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(工商管理专业论文)我国城市基础设施投资的市场化研究.pdf.pdf 免费下载
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南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师指导下,进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本学位论文的研究成果不包含 任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论文所涉 及的研究工作做出贡献的其他个人和集体,均已在文中以明确方式标明。本学 位论文原创性声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名: 县壮 。尸年上月j z 日 摘要 摘要 城市基础设施不但是城市生活的前提,也是城市经济正常运行的基础。我 国正处于新一轮经济发展的阶段,也是城市基础设施建设规模不断扩大、结构 不断升级的时期。受传统计划经济体制影响,我国城市基础设施的运营一直由 政府垄断经营,政府成为城市基础设施投资、建设和经营管理的主体。这种政 府主导下的运营管理体制,“政府失灵”所导致的运营的低效率问题相当突出。 我国城市基础设施投资市场化已经在大中城市进行推进,随着城市建设的不断 深入,我国小城市也逐步走上市场化道路。尽管不同的城市市场化进程存在一 定差距,但是我国基础设施投资市场化进程中存在普遍性问题。 笔者在查阅相关文献、对公共产品理论分析研究的基础上,运用实证分析 法、定性与定量分析相结合,展开了对我国基础设施投资市场化研究。通过对 我国城市基础设施投资进行系统的分析,研究挖掘了城市基础设施投资的市场 化影响因素,找出市场化进程中出现普遍存在的问题及成因,在充分吸收他国 先进理论和经验的基础上,提出了在当前形势下对我国城市基础设施投资市场 化切实可行的具体措施。通过分析北京市地铁项目采取新型运营模式后的成效, 来印证本文提出的在我国特定条件下城市基础设施投资市场化措施的有效性。 笔者通过对上述问题的深入研究,认为通过明确政府在城市基础设施投资 中的定位、打破市场竞争壁垒、完善企业公司治理结构、应用市场区分理论建 立收益机制等一系列措施,建立一种以市场机制调节为基础,辅之以政府机制 调节的投资经营的制度,可以增进我国城市基础设施投资的经营效率,促进城 市经济快速发展,不断提高城市社会生活质量。本文作者首次在应用层面上运 用项目区分理论,利用非经营性项目、可经营性项目和准经营性项目之间的可 转化性,建立符合我国基础设施投资现状的盈利模式;首次对我国城市基础设 施投资2 0 世纪9 0 年代以来改革纵深展开时期与未来发展的运营模式进行描述。 关键词:基础设施投资、市场化、经营效率 a b s t r a c t a b s t r a c t u r b a ni n f r a s t r u c t u r ei sn o to n l yt h ep r e r e q u i s i t ef o ru r b a nl i f e ,b u ta l s ot h eb a s i s f o rn o r m a lo p e r a t i o no fu r b a ne c o n o m y c h i n ai sn o wo nt h es t a g eo fan e w - r o u n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n di ti sa l s oap e r i o df o rt h ec o n t i n u o u se x p a n s i o no ft h e c o n s t r u c t i o na n dc o n t i n u o u su p g r a d i n go fs t r u c t u r eo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n f l u e n c e d b yt r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m i cs y s t e m ,t h eo p e r a t i o no fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei no u r c o u n t r yh a sb e e nm o n o p o l i z e db yt h eg o v e r n m e n t , w h i c hi st h em a i nb o d yf o rt h e i n v e s t m e n t ,c o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n to fe i t y i n f r a s t r u c t u r e a n dt h el o w e f f i c i e n c y i n o p e r a t i o nc a u s e db y “g o v e r n m e n t f a i l u r e i sv e r yo b v i o u s t h e i n v e s t m e n tm a r k e t i z a t i o no fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei no u rc o u n t r yh a sb e e nc a r r i e do u t i nl a r g ea n dm e d i u ms i z ec i t i e s a st h ed e e p e n i n go fu r b a nc o n s t r u c t i o n ,t h es m a l l d t i e si no u rc o u n t r yh a v eb e e na l s oo nt h ew a yo fm a r k e t i z a t i o n w h i l ec e r t a i ng a p s d oe x i s tb e t w e e nt h ed i f f e r e n tm a r k e t i z a t i o np r o c e s s e s ,t h e r ea rec o l n l t l o np r o b l e m si n c h i a n su r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tm a r k e t i z a t i o n t h e r e f o r e ,t h ea u t h o ro f t h i st h e s i sc o n d u c t e dar e s e a r c ho nt h eu r b a n i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tm a r k e t i z a t i o ni nc h i n ao nt h e b a s i so ft h et h e o r e t i c a l a n a l y s i sa n ds t u d yo fr e l a t e dp u b l i cp r o d u c t sa n db yu s i n gt h ee m p i r i c a la n a l y s i s a p p r o a c ha n dt h eq u a l i t a t i v e a n dq u a n t i t a t i v ec o m b i n a t i o na p p r o a c h t h r o u g ha s y s t e m a t i ca n a l y s i so f t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tm a r k e t i z a t i o ni nc h i n a , t h e f a c t o r sa f f e c t i n gt h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tm a r k e t i z a t i o na r es t u d i e da n d r e v e a l e da n dt h ep r o b l e m sc o m m o n l ye x i s t i n gi nt h em a r k e t i z a t i o np r o c e s sa r ef o u n d t h e n , f e a s i b l ea n dc o n c r e t em e a s u r e sf o rt h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t m a r k e t i z a t i o ni nc h i n au n d e rt h ec u r r e n ts i t u a t i o no nt h eb a s i so ff u l l ya b s o r b i n gt h e a d v a n c e dt h e o r i e sa n de x p e r i m e n t so fo t h e rc o u n t r i e s m o r e o v e r , i tc o r r o b o r a t e st h e e f f e c t i v e n e s so ft h em e a s u r e sf o ru r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tm a r k e t i z a t i o nu n d e r o u rs p e c i a lc o n d i t i o na d v a n c e di nt h et h e s i s ,t h r o u g hs h o w i n gt h ea c h i e v e m e n to f b e i j i n gu n d e r g r o u n dp r o j e c ta f t e ra d o p t i n ga n e w o p e r a t i n gm o d e i nt h i st h e s i s ,i ti s t h ef i r s tt i m ef o rt h ea u t h o rt ot h ei t e md i v i s i o nt h e o r ya n du s et r a n s f e r a b i l i t ya m o n g t h en o n - o p e r a t i o n a lp r o j e c t s ,o p e r a t i o n a lp r o j e c t sa n dq u a s i p r o f i ti n f r a s t r u c t u r et o i i e s t a b l i s ht h ep r o f i tm o d et h a tc a l lb ei na c c o r d a n c ew i t hc u r r e n ts t a t eo fi n f r a s t r u c t u r e i nc h i n a i ti sa l s ot h ef i r s tt i m et od e s c r i b et h eo p e r a t i o np a t t e r n si nc h l n e s e u r b a n i n f 函仃u c n l r ei n v e s t m e n te n t e r p r i s e ss i n c et h e19 9 0 sw h i c h i st h ep e r i o do fd e e p e n i n g t h er e f o r mi nu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t t h r o u g ha ni n d e p t hs t u d yo ft h ef o r e g o i n gi s s u e s ,t h e a u t h o rh o l d st h a tt h e e s t d b l i s l l n l a l to fa ni n v e s t m e n ta n do p e r a t i o ns y s t e mb a s e do n t h em a r k e tm e c h a n i s m a n ds u p p l e m e n t e db yg o v e r n m e n tm e c h a n i s m ,t h r o u g ha s e r i e so fm e a s u r e si n c l u d i n g d e f i n i n gt h er o l eo fg o v e r n m e n ti nu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t , i n t r o d u c i n gt h e c o m p e t i t i o nm e c h a n i s m ,s t r e n g t h e r r i n g u r b a nc o n s u m e rp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m , c o n s t r u c t i n gm u l t i - o w n e r s h i ps t r u c t u r e , i m p r o v i n gc o r p o r a t eg o v e m a n c es t r u c t u r e a n de s t a b l i s h i n gi n c o m es y s t e mw i t ht h ea p p l i c a t i o no fm a r k e td i s t i n g u i s h i n gt h e o r y w i l li n c r e a s et h em a n a g e m e n te f f i c i e n c yo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t , p r o m o t e t h er a p i dd e v e l o p m e n to fu r b a ne c o n o m ya n di m p r o v ec o n s t a n t l yt h el i f eq u a l i t yi n u r b 锄s o c i e t y i nt h i st h e s i s ,t h ea u t h o rf o rt h ef i r s tt i m ep r o p o s e s t h a tt h ei n t r o d u c t i o n o f c o m p e t i t i v er e f o r ma n dp r o p r i e t a r yr i g h t sr e f o r mi n t ot h em a n a g e m e n t m e c h a n i s m o fu | b a ni n 仔a s t r u c c 陀i n v e s t m e n te n t e r p r i s e ss h o u l db ei m p l e m e n t e ds i m u l t a n e o u s l y ; b vu s i n gt h ei t e md i v i s i o nt h e o r y ,f o rt h ef i s tt i m ep r o p o s e s t h et r a n s f e r a b i l i t y b e t w e 锄n o n o p e r a t i o n a lp r o j e c t sa n do p e r a t i o n a lp r o j e c t so nt h ea p p l i c a t i o nt i e r ;f o r t h ef i r s tt i m ed e s c r i b e st h eo p e r a t i o np a t t e r n s i nc h i n e s eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e i n v e s 缸i l e n te n t e r p r i s e ss i n c et h e19 9 0 sw h i c hi st h ep e r i o do fd e e p e n i n g o ft h er e f o r m i nu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t 1 “vw o r d s :i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t ,m a r k e t i z a t i o n ,m a n a g e m e n te f f i c i e n c y i i i 目录 目录 第一章绪论l 第一节研究背景与意义l 1 1 2 研究背景1 1 1 2 研究的意义2 第二节研究目的与内容3 1 2 1 研究的目的3 1 2 2 研究的方法3 1 2 3 研究的主要内容。3 第二章城市基础设施投资相关理论综述6 第一节城市基础设施的基本理论阐述6 2 1 1 城市基础设施的概念与分类6 2 1 2 公共产品理论7 2 1 3 城市公共( 事业) 产业的相关理论一9 第二节城市基础设施投资的理论1 3 2 2 1国外学者的主要现点1 3 2 2 2 国内学者的相关研究1 6 第三节城市基础设施投资的市场化理论。l8 2 3 1 国外相关研究1 8 2 3 2 国内相关研究1 9 第三章我国城市基础设施投资市场化现状及问题2 l 第一节我国城市基础设施投资的重要性2 l 3 1 1 我国主要城市基础设施投资相关数据比较2 l 3 1 2 基础设施投资对城市发展的重要性2 2 第二节城市基础设施投资模式的市场化进程及发展方向2 8 i v 目录 3 2 1 行政机构经营管理模式2 8 3 2 2 事业单位为主的管理模式2 8 3 2 3 事业化与企业化管理并存的混合模式2 9 3 2 4 发展方向政府调控下的企业化管理模式3 0 第三节我国城市基础设施投资市场化现存问题。3 1 3 3 1 “政府式”与“公司化”委托代理关系并存3 2 3 3 2 缺乏市场竞争机制。3 5 3 3 3 公司治理结构存在缺陷3 5 3 3 4 收益机制缺失3 7 第四章推进城市基础设施投资市场化的举措3 9 第一节明确政府在城市基础设施投资中的定位。3 9 4 1 1 政府的管理目标由“划桨”转为“掌舵”4 0 4 1 2 政府的管理角色由“垄断者”转换“契约人”4 0 4 1 3 建立城市基础设施投资管制体系4 l 第二节打破市场竞争壁垒4 4 4 2 1 建立和完善产业市场化进入机制4 4 4 2 2引入市场机制以形成内部竞争环境4 5 第三节完善投资企业公司治理结构4 6 4 3 1 构建多元化的产权结构4 6 4 3 2 构建激励和制约机制4 7 第四节建立合理的收益机制一4 8 4 4 1 建立合理的收费收益机制4 8 4 4 2 建立“模拟收益机制”。4 9 第五章北京轨道交通投资市场化实证研究5 2 第一节北京轨道交通投资市场化改革的背景5 2 5 1 1 北京轨道交通投资的现状与目标5 2 5 1 2 原有北京轨道交通运作模式的弊端5 3 v 目录 第二节北京轨道交通投资市场化改革的措施5 4 5 2 1 依托项目区分理论引入公共民营合作制5 5 5 2 2 公共民营合作制在地铁4 号线中的具体应用5 6 5 2 3 经营性部分引入特许经营权5 8 第三节北京轨道交通投资市场化改革的效果5 9 5 3 i 实现政府职能转变5 9 5 3 2 竞争机制提高了投资效益与效率6 l 5 3 3 合理的收益机制吸引了社会投资者6 l 第六章结论与展望6 3 第一节研究结论6 3 第二节创新点与研究展望一6 5 参考文献6 7 致谢6 9 个人简历7 0 v i 第一章绪论 第一章绪论 本章为本研究的开篇部分,主要介绍选题的背景、研究的目的和意义、研 究方法、创新点和论文结构安排。 1 1 2 研究背景 第一节研究背景与意义 我国城市基础设施的运营在传统计划经济时期一直采用垂直一体化的组织 管理模式,由政府垄断经营。政府成为城市基础设施投资、建设和经营管理的 主体。这种政府主导下的运营管理体制,未能很好地促进城市基础设施自身的 发展,“政府失灵 所导致的运营的低效率问题相当突出:( 1 ) 城市基础设施总 体水平低下、技术等级低,不能适应城市经济快速发展的需要。( 2 ) 投资不足 成为城市基础设施发展的“瓶颈”。从世界范围看,我国城市基础设施投资规模 占国民生产总值和全社会固定资产的比重一直较低。投资主体的单一性和资金 来源渠道的不稳定性,己成为影响我国城市基础设施建设和发展的主要矛盾。 ( 3 ) 体制性问题导致经营管理的低效率。政府主导下的经营管理体制,助长了 城市基础设施运营的行政垄断,排斥了市场竞争;长期的财政补贴政策扭曲了 城市基础设施的价格机制,政策性亏损掩盖了企业的经营性亏损。2 0 0 2 年,以 建设部出台关于加快市政公用行业市场化进程的意见为标志,我国城市基 础设施的市场化改革正式启动。这次改革主要围绕城市市政公用行业进行,以 推行特许经营为重点。全国各主要城市相继出台了推进改革的政策措施,在市 政设施项目投资合作、服务外包,以及落实企业经营管理责任制等方面进行了 一系列市场化改革的尝试,取得了一定的进展。由于改革的重点和范围问题, 市场化改革未涉及重大的体制调整。从总体上看,城市基础设施建设的行政垄 断体制依然存在,投资建设的“瓶颈 和低效率现象依然严重。城市基础设施 投资市场化改革的实践表明,我国城市基础设施产业发展中的问题是比较严重 的。设施短缺、投资“瓶颈”和运营的低效率等只是问题的现象,其实质还在 于市场竞争机制的缺失。 第一章绪论 特别是以路桥、轨道交通、环境为代表的城市基础设施项目投资规模大、 建设周期长、几乎无回报或回报率极低,单纯依靠政府有限的财政资金投入进 行基础设施建设,远不能适应城市社会和经济发展的需要。完善城市基础设施 来提高综合载体功能和辐射能力,更需要建立和完善城市资源的运转体制,从 而达到城市发展的良性循环。因此,我国存在着潜力巨大的基础设施建设与服 务市场需求。 在我国社会主义市场经济特定的环境下,各地纷纷组建城市基础设施建设 投资公司,主要承载城市基础设施建设资金的筹措和平衡的任务,是政府与市 场的结合,既要代替政府在公共产品领域承担了部分投资、建设和运营管理职 责,又要遵循市场规则、独立承担经济法律责任的主体。但是,此类企业诞生 的时间较短,重政府指令轻市场规则的问题较为突出,随着我国改革的不断深 化,基础设施建设投资市场化运营急待完善,以保障我国的基础设施投资产业 持续健康发展。 1 1 2 研究的意义 城市经济在整个国民经济中具有极其重要的地位,城市化水平和城市经济 发展状况己成为衡量一国综合发展水平的标志。完善健全的基础设施不但能够 为城市居民的生产和生活提供宜居的条件,而且能够为城市带来良好的声誉和 形象,形成优越的投资环境,为城市社会经济的发展吸引需要的资金和人才, 提高城市竞争力。城市基础设施投资运营效果不仅直接或间接影响着整个城市 功能的有效发挥,乃至影响着我国的政府职能转变和整个市场化进程。 在我国城市基础设施投资经历了一个复杂曲折的变迁过程,并付出了巨大 经济效率代价。从制度变迁的方向看,总体上是在逐步摆脱计划经济体制的束 缚,引人市场竞争,将企业逐步融入整个市场经济之中,建立开放的城市基础 设施投资市场。我国新一轮经济发展阶段,也是城市基础设施建设规模不断扩 大、结构不断升级的时期。已有发达资本主义国家已经率先对城市基础设施投 资管理体制进行了市场化实践,为我国城市基础设施投资市场化提供了有益的 经验。因此本文在充分吸收他国先进理论和经验的基础上,提出在当前形势下 对我国城市基础设施投资市场化切实可行的具体措施,以解决我国基础设施投 资市场化进程中体存在的问题。这对促进我国城市经济快速发展,不断提高城 2 第一章绪论 市社会生活质量,具有重要的现实意义。 1 2 1研究的目的 第二节研究目的与内容 城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础性条件,是城市经济正常运行 的基础。受传统计划经济体制影响,我国城市基础设施的运营一直由政府垄断 经营,政府成为城市基础设施投资、建设和经营管理的主体。这种政府主导下 的运营管理体制,未能很好的促进城市基础设施自身的发展,“政府失灵 所导 致的运营的低效率问题相当突出,其实质还在于市场竞争机制的缺失。 本文着力探索城市基础设施投资、建设、经营管理市场化运营机制的建立, 推动行业管理体制创新,建立一种以市场机制调节为基础,辅之以政府机制调 节的投资经营的制度:一手抓经营主体的市场化改造,推行契约化管理,提高 存量设施的经营管理效率;一手抓投资主体的多元化建设,提高增量设施的投 资和建设效率,以增进城市基础设施投资的经营效率。 1 2 2 研究的方法 本文作者在查阅相关文献、对公共产品理论分析研究的基础上,运用实证 分析法、定性与定量分析相结合,展开了对我国基础设施投资市场化研究。结 合我国城市基础设施投资发展的实际情况,以及市场化进程中出现的问题及成 因,借鉴别人经验为我所用,在充分吸收他国先进理论和经验的基础上,提出 了对我国城市基础设施投资市场化的具体措施和展望。在具体的论述过程中又 采用了列举、引用、对比等方法进行了研究,注重实际事实,配合以理论分析, 力求对问题的考虑周全细致,对问题的分析全面,提出切实可行的解决方法, 希望可以通过这篇文章,为我国的基础设施投资的发展壮大、基础设施产业的 健康快速发展提供有益的帮助。 1 2 3 研究的主要内容 我国城市基础设施投资经历了一个复杂曲折的变迁过程,从制度变迁的方 3 第一章绪论 向看,总体上是在逐步摆脱计划经济体制的束缚,打破垄断,引入市场竞争。 但由于我国城市基础设施投资的政府背景,所承担的投资建设项目大多为城市 路桥等社会公益性产品,在市场化进程中存在普遍性问题。只有将城市基础设 施投资企业逐步融入整个市场经济之中,建立开放的城市基础设施投资市场, 才能提高城市基础设施建设及经营效率。因此借助政府、法律契约等外力,加 强企业内力的修炼,探索基础设施投资的市场化运作模式,寻找可持续的发展 及扩张模式,已经成为城市基础设施投资的必然选择。 我国城市基础设施投资市场化已经在大中城市进行推进,随着城市建设的 不断深入,我国小城市也逐步走上市场化道路。尽管不同的城市市场化进程存 在一定差距,但是我国基础设施投资市场化进程中存在普遍性问题。本文通过 在对相关公共产品理论分析研究的基础上,展开了对我国城市基础设施投资市 场化进程的研究,通过对我国城市基础设施投资进行系统的分析,研究挖掘了 城市基础设施投资的市场化影响因素,找出市场化进程中出现普遍存在的问题 及成因,在充分吸收他国先进理论和经验的基础上,分析得出在当前形势下通 过明确政府在城市基础设施投资中的定位、打破市场竞争壁垒、完善企业公司 治理结构、应用市场区分理论建立收益机制等一系列措施,建立一种以市场调 节机制为基础,辅之以政府调节机制的投资经营制度,以增进城市基础设施投 资的经营效率,促进城市经济快速发展,不断提高城市社会生活质量。 本文以北京市地铁项目采取新型运营模式为例,研究了针对不同的经营性 质,采取p p p 、特许经营权创新模式,达到从政府到企业两个角度推进基础设施 投资的市场化进程,减少“委托代理 问题,促进产权变革、体制改革的 效果,有效解决了在我国特定条件下城市基础设施投资市场化过程中产生的问 题。 本文篇章结构如图1 1 所示。 4 第一章绪论 资料来源:作者自制 图1 1 篇章结构 5 第二章城市基础设施投资相关理论综述 第二章城市基础设施投资相关理论综述 在阅读大量相关文献资料的基础上,本章从城市基础设施的概念出发,着 重论述了国内外城市基础设施投资的相关研究的现状和发展趋势,为我国城市 基础设施投资市场化研究进行了理论铺垫。 第一节城市基础设施的基本理论阐述 2 1 1城市基础设施的概念与分类 城市基础设施的概念有广义和狭义之分。广义的“城市基础设施 包含的 范围较广,在我国城市规划基本术语标准( gb t 5 0 2 8 0 9 8 ) 的解释中,“城 市基础设施”是指城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础 设施的总称。工程性基础设施一般指能源供应、给水排水、交通运输、邮电通 信、环境保护、防灾安全等工程设施。社会性基础设施则指文化教育、医疗卫 生、科技体育等设施。西方国家有时把“工程性基础设施”也称为“经济性基 础设施”。1 狭义的“城市基础设施”往往只包括“工程性基础设施 。目前,对狭义的 城市基础设施有三种分类。 ( 1 ) 第一种分类是世界银行发展报告( 1 9 9 4 年) ,对经济性基础设施( 即 狭义的城市基础设施) 分为三方面:1 公共设施( 电力、电信、自来水、卫生设 施与排污、固体废弃物的收集与处理及管道煤气) 。2 公共工程( 公路、大坝和 灌溉及排水渠道工程) 。3 其他交通部门( 城市和城市间的铁路、城市交通、港 口和水路以及机场) 。 ( 2 ) 第二种分类是将城市基础设施的内容和范围划分得更加详尽,主要包 括城市能源动力系统、城市水资源及供水排水系统、城市道路交通系统、城市 邮电通信系统、城市生态环境系统和城市防灾系统等6 个大系统。 秦虹城市建设触资北京:中国发展 l i 版社,2 0 0 7 2 6 第二章城市基础设施投资相关理论综述 ( 3 ) 第三种分类,是我国城市黄线管理办法( 中华人民共和国建设部 令第1 4 4 号) 中,将城市基础设施分为以下l l 类:1 城市公共汽车首末站、出 租汽车停车场、大型公共停车场;城市轨道交通线、站、场、车辆段、保养维 修基地;城市水运码头;机场;城市交通综合换乘枢纽;城市交通广场等城市 公共交通设施。2 取水工程设施( 取水点、取水构筑物及一级泵站) 和水处理工 程设施等城市供水设施。3 排水设施;污水处理设施;垃圾转运站、垃圾码头、 垃圾堆肥厂、垃圾焚烧厂、卫生填埋( 厂) ;环境卫生车辆停车场和修船厂;环 境质量监测站等城市环境卫生设施。) 4 城市气源和燃气出配站等城市供燃气设 施。5 城市热源、区域性热力站、热力线走廊等城市供热设施。6 城市发电厂、 区域变电所( 站) 、市区变电所( 站) 、高压线走廊等城市供电设施。7 邮电局、 邮政通信枢纽、邮政支局、电信局、电信支局;卫星接收站、微波站;广播电 台、电视台等城市通信设施。8 消防指挥调度中心、消防站等城市消防设施。9 防洪墙、排洪沟与截洪沟、防洪闸等城市防洪设施。1 0 避震疏散场地、气象预 警中心等城市抗震防灾设施。l l 其他对城市发展全局有影响的城市基础设施。 2 1 2 公共产品理论 城市基础设施具有公共产品的特性,因此有必要简要回顾公共产品理论。 根据公共产品理论,人类社会生产的经济物品根据其消费特征可以分为公共产 品、准公共产品和私人产品三大类。1 消费中的非竞争和技术上的非排他是公共 产品最基本的特性。纯粹的公共产品在消费上是非竞争的,同时在技术上是非 排他的,或者排他是不经济的。美国著名经济学家萨缪尔逊对纯公共产品的定 义是:“每一个人对这种产品的消费,并不能减少任何他人对该产品的消费。” 大卫弗罩德曼( d f r i e d m a n ) 2 说:“我主张将它定为这样一种物品,它一旦被生 产出来,生产者就无法决定谁将得到它。 生产者在技术上无法排斥那些不付费 而享用该物品的人,或者排斥的成本高到使排斥他成为不经济的事情。这里, 萨缪尔逊3 和弗罩德曼分别强调了公共物品的非竞争性和非排他性。公共产品的 非排他性是指公共产品在技术上无法排除他人的消费,或者排除他人消费的成 和宏明我国城市幕础设施投资运营体制改革的理论北京城市发展研究,2 0 0 4 :7 6 2 f r i e d m a n m i l t o n 1 n l er o l eo f g o v e r n m e n ti ne d u c a t i o n 1 9 5 5 :1 1 2 3 ( 美) 保罗萨缪尔森( s a m u e l s o n ) ,威廉诺德豪斯( n o r d h a u s ) 经济学萧琛译北京:人民 邮, i , j i t l 版 t ,2 0 0 4 3 5 7 第二章城市基础设施投资相关理论综述 本太高,从而实际上不具有排他性。例如市内道路虽然也可以设卡收费,但对 城市交通的效率损失太大,不宜作为排他性的产品。公共产品消费的非竞争性 是指新增消费者在产品容量内不会增加产品的边际成本。与公共产品相反,消 费上既具有排他性又具有竞争性的产品称为私人产品。纯粹的公共产品和纯粹 的私人产品都比较少,大量的是兼有部分公共产品特征和私人产品特征的准公 共产品。 城市道路、绿化、防洪、抗震、消防等防灾系统具有纯粹的公共产品的特 征,它们在城市范围内为全体市民服务,成为地方公共产品。公共产品作为整 体供人们集体消费,无法像私人产品那样分割出售给个别消费者单独消费。因 此,在市场经济条件下,追求利润最大化的企业不会生产公共产品,因为它无 法阻止人们不付任何代价的消费。这种特征使公共产品不能通过市场价格得到 补偿,因此,公共产品应该通过公共预算来提供。公共预算提供公共产品不等 于政府直接生产公共产品,政府既可以直接提供公共产品,也可以通过合同委 托私人提供公共产品。具有公共产品性质的城市基础设施需要政府投资建设。 城市供水、燃气可以计量收费,具有私人产品性质也有公益性,城市公共 交通、污水处理等环保设施、垃圾处理等环境卫生事业具有很大的环境效益和 社会效益,是具有积极的外部效应的准公共产品。价格和收费可以补偿经营成 本和部分建设成本,但需要政府补贴或者政府扶持,特别是公共交通中的轨道 设施、污水处理重大管道设施以及垃圾处理费用。 城市基础设施( 包括城市公用设施) 的消费特征不是固定不变的,随着技 术进步或政策的变化,可以导致产品的竞争性和排他性发生变化,从而使产品 的性质发生变化。- 技术进步、制度设计的改进和收入水平的提高都推动着公共品、准公共品 和私人产品之间的转化。总体趋势是,发达国家为了提高福利水平和服务效率 的提高,公共品和私人产品的范围不断扩大。而发展中国家由于受财政资金少 和居民收入低的困扰,准公共品的范围不断扩大,呈现出政府、企业、个人共 同承担城市公用设施发展的状况。 邓淑莲中困嫡础改施的公共政策j :海:l :海财经人学“i 版社,2 0 0 3 4 1 8 第二章城市基础设施投资相关理论综述 2 1 3 城市公共( 事业) 产业的相关理论 城市公共事业产业也就属于兼有私人产品与公共产品两种经济属性的混合 产业。弄清城市公共产品及产业的经济属性,是界定政府与市场、公共部门与 企业在城市公共产品领域中的效率边界、研究城市公共事业产业市场化经营和 制度创新等问题的前提。对城市公共事业的内涵,国内外许多学科以自己的视 角有不同的分析界定。 2 1 3 1国外学者的界定 1 管制( 规制) 经济学视野中的城市公共事业 早期,管制经济学把公共事业看做是政府管制的唯一对象或主要对象。卡 恩把城市公平看做是“竞争性市场模型明显不能描述或甚至无从描述 1 的经济 ( k a h n ,1 9 7 0 ,1 9 7 1 ) ,因此,也是政府管制的唯一对象( 史普博,1 9 9 9 ) 。直 到1 9 7 0 年以后,随着施蒂格勒的“管制”定义的广泛传播以及美国环境保护委 员会( e p a ) 的建立,管制与公共事业才逐步分开,管制范围从“老式 的公共 事业和反托拉斯政策,拓展到“要素市场的公共干预、货币筹措及支付,以及 对商品和服务的生产、销售或交易的公共干预等。2 黑夫兰( h e f f m n ,1 9 8 3 ) 3 把管制区分为经济管制、社会管制和辅助管制( 萨 缪尔森把辅助管制称为“其他管制”) 。在萨缪尔森的经济学里,经济管制是指 对价格、市场进入和退出条件、特殊行业的服务标准的控制;社会管制则是用 来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全,即用以矫正经济活动所引起的各 种派生后果和外部性问题的管制。在这里,无论是价格、市场进入等方面的经 济管制,还是保护环境、保护消费者的健康和安全等方面的社会管制,都暗含 着城市公共事业领域。管制经济学基本上是把城市公共事业看做是市场失败或 部分失败的领域,为了增进经济效率或维护社会公正,保护环境和消费者权益 等,需要对该领域实行经济管制或社会管制。 2 公共部门经济学视野中的城市公共事业 公共部门经济学把公共事业看做是公共部门的一个有机构成部分,因此, 也是政府经济行为的体现。阿特金森、斯蒂格罩茨认为,公共事业是混合经济 1 卡恩规制绛济学曲振涛译i :海:复口大学f l 版社2 0 0 6 2 4 2 史酱博管制j 市场i :海:i :海三联书店中译奉,1 9 9 9 3 0 3 f l o r e n c ea h e f f m n t h ea d m i n i s t r a t i v er e g u l a t o r yp r o c e s s 19 8 3 :3 4 9 - 3 5 8 9 第二章城市基础设施投资相关理论综述 中的国家,“参与 商品或服务的生产的一种政策手段。1 国家之所以参与公共事 业商品的生产,其主要原因是因为这类商品在本质上属于公共商品。从供给模 式上,这类商品一般具有联合供给,即存在着规模经济或范围经济的特征;在 消费方式上,一般具有程度不同的非排他性和非竞争性,通过特定的技术手段 进行排他性消费或使用,成本很高或缺乏效率;另外,某些公共事业商品的公 共提供还可能与分配目标有关。 城市公共事业商品的特性,决定了它是市场机制和私人部门不能有效供给 领域,简言之,城市公共事业商品客观上存在着市场失败或部分失败问题。政 府为了增进整个资源配置效率或改善社会公平,需要对其进行干预。不过,公 共部门经济学也提醒我们,“市场失灵本身的单独存在并不能构成公共部门干预 的理由。对于政府行为来说,市场失灵是必要的而不是充分的条件。因为,不 存在市场失灵则市场将令人满意地运作并不需要干预,所以它是必要条件,但 由于政府干预本身也有可能造成扭曲从而缺乏效率,所以并不是充分条件”。z 3 新公共管理学视野中的城市公共事业 新公共管理倡导以市场为基础的政府管理管理理念,主张摒弃政府在公共 商品供给中传统的官僚制独占模式,引人市场机制和私营部门的各种管理技术 和激励手段,强调公共商品供给中的顾客导向,注重结果甚于规则。拉森 ( r a
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