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司法改革年度工作报告(11) “二五纲要”明确提出建立和完善案例指导制度但该任务尚未完成中国建立案例指导制符合两大法系的融合趋势具备司法的案例传统、法院的实践经验等有利基础但也面临操作性和体制性困难如存在可能冲击立法权的担忧实际上案例指导制旨在弥补成文法的不足确立统一的司法标准降低地方差异对司法的不当影响并规范法官的自由裁量权只是立法阴影下适度的能动司法只要法律适用坚持成文法优先、指导性案例为补充就不会导致司法权冲击立法权指导性案例的效力是关键问题当前应赋予其事实上的拘束力而不作为正式的法律渊源制度建设应坚持“两步走”：当下的直接目标是化解较为严重的“同案不同判”现象并重视案例指导制运行条件的培育如完善判决公开制度、建立判例汇编和发布平台等；长远而言应全方位、多层次挖掘其功能实现司法灵活性与立法严谨性的结合促进司法统一 （四）建立健全多元化纠纷解决机制 转型时期的冲突频繁发生并日益呈现多样化、复杂化、扩大化、激烈化等特征通过适当途径及时有效化解纠纷成为国家和社会的重大任务从20世纪末开始特别是“构建社会主义和谐社会”提出以来多元化纠纷解决机制日益受到重视中央政法委与全国人大法工委牵头最高人民法院、国务院法制办、司法部等共同参与的多元化纠纷解决机制改革项目启动最高人民法院将其作为年度重点改革项目倡导各级法院积极探索“三五纲要”将其列为“健全司法为民工作机制”的重要内容力求打造“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元化纠纷解决机制并将调解作为重中之重提出“调解优先、调判结合”的司法政策出台关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见积极推进多元化纠纷解决机制的实践探索 “调解优先、调判结合”1980年代初到90年代中后期伴随法治的成长调解为法治中心的观念所抑制而受到轻视效用明显下降21世纪初由于法院案件压力增大、“建设和谐社会”目标的提出等原因调解的功能重获重视最高人民法院相继颁布关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定、关于人民法院民事调解工作若干问题的规定司法部颁行人民调解工作若干规定提出“能调则调当判则判调判结合案结事了”十六字方针最高人民法院工作报告提出“调解优先调判结合”7月全国法院调解工作经验交流会予以重申 调解在多元化纠纷解决机制中占据核心地位其重要作用毋庸置疑但目前有关调解的司法政策有过度重视之嫌可能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱实践中部分法院为迎合上级、追求“政绩”进一步放大了“调解优先”的负面效应：调解被简单地与“和谐”、“为民”相等同；调解率成为法院、庭室、法官个人绩效考核的重要指标；不少法院过于强调立案调解、庭前调解倡导建立多次、多轮、多级的调解机制；重复调解、久调不决等情形增多；少数法院甚至宣称创造了“零判决”等这导致部分学者甚至司法人员产生司法改革正在倒退的担忧法院毕竟不是“调解院”有必要区分法院
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