（行政管理专业论文）我国发达城市基层电子政务发展分析——以深圳市宝安区为例.pdf

摘要 摘要 电子政务建设已成为变革政府管理模式的重要手段，很多国家的政府 都在积极推进电子政务建设以提高行政效率、降低行政成本。自2 0 世纪9 0 年代以来，我国电子政务建设如火如荼，并将其看作是建设服务型政府的 重要工具。我国发达城市电子政务建设走在全国的前列，然而发达城市基 层电子政务还存在着诸多问题，制约着发达城市电子政务整体水平的提高。 因此，对发达城市基层电予政务进行发展研究很有必要。 当前，发达城市基层电子政务已经由技术应用型、管理信息型向扁平 服务型转变。但是在这个过程中还存在着诸多问题束缚着它的发展，主要 有：电子政务系统设计本身存在问题、电子政务建设中出现问题和电子政 务政策执行中的配套不足问题。这三个方面的问题，是由于发达城市基层 电子政务建设过程中缺乏系统思考导致的。 解决发达城市基层电子政务建设过程中出现的问题，首先，明确其发 展日标是“一站式”服务电子政务建设；其次，要采用顶层设计方案，统 一规划、统一网络、统一平台建设，走集约化、低成本的道路；再次，完 善发达城市基层政府门户网站建设；第四，加快公共服务重点项目建设； 最后，加强电子政务标准规范建设。同时，还要为发达城市基层电子政务 建设提供一系列的保障。 最后，本文指出发达城市基层电子政务发展的趋势应该是协同政务， 这是建设“一站式”服务电子政务的必然要求。 关键词发达城市；电子政务；“一站式”电子政务；顶层设计；协同政务 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ec o n s t r u c t i o no fe l e c t r o n i c g o v e r n m e n t h a sb e c o m ea n i m p o r t a n t m e t h o do ft r a n s f o r m i n g g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n m a n yg o v e r m n e n t sa l e s t r i v i n g t o i m p r o v et h ec o n s t r u c t i o no fe l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ，i no r d e rt o i m p r o v ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n dr e d u c ea d m i n i s t r m i v ec o s t s i n c e1 9 9 0 s ， c h i n ah a sa l s ow i t n e s s e dar a p i dd e v e l o p m e n ti nt h ec o n s t r u c t i o no fe l e c t r o n i c g o v e r n m e n t ，w h i c hi sr e g a r d e da s ac r u c i a lt o o lt ob u i l das e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n t n l ed e v e l o p e dc i t i e sa r ec e r t a i n l yf a ra h e a do fo t h e rc i t i e si nt h e c o n s t r u c t i o no f u r b a ne - g o v e r n m e n t h o w e v e r , t h e r ea r eal o to f p r o b l e m si nt h e c u r r e n te l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta tt h el o w e rl e v e l t h u s ，ar e s e a r c ho nt h e d e v e l o p m e n to fl o w e r - l e v e le l e c t r o n i cg o v e r n m e n ti nd e v e l o p e dc i t i e si sv e r y n e c e s s a r y c u r r e n t l y , t h ed e v e l o p m e n to fl o w e r l e v e le l e c t r o n i cg o v e r n m e n th a s t r a n s f o r m e df r o mt e c h n o l o g i c a l l ya p p l i c a b l ea n di n f o r m a t i o nm a n a g e m e n tt y p e t oaf l a ts e r v i c e - o r i e n t e dt y p e s t i l l ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m s t h et h r e em a i n p r o b l e m sa r et h ep r o b l e mi ne - g o v e r n m e n ts y s t e md e s i g n i n gi t s e l f t h ep r o b l e m a r i s e ni nt h ed e v e l o p m e n to f e g o v e r n m e n t ，a n dt h ei n s u f f i c i e n ti m p l e m e n t i n go f p o l i c i e s i nt h i s r e s p e c t t h e s ep r o b l e m s a r er e s u k e df r o mt h el a c ko f s y s t e m a t i c a lt h o u g h t t os o l v et h e s ep r o b l e m si nl o w e r - l e v e le - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n ，f i r s to f a l l ，w es h o u l de s t a b l i s ht h a tt h eo b j e c t i v ei st ob u i l dao n e s t o pe - g o v e r n m e n t ； s e c o n d l y , at o pl a y e rd e s i g ns h o u l db ea d o p t e dw i t hau n i f i e dp l a n n i n g ，u n i t e d n e t w o r k , a n dp l a t f o r mc o n s t r u c t i o ni nai n t e n s i v e ，l o w - c o s tw a y ；t h i r d l y , i m p r o v et h eg a t e w a yw e b s i t ec o n s t r u c t i o n ；f o u r t h l y , s p e e du pt h ec o n s t r u c t i o no f t h ek e yp r o j e c t sf o rp u b l i cs e r v i c e ；f u r t h e r m o r e ，e n h a n c et h ec o n s t r u c t i o no f e - g o v e r n m e n ts t a n d a r d s s i m u l t a n e o u s l y ，w e s h o u l d p r o v i d e as e r i e so f p r o t e c t i o nf o rt h eu r b a ne - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n f i n a l l y ，t h i sa r t i c l ep o i n t e do u tt h et r e n do fe - - g o v e r n m e n ti sac o o r d i n a t e d g o v e r n m e n t ，w h i c hi st h er e q u i r e m e n to f o n e - s t o pe - g o v e r n m e n t a b s t r a c t k e y w o r d sd e v e l o p e dc i t y ；e - - g o v e r n m e n t ；o n e - s t o pe g o v e r n m e n t ；t o pl a y e r d e s i g n ；c o o r d i n a t e dg o v e r n m e n t i l i 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文我国发达城市基层电子 政务发展分析以深圳市宝安区为例，是本人在导师指导下，在燕山大 学攻读硕十学位期间独立进行研究工作所取得的成果。据本人所知，论文 中除己注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果。对本文的研究 工作做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式注明。本声明的 法律结果将完全由本人承担。 作者签字省置7 7 司日期：彩年p 月手口 。 f 燕山大学硕士学位论文使用授权书 我国发达城市基层电子政务发展分析以深圳市宝安区为例系 本人在燕山大学攻读硕士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本 论文的研究成果归燕山大学所有，本人如需发表将署名燕山大学为第一完 成单位及相关人员。本人完全了解燕山大学关于保存、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文 被查阅和借阅。本人授权燕山大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文，可以公布论文的全部或部分内容。 保密口，在 本学位论文属于 不保密缸 ( 请在以上相应方框内打“” 作者签名：备墨阳 刷稚辄蛾叶 年解密后适用本授权书。 ) 日期：力即屏j 月乒日 日期d “勺妒吖日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景与研究意义 在人类迈入信息时代的今天，无论是发达国家还是发展中国家，都在 不遗余力地推动本国的信息化建设。政府作为国家和社会的管理者，由于 其所居的主导地位、扮演的特殊角色及其对信息的广泛依赖性，其自身的 信息化显得非常重要和关键。为迎接信息社会的挑战，各国政府在进行信 息基础设施建设的同时，也通过积极发展电子政务来改造政府管理。进入 9 0 年代后，随着信息通信技术，特别是互联网技术的发展，人们开始提出 电子政务的概念。电子政务就是在政府内部事务电子化和自动化的基础上， 通过电话、信息网络和公共信息基站等各种信息服务设施的使用，建立起 网络化的政府信息系统，在更为方便的时间、地点和方式下，为公民提供 政府信息及其他公众服务。简单地说，电子政务是指政府机构运用信息技 术，突破时间与空间的限制，重组和优化政府的组织结构与工作流程，实 现精简、高效、廉洁的政府建设目标。可以看出，电子政务的发展不仅是 从自发到自觉的过程，也是政府信息化在深度和广度上得以延伸的过程。 从更深的层面来看，电子政务兴起的关键在于它顺应了行政管理革新的历 史性需要。在公共管理改革浪潮中，各国政府都希望从传统官僚体制中解 脱出来，塑造一种更为理想的公共管理模式。电子政务的推进强有力地冲 击了传统官僚体制模式，使政府不得不在行为规制、运作程序、价值理念 等诸多方面做出相应变革，从而确认了电子政务是一种改革行政管理模式 的可选路径，弗进行了大力提倡。 对我国而言，政府不仅面临着改革传统体制模式、转变政府职能的内 在需求，而且还遭遇着经济全球化对传统行政管理方式的外在挑战。因而， 发展电子政务，通过政府的信息化来带动全社会的信息化并提升国家的综 合国力成为必然考虑。总体上，我国大部分地区电子政务建设已经开始由 技术应用型向管理信息型转变，一些发达地区、发达城市的电子政务建设 已开始向扁平服务型电子政务建设迈进。而发达地区电子政务发展又是以 燕山大学管理学硕士学位论文 发达城市基层电子政务发展为根基的，发达城市基层电子政务建设应该成 为电子政务发展的重要创新点。电子政务是一个舶来品，虽然可以借鉴一 些国外的先进研究理论，但是我国发达城市基层电子政务理论建设非常必 要。故本文结合电子政务相关理论，从深圳市宝安区的电子政务建设现状 入手，通过对发达城市基层电子政务现状的调查与剖析，来探讨发达城市 基层电子政务发展中更为现实和具体的问题，为我国微观层次的电子政务 发展提供参考意见，从而充实、完善和丰富我国电子政务研究理论体系。 从公共管理的角度来看，本论文研究可以为基层政府提高行政管理效 率、增加行政事务透明度、增强政府决策能力、降低政府行政成本、加强 政府廉政建设以及构建服务型政府提供切实可行的路径选择。从发展地方 电子政务的角度来看，本论文的研究为发达城市基层电子政务的发展提供 了具体的对策与措施，也为其他地区发展电子政务提供了可资借鉴的参照。 1 2 研究现状与文献综述 国外的电子政务建设从2 0 世纪6 0 年代开始，到9 0 年代进入发展高峰。 目前，西方各国的电子政务建设方兴未艾，电子政务理论与实践发展相对 成熟。关于电子政务的理论研究，美国研究机构的成就斐然。他们的研究 主要是从管理和公共行政的角度展开，探寻电子政务的本质与内涵、电子 政务的整体实施规划及电子政务绩效管理和测评等重大问题的解决之道。 由于研究的卓有成效，其成果往往成为指导国家电子政务发展的指南，如 美国总统布什发布的电子政务策略等。此外，商业性机构( 如i b m 公司 和埃森哲咨询公司等) 的研究成果也不容忽视，。i b m 的网络时代领导的 八个必备、埃森哲的电子政务领导一将规划变为现实等就是其中的 代表作。就电子政务发展阶段的理论而言，i b m 的理论模型有其独到之处， 它将电子政务的发展分为四个阶段：信息上网阶段、对信息进行分类和归 纳的整理阶段、在线交互服务阶段和建立面向公众的网络服务型政府阶段。 埃森哲公司则从整体建设与应用等方面构建了电子政务发展阶段的理论模 型：充满创新精神的领先者、有远见的挑战者、表现出色的新兴力量、平 台的建设者。值得一提的是，埃森哲对电子政务的研究非常细致而全面。 2 第l 章绪论 以2 0 0 2 年全球电子政务调查报告为例，在对世界上2 3 个主要国家与地区 的政府门户网站调查中，它把政府在线业务分为9 大公共部门共1 6 9 项来 评价电子政务的发展情况，并且创见性的采用了服务成熟度和客户关系管 理两大测量指标来衡量电子政务总体成熟度。由此可见，各国政府在发展 电子政务的基础上构建服务型政府的趋势是明显的。除了商业机构的研究 之外，学者们的电子政务研究也是硕果累累，国外学者的研究大致分为两 类：一类学者从公共管理和行政改革的方向来研究电子政务，试图将诸如 企业再造、流程重组、增加组织敏捷性等各种新兴管理思想引入政府管理 当中，从而实现政府治理模式的创新，这一类研究成果对我国电子政务发 展具有良好的借鉴意义；还有一类研究者，尝试通过研究政府网站来深入 电子政务本身，这类研究以美国布朗大学公共政策研究所为典型，公共政 策研究所每年都要对世界各主要国家的政府网站进行数据采集、分析和测 评，测评方法主要是采用一些模型和特性指标检测政府网站的建设状况， 其研究成果有全球电子政务资源2 0 0 1 ，2 0 0 2 ，代表了电子政务研究的一 个趋势。亚洲一些国家的研究动向也值得关注，如日本白井均的电子政 府一书从电子政府的基本概念和日本政府自身的电子政务建设两个方面 来展开讨论，其中不乏许多创新观点，特别是其对电子政府的概念定义很 有新意。综合而言，国外对电子政务的研究主要集中在三个领域：一是不 同级别的政府官员及政务专家对电子政务发展政策、法规方面的理论与应 用探讨；二是技术专家对电子政务技术网络及基础设施规划、建设方面的 探讨；三是行政专家及相关学者对电子政务民主制度发展的探讨。由于国 外电子政务发展较早，案例丰富，国外对电子政务发展的研究有一个鲜明 的特点：对电子政务研究时大都建立在充足的案例分析基础之上，内容翔 实，证据确凿。国外对电子政务领域的研究，代表性专著如( 2 1 世纪的公 共行政( p j c o o p e r a t e ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nf o rt h et w e n t yf i r s tc e n t u r y ) 、 信息时代的公共行政( s v a n ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni ni n f o r m a t m n a g e ) 、 电子投票：信息时代公民参与的扩张等。代表性论文如电子政务外 购：通向成功的管理( o u t s o u r c i n gf o re g o v e r n m e n t ：m a n a g i n gf o rs b c c e s $ ) 和电子政务变革中的生存策略( j e n n i f e rh i l l ：s t r a t e g i c sf o rs u r v i v i n gi nt h e 燕山大学管理学硕士学位论文 e - g o v e r n m e n te v o l u t i o n ) 等。 随着电子政务的发展，我国电子政务的研究成果也不断涌现。考察国 内的电子政务研究现状，可以从公开发表的学术著作与论文入手。汪玉凯 等人编写的电子政务基础知识读本是国内较早和较全面对电子政务做 出分析的专著，它从公共管理的角度介绍电子政务的相关知识，分析经济 全球化对政府管理的影响以及电子政务发展的必然趋势，介绍国内外电子 政务发展的历程、现状以及趋势，剖析我国电子政务发展中存在的问题， 并指出我国电子政务的指导思想、目标、原则和未来的发展战略等。姚国 章编著的电子政务基础与应用是从电子政务的基础和应用两个部分展 开探讨的。电子政务基础部分系统阐述了电子政务的基本理论问题，介绍 国内外电子政务的发展状况并论述电子政务发展中的政府改革与创新。电 子政务应用部分重点对政府电子化采购、政府电子化服务、电子税务、电 子工商管理的相关理论与实践问题进行探讨，并对部分重点部门的电子政 务发展状况作了介绍。国家信息安全工程技术中心主编的电子政务总体 设计与技术实现主要从总体技术框架的角度探讨电子政务建设。中国行 政管理学会政府信息化建设课题组的中国电子政务发展研究报告总结 了发达国家电子政务发展最新动向。电子政务评估指标体系研究课题组发 表的电子政务评估指标体系研究一文，详尽分析了电子政务评估的必 要性和意义，详细阐述了电子政务评估指标的确立原则，并在广泛考察国 内外电子政务评估方法与模型的经验成果之上，提出了适合我国国情的较 为合理的电子政务评估指标体系。中国电子政务对策论的作者周宏仁提 出了中国电子政务的六大对策：审慎规划，小步快走；合理设置优先级； 以政府业务流程为主线；尽早实施标准化；分步构建战略性国家信息系统： 建立有效的安全管理体系等。这些对策建议无疑为我国电子政务的正确发 展指引了方向。综合而言，我国电子政务研究大体集中在以下几个方面： ( 1 ) 关于电子政务发展总体情况的研究主要集中在探索电子政务兴起 与发展的时代背景、加速与延缓电子政务发展的客观环境与主观努力等。 这些探索更多是从边缘或外围对电子政务的兴起进行观察，而缺乏从本质 或中心地带的考量。 4 第1 章绪论 ( 2 ) 关于电子政务发展目标的研究主要集中在探索电子政务发展目标 是什么，而对电子政务发展目标制定的依据、原则等论述则较少或没有论 述；对电子政务目标之间的关系及实现机制等没有论述。代表性观点如李 立明等关于北京市市政管理委员会信息化建设的总体目标的论述1 1 】、姚乐野 关于发展我国电子政务的建设目标的论述【2 】、寿志勤等关于信息经济时代电 子政务的行政管理和应用功能二大发展目标的论述【3 】、李超平和伍慧春关于 实现政府行政管理信息化的总体目标【4 j 、杨雷等关于以政务目标为主导的电 子政务多级目标体系结构口i 的论述等等。 ( 3 ) 关于电子政务发展动力的研究对于电子政务发展动力的研究，多 侧重从单方面描述电子政务发展的影响因素，以及在这些因素影响下电子 政务发展呈现出的特征，而忽视了从理论与实践之间的互动机制出发，探 讨电子政务发展的动力因素与制度建构、变迁、创新的关系，也无从探询 电子政务发展的动力因素与电子政务发展机制的内在规律性。 ( 4 ) 关于电子政务发展控制的研究国内学者大都比较重视对于电子政 务发展控制的理念，他们分别从不同的学科背景、不同的角度出发进行了 具体的研究。其中，法律专家主张从立法、执法的角度对电子政务发展的 法律控制问题进行研究：技术专家则从技术的角度研究了各种各样的技术 控制手段；管理学者则从管理的角度探询了电子政务发展的综合管理对策； 经济学者则从成本角度对电子政务建设、运营、发展控制进行了研究。 如上所述，国内外电子政务的研究呈现多样性。从对电子政务的整体 把握角度来看，相关的理论研究已经比较丰富。但是，如果从细微处观察， 电子政务宏观理论研究虽已比较充分，但同我国现实存在一定距离，不可 能照搬照抄用于解决我国电子政务发展中遇到的问题；同时，我国的电子 政务理论研究选择的多是从国家的、宏观的层面来进行，而对于国家电子 政务重要组成部分的基层电子政务发展的理论研究略显单薄，而且地方电 【l 】季立明等电子政府与政府管理创新城市管理与科技，2 0 0 1 ，( 4 ) ：9 1 2 【2 】姚乐野关于发展我国电子政务的思考四川大学学报( 哲学社科版) 2 0 0 2 ，( 4 ) ：1 7 2 1 f 3 】寿志勤等中国电子政务发展综述预测，2 0 0 2 ，( 6 ) ：l o 一1 4 【4 】李超平新的制商点：政府行政管理信息化浙江学刊，2 0 0 2 ，( 6 ) 2 0 5 2 0 8 【5 】杨雷，李玉九张金隆美新韩三国电子政务的国际比较研究科技进步与对策，2 0 0 3 ，( 7 ) - 2 5 5 燕山大学管理学硕士学位论文 子政务建设也是存在着诸多问题的，急需得到有力的理论支撑。 在我国，发达城市电子政务作为国家电子政务建设的发展龙头，其研 究成果已经很多，如成都市电子政务建设探讨( 张洪彬，2 0 0 3 ) 、首都 电子政务发展现状与问题分析( 袁家政、须德，2 0 0 4 ) 、南京市信息化建 设的现状( s e 毅、王良元，2 0 0 5 ) 、宁波市电子政务建设实践与探索( 许 跃军，2 0 0 3 ) 、广州市电子政务发展现状及存在问题探讨仃炜良、孙晓 东，2 0 0 4 ) 、深期l 市电子政务建设( 林素絮，2 0 0 5 ) 和石家庄市电子政务 发展对策研究( 李耀炜、耿俊辰，2 0 0 5 ) 。上述文献以某一个发达城市电子 政务建设为研究个案，为研究发达城市电子政务建设提供了许多借鉴。但 是这只是个案研究，而没有上升到一般意义上来。关于基层政府电子政务 建设的研究也日见纸端，如基层政府“电子政务”建设的思考一以浙江 奉化市为例( 李包庚、魏娜、林蕾，2 0 0 5 ) 、基层政府电子政务系统的开 发与应用( 忻尚芝、桂海峰、陈世平，2 0 0 2 ) 等，还有的研究国外发达国家 基层政府电子政务，如美国基层政府的信息化建议与应用( 黄彦斌，2 0 0 6 ) 。 这些研究为我国基层政府电子政中存在的问题及建设思路提供了很好的借 鉴，但是这些研究都是就事论事，缺乏对基层政府电子政务建设系统思考。 综上所述，在国内外对电子政务多元化的研究大潮中，我国发达城市 电子政务建设和基层政府电子政务建设都有了一定的研究，但是对于发达 城市基层电子政务建设还没有进行过单独研究。发达城市基层电子政务是 发达城市电子政务建设的重要创新点，本文就是要结合深圳市宝安区的实 际建设情况，对我国发达城市基层电子政务发展进行分析。 1 3 研究思路与研究方法 本文以“转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效 率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行 政管理体制”为指导，结合深圳市宝安区电子政务建设实际，对当前我国 发达城市基层电子政务建设现状、存在的问题进行分析，提出其建设目标， 并对发达城市基层电子政务建设提出一些发展对策。本文的研究重点是促 进发达城市基层电子政务向更高阶段“一站式”服务型电子政务发展。 6 第1 章绪论 本文主要的研究方法有系统分析法、实证分析法。电子政务本身应该 是一个有效运转的系统，因此，本文采用了系统的分析方法，将电子政务 看作是一个有效协作的系统，然后从系统协作的角度对发达城市基层电子 政务的发展做出相关分析。本文还采取了实证分析法，因为笔者在深圳市 宝安区发展改革局实习，所以有机会获取宝安区电子政务发展的第一手资 料。通过对深圳市宝安区电子政务发展现状与问题分析，总结归纳出当前 发达城市基层电子政务存在的一般性问题。 1 4 论文结构与研究重点 本论文的结构分为四个部分，即： 第一部分是绪论部分：本部分介绍了本文的选题背景和国内外研究现 状及研究思路、研究方法。 第二部分是理论铺垫部分( 第2 章) ：本部分是全文的理论铺垫部分，主 要是通过重新梳理电子政务的一般理论，提出电子政务建设的基本原则和 电子政务发展的五个阶段，为本文以后的对策分析提供了理论指导。 第三部分是问题分析部分( 第3 章) ：本部分结合深圳市宝安区电子政务 建设现状对我国发达城市基层电子政务建设中存在的问题进行了较为深入 的思考，以明确发达城市基层电子政务建设的目标和方向。 第四部分是对策分析部分( 第4 章) ：本部分结合前面的分析，还借鉴国 外电子政务建设经验，明确了发达城市基层电子政务的建设目标，并提出 了一系列的发展对策，同时也指出了发达城市基层电子政务建设的保障措 施。 第五部分是结论部分( 第5 章) ：本文的结论部分对全文进行了总结，指 出未来发达城市基层电子政务的发展方向是协同政务。 燕山大学管理学硕士学位论文 第2 章电子政务理论概述 2 1 电子政务的概念界定及基本模式 2 1 1电子政务的概念界定 电子政务的出现，要追溯到2 0 世纪6 0 、7 0 年代西方国家掀起的办公 自动化浪潮。1 9 9 3 年，美国“国家绩效考察”行动中，建设电子政府( e g o v e r n m e m ) 作为一项改革措施被首度提及。在此影响下，英国、日本等国相 继提出了构建本国电子政府的计划。中文的“电子政府”直接译自英文e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ，关于电子政务的简单化理解就是政务电子化。然而， 这种理解显然无法概括电子政务的丰富内涵，需要更为具体和完整的定义。 目前，对电子政务的定义还存在着争议，国内外的研究机构与学者依据各 自的理解对电子政务做出的阐述，尚未形成统一认识。 ( 1 ) 广义角度的定义广义的电子政务是指运用所有信息与通信技术手 段实现政府日常公共事务的处理，在这个意义上，电子政务可以被定义为 “政府通过高效、便捷地传递服务、信息与知识来增进公共部门与个人公 民之间的关系，是对政府服务的一种最为行之有效的实现方式”。其中包 括五个要点：公民选择为中心；政府服务更易获得；社会性；信息提供； 信息技术与人力资源的高效合理运用。 ( 2 ) 世界银行的定义世界银行对电子政务的定义是：“政府机构运用信 息技术，以改变政府与居民、企业及其它政府内部之间的关系，这些技术 的运用可以达到许多不同目的，如实现政府对居民服务的更有效传递，增 进与企业、行业之间的互动，居民对信息的更广泛获取，以及更为有效的 政府管理”。 ( 3 ) 美国政府的定义美国政府认为，电子政务是一种卓有成效的战略， 可以通过提升信息传递质量实现联邦政府管理模式变迁，如简化公共服务 传递程序，减少行政管理层次，使居民、企业及其雇员和其他层次的政府 更易获得信息与服务，通过整合政策系统、降低行政成本和简化事务流程， 第2 苹电子政务理论概述 提升政府运作体系对公民的回应力。 ( 4 ) 欧盟的定义欧洲联盟在“电子欧洲宣言”中指出，不断革新的信 息与通信技术是实现政府绩效管理的强有力工具，传统政府向电子政府转 变，可以提升包括开放性、参与性、责任性、有效性和一致性在内的政府 改革五大核心因素。宣言同时认为：信息与通信技术有助于加强民主治理 和电子社区的建立；有助于提升公民对欧洲民主进程的注意力与参与性。 欧盟将电子民主列为电子政务发展的一个重要内容与发展趋势，显然是对 电子政务的前景寄予了厚望。 1 1 总结国内学界对电子政务的定义，大体有如下几种观点：一是电子政 务是以信息与通讯技术对传统政务活动进行的不断创新和优化，从而实现 高效率、高质量、低成本的政府管理和服务职能；二是电子政务是利用信 息和通讯技术，在公共信息网络上实现有效地行政、服务和内部管理等功 能，在政府、社会和公众之间建立有机服务的系统集合；三是电子政务是 政府在国民经济与社会信息化的背景下，将政府信息通过互联网进行发布、 管理，从而提高政府办公效率、改善决策和投资环境的系统解决方案；四 是电子政务就是政府机构应用现代信息技术，把管理和服务通过网络进行 集成，超越时间、空间以及部门限制，在互联网上实现政府组织结构和工 作流程的优化重组，全方位地向社会提供优质、透明、规范的管理和服务； 五是电子政务是建立政府网站和构建电子化的虚拟机关，其实质是将传统 政府管理模式转变为分布式的、虚拟的、以信息化为基础的新型政府管理 体系。 综合国内外的各种观点，本文对电子政务采纳如下定义：电子政务是 政府为适应国民经济和社会信息化发展的需要，充分运用现代信息技术与 通讯技术，运用网络技术突破时间、空间和部门的限制，在虚拟的空间上 进行政府内部的组织结构和工作流程的重组、优化与创新，实现与外部社 会、公众双向互动的沟通，以达到提升政府管理效率、精简政府管理机构、 降低政府管理成本、改进政府服务水平的目标，从而建成以知识为基础的 【l 】姚映远重庆市电子政务的发展现状与对策研究【重庆大学管理学硕士论文】2 0 0 5 ：1 1 9 燕山大学管理学硕士学位论文 透明、高效、统一的公共服务型行政管理体系。【1 】需要指出的事，鉴于我国 的政治体制与西方国家有着本质的不同，电子政务的涵义与西方国家有所 区别，尤其反映在广义电子政务上。在我国，广义的电子政务指的是电子 政治事务，其中包括了党务、政务、人大事务、政协事务及军务的电子化； 而西方国家对电子政务的理解同我国对电子政务的狭义定义基本一致，即 行政部门管理和服务活动的信息化。其中，信息技术只是手段和载体，政 务才是目的。所以，不能只顾信息技术的先进性，将电子政务发展停留在 技术的层面，从而忽视政务本身的重要性。我们需要在电子政务建设中积 极发展与之适应的政府组织模式和政府工作流程，使电子政务发挥实实在 在的作用。 2 1 2 电子政务的基本模式 从政府的工作形式看，电子政务存在如下四种模式，这四种模式也体 现电子政务的四个发展阶段。它们分别是：一是公文电子化；二是办公自 动化，即建立政府部门内部办公自动化系统，应用计算机辅助行文、汇报、 报表及管理业务，达到业务流程化；三是行政管理网络化，即实现在线信 息流通与互动以及网上办公；四是以业务( 项目) 为中心，多个政府机构和部 门利用网络平台协同工作。 从电子政务的服务对象看，目前电子政务存在如下四种基本模式： ( 1 ) 政府内部的电子政务( g 2 g )即上下级政府、不同地方政府、不同政 府部门之间的电子政务。其主要目的是打破机关组织部门的垄断和封锁， 加速政府内部信息的流通和处理，克服政府各部门的相互推诿、扯皮现象， 提高政府内部的行政效率。 ( 2 ) 政府对企业的电子政务( g 2 b ) g 2 b 是政府通过网络系统进行电子 采购与招标，精简监管和管理业务流程，提高办事效率，迅速为企业提供 各种便捷的信息化服务，减轻企业负担，促进企业发展。 ( 3 ) 政府对公民的电子政务( g 2 c ) g 2 c 是通过电子网络系统为公民提 【l 】刘邦凡电子政务建设与管理北京：北京大学出版社，2 0 0 5 ：1 l o 第2 苹电子政务理论概述 供各种服务，提高政府活动的透明性，有利于公民的民主参与和有效监督， 促进公务员的廉洁自律。 ( 4 ) 政府对公务员的电子政务( g 2 e ) 随着电子政务发展，g 2 e 层面的电 子政务越来越受到重视，包括政府工作人员利用信息技术办公，与同事通 过网络开展协作，利用机构的内部网络接受在职培训，以及政府部门利用 电子手段评估工作人员表现等。 电子政务不是一个相对固定的单一事物，而是一个包罗万象的范畴， 而且其内涵和外延还在不断地发生变化。今后，随着电子信息技术的不断 发展，以及政府部门电子政务意识的提高，新的电子政务模式及其应用形 式还将被不断地创造出来。但是，这些模式及应用形式仍将围绕政府部门 内部、部门之间和部门与民众之间这几条主线而产生。 2 2 发展电子政务的意义与作用 发展电子政务，冲击了传统的官僚体制模式，提升了政府管理效率、 精简了政府管理机构、降低了政府管理成本、改进了政府服务水平，促进 了政府廉政建设，促使政府向更为合理和有效的治理模式转变。电子政务 的具体意义和作用如下： ( 1 ) 提高行政人员素质，推动行政体系改革信息技术的广泛使用使电 子政务延伸并增强了行政人员的智能和体能，提高了行政人员分析判断和 解决问题的能力，节约了行政人员的时间和精力，更新了行政人员的观念， 激励着行政人员的全面发展。信息技术与行政管理方法密不可分，甚至有 些行政管理方法就是专门为保证信息流通而出现的，如网络规划技术。随 着信息技术进一步的发展，全新的行政管理方法也开始出现，如视频会议 系统、远距离控制、分布式工作等管理方法的应用，为行政管理提供了新 手段。传统行政组织形式是科层式的，其弊端在于对外界环境变化的适应 能力较差，而且压抑组织成员的全面发展。社会的发展使科层组织的革新 不可避免。电子政务的发展促进了传统行政组织的再造，通过缩减中间层 使行政组织结构扁平化，改革了传统的行政组织。 ( 2 ) 加快信息传递，提高行政运作效率与传统的邮寄、专递等传递手 1 1 燕山大学管理学硕士学位论文 段相比，电子政务通过网络手段发布政府的文件、公告、通知等，既使政 务信息的上传下达更迅速，也使公众更便捷的获得政府信息，不仅节省了 时间，保证了信息的时效性，还大大降低了信息传递成本，节约了大量的 人力、物力和财力，简化行政运作环节和程序。由于某些中间环节可以被 软件管理程序所取代，电子政务使行政组织结构产生很大变化，大大简化 了行政运作的环节和程序，实现了政府机构的精简，降低了行政运作成本。 事实上，这正是电子政务建设的直接动因，也是电子政务的首要目标之一。 在传统管理模式下，管理范围越大，管理成本就越高，政务边际成本是递 增的，同时，个人能够直接管理的人数也是有限的，超过限制就要实行分 层管理，而管理层这个中间环节，不仅降低效率，也要增加管理成本。由 于信息技术的应用，提高了信息传递的速度和效率，使得管理幅度扩大、 管理层级减少，优化了组织结构，有效降低了行政运作成本。 ( 3 ) 提高政府服务水平，提升政府服务质量开展电子政务，不仅降低 了政府办事的门槛，也将促进政府在自身管理、制度建设、人员素质等方 面的不断提升，无疑会提高政务的办事效率，提高政府的服务水平，推动 政府服务质量的进步，并促进政府的政务公开。政务公开是公共管理的大 势所趋，电子政务有力地促进了这一趋势，通过信息网络将更多的政府信 息向社会公众公开。而且，公众也可通过网络发表自己的意见和建议，参 与到政府的政策制定等重大决策过程中，甚至可以通过信息网络监督政府 的整个运作过程，从外部防止政府暗箱操作的可能，有效杜绝腐败源头。 ( 4 ) 提高政府决策能力决策是决策者为达到特定目标，对若干备选方 案进行选择而最终确定具体方案的过程。随着社会复杂程度的加深，政府 决策的负担也越来越重。电子政务中的计算机决策支持系统，可以帮助决 策者实现对生产规律、决策规律以及模型、方法、数据等方面知识的存储 和管理，在管理判断和推论方面为决策者提供依据，从而提高政府的决策 能力。 电子政务是经济与社会信息化的先决条件之一，是信息化建设的重要 内容，是深化机构改革、转变政府职能、提高施政效率的重要保障。政府 在信息化建设中起着责无旁贷而又无可替代的作用，这也就是在世界各国 1 2 第2 苹电子政务理论概述 积极倡导的“信息高速公路”建设的五个应用领域之中，“电子政府”一 直被发展中国家列为第一位的重要原因。 2 3电子政务建设的基本原则 电子政务是政府行政管理模式的一场深刻革命【l 】。电子政务是信息时代 政府治理不可缺少的工具。电子政务在我国经过十多年的发展虽已取得了 一定的成绩，也暴露出一些亟待解决的问题。要解决好我国电子政务建设 中出现的问题，在电子政务建设中应遵循以下基本原则，才能使电子政务 建设沿着正确的方向发展，从根本上解决我国电子政务发展中存在的各种 问题。 2 3 1以人为本原则 以人为本是构建以电子政务建设为基础的现代政府管理体系的管理方 式和基本理念。中国的现代化建设是以人为本的现代化建设，其最终目标 是为了实现人的全面发展。| 2 1 人性，人的主体性，人的需要、自由、尊严和 价值观等，一直是当今世界的热门话题。在这样一个大的哲学背景和社会 氛围中，人的核心地位得以确立。人是管理中的首要因素，因此进行任何 管理活动都必须树立人本观念，把关心人、尊重人、激励人、解放人和发 展人放在首要地位刚。 以电子政务建设为基础的现代政府管理体系无疑是由机器设备和人构 成的“人机”系统。固然，计算机网络等设备是构成这一系统的重要 因素，但是只有人才是首要、核心的因素。既然在电子化政府管理体系中， 人的因素是最重要的，调动人的积极性就成为电子政务建设的十分重要的 环节。知识经济时代，人本管理思想与管理方法是适应知识经济发展的基 本思想和方法。激发和调动人的主动性、积极性、创造性，是知识经济对 管理的基本要求。因此，在电子政务建设的全过程中，都涉及到依靠人、 【i 】龙茂雄，张润彤电子政务与政府行政流程再造北京航空航天大学学报c 社会科学版) ，2 0 0 3 ，( 2 ) ：3 0 【2 】沈湘平人文素质与人的发展高度重视人文素质现状的调查研究北京师范大学学报( 社科版) ，2 0 0 3 ， ( 1 ) ：5 6 f 3 1 阳建国现代管理中的人本观念西南民族学院学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 0 ，( 6 ) 2 5 1 3 燕山大学管理掌硕士学位论文 尊重人和发展人，具体表现在建设一支高素质的公务员队伍，促进人的全 面发展，凝聚人的创造力等方面。在电子政务项目的具体建设过程中，以 人为本体现为所构建的电子政务系统要有利于人的全面发展，要提供个性 化、人情味、使用方便的服务，要使电子政务系统成为企业、公众、社团 以及政府内部都积极参与的交流、办公和服务平台。 2 3 2 应用驱动原则 电子政务必须以政务为根基，以应用为驱动，而不能盲目追求高端技 术与设施。目前，我国电子政务研究已经不能停留在外部观测、概念探讨 和介绍国外经验的层面，而必须深入其组织内部和实践本身中，剖析电子 政务中的组织机构、动机、体制和绩效等一些深层问题。为此，要提倡从 多角度、重实证、纵深化地对我国电子政务建设的现状与问题进行研究， 防止片面性、表面化、短期化的研究导向与趋向。例如网络建设，当前电 子政务网络建设仍存在自建或变相自建网络，以及网络性能资源浪费和网 络安全隐患突出的问题。需要指出的是，各个基层政府没有必要自建或变 相自建“网络平台”，这种自建的“网络平台”不可能达到电信级管理水 平，亦不可能达到电信级的可靠性和可用性，更难以实现良性、持续的发 展，因而从根本上不符合电子政务g 2 g 、g 2 b 、( 晓c 的社会性要求。毫无 疑问，这是少、慢、差、费的建设方式。充分利用现有资源，发挥电信运 营商在电子政务中的骨干作用，才是多、快、好、省的建设方式。就电子 政务的社会性目标而言，我国电子政务网络基础建设已经就绪，需要解决 的是网络组织和管理问题。因此，政府在建设电子政务的过程中，首先应 明确应用目标和管理策略，采用向电信运营商租用带宽方式，将可以实现 快速组网、可靠运行、保证应用和节约行政经费的多重目的。随着电信技 术i p 化，电信业正发生重大业务转向，租用网络终端设备，甚至是局域网 托管和外包都将成为可能。尤其是基层政府充分依靠电信网络，将大大降 低电子政务网络建设和运行的行政成本，从而为电子政务的发展提供了技 术上的有力支持。同时，电子政务建设也要充分考虑企业和公民的需求， 这也是电子政务发展的直接推动力。 1 4 第2 章电子政务理论概述 2 3 3 科学效能原则 行政效能就是指国家机关及工作人员从事公务活动时，实现其管理目 标、功能的程度及其产生效益、效果的综合体现。【1 】行政效能在大多数情况 下也可被看作行政效率。提高行政效率就是用尽可能少的人力、物力在尽 可能短的时间内办尽可能多的事情。行政效能是行政管理的核心问题，是 各级政府追求的首要目标。电子政务的建设和有效运行，是提高行政效能 的重要途径之一。1 2 】 在电子政务建设时，首先要考虑其行政效能，把提高政府工作效能作 为系统构建的原则之一。行政效能是行政管理的生命线，是检验行政机关 运转是否正常的尺度。任何低效率、无效率、甚至负效率的行政机构都是 不可取的。因此，注重科学效能原则就成为电子政务建设的重要原则。 2 3 4 成本低廉原则 降低行政成