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乡镇行政体制改革研究 马克思主义哲学专业 研究生张宝成指导教师赵万江 随着国家“十一五”计划的制定，我国开始大力建设社会主义新农村，因 此城乡一体化建设显得尤为重要。为加速乡村经济建设，必须对我国基层政府 的行政体制进行改革。文章首先总结并分析了我国乡镇行政体制改革的历程， 并指出了改革开放以来的乡镇行政体制改革的原因和发展方向，然后指出当前 我国乡镇行政体制的特点、弊端及其存在弊端的原因。当前我国乡镇行政体制 存在的问题比较突出：权力小责任大的矛盾难以解决；乡镇财政运转困难：县、 乡、村博弈激烈；乡镇政府职能的转变跟不上农村市场经济发展和乡村社会民 主政治建设的要求：党政难分，政社难分，政企难分，政事难分：条块分割，职 能不全等。总结并分析了当前乡镇行政体制改革争论的焦点问题：关于乡镇政 府去留的问题；乡镇职能需要强化还是弱化的问题；乡镇规模需要扩大还是缩 小的问题；乡镇机构设置和人员编制是否需要精减的问题：乡镇长直选是否有 利于乡村社会民主政治发展的问题等。这些争论的问题都给我们研究乡镇行政 体制改革提供了借鉴。乡镇行政体制改革有其动力，也有阻力，但是只有改革 体制才能创新体制，才能产生更大的动力来促进社会的发展。2 0 世纪9 0 年代以 来，我国农村经济体制改革和村民自治制度的推行，是乡镇体制改革的动力来 源。改革最大的阻力就是乡镇干部人员的分流问题和如何转变乡镇政府职能。 文章主要运用历史唯物主义和唯物辩证法的分析方法提出并分析了乡镇行政体 制改革的四大途径：( 一) 精简机构、减员分流、转变乡镇政府职能：( 二) 建 立健全法治化的乡镇政府引导机制；( 三) 培育乡村市场经济体制；( 四) 培育 乡村公民社会。把乡镇政府职能的转变及其定位与构建乡村公民社会和乡村和 谐社会统一起来进行分析，并配合相关案例，针对乡镇行政体制改革中出现的 问题进行深刻分析，提出了科学的对策。文章对乡镇行政改革的短期目标和终 极目标“乡镇自治”进行比较，从而对当前乡镇政府职能进行定位。在对乡镇 行政体制改革途径和措施进行哲学分析中提出了在乡镇行政体制改革中实行 “以德行政”的重要性和执行性。乡镇行政体制改革的行政环境是极其复杂的， 要使乡镇行政体制改革顺利进行，就必须不断的对其行政环境进行分析研究， 以保障乡镇行政改革的成功。文章还从经济、政治、文化、法治等方面进行分 析了乡镇行政体制改革的保障问题，提出了在乡村文化中提倡新价值观的重要 一眭。 关键词：乡镇乡镇行政体制政府职能乡镇自治 r e s e a r c ho r ) t h ea d mir lis t r a tiv es y s t e m r e f o r mo ft o w n s h i p m a j o r ：m a r x i s tp h i l o s o p h y p o s t g ra d u a t e ：z h a n gb a o c h e n gs u p e r vis o r ：z a a ow a n j i a n g w i t ht h em a k i n go ft h el l t hf i v e - y e a rp l a n ，c h i n ab e g i n st oc o u s t m c tt h e s o c i a l i s tn e wc o u n t r y s i d e ，s oi ti sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n tt oc o n s t r u c tt h ei n t e g r a t i o n o fu r b a na n dr u r a la r e a s i no r d e rt os p e e du pt h ed e v e l o p m e n to fr u r a le c o n o m y ，w e h a v et or e f o r ma d m i n i s t r a t i v es y e t e mo ft o w n s h i p t h et h e s i sf i r s t l ys u m m a r i s e sa n d a n a l y z e st h e c o u r s eo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mo ft o w n s h i p ，a n dt h e np o i n t s o u tt h er e f o r mr e a s o n sa n dd e v e l o p i n gd i r e c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r m ， a n dg oo n p o i n t i n go u tt h ec h a r a c t e r ，d r a w b a c k ，a n dt h er e a s o n so fb e i n gd r a w b a c k o ni t sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r m a tt h ep r e s e n t ，f o re x a m p l e ，t h er i g h to f t o w n s h i pg o v e r n m e n ti ss m a l l ，b u tt h er e s p o n s i b i l i t yi sg r e a t ；f i n a n c eo ft o w n s h i pi s d i f f i c u l tt o o p e r a t e ；p l a y i n gc h e s sb e t w e e nc o u n t ya n dt o w n s h i p ，b e t w e e nt o w n s h i p a n dv i l l e g ei sf i e r c e ；t h et r a n s i t i o no ft o w n s h i pg o v e r n m e n tf u n c t i i 3 nc a rn o tc a t c hu p t h ed e v e l o p i n gd e m a n do ft h er u r a lm a r k e t i n ge c o n o m ya n dt h ed e m o c r a t i cp o l i t i c s c o n s t r u c t i o n o fr u r a ls o c i e t y ；t h es e p a r a t i o nb e t w e e np a r t ya n dg o v e r n m e n ti s d i f f i c u l t ，a n dt h es e p a r a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s ei s d i f f i c u l t t h e t h e s i ss u m m a r i z e sa n da n a l y z e st h ef o c u so fd i s p u t eo nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m r e f o r mo fl o c a lg o v e r n m e n ti nt h et o w n s h i pa tt h ep r e s e n t ，a sw ek n o w ，t h e a d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mo ft o w n s h i pg o v e r n m e n ti sb e i n gi t sm o t i v a t i o na n di t s r e s i s t a n c e ，s ow em u s tr e f o r mi t sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mb e f o r ei n n o v a t i n gi t ，w h i c h c a ni m p r o v et h es o c i a ld e v e l o p m e n t s i n c e1 9 9 0 s ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fr u r a l e c o n o m ys y s t e mr e f o r ma n dv i l l a g e r sa u t o n o m ys y s t e mh a v eb e e nt h em o t i v a t i o no f t h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mo ft o w n s h i pg o v e r n m e n t t h eg r e a s tr e s i s t a n c ei s 3 t or e d u c ep e r s o n n e la n dc h a n g eg o v e r n m e n tf u n c t i o n f u r t h e r m o r e ，t h et h e s i sm a i n l y p u t sf o r w a r da n da n a l y z e sf o u ri m p o r t a n tw a y st or e f o r mt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m o ft o w n s h i pg o v e r n m e n tw i t ht h ea n a l y z i n gw a yo fm a r x i s tp h i l o s o p h y , s u c ha s ： f i r s t l y , s t r e a m l i n i n go r g a n i z a t i o n s ，r e d u c i n gp e r s o n n e l ，c h a n g i n gi t sg o v e r n m e n t f u n c t i o n ；s e c o n d ly ，c o n s t r u c t i n gt h es o u n da n dl e g a lg u i d i n gm e c h a n i s m ；t h i r d l y , f o s t e r i n gt h er u r a lm a r k e t i n ge c o n o m i cs y s t e m ；f i n a l l y , f o s t e r i n gt h er u r a lc i v i l s o c i e t y c o m b i n i n gt h ec h a n g ea n dl o c a l i z a t i o no ft o w n s h i pg o v e r n m e n tf u n c t i o n w i t ht h ec o n s 埘i o no fr u r a lc i v i ls o c i e t ya n dr u r a lh a r m o n i o u ss o c i e t y , w ep u t f o r w a r ds e v e r a ls c i e n t i f i cm e a s u r e c o m p a r i n gt h es h o r t t e r mg o a lw i t ht h eu l t i m a t e g o a lo ft h ed e v e l o p m e n to f t o w n s h i pg o v e r n m e n tw h i c hi st o w n s h i pa u t o n o m y , w e c a nl o c a l i z ei t s g o v e r n m e n tf u n c t i o n b e c a u s et h e a d m i n i t r a t i v ee n v i r o n m e n ti s e x t r e m l yc o m p l i c a t e d ，w e m u s tp e r s i s ti n s t u d y i n g i t s c o n s t a n t l yc h a n g e a b l e a d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n tt om a k es u r ei t sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mc a n s u c c e s s a st ot h eg u a r a n t e eo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mo ft o w n s h i p g o v e r n m e n t ，t h et h e s i sa n a n l y z e si tf r o ms e v e r a lr e p e c t s ，s u c ha sp o l i t i c s ，e c o n o m y , c u l t u r e ，l a we t c o fc o u r s e ，t h ei m p o r t a n ta n dn e c e s s a r yt h i n gf o ru s t od oi st o i n n o v a t et h em r a ln e wv a l u e so nc u l t u r e k e y w o r d s ：t o w n s h i p ；a d m i n i s t r a t i v es y s t e m o f t o w n s h i p ；g o v e r n m e n t f u n c t i o n ；t o w n s h i pa u t o n o m y 4 四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师赵夏江指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印刷 版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位论文 作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 敝作者2 0 0 6 警4 ：誓宝成绋哦 年月 r l j吾 马克思曾经说过：“哲学家们只是用不同的方式解释世界，问题在于改变世 界。”u j 在激烈的全球化竞争中，一个国家能否获得生存和发展，很大程度上取 决于其是否有权威、高效能、务实创新。对我国这样的发展中国家来说，政府 管理的成效如何，直接决定着我国社会的稳定和经济的发展。新中国成立以来， 我国是在从一个与传统的计划经济体制相适应的行政体制向与市场经济体制相 匹配的行政体制转变，为建立健全市场经济体制，这就要改革传统的以管制为 主的全能的政府管理体制，向以治理为主的有限的、法治的、服务型的政府行 政体制转变。乡镇作为最基层的一级政府，其改革的难度和阻力最大，面临的 问题也最为复杂。 乡镇是我匡l 社会的基础，乡镇机构是农村经济建设、社会稳定和发展的组织 者。乡镇行政体制的改革和发展能否适合农村经济、社会发展的需要，是关系 到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。2 0 0 6 年1 月我国取消了农业税， 这标志着“以农养政”时代的结束。经济基础决定上层建筑，农村税费改革必然 会直接触动我国农村基层政府体制的改革。 我国乡镇行政体制改革是国家行政体制改革的重要一部分。作为最基层的 乡镇一级政府，直接管理着我国近8 0 的人i z i 。在地域上，乡镇是联系县级与乡 村的桥梁，起着上传下达的重要作用。对乡镇行政体制改革的研究，可以对乡 镇政府职能的定位提供科学的依据，从而对促进乡村公民社会的形成以及乡村 社会民主政治建设起着关键作用。随着现代社会的发展，社会事务管理主体出 现多元化现象，这是全民参与的要求，是法治社会建设的需要，是公民社会发 展的结果，是民主、文明进步的表现。现代社会需要的实现社会公共利益最大 化的社会管理，即善治。因此，研究如何实现对乡村社会的善治，如何实现乡 镇行政体制的科学性，这些无疑对我国的公共管理和社区管理具有重要的理论 意义，同时对我国乡村和谐社会的建设也具有重大的现实意义。乡镇是我国社 会的基础，是农村经济建设和社会发展的组织者，只有对乡镇政府职能进行准 马克思思格斯选集第l 卷，北京：人民出版社，1 9 9 5 年版，第5 7 页。 确的定位并实现转变，才能够实现对乡村社会的高效治理，才能维护乡村社会 稳定，促进经济快速发展，才能加速实现社会主义新农村建设的目标。在我国 开始建设社会主义新农村的形势下，乡镇一级政府何去何从，乡镇政府职能如 何界定，乡镇行政体制改革的可行性路径等等，无疑成为全社会共同关注的热 点问题之一。 2 第一部分我国乡镇行政体制改革发展的历程 乡镇建制的起源时期是战圈时期，那时在县以下就设有乡、里。在秦汉时 期，县下设有乡、亭、里等机构，十里为一亭，十亭为一乡，乡设有秩，由郡 任免，掌管一乡，汉承秦制。隋唐时期，县下设里，里下设乡，设耆老宫职， 管理日常事务。元朝时期，县下设里、社，属于社会自治组织。明清时期，县 下设乡，设乡长官职。 我国古代社会乡并非一级权力机构，而足县级的派出机构或自治机构。我 国古代最基层一级行政机构为县，县下由地方民间组织或县的派出机构来管理， 由此可知，在我国古代社会，就出现了民间组织对地方的自治。但是，古代社 会的民间组织对乡政的治理并不总是通过合法的权力，其权利的合法性因此往 往受到严重挑战。 清末新政和预备立宪时期，开始划分学区，警区，推行城镇乡地方自治， 中国近代乡镇一级行政由此萌芽。到北洋政府时期，各地均存在不同形式的乡 镇一级行政。民国时期，1 9 2 9 年6 月，国民政府颁布县组织法，规定县下建 立划一的区、乡( 镇) ，乡设有乡公所，设乡长一人，乡丁和办事员若干人。新 民主主义时期，中国共产党领导农民在农村建立了乡级政权，设有乡苏维埃主 席或乡长和工作人员若干人，乡级政权成为革命根据地的基础政权机关。 由上可知，我国乡一级行政体制是形成于近代时期，且其最初的政权治理 主要靠的是自治，靠的是大力发展地方的自治权利和提高地方行政的积极性米 加速发展乡一级行政体制。 一、新中国成立以来至改革开放时期乡镇一级行政体制的变革及其 分析： ( 一) 第一次：1 , 9 4 9 年19 5 8 年，建立乡人民政府阶段 这一阶段其职能主要是领导地方人民恢复经济建设，这期问我国经济开始 快速发展，乡一级行政机构也快速膨胀。 ( 二) 第二次：1 9 5 8 1 9 7 8 年，实行人民公社化阶段 这期间实行“政社合一”的乡一级行政体制，中央实行收权精简，对乡镇 行政体制进行改革。 1 、对下放的企业和管理权限进行上收 3 _ 9 6 1 年1 月，中共发出关于高速管理体制的若干暂行规定，要求1 9 5 8 年 以来各省下放给地区、县、公社和企业的人权、财权、商权、工权等“四权” 放的不适当的一律收回。 2 、精简各级机关和事业单位 县、镇、人民公社编制总额以不超过农村人口2 0 为原则，其中人民公社 编制，应占编制总额半左右。精简之后，全国地方各级困家机关人员编制总 数核定为1 8 0 万人。 3 、精简企业职工，减少城镇人1 ：7 1 9 6 1 年1 月雹j 1 9 6 3 年6 月，全国职工精简与录用相抵，职工总数由5 0 4 3 8 万 人下降到3 1 8 3 万人。减少了3 6 8 ：城镇人口减少了2 6 0 0 万人，城镇人口总数由 1 3 0 7 2 万人下降到1 1 6 5 9 万人，下降l o 8 这是建国以来规模最大的一次精简。 由上可知，我国自新中国成立时起，乡镇一级政府就已经成为完整的最基 层行政机构，其机构是按照适应计划经济体制设置，其人员属于国家在编人员， 其职能是贯彻执行中央政策和上一级指示精神，对上一级政府负责。 二、改革开放以来的乡镇行政体制改革及其原因和发展方向分析 ( 一) 改革开放以来的三次乡镇行政体制改革 改革开放咀来，我国经历了四次重大的行政体制改革，其中乡镇一级行政 体制改革经历了三次。 l 、第一次：19 82 年改革 首先，按照精干的原则和“四化”的方针配备领导班子。乡( 区、镇) 党 政机关人员要按照严格的比例编制标准。其次，改革“政社台一”的体制，建 立乡政府。1 9 8 2 年修改宪法，改变“政社合一”体制，建立乡人民政府。1 9 8 3 年l o 月，党中央，国务院发出通知要求各地公社党委为乡党委，建立乡人民政 府。再次，规定县级领导班子是第一线的组织者和指挥者，是中央路线、方针、 4 政策的贯彻执行者。乡政府按照地方组织法规定行使职能，领导本乡经济、文 化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教、卫生、计划生育等工作。 2 、第二次：1 9 9 4 年改革 1 9 9 4 年开始，从省到市，县乡各级依次开始改革。这次改革主要是响应1 9 9 2 年1 0 月党的十四大提出的“建立社会主义市场经济体制”的目标，对乡镇政府 职能转变、理顺县乡关系、实行精兵简政等。 3 、第三次：2 ( 1 0 1 年改革 1 9 9 9 年地方机构开始改革，而乡镇机构改革主要是在2 0 0 1 年至f 1 2 0 0 2 年进行。 乡镇机构改革处于市县乡机构改革的关键地位，一直受到中央领导的高度重视。 按照政企分开，政事分开的原则贯彻执行政府职能的转变，强化服务型的乡镇 政府职能。这次乡镇机构改革的一个特点就是适度撤乡并镇。中央对这次乡镇 机构改革总的指导思想是“四个有利于”，即适应社会主义市场经济发展的需要， 有利于加强党的领导和促进政府职能转变；有利于理顺各级政府、各部门之间 的关系；有利于加强基层政权建没和各项基础工作；有利于精干公务员队伍， 降低行政成本，减轻行政负担，提高工作效率。2 0 0 1 年9 月8 日，曾庆红在全国 市县乡机构改革座谈会上强调市县乡人员编制精简2 0 。 ( 二) 改革原因和发展方向分析 1 、改革的原因分析 当前我国“农业产值在总的g d p 中不到1 5 ，但却要养活7 0 的人口和6 0 的 干部，还要承担广大农村地区的基础设施建设和公共服务”。i l j 由此可见，农 民负担过重。但随着中央“多予，少取，放活”方针的贯彻落实，农民负担开 始减轻，乡镇的体制改革也开始由局部到全面的改革。由最初的简单的精简人 员到机构合并，甚至撒消了一部分机构，但对于乡村市场经济体制的发展和乡 村民主政治建设的总目标来说还远远不够。另外，在我国以前实行的计划经济 体制之下，我国的乡镇政府对地方事务实行的是一种管制体制，无所不管，这 种体制极大的限制了农民劳动的积极性与创新性。江泽民指出，创新是一个民 族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达不竭的动力。没有了积极性和创新性的乡 【1 1 车昌平：我对乡镇改革的一点意见l j ，中国改革农村版，2 0 0 4 年9 月，第3 2 页。 村、城市、乃至一个国家，是令人难以想象的。因此，需要改革，改革以前的 管制体制，向治理、善治的体制转变。好的治理即善治，就是在社会事务的管 理过程中，实现公共利益最大化的管理过程，就是在正确处理政府与公民间关 系的基础一h ，提倡全民参与，实现政府与公民对社会事务的合作管理。治理的 主体是政府与公民、非赢利性组织。治理的对象是公共事务。治理的基本要素 如下：“( 1 ) 合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；( 2 ) 透明性，即与公民相关的政府政策信息的公开性；( 3 ) 责任性，即公众尤其是 公职人员和管理机构由于其承担的职务而必须履行的相应责任和义务；( 4 ) 法 治，印法律是公共管理的最高准则，政府官员和公民在法律面前人人平等；( 5 ) 回应，即公职人员和管理机构必须对公民的需求做出及时的、负责的反应；( 6 ) 有效，即管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活，最大限度的降低 管理成本。”【l j 治理与善治问题是西方发达国家研究的热点，西方发达国家其最 基层一级政权为县，乡镇是属于有地方公民的自治组织，类似与我国的村民委 员会。西方发达国家有着发达的民间社会组织，即非赢利性组织，他们承担着 大量的自我管理性的社会事务。而我们国家的民间性组织发展缓慢，自我管理 能力不强，这都限制了我国政府管理体制的改革。近年来，我国开始在基层特 别是在乡村开始培育并建设自治组织，这是我国实行治理( 善治) 的初级形态。 我国已经在一些省份出现了乡镇长的直选，这也是向治理( 善治) 方向发展的 表现。随着治理( 善治) 在基层发展的要求，必须对我国的乡镇一级行政体制 进行改革。 2 发展方向分析 在乡镇行政体制改革的过程中，有一种意见甚至对乡镇政府存在的必要性 进行质疑，并主张取消，理由是“按照一级政府，一级财政的原则，乡镇财政 根本不可能支持级政府运转。且不谈公益事业及公共管理的投入，连乡镇政 府的正常运转和工资发放都非常困难，如甘肃省1 4 个市l t 地，近一半有拖欠工 资的情况，短则几个月，长则数年”。【2j 从权力运行角度看，乡镇也没有能力 履行一级政府的职能，一方面是人员超编。掘统计，目前中国有4 5 万个乡镇政 俞可f ：治理与善治 伽，社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第8 一l o 页。 【2 恫绍金：质疑乡镇政府存铂一的必要性一兼谈国家基层政权机构建的设想 j ，人大研究，2 0 0 4 年 第0 期，第2 2 页。 府，全国单是乡镇一级需要农民出钱养活的干部( 含教师) 就达1 3 1 6 2 万人，平均 6 8 个农民养活一个干部。另一方面，县级有关部门设置的派出机构，诸如工商 所、税务所、派出所、林业站、畜牧站、粮站等l o 多个，这些机构工作地点在 乡镇，而入财物和业务管理权都分属上级政府各部门。这种部门掌权，政府协 调的体制，实质上架空了政府”。”甥外“乡镇一级消耗了本来不多的从农民那 里取来的税费，取消乡镇建制可以减轻农民负担”，“乡镇一级做了很多逼民 致富的坏事”。p j 乡镇一级取消后，由县直接管村，并在县以下在增设一些大 的治安片。例如，“撤消乡政权，将国家基层政权单位收缩到县一级，原来乡镇 人大和政府的权力按三个方面进行分解：第一是将乡镇政权涉及农政的部分 权力上移到县政权，为了解决县政权机构力不从心的问题，可增设区公所或将 县行政区划缩小；第二是将乡镇政权的大部分权力平移给乡( 镇) 民代表大会 和乡( 镇) 委员会；第三是将部分职能下移给农会、农民合作经济组织或其他 组织”。 3 1 根据我国乡村实际情况，中国的乡镇一级政府在一定时期内有其存在的必 要性和重要性。首先，我国乡村民间组织的发展不够完善，对乡村社会事务的 自我管理目前难以胜任，还需要有力的后盾予以支持和培育。而乡镇政府就起 了现阶段对乡村治理、乡村精神文明建设、乡村民主政治建设的主体。其次， 我国乡镇是农民主要的居住地和集会地，集聚了中国大部分的人口，其社会事 务在我国经济体制转型期错综复杂，这就需要正式组织乡镇一级政府的高效治 理( 善治) 。而不能无原则的放手让民问组织自己来管理，这样就容易使一些地 方恶势力控制地方经济社会，摄终导致乡村社会不稳定。因此，当前一定时期 内，我国仍需要大力发展完善乡镇一级政府行政体制，对政府职能合理定位并 实现转变。 2 0 世纪9 0 年代以来，我国农村经济体制改革和村民自治制度的推行，是乡 镇体制改革的动力来源。各地的乡镇体制改革的切入点和重点不尽相同，各种 周绍金：质疑乡镇政府存在的必要性一兼淡国家基层政权机构建的设想 j ，人大研究，2 0 0 4 年 掉6 期第2 2 页a h 贺雪峰董磊明：农村乡镇建制：存废之间的思考 j ，中国行政管理，2 0 0 3 年第6 期，第1 8 页。 h 郑法：农村改革与公共权力的划分 j - 战略与管理，2 0 0 0 年第4 期。 模式层出不穷，有的乡镇实行乡镇长直选，有的实行乡镇行政管理改革，有的 重点抓党内民主制度建设，还有的试行乡镇综合体制改革。 总之，乡镇行政体制改革的发展方向是：( 1 ) 在乡镇政府去留上，乡镇政 府作为国家政权在乡村社会的代表者和方针政策的执行者，在全国农村大部分 地区将长期存在。但其终极目标必将实现乡镇自治。( 2 ) 在乡镇政权职能上， 弱化经济管理职能，强化社会管理和公共服务职能；( 3 ) 在乡镇规模上，根据 各乡镇实际清况，适当撤并，扩大乡镇规模，引入市场机制，建设公共服务型 政府：( 4 ) 在基层民主建设上，逐步扩大群众有序的政治参与；( 5 ) 在政权 运行机制上，理顺事权、财权，加强对乡镇政权运行中的监督；( 6 ) 在内部权 力配置上，实行党政交叉任职。在乡镇行政机构设置上实行综合事业机构设置， 动态管理人员；( 7 ) 在乡镇各站所改革上，引入市场机制，分清职能，理顺关 系，进行彻底重建。同时积极发展乡村社会非赢利性组织，培育乡村公民社会， 不断扩大农村社会自我管理能力。 第二部分 当前我国乡镇行政体制的特点、问题和原因分析 一、乡镇行政体制的特点 ( 一) 直接性和服务性 乡镇一级行政机关是我国基层的行政组织，直接同人民群众接触，在管理 方式上具有直接性。乡镇一级政府是为群众直接服务的国家基层机关，通过所 掌握的行政资源对人民生活状况的改善提供服务。山东省店头镇政府把所辖村 划分为若干工作区，每区设一位工作区书记，具体负责协调乡政府和村民委员 会的关系以及帮助解决村民内部发生的矛盾。这种责任负责制能够很好的协调 乡镇政府与村民的关系以及村民内部纠纷问题，能够及时帮助群众解决因对政 策的误解等产生的困惑。工作区责任制的设置拉近了乡镇政府与村民的关系， 体现了乡镇政府全心全意为人民服务的宗旨。 ( 二) 执行性和“桥梁”性 党的路线、方针、政策和国家的法律都要通过乡镇行政机关来贯彻执行， 才能落实到广大人民群众中去。乡镇行政机关在管理上具有很强的执行性，同 时具有一h 传下达的“桥梁”性，对上级传达群众心声，对群众下达中央政策。 ( 三) 全能性和“动态”性 我国乡镇行政体制在功能上和机构设置上虽然没有中央、省、市、县那样 完备，但是它却是一个“五脏俱全”的政权机构，人们习惯上把乡镇党委、乡 镇政府、乡镇人大、乡镇纪委、乡镇武装部乃至乡镇政协组织称为乡镇的“五 大班子”或“六大班子”。乡镇政权的机构设置基本上是按照上级机关设置的。 “乡镇政权的上下同构，并非全部出白乡镇治理的实际需要，有的主要是 便利与上级相关组织、机构的交往。”uj 因此这在一定程度上制约了乡镇 政权的良性运行、阻碍了乡村民主化进程、不利于对乡村社会的治理( 善治) 。 1 1 金太军：乡镇机构改革挑战与对綮 m 广东人民出版社，2 0 0 5 年版，第1 8 9 页。 9 此外，在乡镇政府内党政、政事、政企难分，这也就使的乡镇行政体制长期处 于动态的变革中。 ( 四) 复杂性和综合性 乡镇政府具有下列职能：( 1 ) 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行 政机关的决定和命令，发布决定和命令；( 2 ) 执行本行政区域内的经济和社会 发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育 事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；( 3 ) 保护社会主 义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私有的合法财产， 维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；( 4 ) 保障农村集 体经济组织应有的自主权；( 5 ) 保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习 惯；( 6 ) 保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权 利；( 7 ) 办理上级人民政府交办的其它事项。但是现实中，乡镇政府主要做的 工作大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”，代表税务机关收税、代 表交通部门修路、代表教育部门举办教育等。组织法规定，乡镇一级政府要管 理好本行政区域内的经济、教育、科学，文化卫生、体育事业、财政、公安、 司法行政、计划生育、公共场所设施等。可见乡镇行政体制及其功能具有很强 的综合性功能。在乡镇行政体制中，乡镇人民代表大会是最基层的一级地方国 家权力机关，由本行政区域的选民直接选举产生的人民代表组成，并代表本乡 镇人民行使国家权力。乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关，又是我国最 基层的一级国家行政机关，乡镇政府必须对产生它的乡镇人大负责，并汇报工 作，接受监督。同时，乡镇政府必须对上一级人民政府负责并汇报工作，还要 接受国务院的统一领导。当然，乡镇政府主要的职责就是治理好所辖区所有的 社会事务。但是，实际上，我国乡镇一级政府内部长期以来是“乡镇党委权力 最高，居于乡镇党机构的首位；乡镇政府的权力最实，不但机构设置最庞大， 而且功能最多；乡镇人大的权力最弱，处于乡镇权力机构的边缘地位，它既不 能任命干部、对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力制 约。乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会泌形成的。在权力结 构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记权力最大，习惯的称之为一把手。 1 0 第二等级的是党委副书记，而以行政一把手7 排在第一位( 即乡镇政府的镇 长) 是事实上的二把手。第三等级的是党委委员及行政副职。第四等级是 各站、办、所的负责人。处于权力结构边缘的是人大主席团、妇联、团委等机 构的负责人。由此形成了一个以乡镇党委为核心，以乡镇党委书记为当家 人，党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金子塔式的 权力结构。”u j 我国有8 0 的人口聚集在乡镇周边，对占有我国8 0 人口的直接 管理的任务全部落在最基层的国家乡镇一级政府，因此，对乡镇一级政府来说， 这是一项复杂而艰巨的工程。 二、乡镇行政体制存在的问题分析 ( 一) 权力小责任大的矛盾难以解决 在调查的乡镇中，一位已连任过两个乡镇的党委书记的老党员告诉我，当前 乡镇政府的权力是无限小，但责任却是无限大。对上要直接服从市、县的领导， 来维护本乡镇的稳定并促进本乡镇的发展。但是乡镇政府对本乡镇内的一些事 务的管理由于县、市级领导的干涉而显的力不从心。最后如果出了责任事故， 乡镇政府却要承担最大的责任。当前我国乡镇的主要职能就是要抓好地方经济， 同时维护好乡村社会的稳定。而乡镇政府对本辖区内事务的管理权限却是极其 有限的，有限的权力与重大的责任不对等。例如工商、税务、公安、邮电、交 通、林业、粮食等都已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，这些机 构工作地点在乡镇，而人财物和业务管理权都分属上级政府部门。但乡镇政府 承担的责任却没有减小，反而更大了。由于乡镇对这些部门缺乏控制能力，这 些部门如果存在问题，乡镇政府对他们基本却没有办法，如经销店出售假劣质 奶粉，交通运输管理部门、工商部门等乱收费，派出所、交警队、林业检查部 门等乱罚款，乡镇政府对此类事件难以有效解决。 ( 二) 乡镇财政运转困难 9 0 年代中期以来，按照“一级政府、一级财政”的原则，各个乡镇都直接 承担着自身运转的所有经费，有的乡镇每年还要上缴部分财税供上级政府使用。 硷太军：乡镇机构改革挑战与对策 ，广东人民出版社，2 0 0 5 年版，第1 9 0 页 山西省王桥镇是一个煤矿等工业相对发达的镇，属于省级一类镇，其工业产值 每年5 1 0 0 多万元，但实际上乡镇所得的企业利润只有每年3 0 0 4 0 0 万元，再加上 乡镇可以从上级争取到的专项资金( 大约有1 0 0 万元) ，所以该镇每年实际的可 用资金是每年4 0 0 5 0 0 万元。这些资金分配到政府的各项事务中，就显的捉襟见 衬。乡镇修公路，每公里大约需要3 0 万元，上级给补每公里1 0 万元，其余2 0 万 就需要乡镇和村来出，单独乡镇是承担不了的。 ( 三) 县、乡、村博弈激烈 乡镇财政是有限的，乡镇政府难以为农民办事，这必然影晌乡镇政府的权 威。当前农民的收入一般来源是：一是农业收入，仅供解决温饱；二是务工经 商收入，难以满足对日益涨价的化肥、农机械、医疗等工业产品的需求。由于 农业是夕阳产业，8 亿多农民为5 亿市民提供农产品，农产品价格自然就低，农 业基本上成了无利润产业，而工业产品价格却不断上涨。因此对于没有人出去 务工的农户家庭，就成了贫困户，甚者难以解决温饱。但是上级政府每年下达 给乡镇的财税任务每年都在增加。这样巨额的任务大大地超过了乡镇实际税 ( 财) 源和承受能力。为完成任务，部分乡镇政府照搬“压力型”体制，把任 务分配到村一级。村里为了完成任务，就把任务按人口分给村里每一村民。乡 村群众有意见，乡镇、村干部就只好想方设法让群众完成。长期以来，乡村群 众与乡镇政府的关系紧张，造成乡村关系不和谐。再加上部分乡镇政府本身存 在的问题，乡村群众就通过各种合法甚至非法的形式向政府发难来表达他们的 不满，由此导致乡镇政府的合法性危机。如乡村群众长期的集体越级上访；不 履行计划生育等正当义务；组织农村宗族势力甚至黑、恶势力对抗乡镇政府和 村级组织等。以上情况若不能有效的及时制止，必将影响对基层政权的治理， 影响乡村社会的稳定，影响基层政府的合法性。2 0 0 6 年我国取消了农业税，这 在一定程度上缓和了县、乡、村间的博弈。 ( 四) 政府职能转变跟不上乡村市场经济和民主政治发展的要求 首先，乡镇政府行政人员综合素质偏低，观念上落后，行政行为存在不规 范问题。部分行政人员不能随着市场经济的发展和农村民主政治的建设而适时 转变执政观念，由“官本位”向“民本位”转变。他们的权利意识太强，为人 民服务的思想偏弱。这与基层政府的党的先进性教育落后有着重要原因，加强 党的先进性教育，规范政府行政行为，在当前我国乡镇行政体制改革进程中显 的尤为重要。2 0 0 4 年9 月党的十六届四中全会上明确提出“加强党的执政能力建 设”的战略任务。因此必须加强对农村的民主政治与法制教育；加强对政府行 政人员进行党的先进性教育；改革行政执法体制，最终实现“乡政自治”；并且 需要加强行政执法监督提供保障。 其次，在管理的方式和标准上有欠科学。乡镇的行政管理方式和标准长期 受到忽视，“管理情结1 j 现象在我国乡镇一级政府表现尤为突出，其消极因素 长期存在于乡镇行政体制中，并根植于乡村社会文化的沉积中。 再次，我国市场经济体制己趋向完善，但行政体制改革落后于经济体制改 革。乡镇政府机关的一些计划经济时期的部门形同虚设，人浮于事的现象仍有 存在。 ( 五) 党政难分、政社难分、政企难分、政事难分 乡镇政府依靠自身拥有的国家的权力对村民委员会的自治权容易产生侵权 行为，这就会影响村民委员会行使合法的自治权，从而造成政社不分。近年来 由于乡镇建设而对土地的征用，引发了乡镇政府与村民委员会之间异常激烈的 搏弈。作为最基层的乡镇一级政府很难完全实现党政分开、政企分开、政事分 开。 ( 六) 条块分割、职能不全 条块分割的情况有两类：一+ 类是人财务等大部分由县直机关业务部门管理， 例如，国税所、工商所、公安派出所、银行、电力等；另一类是有一部分机关 人员由县直业务部门管理，乡镇只是协调。例如，文化站、广播站、经营管理 站等。这样导致乡镇一级政府职能不全，即所谓“残废”政府。乡镇一级政府 对县级政府设在乡镇的一些部1 7 的工作及其内部人员无权管理，对他们的行政 行为难以监督。由此产生县乡关系不顺问题。可见，理顺县乡关系是当务之急。 马敬仁：行政改革论述 m ，西苑出版社，1 9 9 8 年8 月，第3 页。 三、关于当前乡镇行政体制改革争论的焦点问题分析 ( 一) 乡镇政府去留的问题 在撤镇上，主要有二方面的观点：一是建议实行“县政、乡派、村治”， 撤销乡镇政府，把乡镇政府改革成为县级政府的派出机构；二是建议实行“乡 镇自治”，撤销乡镇政府。建议撤销乡镇政府的原因是：自古我国“皇权不下 县”；发达国家一般也无乡镇政府建制，属于自治镇；农不养政，我国传统农 业不需要也养不起庞大的官僚体系等。 在保留一级建制镇上，其观点是：乡镇政府是人民公社的机构延续和替代 物，已有几十年的历史，在组织乡村建设和维护乡村稳定方面发挥着巨大作用。 乡镇作为最基层直接落实中央政策的执行者以及直接与农民打交道的执政者， 是乡村社会稳定的后盾。其工作之细、方法之多、内容之繁，是目前县级机构 所不能做到的：乡村社会民间组织当前并不发达，其自我管理性不强，没有乡 镇政府的引导和培育，乡村市场难以健康发展。农村在历史上是一个宗法社会， 没有了乡镇政府的领导，乡村容易被黑恶势力控制，这是我们不愿发生的事情。 因此，当前保留乡镇一级政府有其必要性。 但是撤销乡镇政府是发展趋势，乡镇必然实现自治，只是需要一个过程。 要想达到一个质的飞跃，必须要有量的积累。如何过度到乡政自治、乡镇行政 体制改革的最佳途径是什么是我们研究的重点。依据我国现实国情，可以采用 试点，但在全国范围内撤销乡镇政府的时机还远远不够成熟。我们认为撤销乡 镇政府需要具备至少四个方面的条件：一是乡镇政府的存在已经阻碍了农村社 会生产力的发展；二是农民群众己经普及接受教育，并提高了自我管理能力。 放松对农村社会的管理，不