（行政管理专业论文）我国地方政府公共政策执行层面上的问题研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 公共政策执行过程是公共政策制定过程的“延续”，也是公共政策达到预期功效、 解决实际问题的关键所在。但是在实践中，各级政府或者决策机构往往过于重视针对 某个特定的社会公共问题来制定科学的、合理的公共政策，而容易忽视对公共政策的 执行过程的科学系统的研究，进而造成公共政策执行过程的相对薄弱。尤其是在我国 这样一个拥有庞大地方政府体系的国家，对地方政府公共政策执行的研究上还存在着 很多问题，其公共政策执行的有效程度还不能完全满足社会发展对公共政策执行的要 求。本文试图对这些问题进行深层次的分析，以挖掘隐藏在这些问题背后的深刻原因， 置 并在学习借鉴我国学者对公文政策执行研究的基础上，对我国地方政府公共政策执行 的改善提出了对策，以形成我国有效的地方政府公共政策执行体制。 导论部分主要从国内外两个方面概述了本文所研究问题的背景，简单叙述了从重 视政策制定到重视政策执行的发展过程，并简单提及目前我国对公共政策执行的研究 现状，而且对贯穿本文的理论指导和研究方法作了概述。 正文部分主要论述了以下几个问题： 地方政府公共政策执行层面有关问题的理论分析。本部分主要是指出地方政府公 共政策执行的几个相关的概念，并且对公共政策执行研究领域中目前所主要的研究内 容作了阐述：我国地方政府公共政策的研究的几种模型以及影响政策执行的主体因 素。主要有三种模式：“自上而下”的模式，“自下而上”的模式以及整合型模式，这 三种模式对公共政策的执行产生了重要的影响。一项政策是否能够顺利执行并取得有 效成果，要受到不同阶段参与主体的影响，主要是政策制定主体、执行主体和目标群 体的影响。 我国地方政府公共政策执行的社会环境分析，主要阐述影响我国地方政府公共政 策顺利执行的各种元素、公共政策执行所受到的挑战及其新形势下的发展方向问题。 在我国市场经济的环境下，传统执行体制已经不适应，要求公共政策执行主体的多元 化；其次是公共政策执行体制的混乱的问题，需要改变适应变革的社会。新形势下， 我国地方政府公共政策隋面i 临着众多挑战，并指出在这种挑战下，受到新公共管理理 、 论影响所具有的变化。 保证地方政府公共政策执行有效的相关政策，主要是一方面推进行政体制改革， 山东大学硕l ：学位论文 合理划分中央和地方政府权力；另一方面，创新公共政策的执行机制，建立有效的机 制。 关键词：地方政府、公共政策执行、问题、原因、对策 2 山东人学硕十学位论文 a b s t r a c t e x e c u t i o no fp u b l i cp o l i c yi sc o n s i d e r e da sac o n t i n u a t i o no ft h ep u b l i cp o l i c y - m a k i n g ， a n di ti st h ec r u xo fs o l v i n gp r a c t i c a lp r o b l e m s b u ti np r a c t i c e ，t h eg o v e r n m e n t sa ta l l l e v e l so f t e np a ym o r ea t t e n t i o nt om a k i n gas c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ep o l i c yw i t hi g n o r i n g t h es y s t e m i cr e s e a r c ho ne x e c u t i o no f p o l i c y a sar 它s u l t t h ei m p l e m e n t a t i o no f t h ep u b l i c p o l i c yi sr e l a t i v e l yw e a k e s p e c i a l l yi nc h i n a - 一ac o u n t r yw i t hh u g el o c a lg o v e r n m e n t s y s t e m ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m si np o l i c y se x e c u t i n gp r o c e s s t h ee f f e c t i v ed e g r e eo f p o l i c e si m p l e m e n t a t i o nc a n tt o t a l l yr e s p o n dt ot h er e q u e s tt h a tt h es o c i a ld e v e l o p m e n t n e e d s i no r d e rt oc a r r yo np r o f o u n da n a l y s i so nt h eb a s i so fr e s e a r c ha n dt oe x c a v a t et h e d e e pr e a s o nt ot h e s eq u e s t i o n s , t h i sp a p e ra t t e m p t st op u tf o r w a r dt h e u n t e r m e a s u r et o t h ei m p r o v e m e n to ft h ep u b l i cp o l i c ya n dt of o r m0 1 2 1 c o u n t r y i se f f e c t i v el o c a l g o v e r n m e n t sp u b l i cp o l i c ys y s t e m t h ei n t r o d u c t i o np a r th a sm a i n l ys u m m e du pt h eb a c k g r o u n do ft h ep r o b l e mt h a tt h i st e x t s t u d i e sf r o md o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e s p e c t s t h ed e v e l o p m e n to fp u b l i c p o l i c y e x e c u t i o na r en a r r a t e db r i e f l ya n dt h ec u r r e n tr e s e a r c hs i t u a t i o ni nc h i n aa r em e n t i o n e d a l s o ，t h i sp a r ti n c l u d e st h e o r yi n s t r u c t i o na n dr e s e a r c h i n gm e t h o d t h eb o d yp a r tm a i n l yi n t r o d u c et h ef o l l o w i n g ： f i r s t , t h e o r ya n a l y s i so ft h ep r o b l e m si ne x e c u t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t sp u b l i cp o l i c y t h i sp a r tm a i n l yg i v e ss e v e r a lr e l e v a n tc o n c e p t sa n dad i s c u s s i o ni sm a d eo ft h em a i n r e s e a r c hc o n t e n t s ：s e v e r a lk i n d so fm o d e l sa n di n f l u e n c i n gf a c t o ri ne x e c u t i o no fp u b l i c p o l i c yi nl o c a lg o v e r n m e n t s t h r e ek i n d so fm o d e s ：t h em o d e “f r o mt o pt ob o t t o m “，t h e m o d e ”f r o mb o t t o mt ot o p ”a n di n t e g r a t i o nt y p em o d e ，t h e s et h r e ek i n d so fm o d e sh a v ea i m p o r t a n ti m p a c to ne x e c u t i o no ft h ep u b l i cp o l i c y w h e t h e rap o l i c yc a nb ec a r r i e do u t w i t he f f e c t i v ea c h i e v e m e n ts m o o t h l y , i td e p e n d so nt h ei m p a c to ft h ep a r t i c i p a t e si n d i f f e r e n ts t a g e s , i n c l u d i n gt h ep o l i c y m a k i n ge x e c u t i o ns u b j e c ta n dt h et a r g e ta s p e c t s e c o n d ，s o c i a le n v i r o n m e n t a la n a l y s i sm a i n l ye x p h i nv a r i o u se l e m e n t sw h i c h i n f l u e n c et h e i m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c y , a n dc h a l l e n g e st h a tw er e c e i v eu n d e rt h en e ws i t u a t i o n u n d e rt h ee n v i r o n m e n to fo u rc o u n t r y sm a r k e te c o n o m y , t h ep u b l i ce x e c u t i o nn e e d st h e 3 坐奎查兰堡：! 兰竺堡三兰 p l u r a l i s mo ft h es u b j e c t ，f o rt h et r a d i t o n a ls y s t e mi sn o tc o m p a t i b l a ；s e c o n d l yw es h o u l d i m p r o v et h ee x e c u t i v es y s t e ma c c o r d i n gt ot h er e f o r m i n gs o c i e t y u n d e rt h en e ws i t u a t i o n , t h en u m e r o u sc h a l l e n g e st h a tt h ep u b l i c p o l i c yo fl o c a lg o v e r n m e n tm e e t sr e q u i r en e w c h a n g e sa c c r o d i n gt ot h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y t h i r d ，t oe n s u r et h el o c a lg o v e r n m e n t se f f e c t i v e n e s so ft h ep o l i c y , w es h o u l dm v a n c et h e r e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，d i v i d i n gc e n t r a la u t h o r i t i e sa n dl o c a lg o v e r n m e n t sp o w e r r a t i o n a l l y ；o nt h eo t h e rh a n d ，w ei n n o v a t et h ee x e c u t i o nm e c h a n i s mo ft h ep u b l i cp o l i c y , a n ds e tu pe f f e c t i v em e c h a n i s m k e y w o r d ：l o c a lg o v e r n m e n t ；p u b l i cp o l i c ye x e c u t i o n ；t h eq u e s t i o n ；t h er e a s o n ；t h e c o u n t e r m e a s u r e 4 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：盔堑e t 期：磁丑：三：盈 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：谭| j l 号师签名：短日期：卫司：主：蜀 山东大学硕l 学位论文 导论 一、选题理由 政策执行是公共政策研究的重要研究领域，政策执行的研究对于正在发展中的中 国有着很强的现实意义。现代社会中，公共政策在公共管理中的作用越束越重要。“公 共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程所产生的策略。解决公 共问题，达成公共目的，乃民生福利与疾苦之所在，且为政府施政作为之具体表现。” 在现代社会中，某种程度上政府的管理活动始终围绕公共政策的制定和执行而展开 的。公共政策执行过程是公共政策制定过程的“延续”，也是公共政策达到预期功效、 解决实际问题的关键所在。在实践中，各级政府或者决策机构往往过于重视针对某个 特定的社会公共问题来制定科学的、合理的公共政策，而容易忽视对公共政策的执行 过程的科学系统的研究，进而造成公共政策执行过程的相对薄弱。 我国的公共政策可以分为中央政府的基本政策和地方政府的具体政策，地方政府 公共政策是指地方政府依据国家的宏观政策，针对本地区经济社会发展而制定的一系 列公共政策的总和。中国拥有庞大的地方政府体系，由于地区社会经济发展的差异性， 地方政府公共政策的模式参差不齐。因此，在公共政策的研究中要重视地方政府公共 政策的研究，在地方政府公共政策的研究中要重视研究地方政府公共政策的执行问 题。 现实的情况是我国地方政府在公共政策执行上还存在着很多问题，其公共政策执 行的有效程度还不能完全满足社会发展对公共政策执行的要求。本文试图对这些问题 进行深层次的分析，以挖掘隐藏在这些问题背后的深刻原因，并在学习借鉴我国学者 对公筏政策执行研究的基础上，对我国地方政府公共政策执行的改善提出了对策，以 形成我国有效的地方政府公共政策执行体制。 二、相关研究背景 1 、国外背景 在政策科学或公共政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策制定、政策执 行和政策评估等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节，是政策理想或目标转 化为政策现实的唯一途径，有十分重要的地位。但是，在西方政策科学发展的相当长的 时期内，政策执行并没有引起政策学者们应有重视，政策科学更多被认为是研究政策 制定的学科。1 9 7 3 年普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业机会的政策 山东大学硕二l ：学位论文 项目“奥克兰计划”执行进行了跟踪研究并写成了报告执行联邦的计划在 奥克兰的落空一书。研究表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执 行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的 困难上，他们的工作引发了西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执 行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”。执行研究的学者们写下了大量的论文，提 出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策 科学的理论内涵。政策执行也成为公共政策研究的一个重要的领域。 2 、国内背景 我们国家对政策执行的研究关注较晚，9 0 年代中期才逐渐有了一些政策执行的 研究论文出现。这和我们国家政治经济的发展背景和现实中出现的问题有着密切的联 系。对处于急剧社会转型的现阶段中国而言，在经历了以分权让利为主线的2 0 年改革。 打破了中央高度集权和集中管理的传统政治一经济体制之后，公共政策实践中出现的 各种重大问题愈来愈多地属于政策执行的范畴，或者愈来愈密切地与政策执行相关。 诸如“效率优先、兼顾公平”、“允许一部分人先富起来”、“国企改革”、“扶贫”、“反 腐倡廉”、“机构改革”等一系列事关中国经济社会发展全面的重大的公共政策，能否 达到预期的政策目标和政策效果，关键还在于它们能否得到广泛的认同、支持和强有 力的贯彻执行。而改革过程中出现的失序、失范和r 愈严重的权力腐败等问题很大程 度上都源于许多科学合理的重大政策在执行过程中被扭曲、变形甚至消解，人们形象 地把这一相当普遍的现象称为“上有政策，下有对策”，正是由于现实中的问题呼唤理 论在这方面做出应有的贡献，政策执行研究才逐渐凸显它的价值。 3 、研究现状 乖是基于以上背景，国内学者对政策执行的研究保持了持久的关注，并积累了一 些论文和专著，取得了一定的成果。从我国国内学术期刊发表的相关政策执行的理论 来看，我国政策执行研究呈现出两个特点，“一是政策执行研究在我国基本呈现逐年 增加的趋势。近几年，政策执行的问题受到了越来越多的学者关注。二是政策研究有 着很强的实践导向。”。大部分政策研究成果集中在政策执行的各专业领域中，这说明 政策执行的研究更多来源于对现实政策执行问题的关注。改革开放以来，我国进行了 m 参见吴庆我国政策执行研究现状的实证分析及j 启习；h t t p ：d e p t c y u e d u c n g g r ( ，i l a h a u p l o a d w u 2 h t m 此义发 在中国青年政治学院学报2 0 0 5 年第2 期 。参见吴庆我陶政策执行研究现状的实h e 分析及j e 启示h t t p ：d e p t c y u e d uc n g g x h a h a u p l o a d w u 2h t m 此义发 红中瑚青年政治学院学报2 0 0 5 年第2 期 2 山东大学硕1 ：学位论文 几次行政体制改革，但是在此过程中也呈现出了很多问题，尤其是中央政府和地方政 府在集权和分权问题上的不断磨合使政策执行问题更加突出。出于对现实问题的回 应，在政策执行理论研究上学者们更多的关注影响政策执行的主要因素，偏差产生的 各种原因以及如何纠正等问题，在影响政策执行的主要因素研究中( 应包括政策执行 主体和公共政策执行、公共政策对象和公共政策执行、公共政策环境与政策执行、公 共政策自身与政策执行) 则更多的关注对政策主体的研究，比较而言关于政策执行研 究方法和对政策执行过程、资源和手段的研究则稍显不足。总体上来讲，国内有关政 策执行的研究近几年呈现出发展的态势。但是和实际政策执行所产生的众多问题相 比，目前的研究还不能适应现实的要求，还不能对现实问题做出有力的回应。一方面， 许多政策执行的实际领域还未能关注到政策执行的问题，还只是把更多的视线投注到 政策的制定方面；另一方面对政策执行理论的研究还非常缺乏，这也直接影响到我们 对具体政策执行的论述深度。从我国的实际情况来讲，我国的改革开放还会经历一段 较长的转轨阶段，政策执行中所存在的诸多问题还会长期存在，有些问题已经成为改 革开放进一步深化的关键性障碍，因此政策执行研究急待加强。这种加强一方面是对 实际执行问题的进一步关注，另一方面是在政策执行理论上的进一步突破。 三、理论指导及研究方法 研究这一问题由于涉及到价值问题、制度问题，甚至“心理需求”层面的问题， 所以在研究方法上需要借鉴其他学科的有关研究成果。本论文将以辩证唯物主义和历 史唯物主义为指导，以公共管理和公共政策的相关理论为基础，用利益主义的角度和 方法来全面的分析地方政府公共政策的执行问题。 1 、总体上，从利益的角度来进行分析。马克思主义认为，利益先存在于彼此分 工的个人之间所形成的相互依存关系的现实之中。人类活动大致可分为三类，即为生 存、为享受、为发展而斗争。由于生存与发展的需要，就要有能满足这些需要的资源 与条件。正是从这个意义上讲，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。在公 共政策的形成过程中，各利益群体都会把自己的利益要求投入到政策制定系统中。政 府将依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整，实现对社会公共利益权威性 的分配。一项政策的产生和执行，是包括政府在内的各种利益群体，通过竞争、博弈 与合作，而达到相对均衡的结果。 影响地方政府公共政策的利益因素，主要是指政策制定者与执行者之间利益差 3 山东= 学硕i j 学位论文 别，这是制约地方政府公共政策执行的首要因素。政策制定者与执行者所代表的利益 是有差别的，由于政策是集中制定的，政策制定者考虑的是整体利益。而政策执行是 分散进行的，执行者往往要考虑其局部利益，这种局部利益与整体利益的差别性，往 往制约着地方政府公共政策的执行力。 2 、公共政策的执行理论。有效的政策执行是关系国家、社会和公众利益的大事， 因此其地位显得尤其重要。但是公共政策的执行并不是一个顺利的过程。公共政策的 执行会受到许多条件的制约和梗阻，比如政策本身的问题，政策执行主体的问题等等。 所以在研究地方政府的公共政策的执行体制这一问题时，要对公共政策执行的有关理 论有所理解。 3 、博弈理论的有关观点。从博弈论的角度来看，公共政策的制定和执行过程实 际上是一种利益的交易过程，是各方围绕利益问题的博弈。当中央政府从其自身利益 出发去制定和执行一项公共政策的时候，必然会触及地方政府的利益。于是，地方政 府便会根据自己的利益对中央政府提出要求，从而引起双方的利益博弈。如果中央政 府能够很好地考虑地方政府的利益要求，就会形成正和博弈。反之，如果中央政府只 是强行要求地方政府去执行政策而不去考虑其具体的利益，便会形成零和博弈的局 面。因此地方利益有着和中央政府不同的利益。 四、基本框架 本论文主要是在马克思主义世界观和方法论的基础上以公共管理和公共政策及 其执行的相关理论为基础，来对我国地方政府公共政策执行现状进行分析。其主要内 容如下： 第一部分为地方政府公共政策执行层面有关问题的理论分析。本部分主要是指出 地方政府公共政策执行的几个相关的概念，并且列出了现在公共政策执行的模式以及 利益角度分析的政策执行机制问题。 第二部分为我国地方政府公共政策执行层面有关问题的社会环境分析。 此部分是整篇论文的重点。它主要包括以下几个方面： ( 1 ) 我国传统地方政府公共政策执行层面所存在的问题，从政策执行主体的单 一性、政策执行体制的混乱i 茎埝两个方面进行论述。 ( 2 ) 地方政府公共政策执行过程中出现问题的原因，主要从系统论的角度分析 政策从制定到执行等过程中存在的问题。 4 山东火学碗t ：学位论文 ( 3 ) 制约我国地方政府公共政策执行的主要因素。这个部分主要从利益因素、 信息因素、评估制度因素以及环境因素柬分析。 ( 4 ) 我国地方政府公共政策执行面临的挑战。社会主义市场经济的发展，利益 主体多元化、执行主体多元化以及改革等都对我国地方政府公共政策执行造成压力。 ( 5 ) 新公共管理理念影响下地方政府公共政策执行所发生的新变化。 首先，新调控关系下政策制定和政策执行相分离。 其次，政策执圣亍主体由政府垄断的一元化走向多元化。权威体系由层级式机构转 为平板式结构。 第三、政策执行的出发点由“官僚政治”转向“顾客”，由过程转向结果。 第三部分为提出保证地方政府公共政策执行有效的相关对策，主要从行政体制改 革和建立有效机制方面来叙述气在认清问题的基础上，建立有效执行机制：利益平 衡机制、信息沟通机制、公民参与机制、权力配置机制、社会化机制等。 山东人学硕l4 学位论文 第一部分地方政府公共政策执行层面有关问题的理论分析 一、关于地方政府公共政策执行问题的基本理论 1 、主要概念 ( 1 ) 地方政府的含义 考察各国学者对“政府”的定义，从广义上说，我们可把政府界定为包括立法、 行政、司法机关在内的执行国家权力，进行政治统治并管理社会公共事务的机关总和； 从狭义方面来讲，政府专指国家行政机关。 世界上绝大部分国家都设有不同层级的地方政府。国外对地方政府的研究起步较 早，在2 0 世纪6 0 年代中期兴起，而我国对地方政府的研究相对落后一些。目前学者 们对“地方政府”的定义也没有明确一致的意见，西方学者一般认为，地方政府是中 央政府为治理国家部分领域而设置的分支机关。我国学术界的观点是：地方政府是国 家设置在中央政府之下，行使部分国家权力，管理国家和地方事务的地域性政府。我 国实行单一制国家结构形式，所以与中央政府相对的所有层级的政府都被称为“地方 政府”。在我国中央政府和地方政府之间具有上下级的隶属关系。而且，从法律地位 上看，我国地方政府既代表了地区利益，又是国家主权在一个地区的具体表现。这 些特征在地方政府公共政策执行的过程中都会有所体现。 ( 2 ) 公共政策 作为研究行政学和政策学的基础，公共政策如何定义，受到了相关研究者的普遍 关注。然而，中外学者的认识与解释差别很大。我们认为，十分有必要对这个基础理 论问题进行认真研讨。中外学者分别对公共政策的内涵，做出了如下几种比较有代表 性的界定。： 伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政 人员执行的法律和法规。这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论 的影响。 拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是种具有目标、价值与策略的大型计划，这 个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区 。陈振叫政治学概念、理论和方法【m 1 中国十 会科学 i j 版社2 0 0 4 1 2 9 “黄j 哝庶论地方政府研究的若十幕奉问题【j 】理论门刊2 0 0 5 ( 5 ) ：6 6 6 7 。沈荣华，仑海龙地方政府治理i m i 朴会科学史献f f j 版t i = 2 0 0 6 ：7 。张金马政镱科学导论 m i 冲国人民人学i ；版十1 1 9 9 2 年版奉t 第1 7 2 0 页 6 山东大学磁十学位论文 别，但内涵过于笼统。 托马斯戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。这个定义 强调了政策的表现形式，特别提出了“不做”的形式，但它没有严格的指出政府要做 的事情与决定做的事情之间存在着偏差。 国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人 行动准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和 指示，以及行动计划与策略等等。这个定义比较全面的指出了公共政策的表现方式， 而且突出了它是一种行为规范。但该定义没有把公共政策的本质反映出来。 国内学者陈振明认为，“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内， 为实现或服务于一辑社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定得行为准 则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、方针、条例等的总称。” 这个定义外延了 政策主体，包括了“其他政治团体”，同样也强调了政策是行动准则。但这个定义既 认为政策是政策主体所采取的政治行为，又说它是一种行为准则。制定准则固然是政 治行为，但政策实质是“行为”还是“准则”? 综上所述，中外学者都力图给公共政策下一个恰当的定义，但是由于角度不同及 利益取向的差异，大都犯有以偏概全的倾向。我们认为：公共政策是国家机关、政党 及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济，文化目标所采取的 政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋枣、法令、措施、办法、方法、条例等的 总称园。 孵 ( 3 ) 公共政策的执行 什么是政策执行? 中外政策科学学者们从不同的角度来加以界定，主要有以下几 种观点： 普雷斯曼和韦达夫斯基：可以将执行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的 行动之间的一种相互作用过程。 琼斯：执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤以组织( 资源、+ 机构和 使项目生效的方法的建立或重现安排) 、解释和应用三种活动为要。 保罗a 萨巴蒂尔和丹尼尔a 马兹曼尼安：可以将政策执行视为这样一种过 。陈振明政策科学 i m 】中国人民j i j 版社1 9 9 8 年版t 第5 9 页 。陈振明政策科学 m i 中国人民f f ：版社1 9 9 8 年版，第5 9 页 。转载臼陈振呱政镱科学【m 1 中国人民 f l 版社1 9 0 8 年版，第2 7 8 页 。转载自陈振明政策科学) m i ，中国人民j ；版社1 9 9 8 年版，第2 7 8 负 7 山东大学硕0 学位论文 程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一 种基本政策决定的过程。 林水波、张世贤：政策执行可谓为一种动念的过程，在整个过程中，负责执行的 机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理者的角色，进行适当的裁 量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突。冀以成就 某特殊的政策目标。o 综合上述各家的观点，我们可以把公共政策执行界定为一个动态的过程，它是政 策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验，实施、协 调与监控等各种行动，将政策概念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目 标的活动过程。 ( 4 ) 地方政府公共政策执行 我国的公共政策可以分为中央政府的基本政策和地方政府的具体政策，地方政府 公共政策是指地方政府依据国家的宏观政策，针对本地区经济社会发展而制定的一系 列公共政策的总和。地方政府公共政策执行是指地方政府行政机关及其组成人员通过 运用各种手段，将公共政策的内容转化为现实从而实现公共政策决策目标的一种行 为。它是一个由执行机关、目标群体及其执行机制构成的一个系统过程。 地方政府公共政策执行问题：是指公共政策执行者在政策的具体实施过程中偏离 7 h ， 了正确的政策目标，或者以某种形式靶行了错误的政策。如“上有政策，下有对策” 这一现象的出现。 2 、影响公共政簧执行的相关因素、 近年来，我国国内学者对政策执行的研究保持了持久的关注，并积累了一些论文 和专著，取得了一定的成果。对于这些成果的总结和归纳，不仅有利于我们把握国内 政策执行的现状，也有助于研究的进一步深入。我国政策研究体系主要包括了这样几 个方面的内容： ( 1 ) 政策执行与环境 对活动的目的而言，政策执行有很强的针对性，但是这种活动必须在某种特定的 环境下进行。政策执行是政策执行主体直接对环境发生作用并改变现状的活动，且不 同的政策内容及类型面临的环境也不一样，就会产生不同性质的和不同方式的政策执 。参见【期ss 爿i ；格尔主编：政策研究订科伞书，第1 1 2 贞 。参见林水波、张世贤：公共政策第2 6 4 页 。陈振州政策科学f m l 中阻人民 j 版社1 9 9 8 年版，第2 7 9 页 8 山东大学硕1 1 学位论文 行活动。不同的时空条件、传统和文化，不同的参与者，都将对政策执行者及其活动 产生不同的影响。通常，政策执行者所能动员的能量和与环境的相互作用，对政策执 行主体的能力产生不可估量的影响。因此，在政策执行环境的研究上，不仅要对环境 进行分类，还要深入分析政策执行活动的参与者及这些参与者发挥作用的具体方式， 以及政策执行活动和环境相互作用的具体途径等。 ( 2 ) 政策执行与体制 所谓体制，无非是系统化了的行为规则。政策执行体制就是政策执行活动的基本 依据，也是赖以生存和活动的条件。根据新制度主义的解释，制度不只是指那些由立 法机关制定的正式制度，还包括某种活动主体在同其他行为主体的实际交往过程中形 成的某种稳定的关系。在研究我国政策执行体制上要注意“政治上位的政治与行政一 体化”o 体制下，中国特有的政策执行体制是如何构建的，这一政策执行体制究竟是 怎么运行的，以及这种政策执行体制对政策执行活动发生什么影响等问题。在政策执 行体制中还需要注意的是，各级政府问的关系及我国所特有的党政关系对政策执行的 影响。 ( 3 ) 政策执行与评估 政策过程通常始于社会问题，社会问题转化为政策问题之后就会进入正式的决策 过程，而对政策方案的合理与否进行比较和探索的过程是政策分析活动。对其中的某 一政策方案做出抉择后，政策过程就会进入政策执行阶段，对这一活动的考察就是政 策评估。政策评估有过程评估和结果评估，如果把政策评估的结果反馈到决策阶段上， 那么政策过程又重新开始。这不仅对政策内容，还对决策者的地位和权威也发挥重要 影嫂= j 但政策评估的意义不只限于此。除了评估结果对政策执行活动发挥不同程度的 影响外，评估标准也作为政策执行活动的行为准则，影响和制约政策执行者的行为。 还有，由于有些标准很难量化，因此评估标准常常具有不确定性，这就增加政策执行 过程的复杂性。政策评估方法和方式不仅对政策执行活动本身发挥影响，还对政策过 程的合理化和民主化方面也有重要影响。 二、地方政府公共政策执行的现有模式 公共政策执行的理论分析架构和实践模式的演变是一个动态发展的过程。 1 、“自上而下”的模式 。金东f j 政策执行研究论绑( j 1 东方论坛2 0 0 2 年第2 期 9 山东大学硕f 学位论文 这种模式主要注重上级机关对于下级机关的指挥与控制，地方政府只是严格的去 执行上级的命令，没有自主权。这种途径强调政策制定与政策执行的分立性，有明确 的分工和任务范围，并且假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体 化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是 一种指挥链条。其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不 断被具体化，为下层行政官员所执行。自上而下模式强调政策制定者的优越地位， 政策执行者必须严格遵守上级意志，忠诚地实现上级的意图。 可以看出，由上而下模式是以古典的行政理论为基础的，而古典行政理论的基本 前提是“行政是机械的”。在这种基础上，由上而下模式的基本观点是：第一，政策 制定与政策执行是分离的、连续的。第二，政策制定与政策执行之所以是分离的有界 限的，因为政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确。政策制定者 可以明确的陈述政策，政策执行者拥有技术能力和意愿来执行政策。第三，既然政策 制定者与执行者接受二者之间的任务界限，则执行过程必然是在制定之后的连续过程 上。第四，涉及政策执行的决定本质上是非政治性的与技术性的。，执行者的责任是 中立的、客观的和理性的。 从整体的研究成果来看，这一模式的应用相当广泛，是影响力相当普遍的政策执 行模式。但是自从2 0 世纪7 0 年代末期和8 0 年代初，这一模式在实践中遇到了许多 问题，暴露了自身的缺陷，学者们对此提出了很多批评，具体表现为：( 1 ) 过多地关 注中央行动者的目标和策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略了。( 2 ) 所谓的完美的行政的必要的条件在现实生活中不可能具备的( 例如资源的持续稀缺) 。 ( 3 ) 为了应付不确定性，各种组织都不可避免的拥有自由裁量权，基层官员的活动 将由此产生“控制赤字”，因为他们发展出了应付压力的各种办法。( 4 ) 通过强调中央 的目标，不但忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行为的意外结果。( 5 ) 某些 政策并不具有明确的目标，他们通过一系列活动者的复杂互动，在相当长的时间里发 展和演变而来，因此，并不存在明确的政策评估标准。( 6 ) 政策制定和政策执行的理 论区分，在执行过程中无法维持，因为政策是在执行的实际过程中制定和修正的。 建国之初，我国公共政策的执行模式基本上就是属于自上而下的模式。从国家结 构形式看，我们实行的是中央集权制，在这种体制下，地方的自主权是中央授予的， “陈振叫公共政策分析【m 1 中国人民大学j 版社2 0 0 2 ：7 6 。n a k a m u r a , r o b c r tta n df r a n ks m a l l w o o d1 9 8 0 t h ep o l i t i c so f p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n n e wy o r k ，n v ：s t m a r t i n s p 佗 s s 1 0 山东人学硕 学位论文 地方政策的执行过程必须严格在中央的监督和控制下进行。其主要表现在：第一，中 央政府对地方政府起领导作用，地方政府在地方政策执行过程中必须自觉接受中央政 府的领导：第二，中央政府对地方政府的政策执行具有纠偏作用，即中央政府一旦发 现地方政策执行偏离了原有目标，中央政府可以责令地方政府执行者纠正执行过程中 的偏差，确保地方政策执行过程沿着正确的方向进行：第三，中央政府对主要的地方 政策执行者或地方政策执行的主要负责人具有相当大的人事管理权。中央政府对于地 方政策执行过程这种严格监控，对于保证全国政令畅通和政策统一具有重要的意义。 需要指出的是，虽然我国地方政策执行过程是在中央或上级政府的严格监控下进 行的，但同时在地方政策执行过程中，地方政府或地方政策执行者又具有相当大的自 主性和灵活性。因此，当时我国自上而下的公共政策执行模式存在着弊端，它必然随 着政策执行理论的发展而不断改进。 2 、。自下而上。的模式 这种模式强调政策制定与政策执行的互动性，政策执行者与政策制定者共同协商 政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关系。注重地方政府和中央政府的合作， 开始注重地方政府自身的利益。这种模式途径以组织中的个人( 即参与政策过程的所 有行动者) 作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础。这一 途径以韦瑟利和利普斯基的街道层次的官僚与制度创新一文为代表固。这种模式 强调给予基层官僚和地方执行机关自主裁量权，中央的政策制定者核心任务并不是设 定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官僚和地方政府可以采取 适当的措施，它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技 巧。 自下而上的研究模式具有这样的特点：( 1 ) 重视基层官员的作用。街头官僚拥有 巨大的行政裁量权，接触执行现场，拥有信息优势，对政策执行拥有巨大的影响力。 ( 2 ) 认为政策执行活动是多组织或个人之间互动的过程。通过组织问和个人间的互 动形成的执行结构是影响政策执行有效性的重要因素。( 3 ) 从基层和个人出发看待政 策执行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基点和焦点。( 4 ) 政策执行 过程是不同行动者表达自己意志，提出动议，行动者之间相互谈判和妥协的过程。( 5 ) 政策执行与政策制定是不可分离的，制定政策是执行过程中的内在组成部分，主张用 啉水波公共政策新论 台北智胜出版公司1 9 9 9 山东大学硕l ：学位论文 政策和行动关系取代政策制定与政策执行的二分。 但是，由下而上模式也有许多缺陷，表现在：( 1 ) 这一模式固然肯定基层官员的 角色，但基层官员的行为对于政策目标的贡献未必是正面的。因此，如何改善基层官 员的行为是相当重要的问题。( 2 ) 该模式侧重于对基层官员“事实”的分析，而对“价 值”的伦理分析则相当欠缺。事实上，如何培养官员正确的服务观念和组织文化是当 前社会的主要课题。( 3 ) 这一模式的分析缺乏一个明确的理论。网络技术不仅是认定 相关行动者的网络关系，它还需要一个明确的理论，将这种网络关系放在行动者的认 知、资源和参与的社会经济和法律因素上。 而如前所述，我们国家最初采用的是自上而下的政策执行模式，但是随着理论和 实践的发展，特别是改革开放以来，为了适应形势的需要，中央向地方下放了大量的 权力，进一步扩大了地方政策执行的自主权。当然，随着地方自主权的扩大和地方经 济发展不平衡的加剧，中央对地方政策执行的监控权实际上有所削弱。总之，我国地 方政策执行过程是在中央监控下自主地进行的，这既反映出我国地方政策执行过程的 统一性，又反映出我国地方政策执行过程在方式方法上的多样性。虽然，我国在理 论和实践上都积极努力的对政策执行模式进行改进，但是正如政策执行模式本身存在 的缺陷一样，我们目前的模式远远不够完美。我们所做的就是要结合我们的具体国情， 借鉴理论的发展摸索出一种更适合的政策执行模式。 3 、整合型的政策执行模式 这种模式将前面两种模式整合，强调机关问的网络关系与政策执行力的表现，如 中央政府与地方政府之间、地方政府之间等。2 0 世纪9 0 年代至今是执行研究的第三 代。它试图综合和超越第一代和第二代的理论，具有研究方法和理论工具的多样性的 特征。“就执行研究而占：自上而下和自下而上的争论结束了，取而代之的是对它们 各自力量的认识，并且综合的理论成就是众多的。”第三代政策执行研究试图建立能 够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念架构，成功的政策执行一方面在于“向 前推进策略”的运用，期望由政策制定者缜密规划政策工具与其他资源的运用，另一 方面则必须采用“向后推进策略”，广泛掌握标的团体的诱因结构，整合的政策执行 模式能够同时运用这两种策略。 这种综合的趋势表现在以下几个方面： 。庀晶泰公共政策：当代政策科学理论之研究台北h 流出版