（行政管理专业论文）我国公务员职业道德失范的成因及对策研究.pdf

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制度创新方面探索和提出相应的治理对策。 关键词：公务员 职业道德失范新制度主义订三式制度非磁式制度 ar e s e a r c ho nt h ec a u s e sa n dc o u n t e r m e a s u r e so fc i v i l s e r v a n t s d i s o r d e r e dp r o f e s s i o n a lm o r a li nc h i n a a b s t r a c t w h i l es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e mi nc h i n ai ss e tu pp r o g r e s s i v e l y ，t h e m o r a l sv a l u en o r mu n d e rp l a n n e de c o n o m i cs y s t e mw a sc l e a r e du pg r a d u a l l y ，a n dt h e m o r a l sv a l u en o l t ni nc o n f o r m i t yw i t hm a r k e te c o n o m yh a sn o tb e e nt o t a l l ys e tu py e t ， w h o l es o c i e t yi si no n em o r a l sv a l u en o r mi m p e r f e c ts t a t e ，m a k ep e o p l et ob ev e r ya p t t oa p p e a rd i s o r d e r e dm o r a l ，a n da n o m i ei np r o f e s s i o n a le t h i c so fc i v i ls e r v a n tw i l l p r o d u c es e r i o u sd e m o n s t r a t i o ne f f e c ta n dd a n g e rf u n c t i o nt os o c i e t y , f o rt h i sr e , s o n ，t h i st e x tu s e st h et h e o r yf l a m eo ft h en e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s c o m b i n i n gw i t ha d m i n i s t r a t i o ns c i e n c e ，p o l i t i c a ls c i e n c e ，e t h i c s ，s o c i o l o g yr e l e v a n t t h e o r i e s ，a d o p t i n gt h es t a n d a r d i z ea n a l y t i ca p p r o a c ha n da n a l y t i ca p p r o a c ho ft h er e a l e x a m p l e ，a n a l y z et ot h i sq u e s t i o nf r o mt w or e s p e c t s o ft h ef o r m a li n s t i t u t i o na n d i n f o r m a li n s t i t u t i o nr e s p e c t i v e l y t h i st e x ta n a l y z ea n o m i ei np r o f e s s i o n a le t h i c so fo u rc i v i ls e r v a n ta tf i r s t ，t h e n i n t r o d u c e dt h et h e o r yo ft h en e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ，o nt h i sb a s i su s ei ta n d r e l e v a n tt h e o r i e st oa n a l y z ea n o m i ei np r o f e s s i o n a le t h i c so fc i v i ls e r v a n tf r o mt w o r e s p e c t so ft h ef o r m a li n s t i t u t i o na n di n f o r m a li n s t i t u t i o ns e p a r a t e l y w i t hr e s p e c tt o f o r m a li n s t i t u t i o n ，t h i st e x t a n a l y s e st h r e ep l a y i n gab a s i cr o l er e s p e c t ss u c ha s p e r s o n n e ls y s t e m ，i n c e n t i v es y s t e ma n dr e s t r i c t i o ns y s t e m ；w i t hr e s p e c tt oi n f o r m a l i n s t i t u t i o n ，t h i st e x t ，t ot h e r ei sh u m a nf e e l i n go nd e e p - r o o t e di n f l u e n c ei no u rc o u n t r y h u m a nr e l a t i o n s h i p - - f a c e - 一t h en e t w o r ko fp e r s o n a lc o n n e c t i o n si sa n a l y z e d a n a l y z et h e s ev a r i o u sk i n d so fi n s t i t u t i o n a lf a c t o ro fi n f l u e n c eo fa n o m i ei nm o r a lo f o u rc o u n t r yc i v i ls e r v a n tp r o f e s s i o n a le t h i c s ，i si tc a u s ep r o f e s s i o n a le t h i c sa n o m i ei n m o r a lt of i n do u t ，a tp r e s e n tt h ec a u s eo fa n o m i ei np r o f e s s i o n a lm o r a lo fo u r c o u n t r y c i v i ls e r v a n ti sm a i n l yt h ei n s t i t u t i o n a ld e f e c ti n c l u d i n gf o r m a li n s t i t u t i o nd e f e c ta n d i n f o r m a li n s t i t u t i o nd e f e c ta n de x p l o r ea n dg e tt h e c o r r e s p o n d i n ga d m i n i s t r a t i o n c o u n t e r m e a s u r ef r o ms y s t e mi n n o v a t i o nr e s p e c t k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n t ；d i s o r d e r e dp r o f e s s i o n a lm o r a l ；t h en e wi n s t i t u t i o n e c o n o m i c s ；f o r m a li n s t i t u t i o n ；i n f o r m a l i n s t i t u t i o n 1 导言 1 1 研究背景及意义 改革开放以来，我国所取得的伟大成就有目共睹，社会生产力迅速发展，人 民生活水平大幅度提高，但在经济发展和社会进步的同时也出现了社会道德水平 明显下降，特别是公务员的职业道德水平大幅度滑坡，他们利用手中的权力以权 谋私搞权钱交易、权权交易，贪污受贿，以上这些行为对整个社会道德风尚有 着严重的毒化作用。各级党政机关及其工作人员是“为政者”，他们代表国家和 政府执行公务，反映社会的公共利益，是全社会关注的焦点。人们总是从他们的 道德言行中感悟社会所倡导的价值观和道德规范，并以此来确认和调整自己的道 德行为。孔子曾说“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃”。意思说为政 者的道德是风，老百姓的道德是草，风向哪边吹，草向哪边倒。因此，公务员职 业道德的好坏对整个社会道德风尚起着示范效应和导向作用，对整个社会道德建 设有巨大的推动作用。但目前我国公务员职业道德水平明显下降，各种大案要案 不断发生，最近的原绥化市市委书记马德卖官案，号称“建国以来最大的卖官案”， 涉及2 6 0 多名官员，更是震惊全国。如何来预防和纠正公务员职业道德失范行为 已成为一个刻不容缓的重大课题和任务。 公务员职业道德失范现象严重影响了整个社会道德风尚，但我国目前公务员 职业道德建设的现状是：一、对公务员个体道德建设期望值过高。我们长期以来 对公务员的道德期望就是全心全意为人民服务，毫不利己，专门利人，要求他们 具有纯粹的无私奉献精神。由于要求过高，而实际达不到，反而使道德说教流于 形式。二、对公务员道德制约只注重内在约束，认为只要不断进行道德教育，就 可以使其道德修养保持很高水平。长期以来我们主要通过文件传阅、会议学习、 榜样示范等形式为主来使公务员达到廉洁自律，而忽视制度的外在约束，公务员 道德一旦失范，认为仅仅是公务员产生了个人道德修养问题，于是想方设法通过 各种途径来加强公务员个人道德修养，纠正失范。三、我国的公务员职业道德同 一般性的职业道德区别不大，很笼统，可操作性不强。在传统的计划经济体制下， “为人民服务”几乎把所有行业的职业道德都概括了。实际上，由于政府是受人 民之托行使公共权力，管理公共事务，他们的职业道德层次要高于其他一般性的 职业道德，我们必须根据其职业、职位的特殊责任和权力，制定相应的、有针对 性的、具体的职业道德规范。总的来说，我图公务员职业道德教育投入很多，但 制度短缺，至今仍没有建立起一套完整的法律制度来约束公务员行为。因此，对 于公务员的职业道德失范行为的研究和治理我们必须从制度上进行a 1 2 研究综述 目前国内外关于公务员职业道德失范成困的研究主要有以下几种观点：1 、 经济学角度用寻租理论来解释，寻租理论是2 0 世纪7 0 年代布坎南等人提出， 认为国家对市场活动的广泛干预管制而造成人为垄断、稀缺，从而产生租金，寻 租的过程就是权钱交易的过程。国内吴敬琏等人就是从上述角度认为解决此问题 的办法是尽可能缩小国家干预管制的范围，加快市场化改革步伐，促进市场平等 竞争。这一理论从一定程度上解释了某些公务员职业道德失范现象的成因，但这 一理论对于存在政府干预和管制因而也存在租金的情况下如何减少此问题探讨 很少，对我国来说，体制转换可能是长期的过程，一定程度的政府干预和管制是 必不可少的，在这种情况下，如何尽可能减少公务员职业道德失范，对此此理论 谈及很少。2 、政治学角度权力缺少监督论，1 9 世纪英国著名历史学家阿克顿 勋爵提出“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”我国权力高度集中， 缺乏相应的监督、制约机制，这是导致公务员职业道德失范的一个重要原因。这 在我国政治学界已达成共识。这一理论在一定程度上非常有力的解释了目前我国 的一些政府官员道德失范问题，它抓住了了我国权力高度集中的领导制度尚未从 根本上改变的特征，但事实上建立、完善权力的监督、制约机制只是解决此问题 的一个环节，而非全部的选择。这一理论对于解决此问题的其他环节如提高道德 的自律能力。改变激励制度，转变政府职能等涉及很少。3 、现代化导致论，这 是美国学者亨廷额提出的，他认为此问题是现代化的种副产品。这种观点其有 一定的解释力，但现代化与公务员职业道德失范并无必然联系，如新加坡从5 0 年代末以来向现代化飞速发展，已成为新兴工业化国家，但这期间该国的公务员 职业道德失范问题并没有相应攀升。因此这一理论也只是部分地解释一些公务员 职业道德失范问题。4 、伦理学角度价值失范论，认为公务员在市场经济大潮中 抛弃过去的道德规范，只追求个人利益而导致的。这种理论没有指出公务晁职业 道德失范的背后原因。公务员职业道德失范问题也从侧面反映了公务员合理利益 无法从正当途径得到满足的现实，对此此理论缺乏足够的重视。5 、政治社会学 角度，认为是由于强国家弱公民社会的不均衡而导致的。以美国学者迈克尔约 翰斯顿为代表，他认为发展中国家的此类问题是有由于强国家弱公民社会的不均 衡而造成。此种观点在国际社会彳导到普遍认可，但就我国现实而言，公民社会随 市场经济的发展才从无到有开始发展，迄今为l 上力量还很弱小，在很大程度上依 附于国家。此理论对于解决目前我国的问题并无可行性。6 、历史因素、外来因 素的影响，这是我国的一些学者的观点。历史因素主要指封建残余主义的影响， 如家长制、特权剐等，外束因素主要指资产阶级的府朽思想如歼会主义、极端个 人主义、享乐主义等。这些因素确实在我闲现实中发挥着作用，但只能属于外因， 它们必须要依附于现实才能发挥作用。 以上几种观点分别抓住转型期我国社会的不同特征从不同角度对公务员职 业道德失范问题进d t 分析，每种观点均有可取之处。但我认为他们是分别从不 同侧面揭示了公务员职业道德失范的制度原因，如寻租理论指出政府过度干预市 场的经济体制是产生此问题的主要原因；权力缺乏监督论指出权力高度集中，缺 乏监督和制约的政治体制是产生此问题的主要原因；现代化理论认为是现代化发 展中新兴社会集团缺乏正式的参与渠道和保护合法利益的正式手段；价值失范论 则认为是道德约束乏力而导致；公民社会理论则认为是民间社会力量弱小难以约 束国家制度而导致；历史因素、外来因素则认为是这些因素对现行体制的影响而 导致。他们都只是从制度的一个侧面探讨此闯题，因此制度分析法可整合这些不 同角度的观点，为研究此问题提供一种视野更为广阔的手段。 1 3 研究思路与内容 本文以制度分析为主并结合行政学、政治学、伦理学、社会学等相关理论， 分别从正式制度和非正式制度两方面对公务员的职业道德失范行为成因进行分 析，对几个主要因索如组织人事制度、激励机制、制约机制及在我国有着根深蒂 固影响的人情面子关系网等进行深入剖析，找出f i 前我国公务员的职业 道德失范行为的成因，进而从制度创新方面探索相应的对策。 全文分为五个部分：第一部分，研究背景及意义、理论综述和研究思路与内 容；第二部分，界定公务员职业道德失范的涵义；第三部分，运用理论从正式制 度和非正式制度两方面对公务员职业道德失范的成因进行分析；第四部分，根据 以上的理论分析提出相应的对策；第五部分，本文的主要结论及相关问题的说明。 2 公务员职业道德失范的诠释 2 1 公务员职业道德的基本内涵 2 1 1 公务员职业道德的涵义 在中国古代典籍中，“道德”一词的含义非常丰富，运用也很广泛。“道”主 要是指事物变亿、发展的规律和规则。这个意义运用到社会意识形态领域，主要 是指一种普遍的最高规则，引中为人们应该遵循的社会行为准则和规范。“德” 本义为得。说文日：“德，外得于人，内得于己也。得即德也”。是指对道 的认识，践履而有所得。“道德”的“道”与“德”相结合而受到“德”的限定： 只是指行为应该如何的规范，而不是事物事实如何的规律。只有按照应该如何的 规律行事，才能得到正直的品德。因此，构成“道德”一词的“道”与“德” 的词源涵义都是指应该如何的行为规范。只不过“道”是指外在规范，是未转化 为个体内在心理的社会规范；而“德”则是指内在规范，已经转化为个体内在心 理的社会规范。“道”与“德”所合成的“道德”一词的词源涵义也就是应该如 何的行为规范。我国目前流行的道德定义是：“道德是人们在社会生活实践中形 成的关于善恶是非的观念、情感和行为习惯，并依靠社会舆论、内心信念和传统 习惯来维持调整人与人之间、人与社会之间关系的原则和规范的总和。这一定义 也体现了上述的词源涵义。道德实际上是对人的要求、目的、欲望的一种合乎规 范的建构，并企图通过实践去实现这个欲望和目的的一种精神活动和意向，是社 会制定或认可的关于人们有利或有害社会与他人及自己的行为应该而非必须如 何的非权力规范。它同政治、法一样，起源于社会的存在和发展的需要，是维持 社会活动秩序从而保障其存在和发展的手段。 道德分为社会公德、职业道德、婚姻家庭道德三种类型。职业道德是指与人 们的职业活动紧密联系的并具有自身职业特征的道德准则和规范。即各职业领域 的行为规范。公务员职业道德是职业道德的一种类型。有人类就有管理，有管理 就有公职，有公职就有公职人员职业道德。公职人员特别是政府官员职业道德历 史上早已存在。公务员职业道德是历史上公职人员职业道德的继承和发展。公务 员职业道德就是公务员在行使公共权力和从事公务活动的过程中，通过以公正和 正义为基础的价值观和善恶标准，是理性地调节个人与个人之间，个人与国家之 间，个人与社会之间多种利益关系的职业行为规范。也就是说公务员在公务活动 中应该如何的行为舰范。 2 1 2 公务员职业道德的特征 由于政府职能的特殊性，公务员职业道德具有与般道德和其他职业道德相 区别的基本特征： 一是鲜明的政治性。作为国家行政机关的工作人员，是代表国家统治阶级的 意志，贯彻和执行统治阶级的各项方针和政策的主体，他们在执行公务时，必须 服从统治阶级的意志，为统治阶级的利益服务，这为其职业活动打上了深刻的阶 级烙印，位其具有鲜明的政治性。 二是重大的责任性。国家公务人员的职责就是行使国家公共权力，执行国家 公务。他们的责任重大，甑接关系和决定着整个社会和l 雪家的现状、前途和命运， 这是其它任何普通职业不能相比的。所以尽心尽责、强烈的责任心、勇挑重担， 这是国家公职人员必须具备的起码条件。 三是职业的权力化。国家公职人员之所以能发挥其行政管理职能，实现行政 目标，关键在于他们手中拥有国家赋予的行政权力。这就要求他们只能正确行使 手中的权力，不能用手中的权力为所欲为。这是对国家公职人员提出的更高、更 重要、更严格的职业道德要求。 另外，由于公务员职业道德与国家职能紧密联系在一起，从而使它还具有较 强的继承性、稳定性和连续性等特征。 2 1 0 公务员职业道德的构成要素 把道德作为个系统、一个体系来考察，它是由相互关联、相互制约、相互 作用的三种因素即道德意识、道德关系、道德实践活动所构成的有机整体。公务 员职业道德作为道德的一种类型，也是幽道德意识、道德关系、道德实践活动三 个因素构成的。 所谓公务员道德意识，是指对一定社会的行政道德关系的认识，是公务员在 道德活动中的各种心理过程和观念。公务员职业道德意识由职业道德规范意识和 职业道德思想意识两个因素构成。前者是指公务员在行政活动中所依据的一定的 行为准则和标准，包括职业道德原则、职业道德规范和职业道德理论等。后者是 指公务员在行政活动中对一定社会或阶级的职业道德原则、规范和理论的认识水 平，以及通过道德教育和个人道德修养而达到的一一定的道德境界。职业道德规范 意识和职业道德思想意识是有机联系的，但又各有特点。从一定意义上讲，前者 表现为民族的、阶级的、国家的整体道德意识，它一经形成便成为一种制约和影 响人们思想和行为的客观的社会力量：后者则更多地表现为个体的道德意识，它 是公务员进行道德修养和行为选择的内在机制。 所谓公务员职业道德关系，是指通过一定的职业道德意识，特别是一定社会 的阶级的国家的职业道德原则和规范而形成的一种特殊的和相对稳定的社会关 系的体系。职业道德关系也包括三个方面的内容，公务员个人同社会、民族、国 家和阶级之问的关系；公务员个人的婚姻家庭关系；国家个人与个人之间的关系。 这三个方面的关系之所以成为职业道德关系，就在于它们之问存在着一定的义 务。公务员只有处理好这三个方面的关系，才能蜕尽到了职业道德义务。 所谓公务员职业道德活动，是指公务员依据一定的道德观念、道德原则和规 范所进行的各种道德行动。职业道德活动包括职业道德行为、职业道德评价、职 业道德教育和职业道德修养等方面。 职业道德活动是在一定的职业道德意识支配下的行动，又是一定的职业道德 关系的体现。正是通过职业道德活动，一定的职业道德意识和职业道德关系才得 以巩固和发展，或者改造和更新。职业道德活动同职业道德意识、职业道德关系 样，其表现形式不仅是多方面的，复杂的，而且也是随着社会的进步和文化的 发展不断向着多样化、复杂化的方向发展的。这种发展，既有量的积累，又有质 的飞跃。 职业道德的构成要素及其结构相对于一定的职业道德体系的内容来说，它是 形式的方面。内容决定形式，但形式又具有相对的稳定性。古今中外各种类型的 国家，其公职人员职业道德的内容和性质发生了剧烈变化，但形式结构的变化则 是缓慢的，其构成的主要要素则是大致相同的。只是因为职业道德构成的主要要 素及其结构所包含的具体道德内容各不相同，它们才表现出道德现象和行为结果 的不同或根本对立。 2 , 1 4 公务员职业道德建设的作用 公务员职业道德建设对全社会思想道德建设和社会文明的建设有着十分重 要的意义。 首先，公务员职业道德建设的成效，是影响社会道德建设成效的关键性因素。 这可以从三方面来理解。 其一，公务员职业道德建设对于整个社会道德建设起示范效应和表率作用。 孔子曾说过：“君子之德风，小人之德草。草上之风必偃”。意思是说掌权者的 道德是风，老百姓的道德是草，风向哪边吹，草就向哪边倒。公务员作为社会政 治、经济、文化等各项事务的管理者，其道德取向直接显示着社会的道德取向。 一方面，人们从他们的道德言论中感悟社会所倡导的道德准则与要求：另一方面， 人们又从他们道德践履中判断现实社会事实上所遵循、推崇和可行的道德规范： 因此，公务员职业道德建设的成效，对于整个社会道德建设其有强烈的示范效应。 论诳一颤渊 其二，公务员职业道德自身问题的解决，对整个社会道德建设起着巨大的推 动作用。“如果我们高级1 二部首先把这方面存在的问题解决了，就能理直气壮地 去解决全国在其他方冠存在的这类问题。”。 其三，公务员职业道德建设的成效，能够从道德进步的现实说明和道德进步 的前景预示上，增强社会成员的道德建设信心，从而推动整个社会道德进步。 第二，公务员职业道德建设是完善行政管理、提高行政效率的重要条件。公 务员职业道德不仅是政府行政管理的价值基础，而且是行政管理的重要手段。进 行行政管理，必须建立旨在明确分工和责任的各项管理制度，而公务员职业道德 基本原则和基本精神正是各项行政管理制度的价值依据。公务员职业道德在行政 管理中起基础作用，它可唤起公务员的工作责任心，调动其工作积极性，从而提 高行政工作效率。 第三，公务员职业道德建设是加强廉政建设的重要途径。公务员职业道德建 设是廉政建设的重要内容，在廉政建设中起着重要作用。廉政目标最终要通过公 务员廉政行为才能实现。因此，加强公务员职业道德建设对于廉政建设起着举足 轻重的作用。 2 2 公务员职业道德失范基本内涵 2 2 1 失范和道德失范范畴 法国社会学家杜克凯姆首先使用“社会失范”这一概念来描述当社会规范不 力、缺失、彼此矛盾时，在个人与社会中出现的混乱状态。在一个高度失范的社 会中，由于社会成员没有共同的价值标准，缺少行为的指南与约束，因而这个社 会有解体的短险。杜克凯姆认为，个人的行为必须出社会规范控制，社会规范应 当是一个完整的没有冲突的体系，当在会存在着规范不明确或规范相互冲突的地 方，就会出现社会失范。后来，美国社会学家默顿又在杜克凯姆的基础上进一步 认为，社会失范是指这样一种社会状态：在这种状态中，社会所规定的目标，与 用以达到这种目标的且为社会所规范引导的手段不一致时，社会会出现失范。他 们对于“社会失范”的分析完全可以用于对“道德失范”的分析。因为，在他 们对于社会失范的分析中，价值标准、规范体系、意义系统的缺失是关键，而价 值标准、规范体系、意义系统的缺失，即为道德失范的基本特征。道德失范是社 会失范的核心。 “道德失范”指在社会生活中，作为存在意义、生活规范的道德价值及规范 邓小平文选第二卷第2 1 81 j 工人民版f i1 9 9 4i r 帆 要求或者缺失，或者缺少有效性，不能对社会生活发挥正常的调节作用，从而表 现为社会行为的混乱。道德失范所揭示的是社会精神层面的某种危机或剧烈冲 突。一般来说，道德失范首先指的是这样种社会状态：在这种状态中，社会既 有的价值观念、行为模式被普遍怀疑、否定，或严重破坏，逐渐失去对社会成员 的影响力与约束力，而新的价值观念、行为模式又尚未形成，或尚未被人们普遍 接受，对社会成员不具有有效影响力与约束力，从而使得社会成员产生存在的意 义危机，行为缺乏明确的社会规范约束，在现实中形成社会规范的事实“真空”、 缺失，呈现出某种紊乱无序。“道德失范”的理念内在地隐含着两方面的内容： 其一，人们行为层面的不合某种道德规范，是现实中的行为越轨：其二，人们内 在精神世界中意义系统被破坏、动摇、否定或失落。 2 2 2 公务员职业道德失范的涵义 按照上述“道德失范”的涵义我们来分析公务员职业道德失范的涵义，公务 员职业道德失范是指政府公务人员在行使公共权力和从事公务活动的过程中，以 公正和正义为基础的存在意义、行为规范的道德价值及规范要求缺失，或者缺少 有效性，不能对社会生活发挥正常的调节作用，从而表现为行政行为的混乱。具 体讲是指行政权力异化，行政权力本来是种公共权力，它所涉及的对象是是公 共事务，其所追求的是一种公共利益，其运行过程为公共管理过程。然而，在行 政权力运行过程中，行政主体往往会置职业道德规范于不顾，导致损害公共利益 的现象发生，实际上行政权力变成了行政主体损害国家及公众利益、谋取私利的 工具。 2 2 3 公务员职业道德失范的主要表现 公务员职业道德失范本身首先是一种现象描述，它所直接陈述的是社会处于 一种行政道德价值缺失及行为混乱无序状态，从现实来看，主要可以分为以下八 种类型： ( 1 ) 经商型。改革开放以来，不少公务员经商，自办或与他人合办赢利性 企业，或在以赢利为目的的企业中兼职。 ( 2 ) 权力寻租型。即公务员咀手中行政权力作为筹码，向企业、个人出租 权力，索取高额回扣，获取暴利。尤其是在项目审批、土地批租、工程发包等领 域较为猖獗。如原北京市交通局副局长毕玉玺利用职务之便先后在北京五环路等 公路建设上收受贿赂达6 0 0 0 多万。 ( 3 ) 公款公贿型。是指法人用公款行贿。一些地方的党政机关、企事业单 位为了本地区、本单位的利益，集体决定，以单位的名义，用公款公物公开行 贿，群众戏称“三公”，贿赂双方均姓公，用公款公物集体行贿。 ( 4 ) 贪污腐化型。贪污是行政主体个人利用职权非法占有公共财产的行为。 贪污与腐化是一对共生的毒瘤，具有互促性，往往相依相伴。贪污者大多追求物 质享受，生活腐化堕落。 ( 5 ) 卖官鬻爵型。由于组织人事制度所存在的弊端，用人权掌握在少数领 导手中，考核流于形式，基本上属于黑箱作业。= = f i 少领导把官场作为市场，把官 位作为商品进行买卖。如最近号称“建国以来最大的卖官案”原绥化市市委书记 马德卖官案，涉案官员2 6 0 多名，把市委大院变成了“官帽批发部”。 ( 6 ) 渎职型。不少行政官员在执行国家公务活动中玩忽职守、瞎指挥、乱 拍板，对国家造成巨大损失。 ( 7 ) 泄密型。指公务员不正当使用未公开的信息和国家财产，包括出卖国 家情报。 ( 8 ) 隐匿型。指一些行政官员个人的巨额财产来路不明，不予申报。 以上8 种类型，只是当前公务员职业道德失范的主要表现，并非全部。尽管 形态各异，但本质一致。其实质都是行政权力主体放弃或违背行政权力的公共性， 进行非公共的活动，实现非公共的利益。 2 2 4 公务员职业道德失范的危害及影响 公务员职业道德失范严重损害政府的公正形象，败坏社会道德风气，威胁着 社会的稳定，是整个社会发展的毒瘤，它具有以下危害性： 其一，损害政府公正形象，危及政治稳定。政治稳定是社会稳定和发展的重 要保证。由于公务员职业道德失范损害了政府的形象，降低了政府的威信，从面 导致民众支持率大大下降。民众的支持是以对行政人员能f 确运用手中权力促进 公共利益的信任为基础的。如果公务人员以权谋私，那么政府的公信力就会下降， 引起民众的不满，严重的可造成社会动乱。 其二，破坏经济环境，造成经济衰退。公务员职业道德失范除了直接侵蚀经 济发展成果外，还增加了投资成本和投资风险。由于投资环境不规范，投资者为 了打通关节不得不向官员行贿，接受敲诈，这使得投资者的经济活动不能通过正 常的投入产出进行计算，加大了其投资风险，使其投资信心不足，从而影响经济 的良性发展。 其三t 毒化社会风气，污染整个社会道德风尚。公务员职业道德失范对个 民族和国家的精神风貌产生严鼋的消极影响，它严重毒化着社会风气。因为整个 公务人员在从事腐化活动时，把自己个人利益置于圈家和社会利益之上，不惜损 害公共利益或他人利益，其利己主义思想恶性膨胀，其行为践踏了法律和社会公 共道德。正如一个外国学者所指出的：“公职人员是社会的精英，如果他们之中 盛行腐败之风，那么平庸之辈会认为他们更有理出为自己和亲属谋取私利。”。这 样极端利己主义思想就会向社会扩散，形成“人人为己”的社会风气，导致整个 社会的行为失范。 荧 戴巴刊强l 焦巾闺采的鬻畋现象m q - f 台科学】9 9 9 ，( 9 ) 3 公务员职业道德失范的制度分析 任何一个现实中的人都只能在现实制度所赋予的制度约束条件中活动，国家 公务人员的公务活动尤为如此，在一定程度上，他们是政治制度的代表者、执行 者。因此，他们的公务活动必然会受到各种各样的制度的影响和制约。这里所谓 的公务员职业道德失范的制度分析就是运用制度分析的方法从正式制度和非正 式制度两个方面对导致公务员职业道德失范的因素及其作用方式进行分析，其目 的在于通过这种分析为消除影响公务员职业道德失范的不良制度约束，为克服公 务员职业道德失范现象提供理论依据和对策建议。 3 1 制度概述 3 1 。1 制度的本质内涵 在汉语中，“制度”是“制”与“度”合成的复合词。制者，制造、制作、 制裁、制限也：度者，量物长之器也，量度、限度、法度等等是也。“制”与“度” 合一，就是指人们行为的规矩、章法。在英文中，与“制度”一词对应的单词是 “i n s t i t u t i o n ”，其含义是“在有关价值框架中由有组织的社会相互作用组成的人 类行为的固定化模式。”。美国政治学家安德森也认为“个制度是指一套长期存 在的、人类行为的规范化模式”。长期以来，制度一直是政治学的主要研究对象， 正因为如此，人们对制度的理解往往也集中于政治方面。制度研究方法也随之成 为政治学的传统研究方法之一。此时的制度研究方法所研究的制度还更多的是指 狭义的制度，即后来被新制度经济学家称之为“正式制度”的制度。自2 0 世纪 8 0 年代以来，一批西方经济学家玎始关注制度，并取得了显著的研究结果，而 且形成了一个新的经济学流派新制度经济学派，制度概念也由此向经济和其 他领域扩展。新制度经济学家从经济的角度对制度进行的卓有成效的研究，不仅 为经济学开拓了新的视野，使人们对制度的认识深度和广度都有了个新的发 展，而且对诸如政治学、社会学以及法学等其他社会科学学科也产生了较大的影 响，并已经分别在它们各自的领域形成了自己的制度分析学派。2 0 世纪8 0 年代 在西方政治学中出现的新制度主义就是在新制度经济学派的影响下产生的个 新政治学流派。本文对公务员职业道德失范的制度分析就是运用新制度经济学家 的广义的制度概念。 新制度经济学家认为，所谓制度，简单地说，就是管束人们行为的一系列规 则。在新制度经济学家中较早对制度概念做出明确界定的是美国学者t w 舒 。( 荛) 杰兜营控诺等著：政治学分析1 叫驰中详奉，第7 7 负中尉引会j ： 学“ 版礼1 9 8 6 年版 。金哲等 犏：。1 代新术语女，第4 1 5 一，i | 。峥凡r i i i 版1 9 8 8 年版： l j 尔茨，他在其制度与人的经济价值的不断提高一文中明确指出：“我将一种 制度定义为行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”。舒尔茨对制度概 念的这一定义为以后的许多研究制度的学者所接受。例如，美国学者拉坦在诱 致性制度变迁理论一文中也将制度定义为套行为规埘0 ，这些规则被用于支配 特定的行为模式与相互关系。而相比之下，新制度经济学派的主要代表人物、美 国著名经济学家诺思则更为具体地对制度概念作了阐释，他说：“制度是一系列 被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体福利或效 用最大化利益的个人行为。”。“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们 是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。” “制度提供了人类相互影响 的框架，它们建立了构成+ 一个社会、或更确切地晚一种经济秩序的合作与竞争关 系。”固 “制度安排”也是新制度经济学家经常使用并且很容易与制度混同的一个概 念，所以在理解“制度”内涵的过程中，我们有必要对“制度”与“制度安排” 的关系作些说明。相对于“制度”概念而言，制度安排可以被定义为管束特定行 为模型和关系的一套行为规则，用新制度经济学派的另一个代表人物罗纳德科斯 等人的话来说就是：“一项制度安排，是支配经济单位之间可能合作与竞争发生 方式的一种安捧，制度安排可能最接近于制度一词的最通常使用的含义了。” 制度安排实际就是制度的具体化。制度安排可能是正规的，也可能是非正规的， 可熊是暂时性的，也可能是长久的。一般来说，制度安排具有经济和安全两大目 标。例如，出于安全目的而存在的制度安排有家庭、合作社、保险和社会安全项 目；而实现经济功能的制度安排则有公司、高速公路、学校等。制度安排和人与 人之间的“契约关系”有着内在的联系，所以，也有人把制度定义为人与人之间 关系的某种“契约形式”或“契约关系”。 总之，制度是人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人 们选择和决定的，反过来又规定着人们的行为，决定了人们行为的特殊方式和社 会特征。制度既可以是指一个一个具体的制度安排，即指某一特定类型活动和关 系的行为准则，也可以是指一个社会中各种制度安排的总和，即“制度结构”。 3 1 2 制度的基本类型 ( 黄) t w 舒尔茨：制度，人的经济价值的币断提高中译文，载( 美) 1 t 科斯、ar 阿尔钦 等：财产权利与制度变迁产权学派分析制度学派译文集中译奉，第2 5 3 页，卜海三联书店、【：街人 民m 版社1 9 9 4 年版。 2 ( 荧) 诺思：经济史中的结构j 变迁中译本，第2 2 5 2 2 6 弧j 一海三联书店、f ：海人民版 朴j 9 9 4 年版。 。( 英) 诺思：制度、制度变辽l j 经济绩效中译本，第3 贝，j 海二联书店1 9 9 4 年版。 ( 炎) 诺思：经济史中的结心1 ，受迂中详奉，第2 2 - 4 虹，h 啄三联啪店、l - 海人民“ 版礼1 9 9 4 年版。 1 1 制度可以从不同的角度、按照不同的标准进行分类，鉴于新制度经济学派是 从广义上来理解制度概念的，所以制度根据其形成方式和作用特征不同被划分为 正式制度和非正式制度两种基本类型。关于这个问题，诺思在论制度一文中 说得很明白：“制度是为人类设计的，构造着政治、经济和社会相互关系的一系 列约束，制度由非正式约束( 道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则) 和f 式 约束( 宪法、法令、产权) 组成。”。 所谓正式制度，也叫正式规则或正式约束，它是指人们有意识地创造的系 列约束人们行为的规则，包括各种组织的章程、协议、纪律、国家的法律、政策、 条例等政治规则、经济规则和契约以及这一系列规则构成的一种等级结构。正式 制度的形成和作用是自上而下的、人为强制的结果。 新制度经济学派把正式制度进一步细分为以下四种规则：第一种是界定人在 分工中的“责任”规则。例如，约定哪些工作由哪些人做，哪些商品由哪些人生 产等，为人们给出行动目标的规则。第二种是界定每个人可以干什么、不可以干 什么的规则。之所以要有这样的制度，是因为每个人都具有试图追求最小的努力 或成本来换取约定的好处的行为，而这种行为很可能会危害他人的利益。所以用 新制度经济学的话语来说就是要为人们定出“选择空间”的边界。第三种是关于 惩罚的规则，这种规则约定对上述第二种规则的违反要付出什么样的代价。最后 一种就是“度量衡”规则。这种制度之所以必要，其原因在于交换的双方需要约 定如何度量每个人的物理投入与物理产出，只有在此基础上才可能确定交换的价 值量。 在新制度经济学派看来，社会越复杂越可能提高正式制度形成的收益率。这 是因为任何规则的制订及其实施都是需要成本或费用的，规则适用范围越广，那 么规则实施的边际成本也随之下降。换占之，制度的实施也有一个“规模经济” 的问题。 非正式制度，亦称非正式规则或非正式约束，它是指人们在社会生活过程中 约定成俗的、共同恪守的行为准则，它是人们在长期交往中无意形成的，具有持 久生命力并代代相传的文化的一部分，其形成和作用是由点到面、自然演化的产 物。非正式制度主要包括价值信念、风俗习惯、意识形态等表现形式。在非正式 制度中，意识形态处于核心地位，因为它不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、道 德观念和风俗习惯，而且可以在形式上构成某种正式制度安排的“先验”模式。 对于一个勇于创新的国家来说，意识形态有可能取得优势地位或以“指导思想， 。( 羹) 诺思：沦制度中译文纤济键叫1 9 9 1 ，中冬母q 救纤济孔会f 木驯【匕轻1 9 9 6 年辩6 蛐。 的形式构成正式制度安排的“理论基础”和最高准则。 “意识形态是一整套逻辑上相联系的价值观和信念，它提供了一幅简单化的关 于世界的图画，并起到指导人们行动的作用。”。长期以来，意识形态一直是马克 思主义学说关注的主题。新制度经济学派更具体地分析了意识形态的功能。在他 们看来，意识形态是减少提供其他制度的服务费用的最重要的制度安排。新制度 经济学派将意识形态的制度性作用概括为以下几点：( 1 ) 它是个人与环境达成“协 议”的一种节约费用的工具，它以世界观的形式出现从而简化决策过程。换占之， “好”的意识形态能够降低社会运行的费用。( 2 ) 它所内在的与公平、公正相关 的道德伦理评价明显的有助于缩减人们在相互对立的理性之间进行非此即彼的 选择时所耗费的时间和成本。( 3 ) 当人们的经验与意识形态不一致时。他们便试 图发展一套适合与其经验的合理解释，即新的意识形态来节约认识世界和处理相 互关系的费用。 的确，意识形态对于人的行为选择具有十分重要的影响，我们知道，世界是 复杂的，而人的理性又是有限的，当个人面对错综复杂的世界而无法迅速、准确 和费用很低地做出理性判断，以及现实生活的复杂程度超出理性边界时，人们会 借助于价值观念、道德伦理、风俗习惯等相关的意识形态来走捷径或抄近路。意 识形念是一种节约信息费用的工具，它能够城少政策法规等制度实施的费用或成 本，而且对现行制度安排的合法性的意识形态信念，往往能够淡化机会主义行为， 例如，具有全局观念的公务员在遇到整体利益与其局部利益发生矛盾和冲突时往 往就能够比较好的做出顾全大局的行为选择。因此，任何个国家的政府都常常 很注意通过向意识形态领域教育投资来对个人意识形态