（行政管理专业论文）中国土地征用补偿制度研究.pdf

东北大学硕士学位论文 中国主地征用补偿制度研究 摘要 土撼怒人类生存和发疑最基础瓣资源，蕤萋技会经济鹣发震，瑗我久日款捌 增，以及i 驻年来房地产热的骤升，人类对建设用地的需求扫益增长。农业用地是 建设用地的主要后备资源，农地 芷用也裁成为取褥建设用她的重获途径。地征 用幸 偿是备国通行的协调土地征用中稻益与公益冲突的鏊本制度，魑对国家侵犯个 人权益或团体权益的救济途径。然而，由于在我国欠缺一套完备而足以保护被征 耀入利益静耱偿毒l 度，导致遮校矮串密魏了静绦范霭道窄，嵛镶标准道低，番j 益分配不当等问题。据统计，目前我国各地群众上访案件中涉及土地问题的：j 丘4 0 ， 其中6 溉茇毒涉及 燕逮润纛。药戴，有鍪受对：穗镊爰於镁裁度佟深入懿磷究，并 以码克思主义实事求是的科学态度，借鉴西方国家土地征用补偿制度的经验，以 完罄我国的土地征翅幸 偿制度。 没有调查就没有发言板，为了解“失土农民”的生活情况及土地征用中存在的问 题，笔者对佟沟乡1 2 个自然村4 0 0 多户农民进行了走访，对1 9 9 8 年以来土地征 蔼瓣髂况逡行了调查。同时，在文中弓l 蔫了稳圈套子糟造征爰豹调查资瓣。因 此，我对我国农村土地征用的情况有了一种切身的感受。在写作此文的过程中， 笔纛参考了大量各方嚣专家、学者在遮矮震毒 偿方瑟黪谂著。 本文的正文分为五个部分，除了绪论和结论外，各部分的论证结构为：第一 部分，她征用补偿制度檄述。这里面首先扶理论上明确了土地锻用积地征用 补偿的概念；其次，对鲴氩征用补偿的理论依据；土地饺用补偿的原则及土地征 用补偿的范围和标准进行介绍；最后结合我国实断，探讨一下土地征用补偿中需 考懑懿因素。第二都分，主遣鬣溺补偿翻疫静雷辩魄较。在这部分，首巍，概括 介绍国外及港台地区的土地征用补偿制度；其次，借鉴其他国家朔地区的有益经 验，探讨慰我国缝薤摄耱偿刳波瓣癌示。第三帮分，遣经弱 嫠中存在戆弱 题。这一部分从多个角度米探讨我图土地征用补偿制度中稃在的问题。第四部分， 案例分板。通过佟涟乡和翡四台予树地徭爆於偿蛇具体塞倒，遴一步7 解我匿 土地征用补偿中存在的问蹶。第五部分，我国土地征用补偿制度的完善和创新。 分为两大部分：第一部分，对那些政府已缀在做的地方进行完善：第二部分，笔 者对一些镧度提出豹翎薪撩施。 关键满：圭缝薤躅；蛰嫠；公共糕簸 d i 东北太学硕士学位论文 a b s t r a c t s t u d yo nc h i n e s es y s t e mo fm a k i n g a r e q u i s i t i o no fl a n da n dc o m p e n s a t i o n a b s t r a c t a si sk n o w nt oa l l ，l a n di sn e c e s s a r yf o rt h es u r v i v a lo fh u m a nb e i n g b u ti nr e c e n t y e a r s ，w t ht h ee n o l l l l o u si n c r e a s ei nt h en u m b e ro fp o p u l a t i o n ，a n dp e o p l e sf a n a t i e i s m t or e a le s t a t e ，i tb e c o m e sa nu r g e n tn e e df o rp e o p i et og e te n o u g hl a n df o rt h e i r d e v e l o p m e n t s ot h e r ea r em a n yp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fm a k i n gar e q u i s i t i o n a n d t h em o s ts e r i o u si nt h e mi sa b o u tt h ec o m p e n s a t i o n 。b e c a u s ew eh a v e n tg o tac o m p l e t e l a n dc o m p e n s a t i o ns y s t e mt h a tc a np r o t e c tt h ei n t c r e s to fp e a s a n t sv e r yw e l l s ow h e n t h eg o v e r n m e n tt a k e so v e rt l l el a n df o ru s e ，i ta l w a y sr e s u l t si nt h e s em a t t e r s ，l 墩et h e s c o p eo fc o m p e n s a t i o ni st o on a r r o w , t h es t a n d a r di st o ol o w , e t c , t h a tb e c o m e 臻em a i n r e s o u r c e so ft h ec o n f l i c t so nl a n db e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h ep e a s a n t s a l s o t t i o s e m a t t e r sn o to n l ym a k ei td i 舾c u l tt og e te n o u g hl a n df o rp u b l i cc o n s t r u c t i o n ，b u ta l s o a f f e c tt h es t a b i l i t yo fo u rc o u n t r y s oi ti sn e c e s s a r yf o rn st os t u d yc h i n e s es y s t e mo f m a k i n gar e q u i s i t i o no fl a n da n dc o m p e n s a t i o nd e e p l ya n dl e a r nf r o mt h ee x p e r i e n c e so f t h ew e s t e r nc o u n t r i e si nc o m p e n s a t i o nf o rt a k i n go v e rt h el a n do fp e a s a n t sf o ru s e f i n a u y , w ec a nm a k eo u rs y s t e mo fm a k i n gar e q u i s i t i o no fl a n da n dc o m p e n s a t i o n p e r f e c t 1 m i sa r t i c l ee x p l a i n st h ei s s u e si nc h i n e s es y s t e mo fm a k i n gar e q u i s i t i o no f1 a n d a n dc o m p e n s a t i o nf r o mf i v ea s p e c t s ：t h ef i r s te 激翱b 钕i st h eg e n e r a li n t r o d u c t i o nt ot h e s y s t e mo fm a k i n gar e q u i s i t i o no fl a n da n dc o m p e n s a t i o n f i r s t ，i ti n t e r p r e t st h e d e f i n i t i o nl a n dr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n s e c o n d l y , i ti n t r o d u c e st h em a i nt h e o r i e s ， t h ep r i n c i p l e s ，t h es c o p e sa n ds t a n d a r d si nt h es y s t e r no fm a k i n gar e q u i s i t i o na n d c o m p e n s a t i o n t h i r d l y , i t ，w i t ht h es t u d yo fo u rc o u n t r y ss p e c i a lc i r c u m s t a n c e s ，t e l l su s s o m ef a c t o r st h a tw es h o u l dc o n s i d e rw h e nw et a k eo v e rt h el a n do fp e a s a n t sa n dg i v e c o m p e n s a t i o nt ot h e m 强es e c o n dc h a p t e ri sa b o u tt h ec o m p a r i s o na m o n gd i f f e r e n t c o n n t t i e si nt h es y s t e mo fm a k i n gar e q u i s i t i o no fl a n da n dc o m p e n s a t i o n f i r s t ，i tg i v e s u st h eg e n e r a li n t r o d u c t i o no ff o r e i g nc o u n t r i e s s e c o n d l y , i ts h o w su ss o m ev a l u a b l e e x p e r i e n c e si nt h e i rs y s t e mt h a ta t eb e n e f i c i a lt oo u rc o u n t r y , t h el 氆砖穗婶澍i sa b o u t t h ep r o b l e m sr e s u l t e di no u rc o u n t r y ss y s t e mo fm a k i n gar e q u i s i t i o no fl a n da n d c o m p e n s a t i o n t h ef o r t hc h a p t e rb r i n g su st w ov i v i de x a m p l e s ：o n ei st h ei n v e s t i g a t i o n o fm yh o m e t o w n sl a n dr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n 。弧l eo t h e ri st h es u r v e yo f n o r t h e r ns it a iz iv i l l a g en e a rs h e n y a n gn o r r n a lu n i v e r s i t y t h el a s tc h a p t e ri sa b o u tt h e c o m p l e t e n e s sa n dc r e a t i o ni no u rs y s t e mo fm a k i n gar e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n 。 毯搀。i tg i v e su ss o m em e a n st h a tc a ni m p r o v ew h a t 氇eg o v e r n m e n ti sd o i n g 。s e c o n d ， t h ea n t h o rp u tu pw i t hs o m ec r e a t i v em e a s u r e st h a ti sm a y b eh e l p f u lt oo u rc o u n t r y s s y s t e mo fm a k i n gar e q u i s i t i o no fl a n da n dc o m p e n s a t i o n k e y w o r d s ：m a k ear e q u i s i t i o no fl a n d ；c o m p e n s a t i o n ：p u b l i ci n t e r e s t - 1 n 。 末托大学颈壶学位论文 第一章绪论 第一章绪论帚一早硒下匕 众所周知，士逾为入类生存所必需，而现代入翻的劂增，戳及近年来房地产 热憨骤舞，对予主遮熬篙求也勰更戈逡塌。由魏弓| 发了诲多法律闻蘧，其孛主遮 征i 露补偿问题尤为突出。由于现行的土地征用李b 偿范围过窄， h 偿标准过低，欠 缺一套完备而足以保护被征用人利益的补偿制度，从而形成土地征用问题的症 缩，并成为土地纠纷的主要根源，严重影响了公共建设朋地取得，同时也不利于 享土会静安定。为诧，裔必簧对i 逡薤用 偿毒瘦作深入静研究，并激马克愚主义 实事求是的秘学杰度，借鉴珏方国家土地征用於偿露4 度驰经骏，以宠蓥我国蜓土 地征用补偿制度。 耕地是我国最稀缺的资源。我国的入口在增长，土域却在减少，土地承受的 麓力越来越大。新中蕊我立初翁，天鹭耕圭邀0 1 8 公凄，每公蹶薪邈养活5 5 入。 2 0 0 0 年久均辫撼减少至40 。1 0 5 公暖左鑫，每公顷蒙莠滔9 。6 人【l 】。我强辫煺供 养人口数，远远大于世界平均使。人口对土地的压力越来越大。因此，必须实行 最严格的耕地保护制度，来保护我们的民生之本。特别怒在现阶段，我国正处在 王、监傀、城镇纯洳快发展豹时期，扶国外的经验教诩看，这个时期也是耕魂减少 最疑黪瓣鬏。 土地征用是指国家因进行经济、文化、国防建设以及兴办挂会公共枣业购需 要，强制地将属于单位使用威集体所有的土地收回或收归国有，并给予一定补偿的 行为。在我国，土遗征角韵对象包括城市国有士她的使爝权和集体所有土地的所 鸯权。我国宪法第1 0 条援寝，“阑家为了公莛利益戆需要，霹皴依照法律巍定 对地实行征用。”地镑理法第2 条进一步明确规定：“国家为了公共刹益 的需要，可以依法对土地实行征收或赣征用并给予补偿。”第4 3 条规定，除法律另 有规定外，“任何单位和个人进行建设，需簧使用土璁的，必须依法串请使用国有土 骜蠢”。 地缝用是任簿凰家必及时保障公焱性域曩获取地翳必须的一祧行驶行 为，我国也不例外。土地醒用涉及到国家、用地单位、农民集体和农民个人多个 权利主体的利益，体现了土地权利在不同主体之问的分割与变换，是土地产权在 缀济上褥班实现豹一稀特殊方戏。i 甜在魏过程中，努颈芷确楚溪好各权翻主体之 阙的经济利益关系，搜被镊缝袭不致因髹逡受到过多鳇影晌靼损失。 土地征用补偿是各国通行的协调土地征用中私益与公益冲突的基本制度，是 对国家侵犯个人权益威团体权蓣的救济途径。然而，在我国因公共目的及本集体 以外的所有单位或个入建设使掰农璃必须首煮通过政府征地，将集体土缝变为国 查韭叁生塑主鲎垡丝查筮= 主缝堕 有地之后，才能获得土地的使用权，这种征地方式是在我阑实行高度计划经济 的背景下产生的，符会当时经济的发展和国家产业政策的嚣黉，并在特定的时期 发挥了积极的作用。然而在计划经济向市场经济转变的过程中，尽管我国对有关 土地 芷用补偿及分配的法律进行了棚应的改避和完耱，但是仍存在许多阀题。据 统计，目前我国各地群众上访案件中涉及土地问题的近4 0 ，其中6 0 左右涉及 征地闯题“1 ，征地问题的焦点概括起来主要袭现在祗地范围过宽、镁地孙偿偏低 和利益分配不当等几个方面。因此，本文重点论述对农民集体所有她的征她补 偿问题。 在结构上，本文从五个穷面对地征瑙脊馁静阔题进 子阑述。第一章，士地 征用补偿制发概述。这里磺酋先从理论上明确了土地征用和土地征用补偿的概 念；其次，麓主邋诬掰李 谣静理论依据；土魏征用季 偿的琢弼及虫蛰征爝补傣的 范围和标准谶行介绍：最后结合我国实际，探讨一下士地征用补偿中需考虑的因 素。第二章，主逮鬣蠲季 谣稍度静国际晓鞍。这章分为嚣大酃分；薷先，穰攒介 绍国外及港台地区的士地征用补偿制度；其次，借鉴其他国家和地区的有益经验， 搽讨对我国土逮薤嗣翰嫠稍发戆启拳。第三牵，圭| 囊经蠲季 绥孛存在瓣润题。这 一章从多个角度来探讨我过地征用补偿制度中存在的问题。第四章，案例分析。 遥过佟沟乡帮乾疆台子瓣缝往震享 偿夔买豁案镄，进一步了簿我嚣主遮拯瓣馨 偿中存在的问题。第五章，我过土地征用补偿制度的宪善和创新。分为两大部分： 第一郏分，对露些黢麝已经在鼗豹攮方透露完善；第二部分，笔者慰一些露茨鬟 出的创新措施。 在研变方法上，本戳理论努辑秘案铡分糖惩缝会：在瑾论分橱主，综合运用 经济学、法举、政治学、管理学理论，对土地征用补偿制度进行探讨。 在经济学上，撵讨越被缝爆蟪本赛懿赂偿。繁体土蟪魉农民豢俸爨鸯，由 集体威其部分成员使用，被征用后，所有权变为国家所有，使用权由国家出让给 开发囊使用。国家与波征用地的农民集体，土地开发赛处予平等的地位。我织 权且把开发商为获 ! 寻土地使用权而支付的费用称为土地价格，从地祖理论角度分 板，应包含绝对地秘、级差越租、垄叛地租；并具体分析土媳价格中存在的闷题； 另外，在最精一章创新的部分，运埔了新制度经济学理论。新制度经济学认为， 经济能否发腥，取决子制度爱摊和经济机制的有效燃。诺斯辨指出，制度提供了 一种经济的结构，随着该结构的演变，它规划了经济朝着增长、停滞或衰邋变化 的方向。正因为制度安排在经济增长中有举足轻重的作用，因此，在城市化避程 中，为了城乡经济豹协调发腰和维护农民的切身利蘸，需要进行农& 剩益补偿制 度的创新。因此笔者獯点论述在土地征用补偿制度上如何创新包括旋征地模式上 翎新；班她的现弼途迸行补偿；褥公共利益进行绷分，分羽进行补偿等。 东北大学硕士学位论文 第一_ 章绪论 在法学上，通过对宪法和土地管理法等法律条文中有关土地征用补 偿郏分的研究，探讨在法律制度建设上，我国土嫩捱月毒 偿制度中存在的阔题。 酋先，土地征用无宪法依据。以宪法文件规定保护私有财产中适当限制的原则， 是近代工她国家普遍的做法。如，美国宪法第5 条修正豢：“人民私有财产，如 无龠理补偿，不得被征用为公用”；日本宪法也规定：“私有财产，在正当补偿下 得收为公用”；意大剥共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在特定情况下 的有偿征收之” 3 1 。褥我国“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国矗麓今的 四部宪法免一例外的采用，尽管我国早已建立士地征用补偿制度，但仍无宪法依 攒。 其次，无专门系统的土地征用补偿法。我国土地征用补偿制度规定分散在单 行瓣各个法律中的主遗征糟孝 缮标准有很大差异，盈不稳定，这释容易出现各个 补偿规定的不协调性甚至怒排斥性，从而纸害法律具有的预见性和权威性。另外， 这些法律、法囊孛豹补偿标准十分模颧，w 搡箨魏缀差，溶祥彳亍致机关静翔由裁 量权便很大，其行使权力便会因无界限而恶休止。权力的无休止行使换来的是权 秘鹃被覆越。 再次，土地征用补偿数额偏低。土地管理法规定：征用土地补偿费和安 簧矜秘费瓣基窝不褥超过圭建薮 羹惩蓦萋三年平均年产篷懿3 0 倍。逶遘霾定数据 来反映变幼的市场环境和收益，这不仅体现不了土地的真实价值，也无法适应市 场经济发矮夔要求。毽扰，赞对这些闫题，本文程最嚣一黎，专门探讨了蓉样在 法律上完普我国的土地征用补偿制度。 在竣派学上，由于嫩征用枣 偿涉及到农民韵赛瓣铡麓，瑟我强又楚一令鞋 农业人口为主的大国，农民是我国社会中嫩大的利益群体，因此，如何解决好征 | 廷嚣遗留瓣闻题，藏成了毙葶b 国家镢导人必须嚣对豹闽题之一。擐擐佟沟乡案壤， 土地被征用后，政府有关部门为4 5 5 户农户共办理了3 2 7 人的“农转非”，寂排了 2 0 个就业蹴位，1 1 0 人参加了莠老保险，1 4 4 人参加了医疗保险，分别仅占调查 总人口数的1 8 5 、1 1 、6 2 茅口8 1 ，另外有2 9 3 人阂为土地被征用而导致 待业，占总人口数的1 6 6 。一些年龄偏大，文化程度不藤，缺乏非农劳动技能 的纯农户，打工没入要，经营无门路，办厂没本钱，就业问题突出。二怒“失土 农民”的身份变更滞后。“农转非”人员只是“城头变换大王旗”，在子女入托入学、 房屋产权证等方面不能享爱城镇膳民的待遇。有的地方“农转菲”学生要交借读 费；有的地方每人上交了3 0 0 0 元“农转非”费用后，还是没能落实城镇居民户口。 三是一些穗方被镊土遗的农业税没有及时核减。朗是有些新建农器点仓键上马， 规划不合理，公共设施不健全，环境污染问题严爨。因此，在本文最后部分，对 途征用搿农民的就韭安鼹和社会保障阉遂，进行了专f j 探讨。 在管理学上，笔者在不同的章节中曾提及政府的角色定位问题，对于政府究 竟楚一个规则舱制定者和监鼹者，还是一个利益分配的参与赣，或二蠢功能裁其。 碍于时间与篇幅的限制，笔者对此问题虽未做深入的研究，但把它掇出来，希望 能起到抛砖弓l 玉的佟用；另於，对予地毒 偿金分配过程中，农村瓣行政艨级， 乡镇、村委衾、树内两个以上农民的自治组织之间的关系，禳着也提出了一嫩粗 浅的精法，并决心以此为契机继续钻研下去。 本文的两个案例分析，是对佟沟乡失魏农民进行走访，二是对北四台予村 的土地征用补偿情况进行调套。通过对两个察例具体的分柝，发现我国土地镊用 补偿中存在的许多问题，在两地也不同程度的存在餐。笔者在最后一章对其“对 症下药”，提出解决措施。 本文在级囱扶1 9 8 6 年静造管琏法过浚戮1 9 9 8 年的土嘏管理法再到今年最 新的士地管理法，从改革开放前政府的征地行为到今天的补偿措施，都进行了详 细鹣阐述和深讨。横淘上，零文在遮征用孝 谣翻旋上进行了国际院较，逶过对 国外及港台地区的土地征用补偿措施的分析，试图发现对我圃的借撩之处。 本文放瑗论耀逑入手，翔雩| 出案镶，掩爨淘遂，最看尝试挺密解决掏蘧瓣愚 路，希望能对我国的土地征用补偿制度建设有所裨黼。 墨! ! 叁芏塑盘堂垡煎墨星三塞圭些盟! 堡劐堕垫鲨 第二章土地征用补偿制度概述 2 1 土地征用及土地征用补偿概念 主逮缎弼蹩攒器家毽逑行经济、文纯、匡陡建设戳爱兴办茬会公共事娩静需 要，强制地将属于单位使用或集体所有的土地收回或收归国有，并给予一定补偿的 行为。在我鋈，羹蠹往翅戆对象包撬城枣黧有逮鹣使 蓦；投粒集傣新有缝豹所 有权。我嗣宪法第1 0 条规定，“国家为了公共制益的滞要，可以依照法律规定 对主逡实行薤曩。”遮鲣瑾法第2 条遴一步竣确援是：“重塞为了公共裂蕊 的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”篇4 3 条舰定，除法律另 鸯毁定夕 ，“l 壬侮攀整羁令入进行建设，霉要使鼹缝粒，必绥菝法枣谤使震辫有 地”。 按照法德戴寇，地鬈曼用行必主要鸯蹰秘形式；一是阑城枣建设嚣缝阕遮 的，可以由县、市人民政府实行统一征用；二是在土地利用总体规划确定的城市 建设用地透域雏，能源、交通、水利、矿瞧、军事设撬等壤基确褥单独选缝数， 国家可以单独为冀办理土地征用。 我国实行的是她的事会主义公有制，地所有权主体力国家和集体，其他 任何单位斌个入对土地只享有圭阻使用权，而不能拥有土地所有权，这是我国土 地制度与其他资本主义国家土地制度最重骚的区别。所以具体的说，在我嗣土地 征阁是发歆在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的 需要，按照法律规定的批准权限和程序批猴，并给农民集体和个人补偿詹，将农 民集体所旃土魏转变为国家所有。 土地征用是任何国家为及时保障公益性项目获取土地所必须的一种行政行 为，我菡穗不镄终。土遗鬣用涉及瓢国家、霜氇革僚、农凝集体和农民个入多个 权利主体的利益，体现了土地权利在不同主体之间的分割与变换，是土地产权在 缎济上 ! 譬激实现静一穗特绦方式。两在魏_ j 霪程中，毖须正确处理荮各较利主律之 间的经济利益关系，使被征地者不致因征地受到避多的影响和损失。 逮疑震毒 髅是捂嚣藏主体豹合法疆征弱行为使被征爱豹公嚣、法久或其 他组织的含法权淼遭受到特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于， 嚣公蕊之必要，嚣对经济主遭受将翻牺毪嚣送行穗繁之替馁，戮实现正义公乎之 理想，而期待法律生活之安定，以达到“为私有财产与公欺利益之调和”的目的。 圭| 鏊短曩 谣是嚣致 歪建中是熏蘩豹润题之一，葵立法瘩警、撬嚣羧况蠢接决定 了行政征用制度的成功与甭。我国有些土地征用制度常因补偿内容的不易执行而 5 有沦为一纸窝文的危险，这便充分说明了土地征用补偿的重藤性。 地既怒农民的生产资料，又是生活资料，是农民赖以嫩存的熬础。农民集 体土她被征用，国家必须保护集体土地所有粳人的合法权益，这种权益的保护主 要体现在依法对被镁地单位进行补偿，对造成的剩余劳动力进行安鬟。对被镊地 单位的补偿包括土地补偿费、安置补助费、鬻茁补助费和地上附着物补偿费，并 以被征地单位的农民生活水甲不降低为标准。 士遣征潮补偿怒各国通行的协调土连鬣厢中私藏与公懿冲突韵基本翩凝，是 对国家侵犯个人权益或团体权益的救济途径。然而，在我国阂公共目的及本集体 以外瓣掰有蘩谴或个人建设使用农地努须首先通过敢府征魏，将集体土地交为国 有土地之后，才能获得土地的使用权，这种徽地方式是在我圜实行搿度计划经济 戆鸳荣下产擞静，符合当时经济静麓最帮国家产韭政策的霰豢，并程特定静辩期 发挥了积极的作用。然而在计划经济向市场经济转变的过程中，尽管我国对肖关 逸程建耱楼及分熬豹法律滋簿了穗应懿袭避耪完善，餐是仍存在诲多溺瑟。器 统计，目前我国各地群众上访案件中太部分涉及征地问题，锻地问题的焦点概括 起来主要表蕊在征魏范溷蓬宽、搓穗李 褛穰低帮利益分配不满等曩令方悉。戮魏， 本文霾点论述对农民集体所肖土地的征地补偿问题。 2 土地征用补偿的理论依据 土地征用补偿有深远的理论依据，一般涞说，主要有以下几种观点 2 2 1 产权界定 地征糟的实质是土地所有税的转换，褥土地所有权是对土地支配的绝对权 利，魑土地产权中最根本的物权。行使士地所有权具商排他性，除了代表社会公菇 强静国家对熊体和个人所有的土遣察行必要的干预外，其绝任何入不得对土撼所 有权人行使其权利进幸亍干预。 2 2 2 特别牺牲说 该学说源于德翻。1 7 9 3 年普鲁士法典第七十五祭确定了承担补偿责任的原 惑，靼为了公共剥慈，在必骚黠，个人必须牺牲其投魅。固孵社会必矮扶设立鲍 公共资金中对个人予以补偿。特弱桶牲说基于法的公平正义的蕊念，认为国家的 合法行政行为，对人民权益所造成的损失，与国家课以人民的一般的负担不圊， 它憝使无义务盼特定入对国家所作豹祷剐牺牲，这种特嗣牺褴应当宙全体入疑共 同分担给其以补偿，才符合公平正义的精神。具体地说，就是当某特定人，在公 查i ! 垄兰塑杰堂竺熊盎 笙三寰圭些盟! ! 壁剑廛塑姿 共幂j 益需露的前提下，即无可归费于其本鸯的情况下而遭受特别辩常的牺牲时， 基于公平藏义的精神，应当由全体人民共瞄来分撼其牺牲，以调节其个人的损失。 这样强弱秘静，在予谋求公共利益和个入私益之阉豹协调，以达鳓法律生活的安 定。 2 2 。3 地租理论 凡租用土地，都须缴纳绝对地租，以作为土地所有权借以实现的经济形式。它 与士遥鑫然条 串静好坏辩囊产率静离 羲无荚，这部分造租瓷本诧静施价必须在士 地征用补偿中得以体现。级差地租是由于士地的自然、社会经济条件和土她投入 懿差冥带来戆，魏征蔫戆李 偿应体瑷这耱差算。 2 ；2 。4 主缝效用观 l 乍炎凝重要黪生产资糕积生瀵资料存在懿农建缝，善炎具有撼珙经滂收盏穗 生活保障的效用，其次，由于农用地特别是耕地是十分宝贵的资源，对社会稳定、粮 食安全、豢态环境郡县有特有的功效，因鼗，地钲翅不但要对土邋本身瓣馀篷进 行补偿，对失去土地的集体和个人谶行必要的补偿与安置，对地上物及其它附着物 给以补偿，还要对失去土地的闻接损失予以聿 偿。 2 2 5 公共负担平等说 该说源于德国，认为阑家在任何情况下都应以平等为藻础为公民设定义务。 羧痔为了公共零l 蘸露实藏豹行政行为使 ! 孽一部分久或个剐久承撵的义务羹予稠 同情况下的其他人时，国家应设法调整和平衡这种义务不均衡现象，使全体公民 帮受害者之闰静警镨凝铡褥垂重耨滚复鞠。 2 2 。6 柱会职务说 此说攒赛权零l 天赋双念，认势国家为了使令人尽其社会一分子的责任，蓄走 成承认个人的权利，这是懿现社会职务的平段。所有权具有自由和义务双蓖性， 但人民的财产被缝嗣后，翻家应酗爨绘予零 偿，才能使其社会职务褥以继续履行。 2 2 ，7 既得权说 查! ! 墨堂塑主鲎垡堡墨整兰主生些旦! i 壁童! 垒墼姿 此说认为人民的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对的保障，即使是 由公共利益的嚣要，使其遭受经济上媳特别损失，也鹿当基予公平蛉原则给予羚 偿。纰说是以自然法思想为簇础，理论较为陈旧，而且对于溉得权以外的权利所 受的侵害，也朱能说明枣 偿的理论依据。 2 。2 8 恩惠说 此说强调国家统治权与阐体利懿的优越性，主张绝对的图家权利，以及法律 万戆稻公盏黧主。霞忿，诧落试爻个入没畜与国家穗辩获静疆鑫，甚至完全褥谈 国家对私人脊提供损失补偿的必要。国家侵辫个人权利给予补偿，完全是出于国 家豹愚意。这耱学瀵其骞专稍色彩，难戳筏淡现钱煞圭缝鬣蹋李 谣涮废。 2 。2 9 公用征牧谈 此说认为国家法律既保障个人瓣财产权穰，毽同对也授予国家徽收取人财产 的权利，对于因公熬利益的需要而作的合法征用，国家可以不承担法律责任，但 仍应给予个人相当的於偿，以求公平台理。 驻然，以上有鉴学说已经不能完全适应现代的土地征用补偿制发。不过w 以 看出，它们几乎都包禽这样一种思想，即政府为社会袋共利益蕊实施的行政行为， 使得一部分入或个剐入做出了特别了牺链，这种牺褴应由丰土会全体来做出补偿。 随着经济的发展和人民财产权利意识的增强，在这些学说中，特别牺牲说日渐被 广泛接纳。 我国在计划经济时期的地征用补偿制魔倾向予恩惠说，通常的做法是以较 祗构成本甚至是班行致命令方式无偿麸农民平中征褥逾，孺子公藏建设需簧。 当时闺家着藏强调尉体利益的优越性，主张绝对的国家权利，虽然此种做法保证 了鬣缝懿快捷和公丽设施建设酌颗蘩j 遴辛亍，侄客观上侵琵了农民个人匏土媲权 益。改革开放后这二十多年，我国在土地征用补偿的范围、方式等方面做了许多 改避，像主速警瑾法孛瓣征瘸农民耩遗鹃耱嫠赞，簌该辩逢被裁渡蘸三年平 均年产值的3 - 6 倍( 8 6 年) 提高到6 1 0 倍( 9 8 年) ，而且攒国土资源部称，其 稼壤在一至鼹年肉遴褥提离l 一2 绩。霹鞋说这二多年，我鬻懿羹蠡征矮李 馁甄 恩惠说逐渐的向土地效用观和特别牺牲说的方向上转变。 2 3 土地 正用补偿的原则 培 东l b 大学硕士学位论史 第二章土地橱用补偿制度概述 虽然濑界上许多国家都确立了土地征用补偿制度，但粕于政治、经济、历史 等具体国愤的不同，各国对土地征用毒 偿的标准、范曝、额度鸯谴多差舅。根据 箕补偿力度的不同，可分为完全补偿原则和部分补偿原则。 2 3 1 完全补偿源刚 完全衿缮是掰戳被链掰入完余溺菱剿与征羯前葡一瓣生活浚态所需溪静代 价为补偿标准，这种补偿不仅包括直接损失，还包括因此而造成的间接损失，甚 至_ ；丕包括嚣经济上鲍损失。其萋本特熹是：第，黻市场交易巍鬻| i 麓琢羽，按财 产的实际价值作为补偿的依据，从而实现公平、合理的补偿目的；第二，补偿的 蕊嚣广，矮嚣缍缳、确定。嚣嚣这篷蛰谣除琶括遗与魏改蠹携蕊客鼹徐值及 因被征用所支出的各种必鬻费用为主要补偿内容外，还包括期待利益的损失、残 余缝徐熬躐损、营注懿箨灰或臻小、失翌竣转照等滚辍经济测蓥攒失淡及 经济 上的损失，如生活环境的不适、精神上的谐痛等损害，都应酌情给予补偿。 嚣方发达蓬家大帮实褥完全 偿骧戴。法国慧较旱建立公弱强收裁度瓣大隆 法系国家，它于1 7 8 9 年颁布的第一个宪法性文件即人权赢言中规定：“私有财 产是耱圣不霹侵獬豹权剥。藤菲激予会法谈定黪公共嚣癸憨臻显溪求，势羹在事 先公平补偿的条件下，任何入的财产不能被剥夺。”该项规定构成法凰行政征用制 度瓣投力慕礁。疆本宪法嬲二十丸条援定：“稻毒财产在正獭毒 偿下褥收为公瘸。” 在荚美法系国家中。美国1 7 8 9 年宪法修正寨第五条规定：“凡私有财产，非有恰当 豹 偿，不褥收先公骞。”荚国鲍宪法性文传紧急状态法受l 规定：“内潮在紧急 状态下，可以征用带辆、主地和建筑物，但需给予对等补偿”。i 5 j 完全睾 偿原则在露方圈家的普遍确立，有其深刻的思想根源。其一，在鞭方，私 人财产神藏不可侵犯的观念由来融久且根深蒂固。人们普避认为魏有财产所有权 得到法律的保护，趣由、磁义、公平、秩序等基本价值才髓得到保障。英图著名 法学家布策克斯顿在英国法释义中写道：“最重要的是，法律不允许对私有财产进 行哪怕是微不足邋的侵犯，即使为了整个社会的利簸也决不允许。”【6 l 在一个将社 会利益或溺家稍熬视为绝对徐值而无视个入财产价值翡国家里，建不可能建立起 合理的行政补偿制度的。士地征用补偿更是无从谈起。其二，在他们看来，豳家是 一种契约，是个入利益诖渡的结栗。国家存在的蒸本理由藏是要橡证令入的自由 和财产权利不受侵害不论这种侵害是j 法还怒合法。如果公共权力机关在实 藏其职能遵程串侵犯了个入或缝缀豹合法权益，那么它就违反了謦家静宗舔，就瘟 当对其行为负责而承担赔偿或补偿的责任。其三，根据平等的观念，这种公烘负担 斑当平等豹落在社会每一令久瘸上，郯享圭会公共负撵应平等承受。柱会公众既然 是国家权力的实际享有者和社会公共利益的受益糟，那他们也应当是社会公共负 9 东北大学硕士学位论文 第二章土地征用补偿制度概述 担的承担者。就土地征用补偿而言，国家为公共利益而征用个人或一定组织的土 地，损害了征用者的合法权益，如果国家不对其征用行为负任何责任，那么该相对 人的损失实际上就由其自身来承担。这种结果有悖于法律面前一律平等的精神以 及公平、正义的理念。国家既然是公共权力的执行者和公共利益的代表，社会公 众共同享有国家征用行为带来的优惠和利益，那么因国家征用而使相对人利益发 生的损害，也应由国家代表社会公众给与相应的补偿。 2 3 2 部分补偿原则 部分补偿原则，即当国家为了公共利益的需要必须征用个人或团体的私有土 地而给其合法权益造成损害时，国家只是针对具体损害给予相对人一定的象征性 补偿。补偿范围仅限于被征用的财产的价值；可以量化的财产上的损失、迁移损 失、营业损失；其它具有客观价值而又能举证的具体损失，也给予适当的补偿。 其显著特点是土地征用补偿的数额与土地所有者权益的价值不相等，往往远低于 被征用土地的市场价格。它强调征地是一种国家行为，同时也是集体经济组织对 国家的一种义务。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权 因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但 征用土地是对财产权的剥夺，应给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为纸 空文l | ”。其理由如下：因为征用土地是强制剥夺人民的权利，使人民遭受特别牺 牲，依理应该给予超过一般自由成交价格的补偿。但是在所有权社会化的今天， 个人应受社会的制约，有忍受相当牺牲的义务。为此，为了调和权利剥夺和社会 义务，该原则主张，补偿应仅限于被征用财产的价值；至于难以量化的精神上的 损失，生活权的损失等个人主观价值的损失，应当视为社会制约所导致的一般牺 牲，个人有忍受的义务，不应予以补偿；至于可以量化的财产上的损失、迁移损 失、营业损失以及各种必要费用等具有客观价值而又能举证的具体损失，则应给 予适当的补偿。 上述两种补偿原则各有利弊：完全补偿原则是有利于最大限度的保护个人权 益和实现个人的价值，但是却加大了国家征用土地的成本，从而使国家征用行为降 低了灵活性；部分补偿原则能够使国家轻易地以低成本取得土地，较为有效、及时 地维护社会公共利益，但无形中造成了国家权力对个人、团体私益不同程度的践 踏。 2 3 3 我国土地征用补偿的原则 反观我国宪法关于土地征用补偿的原则，未有明文规定。而1 9 8 6 年颁布的 1 0 东北大学硕士学位论文 第二章土地赫用补偿制度概迷 土地管瑗法第2 7 条、第2 8 祭和第3 1 条规怠，国家建设征用土地，由用地 单位支付孙偿费；土地上肖附着物积毒营舱，还要支付土地上的黠罄物秘密蓖朴 勘费；因德用土地濡要安谶农业人口的，还应支彳寸安置补助费，并对多余劳动力 进行适当安排。| 墩外，矿产资源法、攀原法等有关的法律、法规也毒相应 的瓶定。这些补僚由于仅限于与被征用客体有鲞按关联的经济上损失，而对于被 征用客体肖间接关联以及因此而延伸的一切瞰童带损失未予以补偿，因此只不过是 不完全豹补偿。群且，其与上述不完全补偿原刚相比，补偿范围落显得避窄，补 偿项目仅为土地补偿费、林木补偿费、青落及地上附着物 b 偿费，以及农她人口 安餮替秘费、痨麓李 接费和搬迂安嚣费，飘这些补偿费的标准都鞯常低，致使被 征用人难以维持其原有的生活水平。我戳是一个以社会主义公宥制为基础的国 家，国家稻益历来备受重褫。丽盛，我嚣鞭蓊海魏予社会主义祷缀阶段，经济水 平较低，倘若推崇完全补偿原则，势必给阑家和社会增加经济上的负担，从而影 熬鞫家豹经济建设。毽是，一臻缝强诱整个衽会鹣稠盏蠢忽视公褥静合法权益， 也不符合社会主义民主的骚求和法律上的公平主义的精神。事实上，补偿蓉不能 链渡短用入达瑟其霖骞翡囊活东平，裂萁每 被髹矮人之褥藏显褥壤不公平。为 此，我国土地补偿废在不完全补偿的基础上增加现有补偿的项目，将残余地损害、 遽鬻瓤受戆按失( 奄搀营渣褒失、蘧金擐炎等) 戳及各秘豢要费弼瓣奉 楼簿巅入 补偿的范阐，并掇高补偿标准，以便被征用人能维持其原有的生活水平。同时， 隧整我国经滂数不紧发震，挂会圭义民主耪法刳豹不錾健全，还嶷逐步起宪垒蛰 偿原则过渡，将比较重大的精神滕次的生存权、嫩活权损失逐步纳入补偿范围， 以便傻公熟含法权益褥到更热充分匏保妒。大家箱道，主缝羹被缝瘸，装薤 用人势必颟对迁居它处或转业等问题；其不但失去原有的邻里关系，而且还要重 毅逶盛一个甄生的生活环壤或工佟环境，甚至嚣糕鏖住条馋较壤i 采更糟糕竣无房 屋可住或失业等窘境；其精神上或心理上的不安或焦虑虽然是无澎的，但也是不 小翡损失鞠伤害。疆土地援用虼强制性制裁虽然与馒较行为不同，但近年寒侵权 行为的理论已渐被修正，其基于无过错责任的赔偿范围已日益扩大，从而便基于 遗法行为的损害赂偿理论与基于合法行为的损失事 偿理论，实质上已目趋一致， 溉然民法上对因馒权行为所造成韵精神损密应予阻赔偿，那么在彳予政上对于被征 用人的重大精神损失，也艘予以适当补偿。至于那些轻微的糖享申损失，则幽被征 用人忍受。因为在维护社会全体成员乖j 益的前提下，让某个个剐成员忍受菪干轻 微的负担戏牺牲也是不得已的事。况且，个人也皮受社会的制约，有忍受浆种魉 襁的义务。 2 4 土地征用补偿的范围和标准 1 1 ， 查些叁堂堡主鲎焦熊查整三主生些垒旦! ! 堡型鏖趣鎏 综观各围立法，士地征用零 偿范围甚为广泛，嚣聿 偿檬壤亦订褥较走公擎。 现仅以日本、英国、德国立法为例阐述如下： 2 4 1 丑本地镊用补偿的范湖和标准。 ( 1 ) 缝章 谣( 邵遗价 偿) ，其补偿标准为：征臻辩的正常帮价= 确定征 用时邻近同种类的土地交易价格所算定的相当价格确定征用于实际征用间的 物价攒数交韵。( 2 ) 残余遗辛 嫠( 鬻溺部分造豹鬣翔焉致使与其稳连静未被征 用的残余土地的价值减少，或因面积过小难以独立适当地使用而对该剩余土地所 绘予静餐缮) ；其羚僚标准为：困往翔减低豹傍菹；残余逢鬻薪建、增建或敬迸 通路、沟渠、围墙、栅栏及其它构造成需修缮、填土、挖土等所需的费用；残余 逮爨窍夫霹叛审请将残余遗一并廷焉。( 3 ) 戆上物蛰偿( 惫戆羹耋上懿建筑锈辩农 林作物等的补偿) ，其补偿标准为：参考邻近同种物件交易价格的相当价格。( 4 ) 迁移赞蛰偻( 嚣窭主蟪援瘸藤必矮造移豹必舞费震) 。( 5 ) 农鼗傍受、錾终、趣 模缩小的补偿。( 6 ) 林业停般、暂停、规模缩小的补偿。( 7 ) 渔业停业、暂停、 趣撰续小靛枣 偿。( 8 ) 牧业傍犍、暂佟、蕊模臻奎戆 偿。( 9 ) 其瞧摸失毒 偿( 妇 房租减少、临时租房费用、幼产搬迸费等的补偿) 。一j 2 4 2 英国土地征用补偿的范围和标准。 ( 1 ) 魄( 包括建筑物) 的补偿，其补偿标准为：公开市场的市价，并且 不得因征用而给予被征用人救济或其他优惠。其所谓市价的估价日期有三种：补 偿盒额为双方同意时，苏士辘征用通知之曰为估价静舀期：征兵j 机关占有土避之 日为估价的豳期；补偿有争议上诉时，以土地法庭听证的最后日为估价的日期。 ( 2 ) 残余魏的分割躐损害斡偿，其静偿标潦为：市场豹贬德徐捂。( 3 ) 租缓权 损失补偿，其补偿标准为：契约未到期的价使及因征用而引起的损害。( 4 ) 迁移 费、经营损失等于我豹餐嵇。( 5 ) 冀继登要赞蔫支爨麓孝 偿( 螽律蝾残专家豹代 理赞用、权利维护费用等) 。 2 4 3 德国土地征用补偿的范豳和标准。 ( 1 ) 土地或其他标的物的权利损失补偿，其补偿标准为：以土地或其宦标 的貔在征焉枫关裁定征用串谴当目的移转馀值或市场徐建。( 2 ) 营业摸失枣 偿( 即 原财产权人肖职业、营业或履行其应负的任务所受的暂时的戚持续的损失) ，其 1 2 。 东北大学硕士学位论文 第二章土地征用补偿制度概述 补偿标准为：在其他土地投资可获得的同铸收益。( 3 ) 征用标的物上的一切附带 损失补偿。 2 4 4 我匿土地征用补偿的范围和标准 由上可见，备国土地征用补偿的范围，除土地