（档案学专业论文）政府信息公开背景下的档案服务研究.pdf

中文摘要 中文摘要 随着信息时代的到来，我国的民主与法治建设日益完善，公民个体权利意识 发生了质的飞跃，对公民知情权的诉求更加强烈。政府是信息的最大拥有者，政 府信息公开成为必然的发展趋势。政府信息是档案信息的重要组成部分，档案馆 是政府信息公开发布的主要部门之一。本文将研究视线聚焦在政府信息公开背景 下的档案服务研究，是出于档案服务在整个政府信息公开环节中重要地位的考虑。 本文主要阐述了政府信息公开与档案服务之间的联系，以及在此背景下档案 服务如何进一步开展的对策研究。首先，对政府信息公开具体涵义、理论基础及 相关原则和意义进行了系统论述；其次，阐述档案服务在我国的历史发展及其重 要作用，深入剖析在政府信息公开背景下档案服务出现的问题；第三，分析政府 信息公开与档案服务的联系及其影响，找出问题症结所在，进一步提出完善档案 服务的相关对策，促进档案服务的持续健康发展。 关键词：政府信息；政府信息公开；档案服务：对策 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ei n f o r m a t i o na g e sc o m i n g ，t h em o r ep e r f e c tt h ec o n s t r u c t i o no fc h i n e s e d e m o c r a c ya n dl e g i s l a t i o ni s ，t h em o r eu r g e n tt h ea s p i r a t i o n so ft h ec i t i z e n sr i g h tt o k n o wa l e t h eg o v e r n m e n ti st h el a r g e s to w n e ro fi n f o r m a t i o n , s og o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r eh a sb e c o m ea l li n e v i t a b l et r e n d a r c h i v e si sa l li m p o r t a n tp a r t o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n , a n dt h ea r c h i v e si so n eo ft h em a i ns e c t o r st od i s c l o s u r et h e g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n t h i sp a p e rf o c u so nt h ea r c h i v e ss e r v i c eu n d e rt h eb a c k g r o u n d o fg o v e r n m e n td i s c l o s u r e ，a n dt h i si sb e c a u s et h ea r c h i v e ss e r v i c ep l a y sa l li m p o r t a n t r o l ei nt h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e t h i sp a p e rm a i n l yd i s c u s s e dt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r ea n dt h ea r c h i v e ss e r v i c e ，a n dt h er e s e a r c ho ft a c t i c st ot h ef i m h e ra r c h i v e s s e r v i c e f i r s t l y , t h i sp a p e rd i s c u s s e dt h em e a n i n g ，t h e o r ya n dr e l e v a n tp r i n c i p l e sa n d s i g n i f i c a n c eo fg o v e m m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ，s e c o n d l y , e l a b o r a t e dt h eh i s t o r yo f c h i n e s ea r c h i v e ss e r v i c e ，a n da n a y l s e dt h ep r o b l e m sw h i c hg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r eb r i n gt ot h ea r c h i v e ss e r v i c e t h i r d l y , a n a l y z e dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ea n dt h ea r c h i v e ss e r v i c e ，a n df m do u tw h e r et h e p r o b l e m sa r e ，a tl a s t , p r o p o s e dt h et a c t i c st oi m p r o v et h ea r c h i v e ss e r v i c et ok e 印i t d e v e l o pc o n t i n u o u s l y k e y w o r d s ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，g o v e m m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ，a r c h i v e s s e r v i c e ，t a c t i c s 1 1 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨虚江太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 甸旅 签字日期：加护年，月汤日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑态堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉选太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：剃雄 导师签名： 冶纺 签字日期：讼p 年主月) i o 日签字日期：叫口年 月日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 绪论 m l 绪论 第一节本文的选题背景 随着信息技术的迅速发展，信息成为推动社会经济发展的重要动力之一，人 类进入了信息化社会。进入2 0 世纪9 0 年代，互联网的广泛应用使人们有了更便 捷的获取信息的途径，与此同时，公民个体的权利意识又发生了质的飞跃，对公 民知情权的诉求更加强烈。政府是信息的最大拥有者，政府信息公开成为人们获 取信息的重要途径。政府信息与档案信息属于同一范畴，档案馆是政府信息公开 发布的主要部门之一。根据国务院令第4 9 2 号，中华人民共和国政府信息公开条 例第十六条：各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅 场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供 便利。政府机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子 信息屏等场所和设施，公开政府信息。政府机关的信息管理部门应当及时向国家 档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。因此，档案服务与政府信息公开 有着密不可分的关系。 本文将研究视线聚焦在政府信息公开背景下的档案服务研究，是出于档案服 务在整个政府信息公开环节中重要地位的考虑。在以往的对于政府信息公开研究 中，关注的重点都放在信息公平、政府信息公开的公开途径上，而档案作为政府 信息的重要组成部分，其重要性为人们所忽视。根据文件生命周期理论，政府信 息和档案不过是同一事物在其不同运动阶段上价值形态变化的体现，档案是政府 信息的最终归宿。机关档案室、档案馆作为开展档案服务的主体，要深刻认识政 府信息公开与档案服务的关系以及档案服务对政府信息公开的促进作用，在原有 工作基础上适应新的需要，转变工作方式，不断创新，与时俱进，实现档案服务 应发挥的作用。总而言之，档案服务是政府信息公开能够顺利开展的必不可少的 一环，因此有必要进行专门的研究。 黑龙江大学硕士学位论文 _ 第二节研究的目的和意义 当今社会，各国政府信息化建设开展的如火如荼，政府信息公开已经成为其 中不可分割的部分。就我国而言，政府信息公开是完善民主法治建设，推动国 民经济与社会信息化发展、政府职能转型、构建和谐社会的有效手段。政府信息 公开工作涉及不同专业、不同领域，是一项纷繁复杂的系统工程。作为一种科学 管理的手段，在政府信息公开的背景下强化档案服务是确保政府信息公开工作稳 步发展的重要途径，也是目前学术界普遍关注的问题。随着公民对政府信息知情 权的觉醒以及对获取政府信息愿望的逐渐加深，建立完整、健全的档案信息管理 与服务利用模式显得尤为迫切。本课题旨在探索一套新的、与社会需要相适应的 档案信息服务思想及管理方式，以合理完善的档案服务方式为政府信息公开工作 的健康发展提供最大限度的保障。通过该课题的研究，对于提高档案服务水平和 服务效率，推动政府信息公开工作顺利开展将具有非常重大的意义。 第三节国内外研究现状及分析 国外的政府信息公开的研究与实践起步较早，并且多是从法律角度开始研究 的。世界上最早立法规定政府文书公开的国家是瑞典。它于1 7 6 6 年出台了出 版自由法，该法确立了政府文件公开的原则，规定民众有权阅读并出版任何政府 文件。随着民主的进步和法治的完善，许多国家掀起了制定专门政府文件公开法 或政府信息自由法的立法高潮。至2 0 0 2 年6 月，美国、法国、英国以及亚洲的日 本、韩国等国都先后进行了这方面的立法。在这些法律法规中尤以美国的信息 公开法和文书削减法影响最大。政府信息是档案信息的重要组成部分，国 外对政府信息公开中档案服务的研究多从技术角度出发，运用信息技术，注重实 践中档案网站建设及提供服务。在罗理希的国外档案介绍中介绍了国外档案 网站的类型及应用技术。这对我国档案服务信息化发展有很强的借鉴意义。 国内关于政府信息公开的研究起步较晚。我国政府信息公开工作是以村务公 开为催化剂，以乡镇政务公开的铺开为基础，以“非典事件 的教训为契机，重 绪论 点围绕政务公开，逐步开展和规范化的。伴随着民主建设的不断完善和政治文明 的逐渐提高，政府信息公开工作在我国全面铺开。2 0 0 3 年1 月广州市政府在全国 率先实施广州市政府信息公开规定。同年7 月太原市政府政务公开规定生 效，使太原市成为继广东之后第二个以地方政府规章形式规范政务公开工作的城 市。湖北省人民政府也于2 0 0 4 年7 月1 日起施行湖北省政府信息公开规定， 由此政府信息公开在我国渐成星火燎原之势。档案作为政府各项活动的原始记录， 在政府信息公开中占有举足轻重的地位。中华人民共和国政府信息公开条例的 正式发布，促使包括机关档案室和综合档案馆在内的，所有政府信息管理机构必 须结合政府信息公开工作建立完善档案管理与档案服务体系。 笔者在万方、c n k i 全文数据库以政府信息公开、档案服务等关键词分别以题 名、关键字和摘要为检索入口进行检索，共检索到相关期刊论文多7 0 篇，博士论 文1 篇，硕士论文3 篇，这些文章大多数是近几年撰写的，主要研究的议题分为 二类。第一类是对政府信息公开的基础性研究，如概念、特点、原则、必要性、 形成原因等。第二，对政府信息公开下档案服务管理活动的探讨，通过对现状分 析得出的建议或措施。其中1 篇博士论文中国政法大学王勇的政府信息公开论 从法律角度对政府信息公开进行基础性研究。3 篇硕士论文分别是苏州大学张晶的 政府信息公开研究，四川大学王玮的政府信息公开与档案工作，安徽大学 资慧的信息公平与档案服务体系建设研究。三篇论文中对政府信息公开下档案 管理及服务方式、途径等进行了研究。还有一些学者研究档案服务与政府信息公 开中的密切关系及重要性。如王景芳在政务信息公开下档案服务三维空间的构 建( 云南档案2 0 0 8 0 5 期) 中从三维空间理论来源、现实依据、角色定位以及 构建策略四方面，结合档案部门、政府以及公众三个维度对档案服务工作进行综 合分析，旨在全方位、多角度的思考和完善档案服务工作。黄静在政府信息公 开与档案利用服务工作整合的可行性研究提出政府信息公开与档案服务工作的 结合可以为政府、档案事业以及公众带来有益的影响和实际的效益。总体来看， 上述专家学者的研究较为宏观和宽泛，探讨到的也多是一个面或一个点，缺乏将 政府信息公开与档案服务系统结合及深入论述。 3 黑龙江大学硕士学位论文 第四节课题研究的重点、难点和解决方法 一、课题研究的重点与难点 ( 一) 课题研究的重点 本文以政府信息公开工作为基本出发点，探讨在政府信息公开背景下档案服 务活动的基本现状、存在问题、相关法律法规体系建设以及档案服务开展的路径 选择等内容，进而建立起完善的政府信息公开背景下档案服务体系。 ( 二) 课题研究的难点 第一、政府信息公开背景下的档案服务是以政府信息公开为基本切入点进行 研究的命题。我国政府信息公开起步较晚，以其为前提的档案服务研究是一个比 较新的研究方向，因此相关研究成果尚十分稀少，特别是对于二者关系的探讨以 及档案服务体系的构建研究几近空白，故相应参考文献的总结上有一定困难。 第二、本文突破了传统的档案服务的研究视角，适应政府信息公开的大环境， 主要研究在新的时代背景下档案服务与政府信息公开的关系及现存问题，并在此 基础上提出完善档案服务体系建设的对策，这在研究上存在一定难度，并且提出 的体系构建模式只是在理论层面上，是否能应用于实践还有待考证。 第三、本文的研究需要运用信息学、法学、管理学与社会学等多学科的理论 与方法。笔者在法学、社会学等学科领域的理论基础比较薄弱，一定程度上制约 了研究的深度与创新。 二、课题研究采用的基本思路和方法 ( 一) 基本思路 1 、通过研究政府信息公开的发展历程，结合目前我国政府信息公开的现实情 况，了解政府信息公开过程中档案服务的地位和作用。 2 、理顺政府信息公开与档案服务工作的关系，针对档案服务现实存在的问题 进行研究。 3 、通过问题的发现提出相应的有针对性的完善措施，并在此基础上，对档案 绪论 服务的各个相关要素提出改进防范，以期使档案服务能够在较长一段时期内履行 好政府信息公开的职能。 ( 二) 研究方法 在论文写作过程中，采用文献追踪法、分析归纳法、比较分析法等多种方法 相结合开展研究，在适用性和系统性原则的指导下力求使理论指导价值与可操作 性并存。 1 文献追踪法 查阅大量相关文献，专著等，并利用网络检索工具及参考文献追踪等方法查 找相关论文，了解各类相关知识，深入思考。 2 分析归纳法 对收集到的有关资料进行分析、归纳和总结，得出自己的见解，提出自己的 看法。 3 比较分析法 我国政府信息公开工作的开展还在发展阶段，档案服务作为政府信息公开的 组成部分，有其自身的特色。因此，本文的研究比较和借鉴了图书馆作为政府信 息公开机构的相关理论以及国内外档案服务成功经验，在此基础上对政府信息公 开背景下的档案服务提出了设想和相关建议。 4 例证分析法，理论联系实际 在政府信息公开的背景下研究档案服务，不单单是在理论上探讨档案服务体 系的建设问题，而且，应重在指导实际工作，在实践中得以运用。为此，本论文 注意通过事例印证观点，理论结合实际，特别是注重结合我国国情，提出意见和 建议。 第五节本文的创新点 首先，本课题的研究将初步确定适合中国国情的政府信息公开背景下档案服 务的的原则、方法与配套保障措施。它既可用于指导一般政府信息提供及档案服 务部门的实践，也可用于相关理论的进一步深化研究。 与 黑龙江大学硕士学位论文 其次，本课题对政务信息公开与档案服务的理论、业务联系分析带有拓荒的 性质，具有理论创新价值。政府部门及档案服务部门可从中得到如何在政务信息 公开过程中组织实施政府文件管理工作，开发利用政府信息资源，加强在档案服 务实际工作中的针对性和自觉性。 再次，本课题的研究，将从档案服务的角度，丰富“政府信息公开及“政 府信息化 的理论内容和科研资料。 最后，本课题对档案部门迎接政府变革与政府信息公开职责的挑战，开发现 有政府信息资源，提高其利用价值与经济效益，拓宽档案服务领域，探索未来档 案行业发展之路具有启发借鉴意义。 第一章政府信息公开概述 第一章政府信息公开概述 现代社会已进入信息社会，政府信息无疑是社会信息的核心。据统计，政府 信息涵盖全社会信息的8 0 。然而由于历史、文化等原因，我国政府信息在建国 后相当长一段时期内，一直处于封闭、闲置或半闲置状态。直至2 0 世纪9 0 年代， 我国政府信息公开工作才逐步开展。政府能够主动提供信息服务，政府信息能够 自由流动，我们才能真正迈入信息社会，才能推动整个社会发展和创新。对政府 信息公开具体涵义、理论基础及相关原则的掌握，有利于我们从公众角度认识政 府信息公开的必然性及社会意义。 第一节政府信息公开的涵义 一、政府信息公开及内容 ( 一) 信息 “信息一词古来有之，南唐诗人李中的暮春怀故人就有“梦断没入沉 信息，目穿长路倚楼台 的诗句。 现代汉语词典中对其的解释为“音信或消 息”。信息是关于事物运动状态和规律的消息，是事物存在和变化的情况，是客 观世界中各种事物的状态和特征的反映。只要事物存在和运动，就会伴随有相应 的信息。“事物的特征通过一定的媒介或传递形式，如声波、电磁波、图像、文字、 符号使其他事物感知，这些能被其他事物感知的表征该事物特征的信号内容即为 该事物向其他事物传递的信息。 从哲学角度来理解，可以说信息是物质的一种本质属性，它与能源和材料构 成现代社会的三大资源。与能源和材料不同的是，信息资源向人类提供的不是原 材料或动力，而是知识。这种“软资源 的特殊作用在于增大材料、能量之类“硬 资源 的效用，提高人类活动的效率。硬资源是有限的，不能再生，而软资源一 信息却是无限的，可以不断再生。 。柯平，高洁信息管理概论口咽科学出版社，2 0 0 5 ，第3 4 页 - 7 黑龙江大学硕士学位论文 i 本文更倾向于信息是客观事务的反映或再现，是用来消除事物的不确定性的 东西。信息是发生源发生的，反映事物存在和运动差异的，反映客观事物特征的， 经过加工传递，可以被接收者接收、理解和利用的消息、信号及其各种内容的情 况或知识的总和，是消息、数据、情报、知识、资料等的统称。 ( 二) 政府信息 政府信息属于社会信息的范畴，是信息的一个重要组成部分。政府信息是政 府工作的客观反映，是从政府工作的客观现实中提炼出来的供领导科学、民主决 策参考的知识和情报。政府信息包括在政府行政管理活动中形成的各种指令、情 况汇报、各类简报以及统计数字等所有文献资料。从某种意义上说，政府行政管 理的一切活动，都是在和信息打交道。 所谓政府信息，是指反映政府工作运转情况及运转过程所需要的信息。其基 本含义和属性如下： 第一、政府信息是对政府工作情况的反映，政府系统内部产生的信息都可以 看做政府信息。 第二、政府信息是政府与外部社会活动相联系的情况反映，即政府系统以外 在的信息与政务活动发生联系时，也可称为政府信息。 第三、政府信息具有较强的社会属性，时效性强，受众面广。 第四、政府工作是一个持续不断的过程，政府信息伴随着政务活动的全过程， 也是一个连续的反映过程。 政府信息本身有狭义和广义之分。狭义政府信息是指一切产生于政府内部或 虽然产生于政府外部、是对政府活动有影响的信息资源的统称。广义政府信息可 以理解为：政府行政工作中产生和利用的信息资源及其相关人员、设备、技术、 环境和资金等要素的集合。本文所指的政府信息是狭义的政府信息，狭义的政府 信息与其他一般信息有着密切的联系，但仍有着很大的区别： 首先，服务对象明确。一般信息较政府信息而言，多为低层次信息，是对某 一局部地方和个别事物的状态、个性特征和发展变化过程的反映，它面向整个社 会，没有有固定的服务对象。而政府信息则不同，它主要的不是追求直接的经济 g 第一章政府信息公开概述 m l 效益，它的作用和意义在于对整个经济乃至社会基本情况的宏观控制方面，更多 地体现在社会效益上。 其次，针对性强。一般信息，在传递过程中呈现无规划的、散射的多向性， 对接收者来说，有些信息是有用的，有些则是无用的，针对性不强。而政府信息 能够紧紧围绕政府的中心工作，及时提供针对性强的信息，从而减少了信息的被 动性和盲目性，提高了政府信息的主动性和有用性。 第三，时效性强。政府信息的时效性是指信息从出发、传递、接受、到进入 利用的时间间隔及其效率。政府信息需要适应外部环境不断的变化，多是预测性 信息，时效性强，往往价值也很大。 第四，来源广泛、综合性强。政府管理工作门类多，范围广泛，政府信息有 着广泛的来源。主要包括：上级信息、本地信息、社情信息、外地信息、国际信 息和历史信息等，是一种宏观性、综合性的信息。 ( 三) 政府信息公开 对政府信息公开目前存在多种观点。周健、赖茂生认为：“政府信息公开是指 政府部门通过多种方式公开政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源， 允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等方式，依法利用各 级政府部门控制的信息”。李忠昌认为：“政府信息公开的基本内涵是指政府应当 将其所拥有掌握的公共信息依照有关国家法律规定及时向公众公开 。 刘恒认为： “政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在 行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会 公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。 根据政府信息公开条例政府信息公开涉及的信息主要包括：有关政策、 行政法规与制度；政府决策与执行情况；行政处罚及其强制措施；政府要务及其 重点项目建设；社会保障、教育文化与环境保护；政府财务收支与行政收费标准； 政府服务及其办事程序等。 。周健，赖茂生，政府信息开放与立法研究川情报学报，2 0 0 1 ，( 6 ) o 李忠昌政府信息公开与保障知情权的关系m 新闻知识，2 0 0 3 ，( 1 0 ) 嗷恒等著政府信息公开制度【j 】中国社会科学出版社，2 0 0 4 ，第1 0 2 页 黑龙江大学硕士学位论文 综上所述，本文认为，所谓政府信息公开，就是指政府机构通过法定的程序 和形式，主动将政府信息向公民、法人或社会组织公开，以增强政府信息效能， 从而提升政府能力，促进社会进步的一个过程。 二、政府信息公开义务主体的确定 政府信息公开的义务主体是指有义务公开政府信息的部门和机构。也就是说 哪些部门或者机构具有公开政府信息的义务和履行政府信息公开工作流程。 依据政府信息公开条例第三条：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作 的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。县级以上 地方人民政府办公厅( 室) 或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开 工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。 第 十六条：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所， 并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。 行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”。 两条 规定中指出国务院办公厅、地方政府、国家档案馆、公共图书馆为政府信息公开 的义务主体，但明显过于笼统，不够细致。 正确界定义务主体的范围，意义重大。不明晰的界定会影响政府信息的公开 范围，这关系到公民可以向哪些部门或机构申请政府信息公开以及对公民的知情 权保护的程度问题。“义务主体越广泛，相应的被公开的信息的范围就有可能越广 泛，公民可以获得的信息也就越丰富。 除了可以获取更多更广泛的信息外，当 公民的合法权益受到侵犯时，可以明确的追究某一部门或机构的法律责任，并处 以相应的惩罚。界定分明，能够有效避免互相推诿，纠缠难辨等问题的发生，对 部门机构和公民都起到了保障作用。综上所述，我国政府信息公开应以国务院、 地方政府、国家档案馆、公共图书馆为的主体并且加以法律保障，维护和监管其 公开主体的法律地位和效用性。 o 中华人民共和国政府信息公开条例第三条 o 中华人民共和国政府信息公开条例第十六条 。王勇透明政府i m i 国家行政学院出版社，2 0 0 5 ，第7 8 页 第一章政府信息公开概述 三、政府信息公开“受众的确定 “受众 是指政府信息公开所惠及的社会群体、组织或个人，也就是说在政 府信息公开过程中可接受或请求获得政府信息的主体。 对于“受众 的界定，我国政府信息公开条例第十三条规定：“除本条例 第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外， 公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务 院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信 息。 主要确定的“受众为我国公民、法人、其他组织，对外国人没做具体规 定。 其他国家，如美国，根据信息自由法规定“任何人”均可以提出申请， 这里的任何人包括个人、公司、协会、外国公民、外国政府机关。“任何人 可以 通过律师或委托代理人的方式提出信息利用申请。但是服刑人员和逃犯不能提出 申请，不具有此项权利，也得不到法律保护。在保加利亚，根据保加利亚公共 信息获取法，对外国人的利用权力进行了明确的规定：“除非其他国家对公共信 息申请、接收和传播的程序有特别的规定，保加利亚共和国的任何公民均有权根 据本法规定的条件和程序获取公共信息。外国公民和无国籍人在保加利亚共和国 享有上述规定的权利。” 针对外国人是否能够作为政府信息公开的受众的问题，虽然各国法律规定各 有不同，但都将其定位在政府信息公开的受众范围之内。为了更好地利用外资发 展经济，适应经济全球化发展趋势，我国也应将其纳入政府信息公开的受众当中。 出于安全性考虑，可以规定外国人申请利用时应履行一定手续。也就是说，政府 信息公开的受众应为社会组织、法人、公民及外国公民的合法申请。 o 中华人民共和国政府信息公开条例第十三条 o 保加利亚公共信息获取法第四条 黑龙江大学硕士学位论文 i 第二节政府信息公开的理论基础 一、人民主权理论 人民主权理论萌芽于古希腊时期。现代意义的人民主权理论，最早是由1 8 世 纪的法国启蒙思想家卢梭系统提出的。“人民主权意味着政府由人民选举产生，行 政权的正当性来自人民的授予，政府的一切行为应服务于人民，受人民监督，对 人民负责。 卢梭在他的著名理论社会契约论中提出，国家的建立是根据人民订立的 契约，国家的主权属于人民，政府不过是人民的代言人。因此，政府有义务向人 民公开其掌握的信息，人民也有权利向政府提出获取相关信息的要求。这就是政 府主动公开和根据申请公开其掌握信息的理论基础。 政府作为整个国家正常运转的管理保障系统，其在信息的收集、整理、使用 等方面具有相当的独立性。正是这种表面上体现出来的独立性，使人们认为政府 产生、收集、加工以及整理的信息均为政府所有，从而在思想上和实践上将政府 信息公开与否的决定权应然地放在政府手中。但从根本上讲，正如卢梭在社会契 约论中指出的，国家权利属于人民，那么政府在行使行政管理权的过程中产生和 收集的所有信息及其收集、处理信息的权利，都源自于人民。人民让渡给政府部 分权利以保证公共行政的顺利开展，但这部分权利并不因此而被剥夺，因此，公 民享有了解政府信息的权利，政府向公民公开其掌握的信息也是一种义务。 二、知情权 知情权或称“了解权、“接触权”、“资讯权等。“二战 后，美国新闻编辑 者协会组织的新闻周活动提出“您的报纸为您的知情权而战斗刀知情权一词开始 广泛使用。 知情权是根据法律规定公民、法人、及其他组织向特定的国家机关、公共机 肖君拥著人民主权论f m 】山东人民出版社，2 0 0 5 ，第8 2 - - 8 3 页 。刘杰知情权与信息公开法眦】清华大学出版社，2 0 0 5 ，第7 6 页 1 2 第一章政府信息公开概述 构及其他组织请求公开信息的权利。根据知情权相对义务主体的范围大小，知情 权可分为广义的知情权和狭义的知情权。 广义的知情权是指公民、法人及其他组织依法所享有的对于国家机关、公共 机构或者其他公民、法人非法人组织要求公开信息的权利，以及在法律允许的范 围内获得各类信息的自由。广义知情权的范围较广，包括政治、经济、文化、教 育、卫生等各个领域，如商品消费者对商品的情况的知情权；医院患者对治疗情 况的知情权等。狭义的知情权是指公民、法人及其他组织依法对国家机关要求公 开某些信息的权利，和获取国家机关公开的信息的自由。主要涉及的是国家机关。 狭义的知情权体现的是不平等主体之间的关系。作为权利主体的公民、法人及其 他组织，虽然数量众多，但是没有国家的强制力，没有掌握对等的信息，处于一 种从属的被动地位。为保障知情权这一公民的基本权利，各国都从法律层面对公 民的知情权作出了规定，如瑞典的出版自由法规定：“为了进一步自由交换意 见和启迪公众，每一瑞典国民均可按下文所规定的方式自由接触官方文件。力美 国信息自由法规定：“公民获得行政信息的普遍权利，获取信息的自由和申请 公开信息的权利 。圆我国的政府信息公开条例规定：“公民、法人或者其他组 织可以根据自身生产、生活、科研等需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县 级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息 。 确保公民知情权为政府信息公开奠定了基础。政府履行信息公开职能，最大 限度的公开所掌握的信息，创造和改善公民接受信息的条件，保障公民的合法权 益。只有公民掌握了充分的政府信息，才能对国家机关的行为作出正确的判断并 予以监督和支持。 三、言论自由 一、口p 【口口】 言论自由是公民的基本民主权利之一，1 9 6 6 年联合国通过的公民权利和政 治权利国际公约第1 9 条规定“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、 o 瑞典 出版自由法第二章 o 美国 信息自由法1 9 6 6 年 o 中华人民共和国政府信息公开条例第十三条 黑龙江大学硕士学位论文 i i 接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界、也不论口头的、书写的、印刷 的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。 言论自由使政府与公众之间的距离极大的缩短了，其在政府信息公开中主要 起到了两个作用。第一，政府信息公开将政府在行政管理过程中制定的各种方针、 决策及政策动向向公众公布，言论自由使行政管理效果反馈成为可能。政府信息 公开的目的包括两个方面，公民获得所需信息确保知情权及解决个人问题只是初 始目的，而公众在对某一行政事务，某种决策有所了解后对其产生的结果进行评 议则是最终目的。公众意见反馈给政府，政府针对反馈作出判断、决策继而公开， 二者之间形成一个良性循环的过程。其次，言论自由加快信息的传递速度，扩大 信息的传播范围，保证政府信息公开的效率。对于同样的一个问题，一个人的看 法同一百个人的看法之间的差别是巨大的。言论自由给政府带来的是更多更广的 思想观点，集思广益，有利于政府科学执政。 但是，我们也要看到为什么甚至最自由的民主也会容忍对政府信息的某些限 制。因为许多重要利益高于自由传播权利的，例如，国家安全、工业和商业研究 的成果、个人隐私权利等。 第三节政府信息公开的原则 一、公开原则 在政府信息公开中，各国都秉承着一个共同原则就是公开原则。也就是说除 了法律规定的不公开的信息外，其他政府信息都应当公开。为了保证政府信息公 开中公开的力度，避免政府以各种借口限制公开的范围，各国都将公开作为原则 以法律的形式确立下来。芬兰公文公开法在第l 条中就确立了公开的基本原 则：“除本法或者其他法律另有其他特别规定外，官方文件必须公开。 我国政 府信息公开条例中规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。 公开原 。联合国 公民权利和政治权利国际公约第十九条 零芬兰公文公开法第一条 。中华人民共和国政府信息公开条例第六条 第一罩政府信息公开概述 则是政府信息公开中的首要原则，在具体运用过程中要注意与现实情况相结合。 首先，公开原则说明在利用申请人向政府信息公开机构申请获得所需信息时， 无需说明理由和使用目的。申请人只需提供所需信息的内容以方便被申请机构寻 找，负责机构应该依法提供。o 其次，公开原则所涵盖的政府信息是在法律范围内允许的，可以公开的政府 信息。对于法律规定保密的信息，政府不具备主动公开的义务，公民也无权要求 政府公开。政府信息是社会公共资源，其中既含有众多的政府公共信息，也有很 多政府信息涉及到国家安全或者法人、组织机密和公民个人隐私，这就要对公开 进行一定程度的限制。由此可见，公开原则的运用也要在一定的范围之内。 第三，政府信息公开主要通过文件宣传、发布、电视报道、网络传播等方式 实现的。要做好政府信息公开工作，除了方式上的完善，更需要制度的保障。这 是实现公开原则的一个重要环节。 二、平衡原则 政府信息公开必须妥善处理由公开政府信息可能引起的，利用申请人的权利 与他人隐私权、其他组织商业机密受保护的权利及国家保密权等权利的冲突。这 就是政府信息公开中另一重要原则平衡原则。政府信息公开的价值与保密的 价值并不冲突：“保密是享有某些我们最为珍视的自由的前提。有效地追求社会、 经济和政治目标，通常需要思想、表达和行为的保密性。诚然，承认这些保密的 权利违反了整体社会的知情权。但是，如果没有这些法律上的权利，那么，就会 丧失我们最为珍视的社会品质。 当两种权利相冲突时，就要对每项权利所表现出来的利益进行比较。例如， 申请人通过使用公开的政府信息所带来的利益，与信息披露后给第三方造成的损 害是可比较的。政府信息公开在解决权利与权力之间的冲突时，通过设计合理的 平衡机制来解决这一问题：即规定例外信息，例外信息在原则上是不可以公开的， 。应松年，陈天本政府信息公开法律制度研究阴国家行政学院学报，2 0 0 2 ，( 4 ) 。e d w a r dh l e v i ，”c o n f i d e n t i a l i t ya n dd e m o c r a t i cg o v e r n m e n t ”，t h er e c o r do f t h e a s s o c i a t i o no f t h eb a ro f t h e c i t yo f n e wy o r k ，v o l u m e3 0 ，n o 5 6 ， 1 9 7 5 黑龙江大学硕士学位论文 政府也有权拒绝申请人在此方面的申请。因为如果信息披露不当，就可能会给相 关的第三方或者国家利益造成损害，尤其当信息内容涉及他人隐私权，商业机密 或者国家安全等国家利益或者社会利益时，这种损害往往是不可弥补的。为了平 衡信息申请人与第三方权利人及公共利益的冲突，世界各国在相关的信息法律法 规中都做了明确的规定。保加利亚获得公共信息法第5 条规定：“行使获取公 共信息的权利，不得侵犯其他人的权利和声誉，不得违反国家安全、公共秩序、 国民健康和道德标准。 在芬兰的公文公开法中明确规定了其他社会利益对 知情权的限制。 规定权利平衡原则，是出于对政府信息获取权力能够有效实现的考虑，避免 因权力冲突造成权力受限。当然，政府不得以公共利益为接口，剥夺获得政府信 息权。 三、自由使用原则 自由使用原则是指信息申请人获得政府信息后可以通过市场化的方式对信息 进行二次加工，或进行其他商业形式的开发。该原则主要针对两个方面，一是政 府层面，政府不得以版权保护或其他类似的形式对公开的政府信息予以利用上的 限制。美国1 9 7 6 年的版权法明确规定：“版权保护不适用于美国联邦政府的 任何文件，政府不得援用版权法，以版权保护的名义，垄断政府信息，限制政府 信息的开发利用和流动”。 另一层面是信息申请人，信息申请人在获取信息后如 何使用不受任何条件的限制，是可以自由使用的。在美国，任何获取公开信息的 人都可以自由地复制联邦政府文件出售，也可将联邦政府的公开数据在网上公布。 信息本身具有流动性，其价值表现为可传递。政府信息公开以后其流动性增 强，传播范围更广。信息获取人自由使用政府信息，将各种信息有效整合，有助 于提升政府信息公开服务的水平和质量，为其他有需求的人提供便利。同时，对 政府信息的二次加工，可以满足不同利用群体对政府信息不同层次的需求，促进 。保加利亚获得公共信息法第五条 。美国版权法1 9 7 6 年。 第一章政府信息公开概述 政府信息的流动和传播。因此，自由使用既是对政府信息公开方式的补充，也是 实现信息价值的市场经济自发调节的一种选择。所以，政府信息公开对政府信息 的市场化运作是予以鼓励的。当然自由不是无限的自由，信息获取人自由使用信 息不得侵犯他人的合法权利，在自由使用的同时要受到法律的约束。 四、免费原则 免费，即政府部门不得借政府信息谋取利益。政府信息是一种分布广泛公共 资源，社会中的每个个体自然可以免费使用。但目前政府信息由政府掌握着绝对 的控制权，政府官员借助手中的垄断及优先获取信息的权利优势非法牟利现象非 常普遍。这一方面增加了腐败现象，另一方面也提高了公民获取信息的成本，侵 犯了公民的合法权利。这与政府信息公开的根本目的是背道而驰。由此，确定公 民的免费使用原则是非常必要的。 在免费原则中要注意的是这里的免费并不是免除利用申请人在使用过程中的 所有费用。而是指申请人需支付除政府信息外的信息载体费用，包括检索、复制 与邮寄及传递信息的各项费用，这同时也可以减轻政府负担。在免费原则中为了 有效避免由于费用问题而使获取政府信息成为富人的特权，对于经济非常困难的 申请人，可以减收或免除收取成本费用。 免费原则在各国信息法令中均有不同体现。如芬兰公文公开法规定：“以 文件副本或者打印方式提供文件，或者以技术界面或者其他电子形式提供文件， 可以按照具体的规定收费，以其他公开方式提供信息不得收费。日本信息公 开法中规定：“如果行政机关的长官认为申请人有经济困难或其他特别理由时， 可以对申请手续费予以减免。” 美国的信息自由法规定：“如果公开政府信息 是为了公共利益，并且有助于公众对于政府的了解，收费必须减免 。 我国的广 州市政府信息公开规定地2 5 条第2 款、第3 款规定：“提供政府信息，只能向 申请人收取检索、复制、印刷等成本费用，不得收取其他费用。对于经济特别困 芬兰公文公开法 o 日本 信息公开法 西美国的信息自由法 黑龙江大学硕士学位论文 难的申请人可减免收费。 国 第四节政府信息公开的意义 一、推进服务型政府的建设 进入信息社会与知识经济时代，传统的官僚体制暴露出诸多弊端。刻板地办 事程序、办事形式和过多求全的态度，使公务处理的效率低下。在官僚体制下， 法规明确划分了官员的职责和权限，这致使推诿现象不断出现，公务人员对公众 事务漠不关心，从而导致官本位主义和拉帮结派等消极现象。 这些问题主要是由 过时的制度体系、组织机构和制度目标引起的，长期处于这样一种体制当中公务 人员，其行为的难免僵化，背离为人民服务的宗旨。2 0 世纪8 0 年代初各国为改变 僵化过时的体制，开始了政府再造与重塑运动，服务型模式应运而生。 所谓服务型政府是指在公民权、组织人本主义以及话语权理念的指导下，内 蕴民主、法治、学习及创新等基本价值，经由政府与公民的双向互动实现以公民 本位、多元化为特征的政府治理模式。就服务型政府而言，社会公众是顾客，服 务是政府的本质所在。 政府信息公开的根本目的是使“主权在民 ，监督权力使用情况，更好的服务 群众和社会，这与服务型政府“人民性 宗旨相符合。党的十七大报告指出：“让 权力在阳光下运行，确保权力正确行使。 “加快行政管理体制改革，建设服务型 政府。 政府信息公开本质上是执政精神的一种进步，表现了政府重新塑造其良好 形象的美好愿景和不懈努力。在发达国家，行政公开和决策民主的程度已成为政 府形象好坏的重要标志。 政府信息公开促进社会主义民主政治的发展，为服务型政府的建设提供优良 的外部环境。按照政务公开、透明的要求，行政机关的职责权限、办事程序、办 事结果、监督方式等必须明确的公布于众，进而规范行政权力的正确行使，推进 服务型政府的建设。 o 广州市政府信息公开规定第二十五条第二款、第三款 。吴声功服务型政府的构建【m 】社会科学文献出版社，2 0 0 6 ，第1 6 2 页 - 1 8 - 第一章政府信息公开概述 二、增强政府办公透明度，提高公众参与力度 “我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并 且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分一社会公众通过 选举代表并组织国家机构来管理国家，这种作用的发挥以参与的形式来实现。 我国宪法第2 条中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行 使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律 规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事 务。” 宪法第3 条规定“国家行政机关、审判机关、检察机关，都由人民代 表大会产生，对它负责、受它监督。 依据宪法，国家机关必须向人民公开本机 关活动的有关信息，以便由人民作出是否符合要求的判断。同时，民主政治的