（教育学原理专业论文）郑州市中小学教师聘任制存在问题及对策研究.pdf

西南大学硕士学位论文 中文摘要 郑州市中小学教师聘任制存在问题及对策研究 教育学原理专业硕士研究生：葛立 指导教师：王德清教授 中文摘要 郑州市中小学从2 0 0 2 年开始全面实行教师聘任制，这一制度的实行切实提高了教师的素 质，并在一定程度上推动了郑州市基础教育的发展。但不容忽视的是，由于各种原因，郑州 市中小学教师聘任制在实施过程中出现了诸多问题，影响了这一制度优势的充分发挥。 通过对郑州市中小学的实地调查和研读相关文献，笔者梳理出当前郑州市中小学教师聘 任制实施中主要存在的几个方面问题：教师聘任制实施相关主体不明确、不统一：实行教师 全员聘任后，聘用制的实施处于相对停顿状态；实施教师聘用制的综合配套改革措施、政策 没有及时跟上，制度不完备；社会环境因素影响、制约着教师聘任制的实施等：这些问题的 存在给郑州市教育带来了一些负面影响，如：对新教师的招聘录用，没有具体聘用程序和办 法：对已经签订的教师聘任合同，缺乏聘期延续签定管理：对于学校急需聘任的教师，没有 空余的编制数；教师聘任合同没有得到及时有效的鉴证：实行教师聘任制后的相关社会化保 障体系还不完善：实施教师聘任制当中有吃空额现象产生等。 郑州市事业单位人事制度改革还在进行，郑州市经济快速发展与教育发展的不同步、不 协调是上述问题存在的社会因素；法律法规的不完善和政策性滞后、政府相关管理职能的缺 失是上述问题存在的主要原因。面对这些存在的问题及原因，我们有必要从教育管理学、人 力资源管理和人本管理理论出发，认真分析这些问题和原因，找出相应的改革对策。那么， 我们应该怎么做呢? 针对郑州市中小学教师聘任制实施中存在的问题及原因，我认为可以采取以下措施：继 续深化进行郑州市事业单位改革，通过科学设岗、竟聘上岗、强化考核，完善教师聘任制运 行机制；加强政府监管、服务职能：完善教师聘任制的各种法律法规配套政策的制定。创造 条件，推进教师聘任制的实施；尽最大可能调动教师的积极性；积极探索教师聘任制的制约 机制t 充分发挥学校和教师的主观能动性，落实教师聘任制等等。 关键词：中小学教师聘任制问题对策 独创性声明 本人提交的学位论文是在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果，文中已加 了特别标注。对本研究及学位论文撰写曾做出贡献的老师、朋友、同 仁在文中作了明确说明并表示衷心感谢。 矿 学位论文作者：易勿 签字魄沙孑年缈月髟日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院( 筹) 可以将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：口不保密， 口保密期限至年月止) 。 导师签名： 签字日期：彻多年争月日 西南大学硕士学位论文 前言 施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实旌 工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。”。因此， 从中小学校的政府管理行政区划上，还应加强对我国市级和县级行政区划内的中小学教师聘 任制问题研究。 二、研究范围及相关概念的界定 本文所研究的范围主要是2 0 0 2 年以来郑州市中小学教师聘任制实施中的存在问题及对策 研究。1 中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职 业中学以及其他教育机构的教师，具体指的是在2 0 0 2 年实行郑州市事业单位全员聘任制后， 和政府公办中小学、政府公办其他教育机构签订有事业聘任合同的在编在岗中小学校教师。 ( 一) 聘任制 “聘任”，词源解释为：聘请担任( 某一职务或任务) 。“制度”，辞海解释为：一是 指要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程。二是指在一定历史条件下，形成的政治、 经济、文化体系。 聘任制( e n g a g e m e n ts y s t e m ) ，是用人单位采用合同形式聘用工作人员的方式。又称聘用 合同制。具体地说，是用人单位根据本单位工作需要，提出有关用人的要求、任期、工作任 务、工资福利待遇等，与应聘人员进行平等协商，确定双方的责、权、利，然后用聘约形式 正式记载下来。用人单位有聘用和解聘的权利，应聘人员有受聘和辞聘的权利。双方谁违反 聘约，就要负一定责任。专业技术职务聘任制，则是针对专业技术人员聘任专业技术职务而 建立的一种制度。 ( 二) 教师职务聘任 教师职务是指从事教师职业人员的专业技术职务，教师职务制度是关于教师任用的制度。 这一制度涉及教师的聘用、职责、待遇、考核等多方面环节。通过教师的职务评聘，可以明 确教师的地位及其权利义务。教师法明确规定，我国实行教师职务制度，具体办法授权国务 院制定。 国家实行教师职务制度，其目的就是为了充分调动和发挥教师为社会主义教育事业服务 的积极性和创造性，激励教师不断提高政治思想觉悟、文化业务水平、学术教育水平和履行 职责的能力，努力完成本职工作，促进人才合理流动。教师职务是各级各类学校依据教育和 教学的需要而设置的教师工作岗位：有明确的职责；有高、中、初级职务的结构比例；有经 相应的评审委员会认定的任职资格；由行政领导根据岗位设置和限额实行期限聘任；有一定 的任期；领取相应的职务工资。 ( 三) 中小学教师聘任制 基于上述聘任制和教师职务聘任的定义，我将本文所说的中小学教师聘任制界定为教师 职务聘任在中小学中的运用，它是指中小学教师和中小学校或上级教育行政部门在平等自愿 的基础上，由用人学校或教育行政部门根据教育教学的需要设置工作岗位，在核定的教师编 2 西南大学硕士学位论文 前言 制内，聘请具有教师资格的公民担任相应的中小学教师职务，并签订聘任合同的一项重要人 事管理制度。 三、研究综述 ( 一) 国内对中小学教师聘任制的研究概述。 目前，随着中小学人事制度改革的不断深入，国内也有许多专家学者对中小学教师实施 聘任制的问题进行研究，通过分析笔者认为研究主要集中在以下几方面； l 、教师聘任制的法律保障机制研究。 ( 1 ) 从教师聘任制的意义研究。 在我国现行经济体制下，是否有必要实行教师聘任制，研究者已经达成共识，即曾经适 应计划经济发展的需要，为我国教育事业发展起到积极推动作用的教师任命制已经不适应日 前的市场经济的要求。市场经济要求学校采取新的用人制度，教师聘任制是学校适应市场经 济要求的必然产物。教师聘任制打破了事实上存在的岗位终身制，有利于人才的合理流动， 改变教师队伍的人才分布和结构不合理现象，实现人尽其才，才尽其用；优化了教师队伍， 少数不适合教学工作人员受到了触动，多数在岗教师也提高了对自己的要求：有利于形成平 等：公开、公正、竞争的环境；有利于调动教师从事教育教学和科学研究的积极性，保证教 师队伍朝着高素质的建设方向发展1 。 ( 2 ) 从教师法律权益研究。 依据现行的教育法律和法规的规定，在教师聘任制实行的过程中，学校和教师双方的地 位是平等的，聘任关系的建立、维持和终止都要遵循法律规范。但是事实上，法律规定和实 际操作之间存在很多矛盾和冲突，教师权益没有得到有效保护。从研究的比例及研究的范围 看，聘任制实施中的教师的法律权利问题毫无疑问成为研究者重点研究的内容。 实行教师聘任制，教师与学校签订合同，聘任关系就是聘任合同关系，合同关系是教师 与学校法律关系的基础。在对等的合同法律关系下，教师的权利相当广泛，包括建议权、报 酬权、进修权、结社权、申诉权、专业自主权、拒绝权等2 。但是我国教师法规定“教师 是履行教育教学职责的专业人员”；教师的工资待遇比照公务员，即“平均工资应当不低于或 者高于国家公务员的工资水平，并逐步提高。”这些规定说明教师的身份和地位是专业人员， 不是公务员。根据1 9 9 7 年1 0 月1 日生效的新刑法第9 3 条的规定，教师也不是国家工作人员。 这样看来，教师既不是国家公务员，又不是国家工作人员，而是专业人员3 。 2 、教师聘任制的运行机制研究 ，( 1 ) 从运行条件方面研究。 实施教师聘任制是复杂的系统工程，其有效运行依赖于各方面条件的满足。这此运行条 件包括：有效的运行机制，即目标机制、动力机制、制约机制的支撑，有足够的教师后备资 源，有自由的劳动力市场，人员流通渠道畅通，教师工资福利相对较高，教师职业具有一定 吸弓l 力5 ，国家对教师的需求由数量需求转向质量需求、教师资格制度及聘任办法的建立健全、 上级政府的重视和支持、科学教师评价制度的建立、相关社会保障体系的健全。 ( 2 ) 从运行模式方面研究 3 西南大学硕士学位论文 前言 教师聘任制的具体实施过程中，既要有效保障教师的权益，又要与中小学教育教学的内 外部环境相适应，因此需要构建科学合适的聘任制模式。基于系统论的思想和中小学教师的 工作特点，有研究者提出采用结合专业人员聘任模式和公务员聘任模式特点的双轨制聘任模 式7 。基本思想是：一轨是结合我国的整体社会改革，对中小学教师实行专业人员的聘任管理， 竞争上岗，并采取专业人员的管理、考核、聘任模式，解聘不合格的中小学教师，并促进教 师的合理流动，形成教师“能上能下，能迸能出”。另一轨是指依据中小学教师劳动的特点、 地位的特殊性，对中小学在聘教师实施国家或地方公务员的福利待遇。 ( 3 ) 从运行程序方面研究 一套合理规范的聘任程序是教师聘任制得到有效实施的重要条件，因此聘任程序也是教 师聘任制研究的重要内容。总体上，教师聘任要经过四个阶段：决策阶段一审议阶段一聘任阶 段一反馈阶段。具体来说，就是按照对教师公正评价、对学校按需设岗核定编制、操作方法 上采取双向选择、对受聘对象择优聘任、人员结构上采取统筹兼顾的整体配套等原则。，上级 教育管理机关制定相对具体的指导思想和最低要求，学校领导听取教工民主大人会的建议， 成立由校领导、教职工、家长代表和社会人士组成的学校教师聘任委员会，制定具体的本校 聘任方案，报请上级管理部门进行合法和合理审查核准；教师根据要求提出应聘的学科或工 作岗位申请，学校组织人员对教师进行考评选聘9 ，审核后所确定的人员名单要张榜公布，征 求意见，无异议的由校长代表学校与教师签订聘任合同，颁发聘书：被聘教师要接受在职绩 效评价，合格的可继续签订聘任合同或协议，不合格的学校组织对其进行培训、转岗、解聘。 3 、教师聘任制的运行实施过程研究 ( 1 ) 对实施中存在问题的研究 实旖教师聘任制以来，取得的成绩是不容否定的，但由于一切尚处于摸索实验阶段，因 此在实施聘任制的过程中也暴露出众多问题。关于这此问题的研究还是相当全面和深刻的。 从研究结果看，存在的问题主要有这样一些方而：教师聘任范围局限在校内和教育行业内部 的聘任：某些学校领导顾虑重重，求稳怕乱，没有真正实施聘任制；综合配套的改革措施如 校长负责制、教师考评制、结构工资制不完善；社会保障机制不健全1 0 ，聘任中的考核机制不 够科学合理，聘任的效果无法进行客观的鉴定，凭主观印象或受主观因素影响很大的标准来 评价聘任的效果，不可避免的出现聘任中的腐败弊端：聘任形式混乱，有所谓的“民主选举 式b 、“拉帮结派式”、“一刀切”式，聘任合同的订立流于形式，合同内容简单模糊，带有明 显的“霸王合同”性质；地方政府和学校对法律政策的领会和执行出现偏差，部分实行校长 负责制的学校，歪曲聘任制的目的，使教师聘任制成为校长制裁教师的借口，校长的权力没 有得到有效的监督和制约；师资严重不足的偏远地区无法实施教师聘任制：聘期过短，造成 教师职业缺乏稳定性，不利于教师专业发展：末位淘汰制的聘任方式被盲目搬用，加剧了教 师之间竞争的无序性和恶意性1 2 ，落聘教师无法得到合理安置。 ( 2 ) 对教师聘任制的调查研究 有调查才有发言权，才能更加透彻的看到实施聘任制的作用及问题。部分研究者以发放 问卷及访谈的方式对教师聘任制的实施情况进行了调查。调查基本是从教师的视角入手，考 察教师对聘任制实施的看法及心态。调查结果显示：教师对聘任制实施的必要性及作用给予 肯定，但对于聘任中教师的权益保护、合同及操作过程的公正性及透明度不十分满意 ，教师 4 西南大学硕士学位论文 前言 普遍感觉压力增大，从人员压力对比情况看，女教师、中年教师、中学教师、城市教师压力 最大；实施聘任制前后，教师之间的人际关系亲密程度没有太大变化：由于竞争加剧，近一 半教师有继续进修的愿望。 ( 3 ) 解决教师聘任制问题的对策研究 针对问题研究，众多研究者也对解决问题的对策进行了深入的探讨。提出的建议主要包 括：加大宣传力度，提高思想认识：强化竞争机制，建立教育人才市场，保证充足的师资；细 化聘任制的有关规定，制定可操作的实施办法；建立由教师民主选举的评聘委员会，监督和 限制校领导的权力；完善教师代表大会的权利，使教代会真正成为大多数教师的代言人；在 教师中普及聘任制的有关法律知识，明确教师和学校双方的责权利：明确聘任制的目的，坚 持聘任、考核和培养的三结合，提高教师的综合素质；制定综合配套的改革措施，建立健全 社会保障机制，多渠道妥善安置落聘教师。 4 、教师聘任制的比较研究 他山之石，可以攻玉。在实施中小学教师聘任制方而，国外主要发达国家要先于我们， 因此有不少研究者开始关注国外教师聘任制的实施状况，以期获得启示，改进和完善我国的 教师聘任制。 ( 二) 对国外中小学教师聘任制的研究概述 由于各国的政治体制不同，所以其教育体制也有所不同，这两方面的差异使得不同的国 家有不同的中小学教师聘任制度。为了全面了解中小学教师聘任制的实施情况，为更有效地 实施中小学教师聘任制提供参考，现将专家、学者研究的国外中小学教师任用管理实 施情况做以简单介绍： 1 、对美国中小学教师任用的研究 在有关中小学教师任用的比较研究中，我国学者比较关注美国的情况，这方面的文献相 对较多。国内学者基本上认为，美国中小学教师的任用制度分两部分：教师资格认定制度和教 师聘任制度。美国各地一般由州议会( s t a t e1 e g i s l a t u r e ) 负责制定教师任用的原则性规定， 诸如证书之种类、申请资格、与聘约的执行等；州教育委员会( s t a t eb o a r do fe d u c a t i o n ) 则负责法令执行之工作；教师聘任的实务工作则落于地方学区教育委员会( l o c a ls c h o o l b o a r d ) 身上坫。 美国绝大部分州有自己的教师资格认证标准。多数州在教师资格认定标准基础上设计了 教师资格考试，教师则需要通过考试来获得教师资格证书。美国各州的中小学教师证书种类 繁杂，美国于1 9 9 4 年建立了中小学教师国家资格证书制度1 7 。美国的各个州根据地理位置划 分成许多学区，聘任教师之决议必须由地方学区教育委员会集体为之，应聘者须向学区递交 申请表及相关的书面材料，考核合格后由选拔委员会向学区教育委员会推荐，并由学区教育 委员会决定聘任，签订聘约埔。 据介绍，美国教师的聘任合同可分为定期合同( t e r mc o n t r a c t ) 和终身职合同( t e n u r e c o r i t a c t ) 两类。定期合同有一定之期限，期限届满，学区教委会有是否续约的决定权。如果 决定不续约，除非州法有规定，并不需要特别说明理由。然而，在合同期内，教委会要解聘 教师，则法院认为必须具备某种程度的正当程序。终 x 西南大学硕士学位论文 前言 保障。除非教师触犯州法的解约条款，学区教委会不得随意解聘或不续聘1 9 。 2 、对日本中小学教师任用的研究 或许是因为我国实行教师聘任制，而日本教师是作为公务员由政府任命的，因此近来我 国学者对日本教师任用制度的研究相对于美国相应制度的研究来说要少得多。 有人介绍，日本中小学教师的身份在法律中有明确规定，在国立中小学工作的，享有国 家公务员身份：在公立中小学工作的，享有地方公务员身份。但由于中小学教师所担负的职 责、工作性质等方面的特殊性，所以日本又单独制定了教育公务员特例法，将中小学教师 纳入教育公务员的行列。 日本的教师资格证书分为普通教师资格证书和临时教师资格证书两种。每种证书又分为 一、二两个等级。1 9 8 9 年4 月1 日日本实施新的教育职员许可法，把原来的“教师普通许 可证”改为“专修许可证”、“一级许可证”和“二级许可证”。同时，为了适应学校教育多样 化需要，新设“特别许可证”，以招聘有社会经验者、有特别技艺者任教。 臼本采取甄选考试的方式任用教师，甄选考试包括笔试和面试，各都道府县教育委员会 根据参加者的人品、学历、业务能力、身体健康状况以及本地区教师空缺情况，从持有教师 许可证者当中选用一定名额的教师。参加甄选考试的候选者根据考试结果，分别参加由市盯 村教育委员会和学校校长的面试，通过考核后被都道府县教育委员会任命为正式教师。教师 人事调动由都道府县教育委员会根据所属学校教职员的年龄、经历、经验、性别和教师许可 证等因素进行调整，以利于各校之间教育质量和教学效果的平衡、教师队伍结构的合理化。 日本中小学教师作为教育公务员具有身份保障权，非因法定事由和非经法定程序不得被降职、 免职加。 综上所述，国内外学术界对中小学教师聘任制的研究已经开展了一些，但是这些研究或 是对它的法律保障机制，或是对它的具体运行机制的某一方面，或是对它的某些运行当中表 现出的某些问题，或是对国外的一些运行情况作了比较介绍来研究，这些研究也还不够全面 和深入。对于现实当中的中小学教师聘任制在不同行政区域中的实施，这些研究要么是从全 国而言泛泛而谈，要么是从学校个案进行讨论。它对于制定中小学教师聘任制具体实施政策 和执行的地方政府而言，还缺少现实的可行性对策。对本文来说，从一个省会城市中小学教 师聘任制实施的背景、运行过程而总结出所暴露出的各方面问题，站在政府事业单位改革的 视角，提出可行的综合性解决对策，对论文的创作会有更大的发挥空问和现实意义。本人将 尽力添补这方面空白，力争探索新途径，寻求新思路，取得新成效。 四、研究方法和理论支持 ( 一) 研究方法 l 、文献法 文献法是本文的主要研究方法。我国从2 0 世纪8 0 年代开始了教师聘任制的试行，积累 了丰富的经验和教训。为了对我中学教师聘任制问题进行深入、系统的研究，本人对有关我 国教师人事制度改革的法规、文件、著作及相关研究文献进行认真整理和仔细分析，还通过 中国期刊全文数据库、中国教育科研网、中国知网、人大复印资料中心等网站查阅了大量的 d 西南入学硕士学位论文 前言 己性，承认人的弱点，满足人的需要，从制度的设计上来防范人性的弱点，激发人的积极性 和主动性，才能建立真正充满生机和活力的教师管理制度。管理是为人服务的，尊重人、依 靠人、发展人、为了人是人本原理的基本内容和特点，人本原理，即最终要使人性得到最完 美的体现2 2 。 教师聘任制正是基于发展人性来设计的。教师聘任制中以满足教师的各种需要为目的的 激励、调控和人力资源开发机制，激发教师的积极性和创造性，促进教师在不同方面的效用 满足。 在以上理论基础上设计的教师聘任制，是一种既追求教育的效率，又体现人文的关怀， 两者紧密相结合的用人制度。 8 西南大学硕士学位论文 第二部分郑州市中小学教师聘任制实施中存在的问题 第二部分郑州市中小学教师聘任制实施中存在的问题 通过在郑州市中小学人事制度改革过程中的具体工作参与，整理和分析了相关的郑州市 人事局、郑州市教育局教育统计资料，并对有关中小学校的人事部门工作人员进行了工作访 谈和实地调研，笔者认为目前郑州市中小学教师聘任制存在以下问题： 一、教师对聘任制聘任主体不明确、不统一产生疑惑 聘任制是建立现代企业制度中将原来的国家用工制度改为单位和部门用人制度的重要改 革。它应该是根据国家人事制度的有关规定，以法律合同形式明确用人单位与被l 聘用人的权 利和义务的对等关系，但用人单位是一个虚拟主体，即用人单位的法人代表才是真正的聘用 主体。所以，教师聘任制是学校法人代表与被聘教师双方的相互选择，只有充分地将聘用的 权力赋予学校法人代表，同时也将聘用失误要承担的责任赋予法人代表，实行学校法人代表 ( 即校长) 任期制，以形成良性制约机制，杜绝乱聘或结党营私，使其聘任权力在促进学校教 育质量提高的轨道上运行。 在实际工作中，由于郑州市教育局下发的实行教师聘任制的文件中，并没有对聘任制的 主体给予明确确定够以在实际运行实施过程当中，形成了教师对聘任制主体是学校、还是 校长? 产生了疑惑和不明。 具体现象表现在：一方面，在对教师的聘任主体中，各个学校并不统一。有的是组成了 临时的聘任考核小组，有的是组成了聘任委员会，还有的是由学校领导班子担任考评、聘任 小组，或者就是由担任负责制的校长一人说了算，给予聘任了事。形式上是完成了对教师的 聘任。更重要的是，对于今后的教师聘任，谁才是真正的聘任主体? 是这一次的聘任考核小 组、聘任委员会，还是校长? 尤其是在校长负责制的运行下，教师聘任期可能与聘任学校校 长任期并不一致，那在教师聘任合同到期后，新的聘任主体是谁? 这一点从政策上没有给予 明确。有很多教师表示了困惑。另一方面，广大教师对聘任合同的规则、条文，并没有过多 的参与和研究。聘任合同是由上级政府部门统一规范、印制的。聘任学校都没有参与讨论聘 任合同其中条款的修订，更不要说是合同签订当事人教师的意见了。对于重要的聘任合同， 受聘方的教师主体却没有基本发言权，而且代表教师权益的学校教师工会在聘用中更是无法 发挥集体签订合同的应有作用。 事实上，我国的国情不同于世界其他各国。我国的组织基本上是分为了国家机关、事业 单位和企业。在工作实践中，教师的聘任及使用还要受政府人事部门的工作程序影响。由于 学校的办学经费全部是由上级财政部门下发的，所以要受到财政、人事、教育行政主管部门 的运行程序机制影响，这样的话，在实际运行过程当中，还有许多的其他部门及人员的干扰 在其中，受社会因素的影响实际上也干扰了教学的聘任制的实施。 因此，在郑州市进行的中小学教师聘任制聘任合同签订中，教师们一般认为学校是聘任 主体，教师是受聘主体，政府是聘用监督主体。但在实际中，有很多老师是这样认为的：学 1 3 西南大学硕士学位论文第二部分郑州市中小学教师聘任制实施中存在的问题 ( 二) 对签订的教师聘任合同，缺乏聘期考核、续签管理 在教师聘任实践中，就有许多老师通过不同的方式反映：学校对教师的聘期管理并不重 视，有时连基本的履行手续都懒得按时完成，更不要说和老师续聘、解聘提前准备谈话。教 师的聘期有时和学校领导的任期并不同步，这样的话就造成了教师对聘期的关注要重于学校。 个别时候，也会因此造成一些感情上的隔阂，不利于优秀教师的续聘。有关学校币口部门对已 签订教师聘任合同的管理，实际上是处于一种形式管理，以为签订了合同，就万事大吉，没 有相应的聘期签订管理的法律意识和概念。 按照郑州市人事局有关政策，事业单位每年都要进行年度工作考核。中小学也属于全供 事业单位，所以也要进行每年的年度考核。年度考核结果作为每名教师的工资晋升、职务晋 升、奖惩的很重要依据。年度考核的工作为每年年底进行，主要是自然年度的工作考核。 众所周知，教学工作是按照学年来进行的，每年九月至第二年六月一般为一个学年度。 对教师的考核，就会有一个学年考核和自然年考核。而教师的聘任，大多也是以学年为签订 参考的周期，很少有用自然年来做签订参考周期。教师的工作成绩主要体现在教学课时量、 教学科研成果和学生学业成绩，工作成绩的完成也主要是在学年内完成的。这样，教师的聘 期考核与实际人事工作考核出现了不同步、不统一。因此，在某些学校就放松了对教师的聘 任期内的教学考核，致使非常宽泛的人事工作考核直接被蜊来作为教师续聘的考核结果来使 用，放松了严格的教学考核，没有达到聘任制激励选拔优秀教师、淘汰不合格教师的目的。 另外，教师的聘期考核实质上是学校在教师聘任制最重要的工作程序。聘期考核是聘任 制实施当中最露要的一个环节。没有了聘期考核，就不能甄别在职教师的续聘评定。这也是 聘任制不能舷爷多强昀一个重要原因。试想没有一个合格、统一的聘期考核结果，怎么能判 断是否可以录用一个教师昵? ( 三) 对于学校急需聘任的教师，没有空余的编制数 2 0 0 3 年全市开展的教师聘任制，对教师的聘任都是按照人事编制部门对学校下达的教师 编制为依据进行的。这个教师编制的核定数是按照上一年度或上三年度的学校实际在校生人 数的平均数计算而来，它对于教师的聘任数实事上有着一定差距。尤其是三年以后的学校招 生数额的变化，在不同的学校，会发生较大的变化。由此造成的教师数和学校在校生数的比 例不协调，形成了教师人数的不足或过剩，教师的年龄结构、知识结构、职称结构、性别结 构等情况也受到教师编制的限制而得不到改善。 所以，急需聘任的教师有时会受教师编制的限定而并不能进入教学一线教学。相反在一 些人员编制空余较大的学校，因为社会人情的缘故，倒是聘用了一些并不急需或不合格的教 师( 不具有相应的教师资格) 。 而且对于一些城乡差距较大的学校，越是条件好的学校。招生越多，教师编制越紧张， 空额编制就越少；越是条件程度差的，招生越少。教师编制越宽松或空额编制越多。这样的 教师编制管理，影响到了学校教学工作的正常开展，对于基础教育而言是一个很大的教师资 1 5 西南大学硕士学位论文第二部分郑州市中小学教师聘任制实施中存在的问题 源浪费，加剧了教育发展同社会对教育需求的供需矛盾。 三、实施教师聘用制的综合配套改革措施、政策没有及时跟上，制度不完备 在进行完教师全员聘任后，政府部门对于中小学教师聘任制实施的综合配套改革措施， 没有进行及时的政策制订，造成了相关制度的长期不完备，引起了以下的现象产生： ( 一) 教师聘任合同没有得到及时有效的鉴证 中小学教师聘任制实施当中的教师聘任合同，虽然是经过了学校和教师的签订，但是没 有经过人事部门的合同鉴证，在法律和政策范围内实际上是无效的聘任合同。由于学校负责 人事聘任工作的同志缺乏相关的法律意识和有关领导的不重视，有些学校和教师的聘任合同 在签署后，并没有到人事合同鉴证部门进行合同的鉴证认可，就会产生一些无效教师聘任合 同和争议。 因为无效教师聘任合同的产生和对此产生的争议，不但会挫伤广大教师的工作积极性， 而且会让他们对聘任制产生抵触情绪，甚至产生对聘任制、对学校和对政府的不信任，觉得 有关部门说话不算数和骗人。有时，这些无效教师聘任合同的产生和对此产生的争议，不仅 会对教师的合法权益造成巨大的伤害损失是，而且也有可能会对学校的有关利益造成损失。 因此，应该大力x ，毫敷师聘任合同的鉴证监管，并完善有关的人事争议、仲裁制度，维护广 大教师和学校的合法权益不受侵害。 在2 0 0 6 年郑州市人事局人事仲裁办公室对全市部分事业单位的抽查中发现，有将近3 0 的单位没有进行有效的聘任合同管理，最主要的是没有进行合同的续签。这将引起很多的人 事争议，对个人和单位都会产生很大的利益损失甚至是侵犯。 ( 二) 实行教师聘任制后的相关社会化保障体系还不完善 目前郑州市运行的社会化保障体系中，是分三个部分的：一个是公务员社会保障体系， 第二个是企业人员的社会保障体系，第三个是事业人员的社会保障体系。这三个社会保障体 系是自成一体，互不相同的，也没有对应的参照对比，基本上属于老死不相往来。而且，这 三个社会保障体系的相关保障待遇又有着巨大的差异。从缴费的方面看，在公务员社会保障 体系中，公务员本人不缴纳任何费用，全部由机关缴纳；在企业人员的社会保障体系中，企 业人员个人缴纳本人工资总额的8 ，企业为个人缴纳本人工资总额的2 0 ；在事业人员的社 会保障体系中，事业人员个人缴纳本人工资总额的5 ，事业为个人缴纳本人工资总额的3 7 。 从享受的社会保障待遇方面看，公务员退休工资领取按工龄长短享受不同比例的在职工资； 企业人员退休工资按照缴费多少和缴费年限长短，享受退休时社会平均工资的不同比例：事 业人员退休工资按照工龄长短享受不同比例的在职工资的一部分。这样的退休待遇相比较， 同等资格和资历的人员退休后，公务员享受的待遇最高，事业人员次之，企业人员再次之。 按照2 0 0 7 年上半年的平均情况来看，事业人员的待遇一般要比企业人员高1 0 0 0 元左右。 1 6 西南大学硕士学位论文第二部分郑州市中小学教师聘任制实施中存在e 拘问题 由于实行聘任制的教师享受的是属于事业单位人员的社会保障体系，所以，聘任教师一 旦落聘。其享受的社会保障待遇就会得到很大的损失。又因为三种人员社会保障体系的不相 兼容，落聘教师的也没有一个很好的去处，就造成了教师聘任制不能形成一个开】次性的教师 任用体系，造成了教师聘任制的封闭运行，不利于教师的人才流动。 郑州市作为省会城市，尤其是国家的改革试点城市，应该在事业单位的保障体系建立方 面做出更多地积极举措，不仅有利于郑州市的经济协调发展，也可以为国家其它地区带来很 多的实践经验。 ( 三) 实施教师聘任制当中有吃空额现象 由于政府财政体制的改革运行，从2 0 0 0 年1 月1 日起，郑州市所有的财政全供单位的人 员工资，全部实行了由财政直接发放到个人银行账户的方式。这种方式方便快捷，保证了财 政全供单位人员工资的及时、准确发放，也保证了有关的税收征缴和有关的费用代扣，避免 了一些的吃财政空额现象的发生。 但是在实际的工作当中，这种工资发放方式却缺少对实行聘任制的事业单位的财政监管。 在实际调研中，经常可以发现这样的现象：某教师长期不上班，但工资一直在继续发放：或 者是某教师一直在民办性质的分校教学，一直领着分校的代课工资，却还一直领着政府财政 供养的教师工萝这说明着一个问题i 实行了教师聘任制，政府财政部门如果不进行相关的 监管，会造成怎辑的财政流失。以郑州市2 0 0 7 年7 月工作的高中本科教师为例，见习期工资 可以领到i 4 0 0 元左右，转正定级教师可以领到1 6 0 0 左右，中级职称的教师可以颁到1 8 0 0 元 左右，。高级教师职称的教师可以领到2 2 0 0 元左右。不仅如此，而且这样的现象还加剧了教育 资源大额浪费和教师资源的浪费。 郑州市财政局、郑州市人事局和郑州市教育局每年都在做政府财政资金拨付的稽核工作， 可是在笔者实际调研中，仍发现有学校存在吃空额的现象。也许这些空额并没有被个人拿走， 但是对于政府财政来讲，却造成了很大的资金被挪用和失去监管，危害是非常严重的，作为 政府部门应该引起足够的重视。 四、社会环境因素影响、制约着教师聘任制的实施 ( 一) 社会对教育的投入不足 因为社会历史遗留的原因，郑州市的中小学校的地理分布不尽合理，各学校的发展状态 不同，师资力量以及教师待遇等也存在着巨大差异。在改革开放发展后，又因为社会发展的 不均衡，对教育的投入不足，进一步的加剧了教育资源的不均衡。反映在教师聘任制的实施 中，会发现这样的问题：在签订教师聘任合同时，郑州市中小学教师签订的都是统一的格式 文本的合同，而相同学历、任职资格、资历的人员很多，在不同的学校就签订了不同聘期的 合同，享受着不同的福利待遇。 自2 0 0 3 年到现在执行教师聘任制时间已达五年之久，在这期间有很多教师虽然签订了相 同的聘任合同，却在福利待遇、职称晋升、进修学习、荣誉奖励等方面相差悬殊。对这样的 1 7 西南大学硕士学位论文第二部分郑州市中小学教师聘任制实施中存在的问题 聘用待遇不公，教师们是有极大意见的，这与实行中小学教师聘任制的初衷一均衡教师资 源、激励教师成长发展是不符的。 ( 二) 事业单位改革的问题影响 我国中小学校绝大部分都是由国家出资兴办的，这也反映了教育的基本属性之一：教育 是国家行政职能的一部分。因此，中小学校的教师任用不可避免的受国家政策的大环境影响， 尤其是中小学教师聘任制的实施，同样也会受到国家事业单位改革的影响。 事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重大改革任务。 事业单位改革的试点是：教育、卫生和文化系统。其改革的方向，就是要建立能够与社会主 义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。改 革的主要内容，就是要推进事业单位人员聘用制和岗位管理。 自1 9 9 5 年启动试点改革以来，事业单位改革已经取得了积极成效，但不可否认。在改革 的过程中，仍存在很多的问题：( 1 ) 、思想认识不到位，( 2 ) 、工作程序不到位，( 3 ) 、聘后管 理不到位，( 4 ) 、配套政策不到位。由于事业单位改革的引起的问题也影响和制约着中小学教 师聘任制的顺利实施。 ( 三) 对教师聘任制的理论研究不够， 萧宗六先生在其著作学校管理学中提出教师聘任问题。他认为，实行教师聘任对学 校领导和教师都有激励作用，有利于中小学内部的人才流动。实行教师聘任制，校长有一定 的自主权，教师也有权利接受或拒聘。通过聘任可以使教师不断提高教育质量，成为受学生 欢迎的老师。滔端皲职工通过内部消化、校内待业或调出学校等方法解决m 。 陈孝彬先生在其著作教育管理学中对我国教师的任用制度的演变进行了说明：建国以 来，我国对教师实施统一的行政管理，教师由上级教育部门实行统一分配和调动。改革开放 以来，过去的管理方法不再适应社会的发展，显示出了弊端。因此，许多学校对教师任用的 方法进行了改革，采用了“聘任制”。所谓的“聘任制”，指“学校与被用教师签定合同，由 学校发给聘书，明确在一定时期内任用的方式。”跖 吴志宏在教育行政学中提出各教育单位应逐步实行教师聘任制，由录用人员和学校 签定一份工作聘任合同，明确工作的性质、范围和要求，双方的权利和义务，录用者的薪金 和福利条件，违约后的责任等，以便为就职者的今后工作提供一种法律的保证拍。 丁文珍在我国公立学校教师聘任制研究一文中指出教师聘任制是学校适应市场经济 要求而出现的必然产物。他认为，教师聘任制的特点是按需设岗、按岗聘任、评聘结合、以 聘为主、考核择优等，把教师推向市场，教师根据个人特点和需要寻找岗位，有利于实现资 源优化配置，有利于调整教师队伍结构，以满足市场经济和社会发展的需要。 综合以上专家、学者对教师聘任制的研究我们可以看出，尽管他们对教师聘任制从各个 方面进行了解释和说明，但都没有涉及到教师聘任制的实施。 事实上，我国的教师聘任制反映着我国特殊的国情。我国的行政管理体制中有着一个中 国特色的组织体系一事业单位。我国教师聘任制是在中小学校的事业编制内实行的聘任， 1 8 西南大学硕士学位论文 第二部分郑州市中小学教师聘任制实施中存在的问题 有着严格的事业编制限制，教师聘用的程序要遵循政府人事部门的行政程序。不是说教师在 任何学校受聘任教就是可以称之为教师聘任制的，只有在政府办学的事业编制内聘用教师任 教，才可以称之为是教师聘任制。那些在非政府办学的地方进行教学任教的教师聘用，不能 称之为教师聘任制，而应称之为劳务合同用工( 教学) 。 教师聘任制是在国家事业单位改革当中由于全员聘任制的实施而进一步实行的。教育、 卫生、文化三个系统是我国事业单位改革的重要试点。我国事业单位改革的特色理论还在不 断完善当中。因此说，教师聘任制的理论研究还不够充分。 1 9 西南大学硕士学位论文第三部分对郑州市中小学教师聘任制存在问题的分析和讨论 第三部分对郑州市中小学教师聘任制存在问题的分析和讨论 对于郑州市中小学教师聘任制实施中存在问题，从其产生的背景和过程，可以揭示出这 些问题产生的根源和原因。 一、从郑州市中小学教师聘任制存在问题的产生的外部环境分析 ( 一) 郑州市事业单位改革进程的影响 郑州市中小学教师聘任制是在国家整个事业单位人事制度的改革过程当中诞生、发展实 施的，而且在国家的事业单位改革当中，教育、卫生和文化行业又是事业单位改革的试点行 业，所以它的实施过程当中无不受着全市事业单位改革的进程影响和制约 首先，全市的事业单位改革是遵循着“循序渐进、稳步推进”的政策进行的。因此，在 这样的改革进程中，一定会产生这样、那样的问题，而且，中小学学校本身也是事业单位的 重要组成部分，也在进行着管理改革，推行的教师聘任制只是其中的一部分。 其次，从全社会变革的大环境方面讲，郑州市中小学教师聘任制实施中存在问题的产生 是随着社会嚣莽哎饔出现的，我们应该相信，中小学教师聘任制实施过程中的存在问题是 可以通过深化进行事业单位改革解决的，也只能是通过社会的发展变革才能最终解决的。 ( 二) 郑州市社会经济的快速发展的不均衡影响 郑州市中小学教师聘任制的实行是从2 0 0 2 年开始的，到今年才运行了5 年。但是，几年 来，尤其是随着2 0 0 3 年郑州市“一元”户籍制度确立，大量的农村剩余劳动力进入我市务工， 在为郑州市的发展提供大量的劳动力资源同时，带来了子女的入学问题。据不完全统计，2 0 0 6 年郑州市义务教育阶段学校接收农民工子女8 2 5 9 3 人，其中小学段5 8 2 6 8 人，需1 2 9 5 个教学 班，相当于3 0 班规模的小学4 3 所；初中段2 4 3 2 5 人，需4 8 7 个教学班，相当于3 0 班规模的 初中1 0 所。按照2 0 0 3 年制定的郑州市人民政府办公厅转发市教育局等部门关于进一步做 好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知( 郑政办 2 0 0 3 2 1 号) 精神，他们都要 到公办学校就读。但是，在目前我市教育资源原本就短缺的情况下安排其就学确实难度较大， 尤其在农民工子女的涌入量缺乏可控性，入学后的非正常流动等因素综合存在的情况下，确 实给我市教育发展带来巨大的压力。 郑州市社会经济的快速发展，外来人口的急剧增加，带来了中小学教师的严重短缺。这 对于中小学教师聘任制的实施更带来了不小的冲击，好比是劳动力市场上劳动力短缺一般， 由于教师的严重短缺，造成了聘任制的实施中，如果不是因为教师个人的原因不申请任教上 岗和教师违法等因素，学校对在编在岗教师几乎没有不聘的，很少有学校主动不聘任教师的。 事实上，这种快速发展打破了聘任制实施的一个重要实施前提条件：必须有足够量的应 聘教师资源。由于教师资源的紧张，这也是郑州市中小学教师在进行了全员聘任后，造成聘 2 0 西南大学硕士学位论文第三部分对郑州市中小学教师聘任制存在问题的分析和讨论 任制的实施基本上处于停顿的主要原因之一吧。笔者相信随着社会的进一步发展和】前进，大 量的师资力量的被培养出来，郑州市中小学教师聘任制实施的停顿应该只是暂时的。 ( 三) 郑州市事业单位聘任制的相关法律法规的政策制定滞后 但是，从另一个角度去分析上面第二个问题，我们会发现这种教师资源的紧张其实是有 着其它人为原因的，主要是聘任制关于怎么招聘新进教师的程序和政策没有及时出台而造成 的。 因为国家事业单位改革的渐进性和郑州市中小学教师的短缺造成的教师聘任制实施事实 上的停顿，同时也造成了和教师聘任制相关的改革配套政策的出台滞后和相关社会保障体系 不配套。例如，和教师聘任制的最直接的相关教师招录、聘任程序的政策，郑州市政府就迟 迟没有推行，关于教师的公开招聘就更谈不上，和国家人事部“事业单位人员新进人员凡进 必考”的政策要求相比，郑州市的具体政策就滞后了很多。这才是造成郑州市中小学教师的 过度短缺成的人为原因。看看郑州市的人才就业市场上，人头攒动。其中就有大量的合格的 师范毕业生在期盼着有教师岗位可以工作。因为没有教师聘任制的招聘进人政策，只好在学 校外徘徊，而校园内的学生又在期盼着有教师来任教。这样现象的出现，怎么不令人扼腕长 叹。 另外，郑州市事业单位人员的社会保障体系的建立也是国家在十个城市进行的试点工作。 不仅如此，在全国的范围内，事业单位的社会保障体系还基本上没有健全，甚至有的地方至 今还没有启动事业单位社会保障体系的建立。正是这种社会保障体系建立的不完备，各地社 会保障体系建设不同步，在教师聘任制实施当中就会对落聘人员造成很大的影响，不能形成 一个通畅的落聘人员出口，给本是开放性的教师聘任制用人体系造成封闭，影响中小学教师 聘任制的正常进行。 在社会专业技术人员的流动管理上，各地的人才交流市场的相关服务也还有待加强。例 如，专业技术人员从企业流向事业，或者从事业流向企业的流通渠道还不完备，专业技术人 员的相关社会保障体系还没有建立良好的沟通与对接。影响了专业技术人员的自由流动。对 于这样那样的实际情况和改革政策不同步，也是产生郑州市中小学教师聘任制存在问题的原 因之一。 ( 四) 政府相关管理职能的缺失 除了上述影响以外，政府相关管理职能的缺失，还是产生上述郑州市中小学教师聘任制 存在问题的重要外部因素。它表现在以下几个方面： 1 、政府管理部门对教育的观念有待进一步转变 政府部门对教育有什么样的观念，就会有什么样的管理措施。“科教兴国”是我国的一项 基本国策。长期以来，我们对教育的认识还没有提高到相应的高度。虽然我国教师的身份从 建国后的干部身份，转变到了改革开放后的教师是一个职务，然后转变到了是事业单位中的 一个专业技术人员，直到今天实行教师聘任制后的是一个具有教师资格的社会人。政府对教 师的任用制度也经历了从任命制、派遣制、职务聘任制到合同聘任制。但是政府的行政理念 2 l 西南大学硕士学位论文第三部分对郑州市中小学教师聘任制存在问题的分析和讨论 是始终保持着管理的观念，缺少对教师服务的观念。 这反映在教师聘任制的实施上，政府人事部门就缺乏对教师聘任合同的鉴证监管，缺乏 对聘任制中的教师权益的保护，也缺乏对教育事业单位的权益保护。政府人事部门对教师聘 任合同的鉴证监管在某种意义上，就是对教育事业的服务、对教师的服务。只有进行了有力 的合同鉴证监管，才会维护、保障广大教师的合法权益不受侵害。 2 、政府财政部门在教师聘任制的实施过程中，缺少有效的工资监乍宝； 政府财政部门尤其是对聘任教师的工资发放、对公办学校的教师工资管理方面缺少实际 监督。在实际工作中，政府财政部门对教师的工资发放是保证按时、足额发放了，但是对落 聘教师的工资管理和空缺教师的工资管理，以及公办学校让聘任的公办教师进行民办教育的 教学，而不履行公办聘任教师的职责和义务等情况，缺少了有效的工资监管，特另q 是对重点 的、示范性中小学校的监管缺失。 如果没有了对聘任教师工资发放的监管，就容易产生新的教育不公平。这样就会产生教 师聘任不聘任，工资待遇一样：聘任教师履行不履行应尽的教师职责和义务，工资待遇一样 的不公平。不仅会造成国家财政教育投资的流失，也会加剧教育资源的不均衡、教育不公平。 3 、政府编制、人事部门对教师编制的核定不及时、不科学 在郑州市中小学教师聘任制实施后，由于学校招生数的大量增加等原因产生的师生比不 协调，急需增加教师而因为没有空余人事编制而造成教师缺乏的情况，以及由于教师退休、 自然减员和学生数减少等原因产生的师生比不协调，