（行政管理专业论文）我国农村公共物品的制度外供给分析与政策创新.pdf

摘要 农村公共物品供给水平是衡量农村经济，社会发展的1 个重要指标。高效、 充足的农村公共物品供给对减轻农民负担，促进经济的可持续发展具有重要的意 义。但是，在制度内财政不足的情况下，大多数乡镇政府甚至无力完成一般性的 社会公共事务管理，不能为社会及时提供足够数量和质量的公共物品，从而极大 地影响地方社会经济的发展，所以乡镇政府不得不寻求公共物品的制度外供给。 本文运用公共财政理论，在总结前人研究成果的基础上，通过对理论研究和 个人调研相结合的方式，对我国农村公共物品制度外供给的历史、现状、产生的 问题，形成机理和今后的制度安排进行了实证研究。系统、深入地挖掘了税费改 革以后农村公共物品供给中存在的问题及深层原因。 全文共分为七个部分：第一部分是基础理论部分，对相关概念进行了界定。具 体包括公共物品的基本理论、农村公共物品概念及制度外供给概念；第二部分对 我国农村公共物品制度外供给进行了机理分析。以农村公共物品制度外供给产生 的动因为出发点，立足于市场与第三部门在农村公共物品制度外供给中的作用， 从理论上对农村公共物品制度外供给产生的必要性进行了机理分析。第三部分对 我国农村公共物品制度外供给的历史演变进行了分析。通过分析表明，无论在人 民公社时期、家庭联产承包时期还是在税费改革时期，农村公共物品制度外筹资 是一种普遍现象。第四部分，对我国农村公共物品在制度内财政不足的情况下， 乡镇政府寻求公共物品制度外供给所产生的问题进行了分析。主要表现在公平性 缺位、供给总量不足、效率低下、农民负担过重、负外部性。第五部分，通过对 当前农村公共物品制度外供给的现状和问题分析，认为主要原因是：财权与事权 的不对称；不均衡的城乡公共物品供给体制；地方财政转移支付制度不完善；供 给主体的缺位及缺乏有效的监督、管理机制。第六部分，通过对以上的分析，提 出了三种可供选择的模式，即：政府间接主导型、私人主导型、第三部门主导型。 第七部分对我国农村公共物品制度外供给提出了一个有效的制度安排。即：重新 定位乡镇财政职能；建立规范的财政转移支付制度；建立城乡统一的公共物品供 给成本分摊机制；建立农村公共物品的公共选择机制；构建多元化的农村公共物 品格局：发挥第三部门在农村公共物品供给中的作用。 关键词：农村公共物品 制度外供给公共财政供给模式多元化 a s t u d yo nt h eo f f - i n s t i t u t i o n a ls u p p l yo f r u r a l p u b h eg o o d si nc h i n aa n dp o l i c yi n n o v a t i v e a b s t r a c t t h es u p p l yl e v e lo fr u r a lp u b l i cg o o d si sav e r yi m p o r t a n ti n d e xw h i c hr e f l e c t s t h es o c i a la n de c o n o m i c a ld e v e l o p m e n tl e v e li nr u r a la r e a s a ne n o u g ha n de f f e c t i v e s u p p l yo fr u r a lp u b l i cg o o d si so fm o m e n t o u ss i g n i f i c a n c et oa l l e v i a t i n gt h eb u r d e no f r u r a la r e a s h o w e v e r , u n d e rt h ec i r c u m s t a n c eo fi n s u f f i c i e n ti n i n s t i t u t i o n a lf i n a n c e ， m o s to ft h et o w n s h i pg o v e m m e n t sa r en o tc a p a b l eo fp r o v i d i n gp u b l i cg o o d si n s u f f i c i e n tq u a n t i t yo rq u a l i t y , w h i c hh a sah e a l t h yn e g a t i v ee f f e c to nt h eh e a l t h y d e v e l o p m e n to f t h el o c a ls o c i a le c o n o m y , a sar e s u l t ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n th a st o s e e kw a y so f o f f - i n s t i t u t i o n a ls u p p l yo f p u b l i cg o o d s b ya p p l y i n gt h et h e o r yo fp u b l i cf i n a n c e ，t h ea u t h o rm a k e sa ne m p i r i c a ls t u d yo f t h eh i s t o r y , p r e s e n ts i t u a t i o n ，e x i s t i n gp r o b l e m s ，m e c h a n i s m sa n di n s t i t u t i o nd e s i g no f t h eo f f - i n s t i t u t i o n a ls u p p l yo ft o w n s h i pp u b l i cg o o d st h r o u g ht h ea n a l y s i so f t y p i c a l c a s e s m yp a p e ri sm a d eu po fs e v e np a r t s ：t h ef i r s tp a r ti st h eb a s i ct h e o r y i td e f i n e st h er e l a t e d c o n c e p t s ，i n c l u d i n gt h eb a s i ct h e o r yo ft h ep u b l i cg o o d s ，t h ec o n c e p to ft h er u r a lo ft h ep u b l i c g o o d s , t h ec o n c e p to ft h er u r a lo ft h ep u b l i cg o o d sa n dt h eo f f - i n s l i t u t i o n a ls u p p l y i nt h es e c o n d p a r t ，ip r o c e s st h em e c h a n i s m sa n a l y s i st ot h eo f l z i n s t i t u t i o n a ts u p p l yo fr u r a lp u b l i cg o o d si n c o u n t r y s i d e b a s e do nt h eo f f - i n s t i t u t i o n a ls u p p l yo f t h er u r a lp u b l i cg o o d s ，a n dt h em a r k e ta n dt h e t h i r ds e c t o rp l a yar u l eo ft h ep u b l i cg o o d ss u p p l yi no u rr u r a l ，a n a l y z i n gt h en e c e s s i t y t h e o r e t i c a l l yo ft h eo f f - i n s t i t u t i o n a ls u p p l yo ft h er u r a lg o o d s t h et h i r dp a r t ，t h ea u t h o rp r o c e s s e s t h ed e f i n i t i o no ft h eh i s t o r yd e d u c t i o ni nt h eo f f - i n s t i t u t i o n a ls u p p l yo fr u r a lp u b l i cg o o d s w h e t h e rp e o p l e sc o t n l n u l l e ，f a m i l y c o n t r a c tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mo rt a xf e er e f o r m ，t h e o f f - i n s t i t u t i o n a ls u p p l yo fr u r a lp u b l i cg o o d sa r et h ec o m m o np h e n o m e n o n t h e f o u r t hp a r t ，t h r o u g ht h et y p i c a lc a s ea n a l y s i so ft h ep r o b l e m so r i g i n a t i n gf r o mt h e o f f - i n s t i t u t i o n a ls u p p l yo ft o w n s h i pp u b l i cg o o d s ，t h i sp a p e rf i n d st h eo f f - i n s t i t u t i o n a l s u p p l yo f t o w n s h i pp u b l i cg o o d sl e a d st om a n y s o c i a lp r o b l e m su n d e rt h eb a c k g r o u n d o ft h el a c kp u b l i cf i n a n c e ，t h a ti s ，l a c ko ff a i r n e s s ，i n s u f f i c i e n c yo fe f f e c t i v es u p p l y , i n e f f i c i e n c yi nr u r a lp u b l i cg o o d ss u p p l y , h e a v yb u r d e no ft h ef a r m e r s ，n e g a t i v e e x t e r n a l i t y t h ef i f t hp a r t ，w i t ht h ea n a l y s i so ft h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ee x i s t i n g p r o b l e m s ，ih o l dt h ev i e wt h a te m e r g e n c eo ft h eo f f - i n s t i t u t i o n a ls u p p l yo ft o w n s h i p p u b l i cg o o d so r i g i n a t e sf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ，n a m e l y ，l a c ko fa c c o r d a n c ei n a d m i n i s t r a t i v ea n df i n a n c i a lp o w e r s ；d u a ls y s t e m sb e t w e e nt h eu r b a na n dr u r a la r e a s ； i m p r o p e rf i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t s ；i n s u f f i c i e n ti nt h es u p p l ys u b j e c ta n dl a c ko f t h e e f f e c t i v es u p e r v i s i o n ，m a n a g e m e n td e s i g n t h es i x t hp a r t ，w i t hr e g a r dt ot h ea n a l y s e s ， t h ea u t h o rp r o v i d e st h et h i r dm o d e sc h o o s e ，t h a ti s ，g o v e r n m e n ti n d i r e c tp a t t e r n ， p r i v a t ee n t e r p r i s ep a t t e m ，t h et h i r ds e c t o rp a t t e m t h el a s tp a r t ，t h es t u d yo ft h i s p a p e rh o l d st h ev i e wt h a ta n e f f e c t i v er e f o r mf b rm eo f f - i n s t i t u t i o n a ls u p p l yo f t o w n s h i pp u b l i cg o o d sr e l i e so na ne f f e c t i v ei n s t i t u t i o n a ld e s i g n ，t h a ti s ，r e d e f i n et h e f i n a n c i a lo ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t ；e s t a b l i s ht h er e a s o n a b l ef i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n ti n s t i t u t i o n ；e s t a b l i s ht h eu n i f i e dm e c h a n i s mf o rt h ec o s ta p p o r t i o n m e n to f p u b l i cg o o d sb e t w e e nt h eu r b a na n dr u r a la r e a s ；e s t a b l i s ht h ep u b l i cs e l e c t i o ns y s t e m o ft h er u r a lp u b l i cg o o d s ；e s t a b l i s ht h ep l u r a l i s t i cp a t t e r no ft h er u r a lp u b l i cg o o d s ； e l a b o r a t et 1 1 eb e t t e re n v i r o n m e n tf o rt h ed e v e l o p m e n to ft h et h i r ds e c t o r so ft h er u r a l p u b l i cg o o d s k e y w o r d s ：r u r a lp u b l i cg o o d s ；o f f - i n s t i t u t i o n a ls u p p l y ；p u b l i cf i n a n c e ； s u p p l ym o d e ；p l u r a l i s t i c 谣北大学学位论文知识产权声明书 y8 9 3 6 3 3 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期阉论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机孛句送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，哥以采用影印、缩印或扫撼等复制手段保存和汇编本学 位论文。网时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注硝作者单位为两j 莨大学。 保密论文德鳃密惑适用本声嬲。 学位论文作者签名： p 泰差 指导教师签名：撼 沙舀年易胃目 k 岛年6 嗣翻 嚣北大学学位论文独铹性声明 本人声鲷：所呈交的学位论文是本人在导卿指导下进行的硬究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获褥遁北大学或其它教育枫构的学像或 芷书两使用过的孝才料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何赏献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 年月圉 引言 一、选题背景及意义 ( 一) 选题背景 农村公共物品是全社会公共物品的重要组成部分，它能否有效地提供是关系 到我国农村、农业和农民的大问题。引发笔者对农村公共物品制度外供给问题进 行深层次观察和思考，是源自于改革开放以后我国农村地区的现实经济情况。2 0 世纪9 0 年代以来，与日新月异的城市发展相比，农村社区的发展状况呈现出了 许多令人担忧的状况：农民负担过重、农民抗争等。在这种非均衡的发展下，生 产与生活所需的一些基础性公共医疗卫生事业衰落、辍学儿童增多等等，农民们 越来越觉得“农村没有希望”。在2 0 0 0 年4 月，中共中央、国务院关于进行农 村税费改革试点的通知正式下发，决定在安徽全省和其他省、自治区进行试范， 探索建立规范的农树税费制度和从根本上减轻农民负担的办法。然而，实际的情 况是乡政府在乡统筹费以及农村教育集资费这方面的收入被堵死，使得乡镇财政 收入明显减少。虽然在定程度上减轻了农民的负担，但是，也在客观上使我国 农村公共物品供给资金短缺问题更加突出，无形中增加了农民生产和生活的外部 成本。农民在收入与城市居民有巨大差距的情况下还在负担着比城市居民更重的 负担，无法享受一视同仁的税收负担、无歧视的教育和社会保障等的国民待遇。 由此农村公共物品供给出现了新的形式。在一些地方，公共物品供给出现了自建 公助、公办自建等多种形式。在经济较发达的乡村甚至出现了专门负责公共项目 建设的私人团体，一些公共物品的供给还出现了由个人承担供给的成本现象，如 在农村，私人办学已成较为普遍的现象。上述情况表明，农村公共物品制度内供 给的严重不足，制度外供给现象的大量存在。这也反映了我国乡镇财政的严重短 缺，寻求制度外收入已经成为一个普遍的社会现象。 ( 二) 选题意义 按照公共财政理论，公共物品应由政府通过税收进行强制性供给，但是无论 在什么时候，基层政府都处于公共财政的“缺位”状态，使得乡镇政府不得不寻 求公共物品的制度外供给。所以，本篇论文对农村公共物品制度外供给的现状以 及存在的问题进行了分析，同时又对农村公共物品制度外供给提出了相应的解决 措施，对我们全面了解农村公共物品供给有着重要的理论意义和现实意义。 首先，加大农村公共物品供给的力度，是我国经济社会协调发展的客观需要。 十六届三中全会提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统 筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。的科学发展战略，这“五个 。参见中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题 的决定【e b o l l ，薪华网，2 0 0 3 一1 0 - 2 l l 统筹”中的第一方面就是“统筹城乡发展”。要统筹城乡经济发展，关键要在经 济上加大对农村支持的力度。 其次，加大农村公共物品供给的力度，是社会稳定和国家安定的必然要求。 目前，城市公共物品基本上都是由政府供给。包括基础性和公益性的物品服务， 如基础教育和文化事业、基础科学研究和卫生事业、城市大气污染治理、一般道 路和桥梁等；还包括城市政府提供的无形公共物品，如行政管理、公共政策、各 种制度等。而农村公共物品主要是由农民自己供给。这种城乡公共物品供给的不 同模式造成两级分化越来越严重、贫富差距越来越大，这必然导致社会不稳定因 素的增加，社会矛盾冲突的加剧，从而影响国家的安定。因此，为了解决这些问 题，我们必须加大农村公共物品供给的力度，使农村公共物品供给与城市公共物 品供给相互平衡和协调。 再次，加大农村公共物品供给的力度，是拉动国家经济增长的重要手段。当 前，中国有9 亿多农民，而农民消费能力却严重不足，农村消费品市场份额不断 萎缩。农村公共物品供给不足，导致了农民行路难、通讯难、就医难、上学难、 用电难、饮水难等等问题的出现。面对诸多困难，即使农民有钱也无法购买和消 费工业品。因此，从扩大内需拉动国家经济增长的战略高度看，加大向农民提供 公共物品的力度，既可以直接减少农民支出，扩大他们的消费能力，同时又能为 农村创造良好的消费市场环境。因而，我们必须加大农村公共物品供给的力度。 二、国内外研究动态综述 ( 一) 对农村公共物品的研究，笔者利用中国期刊网以“农村公共物品”为 检索关键词共检索到9 0 多篇相关文章。这些文章总体来看都涉及到对农村公共 物品供给体制的改革研究和对乡镇制度外财政的一些分析。在 澳 休史卓顿 ( h u g hs t r e t t o n ) 、莱昂内尔奥查德( l i o n e lo r c h a r d ) 著的公共物品、公共 企业和公共选择一对政府功能的批评和反批评的政府纷争( 2 0 0 0 ) 中肯定了政 府的经济功能和公共企业的地位，认为公共物品一般由政府通过税收的办法来筹 集资金，然后交由公共企业去生产。而对于公共物品的供给方式，西方理论界也 提出并不一定非要由政府去出面提供不可，没有任何逻辑理由证明公共物品必须 由政府官僚机构来提供，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私 机构之间的竞争，e c 萨瓦斯( e c s a v a s ) 在民营化与公私部门的伙伴 关系( 2 0 0 2 ) 中提到。同时。在实践中国外对于农村公共物品的供给有多种形 式：美国早已对基础教育由政府提供9 0 的供给；德国、法国、日本等发达国家 在把农民纳入社会保障体系时运用现代社会保障替代了土地保障；韩国的“新村 运动”通过加大对农村公共物品的供给，改善了韩国农村生产、生活环境，推动 了韩国农业乃至整个国民经济的高速发展；印度政府通过对丧失劳动能力的老年 农民发放津贴，对贫困农民发放住房补贴以及对贫困子女教育由中央和邦政府给 予补贴的形式把农民纳入了社会保障体系。 农村公共物品问题自2 0 世纪9 0 年代以来日益引起国内学术界的关注和重 视。较普遍的认识到我国农村公共物品供需矛盾的严重性。叶兴庆在论农村公 共产品供给体制的改革( 1 9 9 7 ，6 ) 从历史的角度系统地分析了我国农村公共物 品供给体制的演变及存在的弊端，然后从更新农村公共物品供求衔接机制和改革 农村公共资源筹集制度，从而减轻农民的负担。同时，林万龙在农村税费改革 与农民合理负担( 2 0 0 1 ) 中对农村税费改革的内容及其存在的问题进行了剖析， 对典型的改革机制下主要农产品的收入状况及其农民负担能力方面进行了实证 分析。也有一些从私营角度来谈，如滕世华在公共物品非营利性组织提供的可 行性研究( 2 0 0 3 ) 中指出非营利组织所具有的非营利性、志愿性、自治性等特 征，使它在克服公共物品领域存在的市场失灵和政府失败方面，具有不可替代的 作用。从家庭联产承包责任制来谈，如张军和蒋维在改革后中国农村公共产品 的供给：理论和经验研究( 1 9 9 8 ) 认为，家庭联产承包制的引入逐步动摇和瓦 解了原来集体化的生产经营制度在集中提供地方公共物品方面的制度安排，从而 造成了农业发展后劲的不足。vj c t o rn e e 和f r a n k a ( 1 9 9 0 ) 也认为，在家庭 联产承包制下，政府和集体的动员远不足改革前见效了，农村公共物品生产的成 本增加，从而造成了公共物品的供给不足。但林万龙在家庭联产承包制的实旖 与农村社区公共产品供给制度变迁( 2 0 0 0 ) 认为并不是家庭联产承包责任制的 实施，原有的供给制度不再适用了，进一步指出，家庭联产承包责任制扩大了制 度选择的集合，从而使新的农村公共物品供给制度安排的产生成了可能。 从以上的研究中，我们可以看到国内外对农村公共物品的研究和改革探讨较 多，分别从不同的角度进行了论述。但是对农村公共物品供给的研究比较零散， 大都局限于农村格局之内谈公共物品的供给不足问题。( 1 ) 西方公共物品理论已 较成熟，但都是立足于完善的市场经济体制而提出的理论模型，用于实际操作的 并不多。( 2 ) 对农村税费问题和农村公共物品的探讨中，缺乏对两者密切关系的 认识和对两者的综合研究。( 3 ) 从制度变迁和制度比较方面还显得有些简单化， 缺乏将国外成熟的公共物品相关理论与中国公共物品供给实践，改革相联系的理 论成果。( 4 ) 很少从财政的角度去研究，大多数论文从农民负担、农村税费改革 的角度研究，而对农民负担和农村费改税背后的乡镇公共财政的缺位缺乏深入分 析。 ( 二) 制度内财政与制度外财政。在中国，对农村公共物品的研究比较晚， 从2 0 世纪9 0 年代才给予关注。对公共物品的研究与当时制度外财政产生有很大 关系。农村传统的财政体制是以预算内财政和预算外财政构成的制度内财政， 1 9 8 2 年底，我国农村虽然有两万个人民公社建立了公社一级财政，但主要采取 “统收统支”的财政管理体制。随着以市场经济发展为主体所推动的地方经济发 展，传统财政体制所积存的各种矛盾日益加深，从而产生了应付这些矛盾的新的 财政形式制度外财政。制度外财政的研究是出现在2 0 世纪9 0 年代初，9 0 年代末逐渐增多的。对此研究较早的是孙谭镇和朱纲在1 9 9 3 年发表的我国乡 镇制度外财政分析一文中较早地提出了“制度外财政”这一概念，他们对乡镇 制度外财政的成因，及收入的来源和特点以及乡镇制度外财政支出的功能和作用 作了分析。樊纲在1 9 9 5 年论公共收支的新规范一我国乡镇“非规范收入”若 干个案的研究与思考一文中对非规范收入作了较深入的探讨，它包括地方政府 的各种“自筹资金”。它的主要部分是用于公共的目的如教育、卫生、交通、基 础设旋等。同时结合自己的个别案例进行了调查和分析。林万龙在乡村社区公 共产品的制度外筹资：历史、现状及改革( 2 0 0 0 ) 根据孙潭镇和朱纲在我国 乡镇制度外财政分析( 1 9 9 3 ) 有关财政的定义，把乡镇财政划分为制度内财政 和制度外财政。前者指在现行财政管理体制下的预算内财政和预算外财政，后者 指乡镇政府以各形式的自筹资金以及由此发生的政府支出。后者虽然也属于财政 范畴，但它与制度内财政有明显的区别：其收支范围、收费标准和收费方式由乡 镇政府根据本乡镇的实际情况而定，而不像制度内财政那样有全国统一的制度性 约束，其资金的使用既缺乏制度规范，也不纳入预算管理。 三、本文所运用的理论基础 ( 一) 公共财政论 公共财政是市场经济国家普遍实行的财政模式，它不仅规范，约束着政府职 能与公共支出的结构，更具有制度与体制方面的深刻内涵：公共财政的基本职能 是纠正市场失灵，公共财政的基石是提供优质的公共服务，公共财政依托于民主 政体并以相对中性的税收制度为轴一t 3 ，公共财政要实行分权基础上的制衡。公共 财政，指的是国家或政府为市场提供公共物品的分配活动或经济活动，它是与市 场经济相适应的一种财政类型或模式。 ( 二) 政府供给论 所谓政府供给是指政府为适应社会和经济发展要求，通过政府部门及政府投 资兴办的事业单位和经济实体向社会公共提供各种公共物品和服务，这是政府为 满足社会需要和市场经济有序运行的要求而发生的组织行为。 该理论主张公共物品应由政府来负责供给。这种理论主张主要是由西方福利 经济学家们提出的。他们认为，市场是一个自组织体系，它受“看不见的手”自 发调节。市场虽然可以有效解决私人物品的需求与生产问题，在公共物品的生产 和供给方面却存在很多先天的缺陷。由于公共物品的消费具有非排他性和非竞争 性特点，具有明显的正外部效应，因此要排除“免费搭车”行为，其成本十分高 昂或根本是不可能的，这时通过市场机制来组织供给，必然会产生供给失效或供 给不足问题，无法满足人们日益增长的对公共物品的需求。因此，学者们指出， 在市场失灵的公共物品供给领域，客观上需要政府的介入，需要政府承担起公共 物品供给的主体危机。 但是由于政府供给通常具有垄断性、强制性、非等价性、效果评价的非即时 性以及供给的有限性等特征，。而这些特征又往往容易造成其在公共物品供给方 面的非市场缺陷，即“政府失灵”，所以，后来有许多学者提出，应认真考虑由 市场或私人来供给公共物品的可能性。 ( 三) 市场或私人供给理论 从2 0 世纪6 0 7 0 年代以来，随着西方许多国家福利危机的出现，一批主张 经济自由的经济学家们开始纷纷怀疑政府作为公共物品唯一供给者的合理性。科 斯等人或从理论或从经验方面论证了公共物品通过市场由私人供给的可能性和 必要性。公共选择理论则指出政府也会出现失灵，于是又提出需要在政府部门中 引入市场竞争的力量。 查尔斯沃尔夫( c h a r l e sw o l f ) 认为政府失效的最大特点就是政府的低效 率。在政府组织中，政府组织的成本是和收入相分离的，政府维持一项活动的收 入与它的成本无关，当获得一个给定的“产出”( 完成某项任务和实现某一目标) 时，就会产生一种投入较多资源的要求，使用了不必要的资源，导致了高成本、 低效率，这种不把活动的成本与维持活动的收入联系在一起的政府行为，由于缺 乏降低成本的内在动力，也缺乏外在压力，因而其行为必然是低效率的。同时， 斯蒂格利茨( j o s e p he s t i g l i t z ) 认为政府失效就是公共失灵。公共失灵是因为 在公共部门里普遍存在不完善信息( 包括信息不对称) 和不完全市场问题。由于 在政府和公众之间存在信息不对称，因此致使公民无法有效监督政府的行为。监 督机制的缺损常常导致官僚主义和不负责现象，这在客观上大大增加了资源错误 配置的可能性，使政府供给公共物品必然存在低效问题。另一方面，公共部门里 竞争的缺乏显然会削弱人们的积极性，从而直接导致政府供给公共物品的低效率 问题。 正如世界银行所认为的那样，“在许多国家中，基础设旌、社会服务和其 他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果”。这 。参见廖进球论政府供给f j 】当代财经，2 0 0 0 ( 1 0 ) 。参见查尔斯沃尔夫市场或政府【m 】，北京：中国发展出版社，1 9 9 4 ，p 5 6 毒参见斯蒂格利莰政府为什么干预经济【h q ，北京：中国物资出版社，1 9 9 8 ，p 8 0 。参见世界银行变革世界中的政月守一1 9 9 7 年世界发展报告m ，北京：中国财政经济出版社，1 9 9 7 ，p 4 一点不难理解，因为由于人们对于公共物品在量或质的方面的偏好和需求是不可 能完全一致的。政府对于公共物品的提供一般要倾向于人们的平均需求和偏好， 它无法对少数人的特殊需求做出反应，也无法对新的需求做出及时的反应。正因 如此，主张经济自由的经济学家们认为，由于存在政府失效问题，因此，在政府 所从事的许多公共服务或经济活动中，应该引入市场竞争机制，容许私人企业参 与竞争，这不会给政府造成损失。相反竞争的加强将会提高政府供给公共物品的 效率。 通过市场或私人供给公共物品的理论主张为我们探讨如何有效供给公共物 品提供了一种全新而有益的思路。 ( 四) 第三部门供给理论 “第三部门”( t h e t h i r ds e c t o r ) 也称“第三领域”或“第三域”，通常是指 区别于政府组织和市场组织之外的非政府组织( n g o ) 、非营利组织( n p 0 ) 的 集合，是那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构。其共同特 征是民间性、自治性、志愿性、非营利性、公益性和合法性等，通常也有人称之 为“公民社会”。 2 0 世纪7 0 一8 0 年代，西方许多福利性国家普遍出现福利危机。由于经济衰 退、政府官僚机构庞大、财政不堪重负以及政府在提供公共服务中普遍的低效率， 人们认识到，在“市场失灵”和“政府失灵”的领域，区别于政府组织和市场组 织之外的非政府、非营利组织往往有着比政府更高的效率。于是，第三部门由此 应运而生逐渐参与到社会提供公共物品的过程之中。 第三部门的主要作用在于它能提供政府和市场都无法有效提供的公共物品， 可以对多样化的、快速变化的社会需求做出及时的反应，从而为需求特殊的人群 提供特别的公共物品，满足人们多样化的、快速变化的社会需求做出及时的反应， 从而为需求特殊的人群提供特别的公共物品，满足人们多样化的需求。除此之外， 第三部门还具有许多政府不具备的优势。第三部门在为社会提供服务的同时，也 培养了人们的现代公益意识，体现了社会成员的仁爱、慈善、互助之心，满足了 人类对崇高道德的追求，唤起了人们潜在的志愿精神。因而它是社会发展的必然 产物。正如莱斯特m 萨拉蒙( l e s t e r m s a l a m o n ) 所指出的那样，由于他 们在市场和国家之外的独特地位，他们通常能以较小规模、与公民的联系性、灵 活性激发私人主动支持公共目标的能力。” 目前，第三部门不仅在许多国家的经济社会发展中已发挥着重要的积极作 用，而且还在全球各个层次的决策过程中旌加了不可低估的影响力，其在全球的 。参见莱斯特m 萨拉蒙全球公民社会一非赢利部门视界 m ，北京：社会科学文献出版 社，2 0 0 2 ，p 5 资源配置过程中的作用也越来越大。美国莱斯特m 萨拉蒙( l e s t e r m s a l a m o n ) 等人在对4 1 年国家进行分析的基础上发现，在世界上几乎所有的国家里，都存 在一个由非营利性组织组成的庞大的非营利部门，这个部门的平均规模大致是： 占各国g d p 的4 6 ，占非农就业人口的5 ，占服务业人口的1 0 ，占公共部门 就业人数的2 7 。正如科努尔所说的那样，对于一个健全的社会来说，在商业 领域和政府治理领域之间保有一个第三领域乃是至关重要的，这个第三领域就是 人们所谓的独立部门：它常常能够以更为有效的方式为我们提供大多数当前仍由 政府提供的服务。 第三部门的发展，是对长期困扰人们的市场失灵和政府失灵问题做出的回 应。在西方发达国家，第三部门近2 0 年的迅速发展对推动西方国家的社会经济 发展发挥了重要作用，这对我们寻求农村公共物品的治理之道有着很好的借鉴作 用。 四、研究的思路与方法 本文的研究足以行政学、管理学、政治学的相关理论为知识背景，以公共物 品理论、公共选择理论、公共财政理论、制度变迁为基础来分析农村公共物品制 度外供给问题。按照公共财政理论，公共物品应由政府通过税收的形式进行强制 性供给，但由于政府财力不足而导致的公共财政缺位，不但他们无力供给应该供 给的公共物品，而且也无力完成基本的行政管理，最终只能寻求公共物品的制度 外供给。近些年来，第三部门的迅猛发展，并正成为继政府和市场之外的另一支 重在的社会公益力量。中国希望工程和春蕾计划的成功实施，使用权人们看到了 社会力量在推动农村公共物品供给上的巨大作用。因此，本文以“政府市场 第三部门”在农村公共物品供给中的互动与协调为基础，试图在总结前人研 究成果的基础上，对农村公共物品制度外供给的状况做一次全面、系统、深入的 研究。 在具体的研究中，为全面了解农村公共物品制度外供给的情况，笔者选取了 河南省境内一个极其普通的西万乡邗邰村作为自己的研究个案。在2 0 0 5 年7 月 至2 0 0 6 年2 月，笔者充分利用自己的寒暑假、春节及其他在家滞留时间，对该 乡进行深入的访谈调查。在此基础上，笔者还对该村的政府、教育办公室的有关 人员和村内部分中小学教师、农民进行了较为深入的访谈。在多次实地走访调查 和非参与观察的调查基础上，笔者运用文献研究与实地访谈相结合，理论研究与 。参见莱斯特m 萨拉蒙全球公民社会一非赢利部门视界 m ，北京：社会科学文献出版 社，2 0 0 2 ，p i o 。参见哈耶克法律、立法与自由( 第二、三卷) 【砌，北京：中国大百科全书出版社，2 0 0 0 ， p 3 4 4 实证研究相结合的研究方法，力图通过对这个个案的实地考察，运用原始资料数 据和图表，采取科学方法进行分析，从乡村两个层面上，对我国农村公共物品制 度外供给进彳亍透视及其产生的根源做认真的分析。最后以此为依据，提出有效的 解决建议。 五、本文的创新点 ( 1 ) 本文以公共财政学为理论基础，通过笔者的实际调研，在多次实地走 访调查和实地访谈的基础上，较深入地研究了中国农村公共物品制度外供给的存 在现状，从乡镇的角度和实证的角度来研究，并从乡、村两个层面上，深层次的 做了认真的分析和研究。 ( 2 ) 本文对分税制后中国农村公共物品制度外供给状况进行系统和深入的 研究，从可操作性的角度提出一些有现实意义的制度安排。 ( 3 ) 本文以农村公共物品制度外供给产生的动因为出发点，立足于市场与 第三部门在农村公共物品供给中的作用进行剖析，尝试从理论上对农村公共物品 制度外供给进行了机理上的分析，进而提供了几种优化模式选择。 第一部分对相关概念的界定 一、公共物品的基本理论 公共物品是2 0 世纪5 0 、6 0 年代公共选择学派，当代政治经济学在分析公共 财政问题中使用中的一个概念。它是西方福利经济学和公共选择理论的重要研究 对象，在西方福利经济学史上，保罗萨缪尔森是公共物品理论的奠基人。他在 1 9 5 4 年1 1 月号的经济学与统计评论上发表了一篇名为公共支出的纯粹理 论的著名论文。，提出了公共物品的定义。即“每一个个人对该物品的消费不 会造成其他个人消费的减少”。根据萨缪尔森( s a m u e l s o n p a u l ) 的定义，公共物 品主要具有以下两个特征：一是非排他性( n o n - - e x c l u d a b i l i t y ) ，二是消费上 的非竞争性( n o n f i v a ln e s s ) 。他对公共物品的界定后来一直被西方福利经济 学作为公共物品的定义。所谓“非排他性”是指在市场经济体制下，生产者无需 花费超出界限的成本就能排除物品或服务的潜在用户的性质。“非竞争性”特征 指公共物品具有“消费者个人使用或享用某物品并不能阻止其他人对之使用权用 或享受的性质。”如经污染治理后的洁净空气。 但事实上，正如公共选择理论的创立者，美国学者詹姆斯布坎南( j a m e s m b u e h a n n a n ) 在其俱乐部的经济理论一文中所明确指出的那样，根据萨缪 尔森的定义所导出的公共物品只是纯公共物品，即具有完全非排他性和非竞争性 的公共物品，而现实生活中大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的一种商 品，布坎南将之称之为准公共物品或混合商品。，布坎南对萨缪尔森公共物品定 义的质疑使他对公共物品的特征有了更进一步的研究。他发现许多公共物品的非 排他性和非竞争性有许多是不完全的。如大学教育、邮政、电信等。他认为“任 何由集团和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务，被 定义为公共物品。”。 根据公共物品非排他性和非竞争性程度的强弱，学者们一般将公共物品分为 两大类：一类是同时具有完全非排他性和非竞争性的公共物品，即纯公共物品 ( p u r r p u b l i cg o o d s ) ，如国防、公共安全等。这类公共物品一般只能由政府 提供。另一类是具有不完全的纯非排他性和非竞争性的准公共物品( q l l a s i p u b l i cg o o d s ) 。按其非排他性和非竞争性的强弱，又被分为以下两类： ( 1 ) 、非排他性弱、非竞争性强的公共物品或日俱乐部物品( c l u bg o o d s ) ， 如公园、公共游泳池、公共电影院、有线电视等。 。s a m u e l s o n p a u la t h ep u r et h e o r yo f p u b l i ce x p e n d i t u r e 【j 】r e v i e wo f e c o n o m i ca n ds t a t i s t i c3 6 ( n o v e n l b 廿，1 9 5 4 。j a m e s m b u e h a n n a n a n e c o n o m i c t h e o r yo f c l u b s 【j 】e c o n o m i e s ，3 2 ( f e b r u a r y ) ，1 9 6 5 。参见詹姆斯，布坎南民主过程中的财政眺 ，上海：上海三联书店，1 9 9 2 ，p 1 3 9 ( 2 ) 、非排他性强、非竞争性弱的公共物品，也有人将之称为公共资源，如 公共渔场、公共牧场等。 如表2 1 所示： 表2 一l公共物品的分类 物 品非竞争性 强或趋于完全弱或无 纯公共物品：如公共资源：公共 强或趋于完国防、公共安全、环 渔场、公共牧场、地 非排他性 a 境保护等。 下资源等。 俱乐部物品：高私人物品：私人 弱或无速公路、公共游泳住宅、汽车、服装等。 池、公园等。 二、农村公共物品的概念 农村公共物品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人物品”而言的， 它是用于满足农村社区内农业生产和农民生活的公共需要的物品或服务。本文所 研究的农村公共物品包括广大农村地区的水利灌溉设施、生态林网建设、大型农 业设施、道路、桥梁、农村电网、农村通信网等基础设施和农村文化站、电影院 等文化娱乐设施，以及农村教育、医疗卫生、农业科研和农技推广、农业信息等 社会化服务。表2 - - 2 列举了本文主要涉及的农村公共物品的属性。 表2 2农村公共物品的属性 类别 内容受益范围 纯公共物