（社会保障专业论文）我国住房保障制度研究及美国经验借鉴.pdf

武汉科技大学硕士学位论文第1 页 摘要 我国实施住房制度改革以来，城市居民的住房条件虽然在一定程度上有所改善，但是 与发达国家相比，中国居民的居住水平还比较落后，我国的住房保障制度还存在着许多问 题，完善的住房保障制度仍然没有建立起来。 美国作为发达国家其完善的住房保障制度值得我们研究。本文在对我国住房保障制度 的发展进程、现状及其存在的问题进行研究的基础上，全方位的分析和审视美国的住房保 障政策及有效的实施策略，吸取他们的运作经验和教训，并将其与我国的实际情况相结合， 得出完善我国住房保障制度，需要进一步改善政府宏观调控、市场监管和新形式的住房保 障制度建设，然后具体对住房公积金制度、经济适用房、廉租房建设提出了几点建议。 本论文的研究希望能对改善我国居民的居住水平，对构建我国完善的住房保障制度有 所借鉴和帮助。 关键词：住房保障制度；完善：经验 第1 i 页武汉科技大学 硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c ec h i n ah o u s i n gs y s t e mr e f o r mi m p l e m e n t e d ，t h eh o u s i n gc o n d i t i o no fu r b a nr e s i d e n t s h a sb e e ni m p r o v e di ns o m ee x t e n t h o w e v e r , c o m p a r e dw i t hd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，c h i n a sl i v i n g s t a n d a r ds t i l lf a l l sb e h i n d c h i n ah o u s i n gs e c u r i t ys y s t e ma l s oh a sm a n yp r o b l e m s ap e r f e c t h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mh a sn o tb e e ne s t a b l i s h e dy e t u n i t e ds t a t e s ，a sad e v e l o p e dc o u n t r y , i t so u t s t a n d i n gh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi sw o r t h l e a r n i n g i nt h i sp a p e r , o nt h eb a s i so fs t u d y i n go nt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s ，t h ec u r r e n ts t a t u s ， e x i s t i n gp r o b l e m so fc h i n ah o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m , t h eu s h o u s i n gs e c u r i t yp o l i c ya n di t s e f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o ns t r a t e g i e sa r eo m n i - d i r e c t i o n a l l ys u r v e y e da n da n a l y z e d i no r d e rt o i m p r o v ec h i n ah o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，w ec a nd r a wo nt h e i ro p e r a t i o n a le x p e r i e n c ea n d c o m b i n ew i t hc h i n a sa c t u a ls i t u a t i o n i ti sv e r yn e c e s s a r yt h a tt h eg o v e r n m e n t sm a c r o e c o n o m i c c o n t r o l ，m a r k e tr e g u l a t i o na n dn e wf o r m so fh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mm u s t b ef u r t h e ri m p r o v e d f i n a l l y , s e v e r a ls u g g e s t i o n st oh o u s i n gf u n ds y s t e m ，a f f o r d a b l eh o u s i n ga n dl o w - c o s th o u s i n g c o n s t r u c t i o na r ep r o p o s e d t h es t u d yi n t h i sp a p e ri se x p e c t e dt ob eh e l p f u la n dr e f e r e n t i a lf o ri m p r o v i n gt h el i v i n g s t a n d a r do fo u rc o u n t r ya n db u i l d i n gc h i n ah o u s i n g s e c u r i t ys y s t e m k e yw o r d s ：h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ；i m p r o v i n g ；e x p e r i e n c e 武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：丝塑燃日期： 咖9 q - 1 f 研究生学位论文版权使用授权声明 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门( 按照武汉科技大学关于研究生学位论文收录 工作的规定执行) 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅，一 同意学校将本论文的全部或部分内容编入学校认可的国家相关数据库进行 检索和对外服务。 论文作者签名：丝鬯丝超 指导教师签名：一茎鲨差刍一 日期：岬乒，。 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 课题背景 住房是人们生活最基本的需求和生存条件之一，在人们的日常生活中起着极其重要的 作用。随着城市化的发展，人口在城市过度集中，城市土地和住房需求偏大，推动了土地 价格和住房价格不断上涨。特别是最近几年，房价持续的非理性上涨导致了中低收入家庭 面临住房困难。住房已成为社会生活中的突出矛盾之一。不仅是在中国，住房问题已经成 为一个世界性难题。世界上各个国家和地区为解决中低收入家庭住房问题，推出了一系列 的住房政策和管理措施，形成了各具特色且比较完备的住房保障制度。我国在住房制度改 革以来，城市居民的住房条件虽然在一定程度上有所改善，但是与发达国家相比，中国居 民的居住水平还比较落后，完善的住房保障制度仍然没有建立起来。 1 2 课题研究的国内外现状 目前，住房问题成为焦点，学术界也展开了激烈的讨论，关于住房保障制度的研究， 必须研究住房福利需要总量，研究目前我国用于住房福利的资源总量，探索今后扩大资源 的可能性，并在资源约束条件下，探索适当的住房保障目标。近几年来，国内学者主要是 对住房保障政策的实施过程中出现的问题及问题产生的原因、改革措施等方面进行了大量 的研究和探索，而且也取得了丰硕的成果。但是，对国外国家住房保障制度的研究还比较 匮乏。在我国，也有不少学者研究过美国的房地产、房地产金融等内容，但对于美国政府 住房保障实现方面的研究相对较少，将此方面研究与我国住房保障制度建设相联系也相对 较少。 在研究住房问题产生的原因方面，恩格斯在其论住宅问题中提出住房缺乏现象， 是大工业发展和城市化进程的产物。可以这样说，住房问题的产生与城市发展尤其是与现 代城市的发展是密切相关的，如果解决了城市的住房问题也就解决了全社会的住房问题。 在研究保障性住房的供给水平方面，中国人民大学叶剑平教授在他的合作论文t h e p e r f o r m a n c ea n dp r o b l e m so f a f f o r d a b l eh o u s i n gp o l i c yi nc h i n a ：t h ee s t i m a t i o n so f b e n e f i t s ， c o s t sa n d a f f o r d a b i l i t y ) ) 中使用科布一道格拉斯效用函数对中国住房保障政策的净效益进行 估计。结果表明中国的住房保障水平较低，住房保障的供给缺口还很大。 在住房制度改革方面，许多专家也做了深入的分析。陈伯庚、顾志敏、陆开等学者总 结了近2 0 多年来中国城镇住房制度改革的经验的基础上，提出了在中国城镇制度改革过 程中应峰持的基本原则，如：实行统一政策目标、分散决策、因地制宜、量力而行、坚持 国家、单位和个人合理负担，坚持平稳过渡、综合配套等。上海财经大学方芳副教授在题 为我国廉租房融资拓展的研究的演讲中强调，资金保障问题让我国城镇廉租房制度遭 遇了发展的瓶颈。我国应从以下几方面拓展多元化的创新融资渠道，为廉租房制度的建设 提供充足稳定的资金保障：首先，扩大住房公积金覆盖面，高效利用住房公积金；其次， 大力发展房地产租赁业，创新廉租房租赁形式；第三，创新r e i t s ( 房地产投资信托基金， 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 r e a le s t a t ei n v e s t m e n tt r u s t s ) 、廉租房建设公债等金融工具，多渠道筹集廉租房建设资金。 上海财经大学丁健教授认为，我国当前住房保障模式应该向构建“市场+ 保障 的城市住 房供给和谐模式转变。还有专家提出，在物价和房价联动上升的现实情况下，要解决人们 特别是中低收入家庭的住房问题，最重要的是建立多层次的住房保障体系，具体来说，住 房保障体系的第一层次，是对城市困难群体和极低收入家庭，由政府提供廉租房或公屋， 通过这种方式来保证他们的居住权；第二层次是对占7 0 的中低收入群体，政府通过货币 化补助、优惠利率、优惠税收等办法，由市场来提供经济适用住房。当然，要做到这一点， 政府还得运用法律来保证房地产市场生产出群众有支付能力的住房；第三层次是对那些既 买不到经济适用房又买不起商品房的群体，为他们提供限价商品房；最后一个层次则是对 少部分的中高收入群体，他们的住房完全由市场决定，不纳入住房保障体系。也就是说在 多层次的住房保障体系中，政府的责任主要是集中精力实现公共住房政策的目标，解决好 中低收入、中低价位、中小户型的消费主体的住房问题。至于高收入群体的住房，让市场 机制去调节。 1 3 课题研究的目的和意义 研究住房问题，有必要从影响房价的根本因素供求关系上进行研究。我国的住房市场 处于供求不平衡的状态中。2 0 0 3 年以来，我国城镇买房需求迅速增长，而住房供给相对增 长较慢。住房建设需要土地开发和城市基础设施建设的支持，由于我国人口多，人均耕地 面积较少，因此在城市建设供地方面限制比较严格；此外，城市基础设施建设和城市发展 也需要一定的时间。因此，住房供给从中长期看，将呈现平稳增长的态势。2 0 0 3 - - 2 0 0 5 年， 尽管城市化推进速度很快，但城镇新建住房面积年均增长率仅为9 6 。综合需求和供给 两个方面的分析，可以认为，我国住房供不应求的状况将持续较长时间。在此背景下，房 价上涨压力始终较大。持续上涨的房价，必然给中低收入者带来极大的购房压力。 我们需要建立科学的住宅标准，需要有合理的房型面积的匹配，需要有租售并举的市 场体系，更需要有相应配套的住房保障体系。我们要在这样一个框架下建立一个住宅供需 比较平衡的状态，保障中低收入家庭的住房问题，这个就是我们目前正在努力，将来要达 到的目标。 1 9 9 8 年下半年，随着国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 的下达，中国的房改正式开始。经济适用房和廉租房的建设，早在1 9 9 8 年的房改文件中 就提出来了，这个政策本身是好的，当时是希望通过经济适用房既解决老百姓的住房问题， 同时通过经济适用房大量生产，拉动经济增长。但是在实施的过程中出现了许多问题：重 建设、轻管理，购买对象审查制度不完善，部分高收入者购买了经济适用住房，个别人甚 至以投资获利为目的购买经济适用住房，出现了有钱人买了多套经济适用房真正的中低收 入者买不起。还有很多地方政府对住房保障工作重视不够，社会保障性住房存在种种弊端。 比如，住房保障的政策体系不完善，大多数市、县没有制定长期规划和年度实施计划，项 目用地储备少，致使社会保障性住房大多建在郊区，既不能方便群众的生产生活，还会造 成社会治理成本的加大。目前带有社会保障性质的廉租住房和经济适用住房不仅建设量 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 小，而且质量差。 针对以上问题，我国民政部会同建设部正在紧张编制城市低收入家庭资格认定办 法，主要是结合当地人均收入、低保线等，划定合理的经济适用房、廉租房以及限价商 品房的购买人群标准，以此解决目前存在的违规购买以及界定标准不合理问题，同时民政 部系统也将起到监督保障性住房销售、租赁等方面的责任。为了进一步保证中低收入者住 房的实现，中国政府各部门联合采取行动，十七大中首次在党代会报告中写入“廉租房制 度 ，在重点关注教育、医疗问题的同时，也强调住房保障，体现了党和政府对低收入群 体住房问题的关心；中国建设部明确要求，全国所有市县在2 0 0 7 年年底前必须建立“廉 租房”制度。但是，我国的住房保障制度还存在着许多问题。 美国作为发达国家其完善的住房保障制度值得我们研究。研究美国的住房保障制度的 演变，1 9 2 9 年，世界性的经济危机席卷美国，为了刺激经济复苏和解决日益严重的住房问 题，美国政府开始介入住房市场。2 0 世纪3 0 年代以来，美国政府在吸收英国等欧洲国家 经验教训的基础上，采取了一系列住房保障措施，一直努力保障低收入家庭的住房需求。 1 9 3 4 年美国国会通过了全国住宅法，开始了政府公共住宅计划，美国的全国住宅法 规定：尽可能通过私人企业和政府的支持，使每个美国家庭有舒适的住房和适宜的居住环 境。随后，美国相继通过了城市重建法、国民住宅法、住房与城市发展法等，对 住房保障作了相应的规定。目前，大约有1 3 0 万个家庭居住在公共住宅房或由政府资助的 廉租房中，占美国全部家庭数的1 5 。美国历届政府在提出诸项针对低收入家庭住房计划 的同时，还不断强化在房地产立法、金融、税收等方面的支持，有效地解决了低收入家庭 的住房问题。对中国来说，以美国为代表的社会型住房保障政策更具有借鉴意义。 基于此背景，本文将住房保障制度作为专题研究，分析美国的经验教训并结合我国实 际情况，对如何构建和完善我国的住房保障制度进行探究，旨在对改善我国居民的居住水 平，构建我国完善的住房保障制度有所借鉴和帮助。 1 4 本课题主要研究内容 ( 1 ) 研究了中国的住房保障制度，通过对中国的住房保障制度的发展过程、具体内 容的分析，总结出了目前中国住房保障制度面临的主要问题，以及建立完善的住房保障制 度的重要意义； ( 2 ) 研究了美国的住房保障制度，通过对美国的住房保障制度的发展过程、具体内 容的分析，详细地总结出了美国住房保障制度的可取之处； ( 3 ) 分析并总结出了美国住房保障制度对我国住房保障制度的启示。并对未来如何 构建和完善我们的住房保障制度进行了展望。 第4 页武汉科技大学硕士学位论文 第2 章住房保障制度概论 住房作为人类生存不可替代的必需品，人人都应享有合适的居住设施。这一观点已普 遍被人们所接受。居住条件是人的基本生存条件的重要组成部分，居住需求属于人类的基 本需求。因此，居住权也构成基本人权的组成部分。同时，住房也是最昂贵的生活必需品。 很多国家居民居住消费支出占其消费总支出的比重都在2 0 上下。因此，低收入阶层是 难以依靠自身力量解决其住房问题的。假如在这种情况下，政府未能提供住房保障或住房 保障的力度不够，无家可归或居住条件恶化的人就会逐步增多，从而造成社会的不稳定。 那么，住房问题就会演变成社会问题。政府有责任建立合适的住房保障制度，满足公民基 本的住房需求，维持社会的长治久安。 2 1 住房及其分类 住房作为现代社会居民生活中所必须的一种商品，具有特殊的属性。住房可以分为两 种，一是住房在市场经济形式下，其具有商品属性，人们需要付出一定的代价才能享有； 另一种则是公共住房，其具有社会保障品属性，人人都有获得基本居住的权利。1 公共住房 并不是一种很固定的住房种类，因为随着各国国情的不同，必定会采取不同的政策法规， 如英国的( 郡) 议会住房( c o u n c i lh o u s i n g ) 、美国联邦政府的公共住房( p u b l i ch o u s i n g ) 、 瑞典政府的公共住房和合作住房( p u b l i ch o u s m ga n dc o - o p e r a t i v eh o u s i n g ) 、日本政府的供 应住房和公团住房、新加坡住房发展局的公共租屋( 政府租屋) 以及香港地区的公屋( 包 括廉租屋、居屋) 等，我国在取消福利分房后，根据不同的收入对象，国家对新增住宅划 分为商品房、经济适用房和廉租房三个层次，分别面对高收入家庭、中低收入家庭和城市 最低收入家庭。从某种意义上讲，公共住房有如下的共同点：从住房需求者方面说，上述 各种制度都针对的是城市中的中低收入阶层的；从住房供应者角度说，政府都是起着主导 作用的，这也是政府的社会角色决定的；从住房金融的角度说，他们都不是为了盈利，甚 至都有运营中亏损的情形；从住房流通来看，各国都有着严格的制度设计来限制和约束此 类房屋的流转，往往包括转售的限制，对租金的控制等；而分配方面也都有排队轮候的制 度设计来解决资源的不足问题。因此公共住房是根据住房需求者和供应者、住房金融、流 通过程、住房分配和住房价格机制等角度总结出的与商品房有较大区别的住房。2 2 2 住房保障权 1 9 4 8 年通过的世界人权宣言指出，拥有适当住房是享有适当生活标准这一权利的 一个组成部分。1 9 6 0 年6 月，国际劳工组织发布“关于工人住宅”的劝告，提出“为了确 保向所有工人及其家属提供充分、适度的住宅及适当的生活环境，应当把在住宅政策的范 畴内促进住宅及相关共同设施的建设作为国家的政策目标”。这晚明，把住宅政策作为社 会保障政策的组成部分，在当时已经成为广泛的共识。1 9 8 1 年4 月在伦敦召丌的“城市住 1 贾康，刘军民中国住房制度改革问题研究 m 北京：经济科学 i 版社，2 0 0 7 6 2 姚玲珍中国公共住房政策模式研究 m 上海：上海财经人学版 i ：，2 0 0 3 武汉科技大学硕士学位论文第5 页 宅问题国际研讨会一上通过的 ：住宅人权宣言指出，拥有一个环境良好、适宜于人的住 所是所有居民的基本人权。而1 9 9 6 年6 月召开的联合国第二次人类住区大会通过的伊斯 坦布尔宣言更是承诺：“人人有适当的住宅一。， 住房的双重属性告诉我们，一方面我们要大力发展房地产业，使房地产业成为国民经 济的新的增长点，通过引导监督管理，促进房地产业健康发展，同时拉动内需，促进国民 经济的快速持续健康发展。另一方面，我们要加快建立完善我国的城市住房保障制度，将 城市住房保障制度纳入社会保障的制度范围内，通过调查研究、合理组织、科学规划，建 立起适合我国国情的住房保障制度，保证人民基本生存权利得以实现。 住房的特殊属性一社会保障品属性，使得人人都应拥有享有基本居住的权利。住房保 障权和社会保障权概念之间密切而不可分割。“社会保障”( s o c i a ls e 伽一动，这一概念有广 义和狭义之分。狭义的社会保障指社会保险。广义的社会保障除社会保险之外，还包括社 会救助、杜会福利和其他社会保障性事务本文所称的社会保障是从广义意义上而言的，即 “社会保障 是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。一4 因此社会 保障权概念是住房保障权概念的母概念。依照我国政府于2 0 0 4 年发布的中国劳动与社 会保障白皮书，社会保障的内容包括：“养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生 育保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障、农村社会保障。一住房保障是社会 保障的内容之一。相对于社会保障权，住房保障权的利益形式更具体化，如购房补贴、廉 租房补贴、住房公积金等，而社会保障权的利益形式则更具有综合性质，如社会救助、社 会保险、社会优抚等：住房保障权是社会保障权的具体化和现实化。通过落实住房保障权 能够使社会保障权更具实现的形式性和可能性。5 2 0 住房保障制度的概念及其形式 2 3 1 住房保障制度的概念 住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，是国家和社会通过立法对国民收入进 行的分配和再分配，是对中低收入社会成员，特别是生活有特殊困难的成员的基本住房权 力给予的保障。住房保障是随着经济社会的发展而产生的。其实质是政府利用国家与社会 力量，解决中低收入家庭的住房问题。但由于保障对象、保障领域的不同，住房保障制度 又具有不同于其他保障类型的特殊规定性，具有多样性特征。因此在住房保障制度设计时 须结合实际情况，侧重考虑其特殊性，在促进社会公平的同时兼顾制度运行的效率。 2 3 2 住房保障制度的主要形式 对于住房保障的分类，不同的学说有不同的分类方式。按住房保障政策作用的范围， 英国住房专家德尼逊将国家的住房制度划分为剩余性住房制度和综合性住房制度两大类， 前者将政府的作用限制在市场不能充分满足需要的方面，如美国、加拿大实行的制度；后 者规定政府在住房建设、分配及管理等方面的权限，如德国、法国、瑞典等国家主要实行 3 政府住房保障的对象jj 觚e j 无锡房地产，2 0 0 7 年第4 期 4 郑功成礼会保障学理念、制度、实践与思辨北京：北京商务印书馆，2 0 0 2 年版 5 中困劳动j j 4 1 ：会保障 j 歧书，2 0 0 4 第6 页武汉科技大学硕士学位论文 的制度。按照调节手段分，日本住房专家川西桂治将住房制度划分为市场放任型、市场操 作型和财政主导型三种。总体上来看，各种形式的分类主要都是根据政府对住房市场的干 预程度和住房保障作用的范围和大小来划分的，住房保障的形式可概括为三种： 第一，商品化为主的住房保障形式。这种形式以崇尚自由市场经济的美国为典型，倡 导充分的自由竞争，政府尽量不对市场进行直接的干预，形成了住房供给以商品化为主、 政府为辅的住房保障制度，在住房市场中保持了市场配置资源的支配性地位，而政府对于 住房问题的干预，一般是通过建立中介机构，完善金融制度，减免税以及为低收入者提供 补贴等方式提供住房保障。 第二，商品化、福利化政策并存的住房保障形式。实行这种形式的住房保障国家既强 调住房的商品化，强调市场配置资源的基础性，又强调政府干预的重要性及广泛性。英国、 新加坡、瑞典等国家及我国的香港特别行政区都采用了这种住房保障形式。这种形式更强 调住房需求的公平性，把解决居民住房问题，提高居民住房水平，缩小住房贫富差距作为 政府的一项重要任务，尽可能地实施比较广泛的住房保障政策。 第三，福利政策为主的住房保障形式。实行以福利政策为主的国家，把解决住房问题 作为福利纲领，实行福利分房供给制。前东欧国家波兰、匈牙利，前民主德国及住房制度 改革前的我国都是实施这种住房保障形式，这种形式强调住房作为一种福利品，由国家统 一建设、分配。6 2 4 完善住房保障制度的重要意义 2 4 1 完善住房保障制度的原则 第一，住房保障应保障住权、适度保障 住房保障是希望每个社会成员都拥有自己的居住空间，受现阶段经济社会发展水平、 居民住房状况等多方面因素的影响，当前，住房保障制度改革的目标应该是人人有房住， 而非强调人人有房产。把住房消费纳入经济初次分配范畴，提倡大多数人应通过自己的工 资报酬解决住房问题。政府只对低收入家庭通过再次分配，解决其基本居住需要。应建立 与居民收入水平大体对应的适度的住房保障体系，确定各类住房产品的制度安排、实施主 体、保障对象、运作机制。 第二，住房保障制度应兼顾公平和效率 在不同的经济发展时期、不同的文化传统背景下，对效率和公平在经济社所占的权重 有不同的认识，对二者应做到兼顾并有所取舍。一般在住房市发展初期，应该积极利用市 场的资源配置作用，以效率优先，兼顾公平：但效率在制度上得以基本保证后，公平问题 就该提上重要议程。在住房保障制建设和实施中，必须注意体现这一基本要求，循序渐进， 实现可持续发展。 第三，住房保障制度模式设计应因地制宜 6 符俊青中国住房保障制度现状 m 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 年5 月版 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 建立住房保障制度以解决中低收入者的住房问题，是世界上许多国家面临共同问题， 但在具体的住房保障模式的实施、选择以及住房保障的范围、运作管理方式上，必须充分 考虑国情、市情、区情、民情的现状，因地制宜，与经济发展水平、城市发展水平相适应， 统筹考虑城市居民、新市民、农村居民的住房问题，通盘策划、全盘规划。 2 4 2 建立完善的住房保障制度的重要性 第一，建立完善的住房保障制度是社会主义市场经济健康发展的保证 市场机制是供应与配置住房资源最有效率的经济制度。但是我国的市场经济具有很大 的特殊性：我国尚处于社会主义初级阶段，市场经济发展的时间还比较短，自由竞争经济 环境基础还比较薄弱，在快速发展的过程中比较容易引起其他社会问题。所以，在注重“效 率一的同时，必须顾及“公平一才算社会主义性质的市场经济。因此，满足我国绝大多数 人群的居住问题是社会主义市场经济健康发展的保证。 第二，建立完善的住房保障制度是完善社会保障制度的重要内容 社会保障制度是利用国家职能、通过转移支付方式对国民收入进行合理再分配，为基 本生活困难的社会成员提供必要的物质帮助，以保证社会公平和稳定，使所有社会成员享 受经济发展成果的制度和措施。在现代生活五要素“衣、食、住、行、医”中，“住”占 据着重要位置。低收入阶层的住房问题具有明显的社会保障性质，不建立完善的住房保障 制度，整个社会保障制度是不全面的。从世界上看，各国都把住房保障作为经济和社会政 策的重要内容，包括发达的市场经济国家都结合本国实际制定了多样化、比较完善的住房 保障制度，作为实现社会公平的重要方面，对住房保障问题实施积极干预。 第三，建立完善的住房保障制度是市场经济条件下政府职能转换的客观需要 实践证明，市场机制虽然可以更好地适应复杂的住房需求结构，满足多样化的居民家 庭住房需求，并在满足居民住房需求过程中得到发展，但市场机制无法解决中低收入和最 低收入居民家庭支付能力较低的问题，因而无法解决他们的住房问题，因此，政府的干预 是必不可少的。社会主义市场经济条件下，政府的职能不仅包括经济调节和市场监督，而 且还包括社会管理和公共服务。发挥政府在住房问题上的作用，在我国具有特殊意义。首 先，随着住房货币化分配制度的逐步实施，职工不再依靠单位解决住房，而是通过市场来 解决。对于不能通过市场解决住房的中低收入家庭，要实行政府的社会化保障。其次，单 位保障覆盖面小，抗风险能力低，不能解决一切城镇居民的住房保障问题。社会化的住房 保障就是改变小团体、单位内部的保障方式，保障体系独立于单位或企业之外，具有社会 共济的性质。同时也要把所有城镇居民纳入保障的范围，提高保障的覆盖面。因此，建立 和完善以政府为主导的住房保障制度是政府无法推卸的责任，是政府履行社会管理和公共 服务职能的具体体现。 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 第3 章中国住房保障制度研究 3 1 中国住房保障制度的发展过程 中国改革开放以来，住房制度改革有过两次大突破。第一次是上个世纪8 0 年代中期， 住宅由政府组织统建转为房地产开发，出现了商品房，这是中华人民共和国房地产业零的 突破；第二次是1 9 9 8 年，国务院正式宣布停止住房实物分配，逐步向住房分配货币化、 商品化转化。7 最初，我国房改的时代背景是：我国实行“统一管理，统一分配，以租养房 的公有 住房实物分配制度。应该说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，一定程度上较 好地满足了职工的基本住房需求。但是由于公房租金低，租不养房，加以政府和企业财力 不足，无法大量建房，造成恶性循环，居住条件难以改善。加快住宅建设成为一时之焦点。 1 9 8 0 年1 月，红旗杂志发表署名文章怎样使住宅问题解决得快些? 指出住宅是个 人消费品的重要组成部分，应该走商品化道路；3 月1 3 日，人民日报发表评论员文章 加快城市住宅建设；6 月2 2 日，中共中央、国务院批转国家建委党组全国基本建设 工作会议汇报提纲，该提纲第七部分为“加快城市住宅建设”。 1 9 8 0 年4 月2 日，邓小平同志发表关于建筑业的地位和住宅政策问题的谈话，对住房 生产、流通、分配、消费在内的全过程进行了通盘的改革设计。当时邓小平谈到住宅问题 时说：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也 可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款， 十年、十五年付清。住宅出售后房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合 算。因此要研究逐步提高房租，房租太低，人们就买不起房子。繁华的市中心和偏僻地方 的房子。交通方便地区和交通不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。 将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓 励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法 。邓小平同志的讲话中首次提出了个人 可以建房、新旧公有住房均可以向职工出售的观点，是对传统住房制度下住房公有制思想 的重大突破。中共中央、国务院正式允许实行住房商品化政策，自此揭开了中国住房制度 改革的序幕。8 中国房改大致经历了试点售房阶段( 1 9 8 0 1 9 8 8 年) 、住房改革全面推丌阶段( 1 9 8 8 1 9 9 4 年) 和深化城镇住房制度改革阶段( 1 9 9 4 - - 1 9 9 8 年) 以及实行住房分配货币化( 1 9 9 8 2 0 0 3 年) 和建立健全住房保障制度阶段( 2 0 0 3 年至今) 。 3 1 1 第一阶段：1 9 8 0 年至1 9 8 8 年，试点售房阶段 这一阶段，把向居民个人出售新旧公房作为推动住房商品化的基本措施之一，把合理 调整公房租金作为住房制度改革的核心环节。 7 张元端中国房地产及住宅研究会副会长中国住房制度改革路线图，2 0 0 7 年9 月1 7 8 邓小平讲话拉开中国住房改革序幕 武汉科技大学硕士学位论文第9 页 1 9 8 0 年7 月1 4 日，召开住宅法起草工作调研会。1 9 8 3 年，i ：中华人民共和国住 宅法就被正式纳入全国人大法制委员会的立法部署。1 9 8 5 年，完成 ：中华人民共和国住 宅法( 试拟稿) ，印发征求意见，内容包括总则、住宅建设、住宅所有权、住宅买卖、住 宅分配、住宅租赁、住宅拆迁等1 2 章，共l l l 条。但由于当时住房制度改革还在不断深入、 新情况不断出现等种种原因，未能出台。9 1 9 8 5 年7 月，全面展开全国城镇房屋普查。 1 9 8 6 年，政府工作报告关于第七个五年计划的报告中提出，人民的居住条件当然 还要不断改善，住宅建设也要有一个恰当的比例，稳步进行但住房面积和建筑标准也不宜 过高。“七五期间，要结合工资调整，研究、确定合理的房租和住房销售价格，以利于 逐步推行住宅商品化。并成立国务院住房制改革领导小组和领导小组办公室，管理和执行。 1 9 8 7 年7 月，十三大明确指出，社会主义的市场体系，不仅包括消费品和生产资料等 商品市场，而且应当包括资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场。 我国房改在试点阶段主要是探索三大改革： 第一，出售新、旧公房。以优惠价出售旧公房，推行新建公房。一开始出售新旧公房 是采取个人支付售价的三分之一，单位补贴三分之二的办法。1 9 8 4 年1 0 月将政策调整为： 个人购买住宅，原则上支付售价的l 3 。如果买房者的收入情况好、所在单位的补贴能力 差，个人支付的比例可调整为2 3 或支付全价。1 9 8 6 年3 月又调整为“原则上按全价出售。 如果单位有能力，可以给予低收入者以适当的补贴。 第二，实现住房商品化。1 9 8 1 年1 月，中国房屋建设开发公司成立。1 9 8 4 年9 月， 国务院决定：“建立城乡综合开发公司。对城市土地、房屋实行综合开发 ，“实行有偿转 让和出售。 建设部出台了关于城市建设综合开发公司暂行办法。1 9 8 4 年1 0 月1 1 日， 国务院批转城乡建设环境保护部关于扩大城市公有住宅补贴出售试点报告：城市公有 住宅补贴出售给个人，是逐步推行住宅商品化、全面改革我国现行住房制度的重要步骤。 试点城市的人民政府要加强领导，及时解决试点中的问题，不断总结经验，为在全国全面 开展住宅补贴出售创造条件。 第三，租金改革。当时只是提出对住户超过住房标准多占用的面积，要考虑按折旧、 维修、管理三项实际需要的费用收取房租，或实行累进的房屋租金制。将上述改革回收的 资金用于住房再生产，形成投入产出的良性循环，加快改善居住条件。 3 1 2 第二阶段：1 9 8 8 年至1 9 9 4 年，住房改革全面推开阶段 这一阶段，“提租补贴”，建立住房基金，促进居民个人买房、建房的模式；“以售带 租”向个人出售和“新房新租”，带动现存量的住房制度改革。 1 9 8 8 年2 月，国务院批转国家体改委提出的1 9 8 8 年深化经济体制改革的总体方案 将“改革住房制度，加强对固定资产投资，作为1年的经济工作总的方针之一。国务 院决定用三、五年时问，从工作基础、经济承受能9 力8 等8 方面考虑，先选包括各省会城市在 9 韩涛浅谈国外经验对中国住虏保障体系的现实意义h t t p ：b ! o g s o u f u n c o m 4 8 8 1 2 9 6 1 0 0 7 1 a r t i c l e d e t a i l h t m l 第1 0 页武汉科技大学硕士学位论文 内的八十个城市，分期分批把住房制度改革推开。 1 9 9 0 年1 2 月，中国共产党第十三届中央委员会第七次会议，提出在“八五”期间， 除边远和经济落后地区少数城镇外，住房制度改革在全国城市和县镇全面辅开，而且大部 分城市和县镇都要实转，做到全部公房按五项因素计租，住房基金初步建立起来，给职工 买房创造有利条件，使我国住房制度开始走上新的轨道。城乡新建住房面积4 3 亿平方米， 到1 9 9 4 年末，农村人均居住面积达2 0 2 平方米；要逐步改变低租金、无偿分配住房的办 法，调动各方面的积极性，加快住宅建设，改善人民的住房条件。积极推进住房制度和社 会保障制度的改革。 1 9 9 1 年1 1 月，国务院决定在全国推进房改。 1 9 9 2 年l o 月，十四大明确规定要积极建立待业、养老、医疗等社会保障制度，努力 推进城镇住房制度改革。随着生产发展和社会财富的增加，衣食住行尤其是居住条件，应 有较多改善。 1 9 9 3 年3 月，国务院批转国家体改委关于1 9 9 3 年经济体制改革要点将“建全住 房、土地使用制度改革 作为1 9 9 3 年经济体制改革工作的主要任务之一。 在这期间，住房制度改革的主要内容有： 第一，首次提出要从改革公房低租金制度着手，将现在的实物分配逐步变为货币分配。 第二，首次提出要积极组织集资建房和合作建房，大力发展经济实用的商品住房。 第三，现有公有住房提高到成本租金。新建公有住房实行新租金标准。多占住房的， 加收租金。 第四，公有旧住房按标准价出售，停止补贴出售或有限产权出售。 第五，新建住房以中小户型为主，先卖后租。首次付款不得低于售价的3 0 ，其余部 分可申请住房低息抵押贷款。职工购买旧房五年后允许进入市场出售。增值部分，个人只 应得所付的优惠价占综合造价比例的部分。 3 1 3 第三阶段：1 9 9 4 年至1 9 9 8 年，深化城镇住房制度改革阶段 1 9 9 4 年，国务院关于深化城镇住房制度改革的决定提出城镇住房制度改革作为经 济体制改革的重要组成部分，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用 住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度，发展住房 金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。决定首次把建立分层次 的住房供应体系，建立市场和保障相结合的住房新体制作为住房制度改革的重要目标。开 启了城镇住房制度正式改革之路。 1 9 9 5 年，国务院决定实施国家安居工程，推动了经济适用住房的起步和发展。 1 9 9 6 年政府工作报告关于国民经济和社会发展“九五 计划的报告，提出国有企 业和农村改革，计划、投资、流通，社会保障体制改革，以及住房制度改革和政府机构改 革，都取得新的进展。“九五 期问城乡新建住房4 3 亿平方米，人均居住面积扩大。把解 决居民住房问题放在突出的位置。推进住房制度改革，建设“安居工程 ，加快住房商品 化的步伐。 武汉科技大学硕士学位论文第1 1 页 1 9 9 7 年，十五大明确指出按照建立社会主义市场经济体制的要求，大步推进了住房体 制改革。建立城镇住房公积金，加快改革住房制度。 这一阶段，住房制度改革的主要内容有： 第一，首次提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应 体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。 第二，首次提出全面推行住房公积金制度。 第三，首次提出加强经济适用住房的开发建设，加快解决中低收入家庭的住房问题。 第四，首次提出鼓励集资合作建房，继续发展住房合作社，加快城镇危旧住房改造。 第五，首次提出严格控制高档房地产开发项目。 第六，加大租金改革力度。并对经济困难户实行减、免、补政策。向高收入职工家庭 出售公有住房实行市场价，向中低收入职工家庭出售公有住房实行成本价。 第七，强调“加快住房建设和推进城镇住房制度改革是各级人民政府的重要职责。 3 1 4 第四阶段：1 9 9 8 年至2 0 0 3 年，实行住房分配货币化 1 9 9 8 年7 月3 日国务院发布关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知， 该文件明确指出全国城镇从1 9 9 8 年下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货 币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。 2 0 0 1 年，建设部再次提出起草我国首部住宅法的意向，以切实保障房地产权利人 的合法权益。 第一，停止住房实物分配。1 9 9 8 年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配 货币化。 第二，首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。对不同 收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中 低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。 第三，首次提出调整住房投资结构，重点发展经济适用住房( 安居工程) ，加快解决 城镇住房困难居民的住房问题。 第四，首次明确所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款。 第五，首次提出建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市 场化的物业管理体制。 第六，首次提出以保持经济适用住房价格的稳定为重点，做好房地产价格调控和住房 价格新体系的建立工作。并规定“房价收入比( 即本地区一套建筑面积为6 0 平方米的经 济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比) 在4 倍以上 。 第七，继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。 第八，从1 9 9 8 年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用 住房房价相衔接。 第九，对最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房租金，实行政府定价。 第十，对高收入家庭购买、租赁的商品住房，实行市场调节价，由企业依据开发经营 第1 2 页武汉科技大学 硕士学位论文 成本和市场供求状况确定租售价格：必要时，政府也要规定开发企业利润限制幅度。 第十二，加强地价管理，建立基准地价定期确定公布制度。 第十三，继续推进租金改革。对超过规定面积标准的部分实行高于同期现住房租金标 准的差别租金；对多占住房应退未退的，实行市场租金。 3 1 5 第五阶段：2 0 0 3 年至今，建立健全住房保障制度阶段 在建立住房保障制度方面：城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够 完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。经济适用住房投资虽大 幅增长，但只占商品住宅投资的4 左右。要强化政府住房保障职能，加快城镇廉租住房 制度建设，规范发展经济适用住房，建立健全住房保障制度，有步骤地解决低收入家庭的 住房困难。 2 0 0 3 年，国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知对住房供应体系和保障 体系做了进一步完善。提出完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购 买或承租普通商品住房；要求合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象，并做好其住房 供应保障工作。同年1 2 月，建设部等5 部门修订印发了城镇最低收入家庭廉租住房管 理办法。 2 0 0 3 年1 1 月由建设部等部局发布的城镇最低收入家庭廉租房管理办法自2 0 0 4 年 3 月1 日开始施行。该办法是我国经济体制、国民收入分配和城镇住房制度近2 0 年改革的 成果，吸取了国外长期取得的和国内几年来的试点经验，以法规的形式将解决城镇最低收 入家庭住房问题明确地规定为各级政府的责任，并规定