 3 2 4 6 3 3 7 7 8 8 85 6 8 03 8 0 0 2 6 5 8 3 5 14 5 0 0 元年 根据1 9 9 9 年和2 0 0 0 年全国教育事业发展统计公报显示，1 9 9 9 年我国 普通高等学校招生1 5 9 6 8 万，报名数2 6 ：2 9 1 万；2 0 0 0 年我国普通高等学 校招生2 2 0 6 1 万，报名3 0 1 5 1 万。根据经济学的供求规律，随着学费从 第三章我国高等教育政策存在问题的经济学分析 3 2 0 0 元增长到4 5 0 0 元，对高等教育的需求应该大幅度减少，但是从1 9 9 9 年到2 0 0 0 年间，高等教育需求者的数量增长了近4 0 万。基于成本分担理 论确定的2 5 的个人负担比例，如果不考虑社会力量负担的高等教育成本 和个人间接成本，那么2 0 0 0 年个人需要负担的高等教育成本为4 7 5 1 1 6 元，实际学费为4 5 0 0 元，呈小幅度低于个人负担成本的趋势。由此可见， 高等教育的需求在扩招后是呈刚性且明显超出供给的。 在国情受限的情况下，高等教育这种服务的供给又势必是有限的，根 据高等教育成本分担理论的指导，我国政府不会将高等教育的价格定在低 于其成本的范围内，不会不计成本地供给，像九年义务教育那样普及，马 丁特罗的大众化教育在我国现阶段国情受限的情况下还无法达到，所以 我国受教育者对高等教育的需求就是明显超出供给的，供求矛盾也势必会 产生。另一方面，就像让一部分人先富起来一样，我国的高等教育在社会 贫富差距悬殊的特定条件下，存在一种“让一部分人先受教育起来”的怪 现象：在高考分数相同或大体类似的条件下，经济条件优越的需求者比那 些经济条件差的需求者有更多的机会接受高等教育服务，这些需求者就可 以先接受高等教育服务；在高考分数存在明显差距的情况下，经济条件优 越的需求者同样有机会接受类似高等教育的服务，比如说第三志愿本科批 次的录取和民办高校等，而这种类似高等教育的服务又被国家和政府承 认，具有同普通高等教育基本相似的效用，在就业市场中，教育这个信号 就无法正常起到甄别人才的作用。在这两方面因素的作用下就形成了高等 教育的起点不公平，起点的不公平进而又引发了过程的不公平和结果的不 公平。 3 2 高等教育的收费政策 3 2 1 教育收费问题概述 1 教育收费的涵义 一般认为，教育收费就是教育机构向教育需求者收取的费用。由此派 生出对教育收费性质的不同理解：有人认为教育收费就是教育服务的货币 度量，即教育价格，是教育者向学生提供服务的回报，它遵循自由竞价原 则，低质低价，高质高价。有人认为，教育是准公共物品，它对全社会具 有很强的正面经济效果，应采取集体产权的形式由政府作为行为主体统一 收支，而教育收费正是国家财力难以支撑庞大的教育需求时，向教育需求 者征收的用以弥补教育资源不足的税收，它具有强制性的特点。 第三章我国高等教育政策存在问题的经济学分析 客观上讲，教育收费是为保障教育事业的健康持续发展，由政府或学 校向全体公民或教育需求者收取的用以补偿教育资源消耗的费用，它有广 义和狭义之分：狭义的教育收费指学校通过向直接的教育需求者提供教育 服务而获得的成本补偿( 常指学费，有时也将学、杂费并列使用) ；广义 的教育收费还包括政府向社会全体公民征收的用以发展教育事业的税费 等。实际上，教育收费不是纯粹通过国家强制性手段征收的税费额，也不 是全然通过市场自由选择而得到的劳动回报，而是介于两者之间的，仅仅 在于弥补成本消耗、使教育活动得以为继的事业性费用。现实生活中我们 谈论最多的是学校收费，也就是狭义的教育收费。 2 教育收费的目的 有关教育收费的目的，似乎是不言自明的。一般人认为，教育收费的 目的就是筹措资金，弥补成本损耗。这一点理论界早就进行过探讨，论证 最全面充分的当属美国人约翰斯通( j o h ns t o n e ) 提出的“成本分担” 论，它已逐渐成为世界各国制定高等教育学费政策的重要理论依据。事实 上，单纯强调以成本分担和补偿为目的的教育收费已带来许多不良后果， 它突出地表现在对教育公平的损害。教育公平分配的目的之一就是缓解社 会不平等，而不是助长和扩散新的不平等，使社会不平等在教育系统内部 结构化。作为非义务教育的高等教育，其收费尽管与本国历史文化背景、 经济发展状况相联系而缺少一个统一的模式和标准，但就我国这样一个发 展中国家而言，国家财政难以完全承担高等教育的重任，如果不实行成本 分担制，不仅会刺激更多的高等教育需求，而且连现有的高等教育规模也 难以维持，使高等教育的持续性发展严重受阻。由此可见，长期以来我国 高校投资实行完全的国家供给制的确有其不合理的地方，甚至现行供给制 的研究生教育也逐渐显露出弊端。 对于教育收费问题，在保障教育事业健康发展、持续发展这一总目的 的规范下，也可以从效率和公平两个角度予以分析。这里的效率并不是就 教育收费本身而言的，即以较少的成本、简捷的方式筹措更多的教育资源， 而是指在国家财政性投入基本稳定的情况下，一项教育收费政策的实施如 何有效地提高教育资源利用效率，为社会培养更多的人才。显然，高校收 费不应是象征性的，否则起不到调节教育资源、协调教育供求的作用。高 校收费也必须要有一个上限，否则过高的费用会极大地挫伤人们的教育需 求，使高等教育发展遇到极大的社会阻力，同样不利于教育效率的提高。 教育收费行为对教育资源使用效率的提高有如下两方面的作用。一方面， 从教育投资体制上讲，在传统的资源约束投资体制下，国家和学校是父子 第三章我国高等教育政策存在问题的经济学分析 般的关系，学校从国家财政那里获得了很多的资助，根本不必考虑社会的 教育需求以及承担相应的投资风险。教育成本分担与补偿制度的确立使学 校的教育投资面临双重约束：既有资源约束也有市场的需求约束。在国家 教育投资重点逐渐向义务教育倾斜的政策背景下，非义务教育的需求约束 必定增强，学校为吸纳更多的教育资源就应考虑市场需求，以质量和效益 谋求生存和发展，另一方面，适宜的收费也使受教育者形成内在的约束。 当教育不再作为一种社会福利而人人共享时，个人在学校选择、专业选择 和学科选择等方面的自主性增强，更加珍惜求学的时间和机会，达到提高 人力资本投资效率的目的。 那么教育收费应该怎样体现教育公平? 首先，收费高低反映成本消耗 的多寡；其次，收费的高低应该与教育投资私人收益率正相关。对于一些 热门专业，由于有较高的个人收益率，其收费相对应高一些；最后，教育 收费标准应充分考虑受教育者的经济承受力，并实施相应的助学制度。遗 憾的是，这一点在我国现行的学费政策中没有受到足够的重视。反映在学 费标准上，通常考虑的是一个平均值( 无论是城乡收入水平，还是储蓄水 平) ，缺少分层研究，如对每一个阶层子女上大学比例的实证研究，对学 生家庭经济实力的调查等。众所周知，我国的贫富差距急剧拉大，有材料 表明，1 9 9 4 年我国农村居民家庭人均收入的基尼系数为0 4 1 1 ，城镇居民 家庭人均收入的基尼系数为0 4 3 4 ，均超过了国际上公认的0 3 0 4 的中等 平等程度。随着富人阶层的崛起，一部分社会贫困人口的出现是不可避免 的。如果用5 等分测量法来比较收入分配差距，1 9 9 4 年我国最贫困的2 0 的家庭占有全部收入的4 2 7 ，最富有的2 0 的家庭占有全部收入的 5 0 2 4 ，贫富差距达1 2 倍，而1 9 9 5 年这一差距进一步扩大为1 3 倍强。 由于我国缺少一个庞大的中等收入层，这样以平均值测算为学费制定的依 据就缺少了现实基础。在社会财富被少数人聚敛的情况下，平均值的测算 过分夸大了居民的经济承受面，使广大中下层人口的利益受损。目前，国 家确定的我国高等教育学费政策的近期目标是收取的学费不超过生均运 行成本的2 5 ，以1 9 9 2 年的成本为基数测算，如果学费按相当于成本的 2 5 收费，则农村居民的3 0 、城镇居民的2 0 将负担不起：按城乡居民 人口3 ：7 比例计算，全国将有2 7 的家庭难以承受。在现实中，高校贫 困生问题正日益引起人们的关注，这一问题的出现有着深刻的理论根源。 据国家教委1 9 9 5 年1 0 月公布的数字，在我国当时的2 5 4 万大学生中，一 般经济困难的大学生占在校生总数的2 0 ，其中特别困难的占在校生总数 的1 0 ，并轨高校个案报告的贫困生比例最高为3 0 ，特困生比例最高为 第三章我国高等教育政策存在问题的经济学分析 1 8 。这表明，现行的学费标准已超过了相当比例有子女上大学家庭的经 济承受力。 另一方面，我国的学费制度改革是单向递进的，相应的高校助学制度 改革明显滞后。造成这种局面的原因不仅仅是学校不管、银行不贷，本文 认为，更深层次的原因是国情约束下的政府的“不作为 。我国的高等教 育收费实行成本分担不仅是为了与国际惯例保持一致，更多的是因为我国 政府的财政没有能力负担培养大学生的各种费用和成本，所以采取了和受 教育者共同分担高等教育成本的政策，这些都是国情所限。由于国家财政 无法全力支持高等教育的成本，所以更没有能力解决广大贫困地区的贫困 生的学费问题，这也是政府的无奈之举。举例而言，在天津市仅有三所学 校的学生可以申请国家助学贷款，其他市属高校的贫困生学费问题只能靠 市政府予以解决。由此可见，贫困生的助学贷款问题不是单靠学校少收或 是不收学费就可以解决的。在具体贷款的问题上，由于各银行对贫困生的 贷款要求高，认证手续复杂，所以不仅造成贷款面小、金额有限，而且还 贷机制极不规范，使其助学贷款功能的发挥受到严重阻碍。所以，在助学 制度还没有实质性进展的情况下，为今之计就是应该首先保持高校收费标 准的稳定，其次政府的职能部门要加强解决助学贷款问题的力度并提出具 体的举措，加强与银行的合作和监督，还可以考虑建立教育发展银行专门 负责助学贷款问题。此外，政府和银行应简化贷款手续和认证过程，并健 全