（产业经济学专业论文）我国城市供水产业重组和改革问题研究.pdf

福建师范大学刘立菁硕士学位论文 摘要 城市供水是关系国计民生的基础产业，我国政府长期实行的区域性行政垄断管 理体制带来的却是高投入低产出的市场绩效。我国在基本完成了对电信、电力等传 统自然垄断产业的重组和改革以后，制定具有前瞻性、灵活性的城市供水产业重组 和改革战略己经刻不容缓。本文根据西方自然垄断理论和现代政府规制理论，采用 数理分析、实证分析和比较分析相结合的方法，提出了我国城市供水产业的重组方 案和管理体制改革的具体措施。文章首先回顾了西方自然垄断理论和政府规制理论 以及供水业的重组和改革的国内外研究现状，为整个论文工作提供了理论和分析框 架；接着从城市供水产业的自然垄断性质入手，运用s c p 范式分析了我国城市供水 产业在现行的管理体制下的产业组织形态，总结了传统的区域性行政垄断管理体制 的诸多弊端；并通过城市供水产业重组和改革若干方案的比较分析，结合我国国情， 指出我国城市供水产业的重组应采取区别自然垄断业务和竞争性业务的纵向分离的 重组模式，构建科学的管理体制；最后提出针对自然垄断业务和竞争性业务区别对 待的管理政策，加强对自然垄断性业务的进入、价格、服务质量、生产技术等方面 的有效监管，对竞争性业务应致力于引入竞争，创建有效的竞争环境。 关键词城市供水产业：政府规制；重组；改革 福建师范大学刘立菁硕士学位论文 a b s t r a c t t h eu r b a nw a t e r s u p p l yi n d u s t r y ( u w s i ) i sc l o s e l yr e l a t e dw i t ht h ep r o d u c t i o n a n dp e o p l e sl i f e h o w e v e r ，t h et r a d i t i o n a ld u t i e so ft h eg o v e m m e n ta n de n t e r p r i s e sw e r e n o td e t a c h e d ，a n dt h el o c a lg o v e r n m e n t ，w h i c hd i r e c t l yl e dt h eu w s it od e v e l o ps l o w l y , m o n o p o l i z e dt h eu w s ie c o n o m ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n t h e n c e ，i ti sv e r yu r g e n tt o e s t a b l i s ha ni n s i g h t f u la n df l e x i b l eg o v e m m e n tr e g u l a t i o ns y s t e mo fu w s i b yt h et h e o r y o fn a t u r a lm o n o p o l ya n dg o v e m m e n tr e g u l a t i o n ，a d o p t i n gt h em e t h o do fm a t h e m a t i c a l a n a l y s i s ，c o m p a r e da n a l y s i sa n do b j e c t i v ea n a l y s i s ，t h ea r t i c l er a i s e dt h es c h e m e so ft h e r e s t r u c t u r ea n dr e f o r mt oc h i n e s eu n b a rw a t e r - s u p p l yi n d u s t r yi nd e t a i l s t a r t i n gw i t ha r e v i e wo ft h et h e o r i e sa b o u tn a t u r a lm o n o p o l y , g o v e r n m e n tr e g u l a t i o na n du w s ir e f o r m t h i sa r t i c l eo f f e r sas t u d y i n gf r a m e b a s e do nt h en a t u r a lm o n o p o l yc h a r a c t e r i s t i c so ft h e u w s ia n ds c pa n a l y s i s ，w ec o n c l u d et h eg o v e r n m e n t sm o n o p o l ys y s t e mh a sm a n y d e f e c t si n t h i si n d u s t r y b yc o m p a r i s o na n a l y z i n go nt h ep a t t e r n so fr e s t r u c t u r ea n d r e f o r mt oc h i n e s eu w s i ，i tc o n s i d e rt h a tw em u s td e c o m p o s et h es t r u c t u r eo ft h e u p r i g h t n e s s ，a n ds e p a r a t et h eo p e r a t i o no fn a t u r a lm o n o p o l ya n dc o m p e t i t i v e ，a n d r e c o n s t r u c t i o nt h es y s t e ma n dt h eo r g a n i z a t i o no ft h er e g u l a t i o n f i n a l l y ，i tp u t sf o r w a r d t h eg o a lo ft h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nr e f o r mo nu w s i ：t h eo p e r a t i o no fn a t u r a l m o n o p o l ym u s tb ec o n t r o l l e di na r e ao fe n t r a n c e ，p r i c ea n ds e r v i c eq u a n t i t ye t c ；f o rt h e c o m p e t i t i v eo p e r a t i o n ，w es h o u l dc o n c e n t r a t eo nm a r k i n gt h ec o m p e t i t i o na n dc r e a t i n g t h ee r i e c t i v ec o m p e t i t i v ee n v i r o n m e n t k e y w o r d s t h eu r b a nw a t e r - s u p p l yi n d u s t r y ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n r e s t r u c t u r e ，r e f o r m i i 福建师范大学刘立菁硕士学位论文 中文文摘 传统的产业组织理论认为，自然垄断产业应当由政府垄断经营，实行严格的政 府规制，但实践证明，垄断经营会使企业缺乏竞争活力，导致经济效率低下。因此， 自2 0 世纪7 0 年代以来，自然垄断产业的重组和改革成为国际潮流。目前，我国城 市供水产业面临着整体亏损严重、产业竞争力下降、高投入低产出和低效率高福利 等产业发展的瓶颈，其根源在于供水产业垂直一体化经营的市场结构和区域性行政 垄断的管理体制已越来越不适应新的形势，严重影响了资源配置效率。 我国城市供水产业实行的垄断性业务与竞争性业务垂直一体化经营模式，容易 引致企业的寻租行为和在各个业务环节的交叉不正当竞争行为，导致社会经济效益 的损失；同时，在传统的区域性行政垄断的管理体制下，城市供水产业由政府垄断 经营，企业尚未成为自主决策、自负盈亏的市场主体，缺乏提高效率的内生性机制： 区域外行业外的企业无法进入，行业内根本不存在任何竞争，整个产业完全丧失提 高经营效率的动机：政府既是政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者， 政府规制失效。 在诸多的自然垄断产业中，城市供水产业似乎成为自然垄断产业市场化进程中 的另类。改革开放以来，我国城市供水产业是重组和改革幅度最小的基础设施产业 之一，这就决定了目前我国城市供水产业的重组和改革仍然停留在经验层次，实践 创新少，内容也较为简单。正是在这样的背景下，本文以我国城市供水产业的重组 和改革为研究主题，根据西方自然垄断理论和现代政府规制理论，采用理论分析、 实证分析和比较分析相结合的方法，提出了我国城市供水产业的重组方案和管理体 制改革的具体措施。全文共分六章。 第一章是绪论。这一章简要阐述了本文课题研究的背景和意义，国内外对自然 垄断产业和城市供水产业政府规制改革的文献综述，以及本文的研究思路a 无论从 城市供水产业本身的经济技术特点和目前发展所面临的困境，还是从国内外学者对 城市供水产业重组和改革问题的理论研究成果来看，本文的选题是具有一定的经济 意义和社会意义的。 第二章阐述了城市供水产业研究的理论基础。从自然垄断理论和现代政府规制 理论出发，对自然垄断产业的特点及自然垄断产业规制改革的依据，进行了理论分 析，为下文的研究作铺垫。自然垄断不仅与规模经济有密切关系，还与范围经济、 i l l 福建师范大学刘立菁硕士学位论文 成本弱增性和网络经济等其他因素密切相关。同时，自然垄断产业中既有自然垄断 性业务，也有竞争性业务。因此，政府对自然垄断产业的规制重点在于自然垄断性 业务。我国城市供水产业的重组和改革研究，也应当区别对待自然垄断业务与竞争 性业务，采取不同的规制措施，构建有效竞争的市场，提高产业绩效。 第三章是我国城市供水产业管理体制的演变和现状。这一章介绍了我国城市供 水产业的发展概况，通过对城市供水产业组织结构和管理体制现状及其演变历程的 分析，揭示了我国城市供水产业在组织结构和管理体制上存在的问题。本文首先通 过分析城市供水产业的运作流程和自然垄断性质，对其自然垄断业务和竞争性业务 做了理论上的阐述和划分，概括性地认识了全文的研究对象城市供水产业；其次， 简要概括了我国城市供水产业所实行的传统管理体制的特点政府垄断经营的区 域性行政垄断，以及近年来产业管理体制推行水资源、水务一体化管理和市场化改 革的实践过程；最后，指出虽然经历了多年渐进式的改革，我国城市供水产业的管 理体制仍然存在着政企关系尚未真正理顺、水务管理一体化的程度不高、供水价格 改革不到位、融资体制改革不成熟、政府政策缺乏连贯性和产业质量规制缺位严重 等诸多问题。 第四章是我国城市供水产业在现行管理体制下的产业组织分析。这一章以产业 组织学理论为基础，对城市供水产业进行市场结构市场行为市场绩效的s c p 分析，运用实证分析、比较分析等方法对城市供水产业组织结构和管理体制的运行 绩效进行综合评价。首先通过市场集中度和规模经济性、进入和退出壁垒、产品差 别三个市场结构指标来度量在现行管理体n - f 我国城市供水产业的市场结构状况， 指出城市供水产业由政府垄断经营，市场集中度从区域角度研究表现为集中度高， 区域垄断，但从全国角度研究表现为集中度并不高，市场分散；城市供水产业存在 着较高的初始费用和硬性的政府制定水价政策的进入壁垒，沉淀成本大、人员安置 困难等高退出壁垒；作为带有l h 然垄断性质的产业，属于低产品差别。其次，从行 政垄断、自然垄断与非自然垄断业务的划分、区域垄断经营三个角度来分析企业的 市场行为，指出我国城市供水产业组织的行政垄断的市场结构特征，极易助长企业 的收买、合谋和限制竞争等等不合理行为，加剧了政府规制失效的程度；对自然垄 断和非自然垄断的业务没有划分清楚，导致自然垄断的业务链条过长，容易引致企 业的寻租行为和在各个业务环节的交叉不正当竞争行为，有损绩效；区域垄断经营 封闭市场，阻碍了地区间部门间企业的竞争行为，造成经济上的低效率，社会资源 福建师范大学刘立菁硕士学位论文 的浪费。最后，从经济绩效、技术绩效和社会绩效三个方面分析总结了在这种市场 结构、市场行为的影响下，我国城市供水产业的市场绩效并不理想。在行政垄断、 垂直一体化经营和地区封闭等市场结构特征的作用下，自来水经营企业不具有合乎 市场经济特征的微观主体行为，导致了我国自来水经营企业提高经营效益和效率的 动力不足，与工业企业相比，亏损面大，利润水平低，成本费用增幅过大：企业技 术创新和应用先进技术动力不足，严重地影响了供水产业组织的技术进步，也影响 了供水的质量；企业不能通过规范的改善管理、差别定价等市场行为减少水消费过 程中的浪费和污染，导致了水资源利用低下和水环境污染加重，而水资源利用低下 和水环境污染加重反过来又加剧了局部水供求矛盾紧张的状况。这也进一步验证了 我国城市供水产业重组和改革的必要性。 第五章论述了我国城市供水产业重组和改革的基本思路。这一章在比较分析产 业重组和改革的若干方案的基础上，着重从自然垄断性和竞争性业务分离、政企分 离两个方面构架重组和改革的基本框架。市场结构的重组方案包括垂直一体化经营、 纵向分离经营两种模式；管理体制改革方案包括了中央与地方水务监管部门之间是 行政关系还是业务指导关系为区别的两种模式。本文认为，我国城市供水产业的重 组和改革应选择区别垄断性业务和竞争性业务的纵向分离的市场结构重组方案，以 及以业务关系为主线构建科学管理体制的改革方案。目前我国城市供水产业市场结 构的重组，可采用“所有权分离”、“联合所有制”、“经营权分离”三种模式实现自 然垄断业务与竞争性业务的分离，重组区域内市场结构；运用区域间比较竞争规制 理论，利用区域间企业经营业绩的差异引入竞争，重组区域间市场结构：垄断性业 务和竞争性业务分离后，建立科学的企业间协作机制，协调各个业务环节的衔接， 保证城市供水安全。管理体制改革应尽快建立政企分离、政监分离、政资分离的有 效的政府规制机制和高效率的企业经营机制。 第六章论述了我国城市供水产业的管理政策。这一章对我国城市供水产业自然 垄断业务的监管和竞争性业务的宏观管理提出具体的政策建议。对于自然垄断性业 务，为保证其规模经济性，应该由一家或少数几家企业垄断经营，政府将这类业务 作为规制的重点，建立模拟竞争机制的管理体制。这需要通过委托代理、特许投标 两种监管方式，严格控制进入企业的数量和规格标准，做到互联互通；运用激励性 的价格规制模型，采用有差别的定价方式，制定有效的水价调节机制实现价格监管 的三大政策目标：通过构建独立的水质督查体系，完善科学的水质指标进行质量监 v 福建师范大学刘立胥硕士学位论文 管工作；在技术监管方面，要严格执行技术标准，加快制定城市供水安全预警机制， 合理规划城市供水设施布局；同时加大环境管制的工作力度。对于竞争性业务，以 规模经济与竞争活力相兼容的“有效竞争”作为政府宏观管理政策的目标导向，并 逐渐形成有效竞争的格局。政府应放松市场准入，允许多家新企业进入，以较充分 地发挥竞争机制的作用，但仍然要控制进入企业的数量，并要求这些企业必须达到 最小的经济规模，以避免低水平的过度竞争现象：政府监管机构应当以公平、公正、 公开为原则，建立公平的市场竞争秩序，开放市场，鼓励竞争，规范企业的市场行 为，公平对待市场内所有的企业；保护消费者权益。 v i 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究的背景和意义 随着我国建设有中国特色的社会主义市场经济体制改革的不断深入，当竞争性 部门的市场竞争机制确立起来之后，传统的非竞争的自然垄断产业的改革变得越来 越重要。近年来，我国已开始在一些自然垄断产业中进行了产业的重组和改革，并 取得了积极的效果。如我国的电信、电力、铁路、航空等自然垄断产业都在构筑竞 争性的市场结构。航空运输业特别是民航业打破垄断局面，通过竞争，服务水平有 明显提高。电信业也已形成五足鼎立的局面，竞争促使电信产品和服务价格不断下 降，各种有利于消费者的服务措施也不断推出，促进了我国电信业的发展。这些成 功经验从实践上再次证明了改革管理体制、引入竞争机制对我国自然垄断产业发展 的积极意义。于是，我们开始把眼光投向了具有同样特征的城市供水产业。在诸多 的自然垄断产业中，城市供水产业似乎成为自然垄断产业市场化进程中的另类。改 革开放以来，我国城市供水产业是政府管理体制改革幅度最小的基础设施产业之一， 这就决定了目前我国城市供水产业的重组和改革仍然停留在经验层次，实践创新少， 内容也较为简单。 城市供水产业发展与人民生活密切相关，是完善城市功能的一个重要组成部分。 由于城市供水集资源稀缺性、自然垄断性和公用事业性于一体，我国一直对城市供 水实行严格的管制。城市供水，长期以来由政府垄断经营，从投资、建设到运营均 由政府一手包办。全国各个城市都设有公用事业局或类似的政府机构，对公用事业 进行集中统一管理。所以这种垄断除了其自然垄断的属性，还带有行政垄断的特点。 城市公用事业局与供水企业之间的关系完全是一种政企高度合一的关系。在这种政 企高度合一的体制下，我国的供水企业，远远没有具备作为市场主体所要求的活力、 动力和压力，也就是说，供水企业还不是真正意义上的实质性的企业，它只具有企 业的“外壳”，实质上只是政府机构的一个附属物。 作为一种重要的公共物品，自来水一直被视为具有公益性和福利性的特点，其 价格长期和成本脱钩，享受政府高额补贴。上世纪9 0 年代初至今，我国城市居民用 水的平均价格虽然从每吨o 2 元提高到1 5 元左右，但对于绝大多数供水企业来说， 这个价格仍不能反映其制水成本，更不用说污水处理费用了。由于垄断供给，地域 分割；每个供水企业都有自己独立的一个供水区域，没有竞争，供给弹性小，几乎 福建师范大学刘立菁硕士学位论文 不受市场环境影响。水价由政府规定，基本不受供求关系和成本变动影响，结果是 导致几乎全行业的亏损局面。政府不得不每年从财政收入中进行补贴。对企业来说， 没有竞争压力，受外部环境影响小，从根本上缺乏变革与创新的动力，养成了依赖 政府的惰性。 虽然，我国城市供水产业的发展现状不容乐观，但是从另一方面我们也应看到 城市供水产业的发展潜力。业内人士指出，未来的城市供水产业存在着吸引不同身 份的商家以更加多样的形式参与其建设和运营的必要性和可能性。当前，我国的城 市供水产业存在着巨大的投资缺口，无疑表明其吸引投资的必要性。据建设部的规 划，从现在起n 2 0 l o 年，仅城市供水设施建设就至少需要2 4 0 0 亿元的投资，才+ 能达 到将饮用水生产能力提高2 0 的需求。再加上新铺设供水管网及旧供水管网的更新改 造、中水回用设施的建设，预计至l j 2 0 1 0 年，整个水务行业每年必须投入1 0 0 0 亿元以 上，其中中央和地方政府只能解决2 0 一3 0 的资金，其余将通过外资、民企、贷款、 项目融资等方式筹集解决，其中蕴含的投资机会是巨大的。广阔的市场前景，逐渐 明晰的赢利空间，加上水务产业的各环节已对外资和民企开放，原来被视为福利性 公用事业的城市供水产业，正成为各路资本的淘金之地。我国入世后，w t o 成员 国尤其是西方发达经济国家对市场转轨国家早日放松基础设施领域的经济规制的要 求也表明我国城市供水产业吸引投资的可能性。根据w t o 规则和社会主义市场经济 体制的要求，城市供水产业必须实行政企分离，重组产业组织结构，建立高效率的 政府管理机制和企业经营机制。 同时，随着我国城市化进程的加快，要求有越来越多的自来水生产与供给；另 一方面，在人们生活水平日益提高的同时，对自来水生产和供给的质量也提出了越 来越高的要求；特别是面对世界环境污染的加剧、淡水资源的匮乏，怎样保证城市 供水产业的发展不断满足人们日益增长的生产和生活需要，又使得对水资源的使用 达到最有效率，就成为我们不得不探讨的问题。 基于以上分析，本人认为，如果能够在借鉴前人研究成果的基础上，遵循城市 供水产业发展规律，通过评析我国城市供水产业的发展进程和现状，提出并分析我 国城市供水产业重组和管理体制改革的方案，为我国当期及未来的城市供水产业的 改革提供帮助，不仅具有重要的经济意义，还有一定的社会意义。 ”水里淘金各路资本进军水务市场 j 】经济时刊2 0 0 3 ，( 4 ) ：4 6 第1 章绪论 1 2 文献综述 随着经济和社会的发展，我国城市供水产业的组织结构和政府管理体制已经难 以适应新形势的需要，许多问题急需通过改革加以解决。如何正确有效地进行产业 组织结构的重组，科学合理地设置政府管理体制构架和政策措施，实现城市供水事 业的协调发展，保障城市经济社会发展的需要，已成为摆在我们面前的重大课题。 1 2 1 关于自然垄断产业的政府规制改革研究 2 0 世纪7 0 年代以来，西方自然垄断理论获得了很大的发展( 详见第2 章) ，国 外对自然垄断和与其密切相关的规制理论的研究也较为深入，并形成了体系。规制 ( r e g u l a t i o n ) 特指立法或政府部门对经济部门的活动进行的某种限制或规定，如价 格、数量限制或经营许可等。相对于2 0 世纪7 0 年代以前政府较为普遍地直接经营 自然垄断企业等规制方式，现代规制理论对规制存在失效展开研究。例如具有代表 性的规制俘虏理论( c a p t u r et h e o r yo fr e g u l a t i o n ) 有力地回答了自然垄断产业组织为 什么要放松规制、引入竞争；信息不对称下的规制失效等理论则回答了如何放松规 制、引入竞争。信息不对称下的现代规制理论、特许投标理论、价格规制理论和区 域竞争理论为2 0 世纪7 0 年代以后自然垄断产业组织的具体改革方案提供了理论指 导。 我国经济体制改革的前2 0 年主要是在竞争性领域进行，而垄断尤其是自然垄断 产业的改革则显得比较滞后。但是，随着电信、电力等自然垄断产业市场化进程的 加快，自然垄断产业的重组和改革的研究已成为当前学术界的研究热点。这些理论 和实践的努力无疑为自然垄断产业组织深化改革进行了有突破意义的探索。 以王俊豪为代表的学者认为自然垄断产业重组应该从分割大一统的自然垄断型 企业入手。这是因为，对于特定的自然垄断行业来说，既包括自然垄断性业务，如 固定网络部分的建设与管理，又包括大量非自然垄断性业务。我国传统的自然垄断 型企业采取的是大一统的模式，即个企业既经营自然垄断性业务，同时又经营非 自然垄断性业务。如电力局既经营电网，又负责发电、供电等业务。为提高自然垄 断行业的运营效率，推进自然垄断型企业的改革首先需要分割大一统的企业模式， 在非自然垄断性业务引入竞争机制，在自然垄断性业务加强激励性管制。不同行业 的分割做法也可以有所不同。当然，自然垄断性业务与非自然垄断性业务的分割还 依赖于一些条件和技术，比如网络开放运营的管理技术和方法，必须根据技术发展 福建师范大学刘立菁硕士学位论文 和管理水平的提高来稳步推进分割进程。“1 以戚聿东为代表的学者们认为分拆的前提条件是政企分开。自然垄断产业的重 组不要轻易动用分拆措施，改革应该立足于改制而不是分拆。这是因为，从总体上 看，自然垄断行业的真正症结在于政企不分而不是垄断：就反垄断目标而言，由于 我国自然垄断行业的垄断多为行政割据型垄断，而不是经济集中型垄断；经济集中 型垄断只是一种垄断结构，与垄断行为没有必然联系，所以我国自然垄断行业的反 垄断应该指向包括行政割据型垄断行为在内的各种垄断行为，而不应该指向垄断结 构，特别是经济集中型垄断结构。自然垄断产业的改革不是靠简单的分拆和强化竞 争的办法就能够得到有效解决的。因此，必须深化改革，实行政资分开，政企分开， 使企业真正地成为独立的市场经营主体，并实现企业的产权主体多元化，在此基础 上致力于法人治理结构的创新和内部管理体制的完善，进而达到激励机制和约束机 制的有效统一m 。 关于自然垄断产业管理体制改革问题，学者们的思路总结起来包括规制从缺位 到重建、从越位到归位、从错位到治理的方式转变。张昕竹0 1 认为当前的市场经济 发达国家自然垄断行业的管制改革包括两方面的趋势，即放松管制、引入竞争和激 励性管制。陈富良。1 认为自然垄断行业的管制改革既要放松管制还要强化管制。常 欣“1 则认为随着自然垄断行业逐步引入竞争，政府在放松管制的同时，为确保有效 竞争的实现，还需要重建管制。包括两个方面，一是管制机构本身的重建，重点是 要实现政企分开和保持管制机构的独立性；二是管制内容体系的完善，重点是要建 立包括激励性管制、不对称管制、反垄断管制与社会性管制在内的“四位一体”的 管制体系。 1 2 2 我国学者对我国城市供水产业重组与改革问题的研究 近几年随着我国供水产业市场化改革的逐步推进，政府规制渐显其重要性，理 论界和实践界都加大了研究和探索的力度。国内学者从规模经济、范围经济、业务 分离、放松管制、竞争政策、激励性管制、产权改革等方面出发，对我国城市供水 产业重组与改革做出了卓有成效的探讨，取得了阶段性成果。国内供水业文献大致分 “1 刘娟市场化进程中的中国城市供水业政府管制改革研究 清华大学硕士学位文 2 0 0 4 ：1 0 “1 戚聿东自然垄断管制的理论与实践 j 】当代财经2 0 0 1 ( 1 2 ) ：5 3 。1 张听竹中国规制与竞争：理论与政策e m 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 州陈富良放松规制与强化规制：论转型经济中的政府规制改革 蝴上海：三联书店，2 0 0 1 “1 常欣规模型竞争论中国基础部门竞争问题 岫北京：社会科学文献出版社，2 0 0 3 第1 章绪论 为两大类：一是对国外经验的介绍和总结，二是对中国供水业政府管理体制改革的 设计。但是目前国内的研究存在三方面的不足：一是对西方发达国家供水管制改革 的理论成果和实践经验，不论是系统介绍还是比较研究，都做得不够充分；二是无 论是理论界发表的研究专著还是供水业的实际工作部门的研究成果中，都没有将城 市供水产业自然垄断业务的政府监管政策和竞争性业务的宏观管理政策作为研究重 点，因而对问题的分析不够充分和具体；三是研究论著多是从产业组织经济学和产 业政策角度去研究，而很少从规制的经济学本质出发来考虑问题。 王俊豪教授在中国自来水产业政府管制体制改革的探讨( 2 0 0 0 ) 中，认为自 来水产业是一个与人民生活和身体健康密切相关，而且最具有自然垄断性质的基础 设施产业。同时，自来水产业具有区域性垄断经营的特点，在政府管制方面具有其 特殊性。他在文中分析了自来水产业的政府管制需求，从政府管制供给的角度分别 讨论政府对市场结构、进入壁垒、价格、质量和区域间比较竞争的一般管制理论以 及经济发达国家( 主要是英国) 在这些方面的管制实践，探讨中国自来水产业政府 管制的实践问题。 张昕竹博士对供水与污水处理业的管理体制改革提出一些政策建议：整合管理 职能，成立水务局，实行城乡一体化管理；供水和污水企业一体化重组，使水环境 污染问题能得到综合治理：管网开放等。 唐娟在英国水行业政府监管模式的改革( 2 0 0 4 ) 中，概括分析了英国水业政 府监管模式的演变历程，对我国城市供水产业管理体制改革具有指导借鉴意义。自 2 0 世纪以来，英国水业监管制度变迁主要呈现出如下三条轨迹：由水资源和水服务 的地方政府分散监管转向中央政府的统一监管；由政府的监管职能与服务职能不分 转向二者分离；政府对水资源的社会监管和对水服务的经济监管由合一状态转向分 开监管。由此经历了三种监管模式，即地方政府分散监管模式、流域一体化监管模 式和中央政府统一监管与水服务民营化相结合的模式。丘卫华在城市供水市场化 改革势在必行( 2 0 0 2 ) 中，总结性地概括了我国各地已进行的城市供水产业的改革 模式，如上海模式、北京模式、舟山模式、武汉模式等。 1 3 研究的主要问题和思路 本课题正是在借鉴前人的研究成果的基础上，结合我国城市供水产业的实际情 况，遵循城市供水产业发展规律，利用实证分析、数理分析、比较分析等研究方法， 评析我国城市供水产业的发展进程和现状，提出并分析我国城市供水产业重组和管 福建师范大学刘立菁硕士学位论文 理体制改革的方案，以期为我国当期及未来的城市供水产业的改革提供帮助。 本文以“我国城市供水产业重组和改革问题研究”为题，全文除绪论外，共分 为五个部分。第一部分阐述了城市供水产业研究的理论基础。从自然垄断理论和现 代政府规制理论出发，对本文的研究重点自然垄断行业的特点及其自然垄断行业规 制改革的依据，进行了理论分析，为下文的研究作铺垫。第二部分介绍了我国城市 供水产业的发展概况，通过对城市供水产业组织结构和管理体制现状及其演变历程 的分析，揭示了我国城市供水产业在组织结构和管理体制上存在的问题。第三部分 以产业组织学理论为基础，对城市供水产业进行市场结构市场行为市场绩 效的s c p 分析，运用实证分析、比较分析方法对城市供水产业组织结构和管理体制 的运行绩效进行综合评价。第四部分论述了我国城市供水产业重组和改革的基本思 路，在比较分析组织结构重组和管理体制改革的若干方案基础上，从业务重组、政 企分离两个方面构架组织结构重组和管理体制改革的基本框架。第五部分对我国城 市供水产业自然垄断业务的监管和竞争性业务的宏观管理提出具体的政策建议。 第2 章城市供水产业研究的理论基础 第2 章城市供水产业研究的理论基础 2 1自然垄断理论 2 1 1 古典自然垄断理论 2 1 1 i 自然垄断理论的萌芽英国古典经济学家约翰穆勒在政治经济学原理 一书中阐述地租时首次提出了自然垄断的概念。穆勒认为，“地租是自然垄断的结 果”。穆勒看到了对自然要素的垄断所产生的结果源于某种社会制度的垄断 权力占有了最稀缺的自然要素特别是土地，就会产生租金。从约翰穆勒最早 提出自然垄断的概念开始，自然垄断理论就开始萌芽。该时期的自然垄断理论是从 自然因素或自然条件的角度来阐述自然垄断的，把自然垄断的原因归结为制度的垄 断和自然要素的稀缺性，可以称之为“自然条件决定论”。由于历史条件的限制， 人们对自然垄断的认识还很不全面，未能真f 理解自然垄断的本质。 2 1 1 2 古典自然垄断理论建立在单纯自然条件决定论基础之上的自然垄断理论 萌芽很快遇到了现实经济实践的挑战。在与自然因素关系不大的条件下出现的自然 垄断现象，说明仅仅将自然条件看作自然垄断决定因素的观点是片面的，自然垄断 现象背后必定还隐藏着经济性因素。 1 8 8 7 年，亨利卡特亚当斯( hc a d a m s ) 依据规模效益不变、规模效益 下降和规模效益上升三种情况把产业分为三类，认为应该对前两类产业实行市场竞 争机制，而对规模效益递增的产业实行政府规制，并把自然垄断的定义简化为产业 的规模经济技术状况。他是最早主张对自然垄断产业实行政府规制的学者之一。” 托马斯法勒( th f a r t e r ) 是最早从经济特征的角度来理解自然垄断的学者之一。 他认为自然垄断产业是那些从来就没有发生过竞争以及即使发生过竞争但最终失败 的产业。并具体描述了自然垄断产业的经济特征：( 1 ) 该产业提供的是某种必需的 产品或服务。( 2 ) 该产业具有天然优势的生产环境和地理条件。( 3 ) 产品无法贮存。 ( 4 ) 存在规模经济性。( 5 ) 顾客所需要的那种可靠和稳定的供给安排，通常只能在 垄断的条件下实现口】。应该说，法勒提出的自然垄断产业的上述5 个特征是比较精 确的，现实中的自然垄断产业大多数具有这些特征。1 9 3 7 年，理查德t 嗾；f l j ( r i c h a r d t e l y ) 把自然垄断划分为三类：( 1 ) 依靠独一无二的资源( 矿藏) 而形成的垄断。 英 约翰穆勒政治经济学原理( 中译本) 上卷 m 北京：商务印书馆，1 9 9 1 d o r f m a n , l1 9 6 9 ，t w oe s s a y sb yh ca d a m s ，n e wy o r k ：a u g u s t u smk e l l y 【3 】f a r t e r , th ，1 9 0 2 t h es t a t ei ni t sr e l a t i o nt ot r a d e ，l o n d o n ：m a c m i l l a n 福建师范大学刘立菁硕士学位论文 ( 2 ) 依靠信息独占和特权( 专利) 而形成的自然垄断。( 3 ) 依靠该产业的特殊性( 业 务特性) 而形成的垄断。并认为，自然垄断源于生产的规模经济状况，因此可定义 为不可竞争性。”。 古典自然垄断理论在继续从自然因素的角度来探讨自然垄断问题的同时，已经 开始认识到自然垄断现象背后隐藏的经济性原因，并初步论述了规模经济对自然垄 断所起的作用，把自然垄断的成因主要归结为自然条件以及规模经济，但把规模经 济单独作为自然垄断成因的很少，自然条件决定论仍然占据着重要的地位。 2 1 2 现代西方自然垄断理论 2 1 2 1 西方自然垄断理论的主流观点随着经济实践和经济理论的发展，现代经 济学家已不再满足于从自然因素的角度来探讨自然垄断的问题，而是以经济性为切 入点，主要从规模经济的角度来理解和阐述自然垄断理论。 1 9 8 9 年，克拉克森和米勒认为，自然垄断的基本特征是生产函数呈规模报酬递 增状态，即平均成本随着产量的增加而递减。这样，由一家企业来提供产品就会比 多家生产的效率更高，成本更低。假定一个产业只能容纳一家企业的生存，那么就 会有一个幸存者为了降低成本而不断扩大产量，进行低价竞争，最终把对手挤出市 场。这种情况形成的垄断就是自然垄断。1 萨缪尔森和诺德豪斯在其经济学教 科书中指出，“当规模经济和范围经济的作用如此强劲，以至于只有一个企业能够生 存下来，就会产生自然垄断。”自然垄断最明显的经济特征，是平均成本在其产出规 模扩大到整个产业的产量时仍然下降。因此，由一个厂商垄断经营就会比多个厂商 提供全部产品更有效率。3 。斯蒂格利茨认为，在某些情况下，生产一种商品所使用 的技术导致一个市场上只有一个厂商或很少几个厂商。这种情况被称作自然垄断。 里普塞等人认为，自然垄断的产生根源在于规模经济。如果在一个很大的产量区间 内，长期平均成本下降，大企业的平均成本就会比小企业低得多。” 现代自然垄断理论舍弃了自然垄断赖以形成的自然因素或自然条件等表面现 象，从经济特性的角度，将自然垄断的本质原因归结为规模经济的技术特征。认为 在技术和市场需求不变的条件下，产品的长期平均成本在其产出规模扩大到整个产 e l y , r t ，1 9 3 7 ，o u t l i n e so f e c o n o m i c s ，n e w y o r k ：m a c m i l l a n c l a r k s o n ，k e n n e t hwa n dm i l l e r ，r o g e rl ，1 9 8 2i n d u s t r i a lo r g a n i z a t i o n ：t h e o r y ，e v i d e n c ea n dp u b l i cp o l i c y m c g m w _ h i l lb o o kc o m p a n y 哪s a m u e l s o n , p a u l a a n d n o r d h a u s ，w i l l i a m d 1 9 9 8e c o n o m i e s 1 6 “北京：机械工业出版社，1 9 9 8 【4 】l i p s e y 。r i c h m - dg ，s t e m e r ，p e t c ro a n dp u r v i s ，d o u g l a sd ，1 9 8 7 e c o n o m i c sh a r p e rr o w , p u b l i s h e r s 第2 章城市供水产业研究的理论基础 业的产量时仍然处于递减状态中，那么由一个厂商垄断经营就会比多个厂商提 供相同的产量更有效率，于是就产生了自然垄断。因此，自然垄断存在的根源在于 它所特有的经济特性规模经济。这与早期自然垄断理论相比，确实是一个巨大 的进步。 2 1 2 2自然垄断理论的最新研究成果 当代经济学家对将规模经济看作自然垄断 成因的观点提出了质疑。这种质疑始于对范围经济和成本弱增性的认识。在这方面 进行比较系统和深入研究并取得学术界公认的研究成果的，要数美国著名经济学家 鲍莫尔( b a u m 0 1 ) 、潘札( p a n e a r ) 、威利格( w i l l i g ) 、夏基( s h a r k e y ) 等人。1 9 7 7 年鲍莫尔在美国经济评论杂志上发表了论对多产品产业自然垄断的适当成本 检验一文；1 9 8 1 年鲍莫尔、潘札、威利格三人在美国经济评论上发表了范 围经济一文；1 9 8 2 年他们又共同出版了专著可竞争市场和产业结构理论：1 9 8 2 年夏基发表了自然垄断理论。这些研究成果推动了自然垄断理论的发展和进步。 综合他们的研究成果，可得出如下主要结论： ( 1 ) 自然垄断的最显著的特征应该是成本的弱增性。无论对于单产品还是多产 品来说，如果成本函数在相关的全部产量范围区间内具有弱增性，就会导致自然垄 断。因为无论其生产采取何种资源配置方式，只要多个企业的联合生产不及一个单 一供给者提供相同产量时便宜，由一个企业来生产的成本总是最低的。 ( 2 ) 在单产品情况下，如果只是在一定产量区间范围内存在规模经济，并不一 定能得到该产品是自然垄断生产的结论；必须在任意产出水平都存在规模经济时， 才能保证该产品是自然垄断生产。另外，某种产品是自然垄断生产，并不是说该产 品的生产过程一定是规模经济的；在规模不经济阶段，只要一个企业生产该行业全 部产出的成本低于两个或两个以上企业生产同样总产出水平的成本，那么该产品就 是自然垄断生产；而这时企业的生产可能处于规模经济阶段，也可能处于规模不经 济阶段。 ( 3 ) 在多产品情况下，规模经济与成本函数的严格弱增性之间没有什么必然的 联系。鲍莫尔提出，在任意产出水平，规模经济既不是成本函数严格弱增性的充分 条件，也不是成本函数严格弱增性的必要条件。范围经济是成本函数严格弱增性的 必要而非充分条件。进一步，规模经济和范围经济同时存在也不能必然得到成本弱 增性，即规模经济和范围经济同时成立并不是成本弱增性的充分条件。 “1 姜春海自然垄断理论述评 j 经济评论，2 0 0 4 ，( 2 ) ：5 1 福建师范大学刘立菁硕士学位论文 ( 4 ) 由于任意产量水平上存在严格的成本弱增性是自然垄断的充要条件，在多 产品情况下，既然规模经济和范围经济与成本弱增性之间没有必然联系，并不一定 能够推出成本弱增性来，那么规模经济和范围经济也就不一定必然导致自然垄断。 因此，多产品情况下，规模经济既不是自然垄断的充分条件，也不是自然垄断的必 要条件；范围经济是自然垄断的必要而非充分条件；规模经济和范围经济同时成立 并不是自然垄断的充分条件。 在现实经济生活中的很多自然垄断产业里，虽然处于规模不经济阶段，成本可 能随着产量的增加而增加，但该产业仍然属于自然垄断。建立在规模经济基础上的 现代自然垄断理论不能解释这种现象。鲍莫尔、潘札、威利格、夏基等人正是看到 了这一点，才重新定义了规模经济和范围经济，并利用成本弱增性重新定义了自 然垄断概念“1 ；认为自然垄断不仅可以存在于规模经济阶段，在规模不经济阶段也 可以成立，只要单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数 量的产品即可。显然，其解释能力明显强于把规模经济看作是自然垄断根源的现代 自然垄断理论。同时，成本弱增性概念的提出，标志着从以往主要研究单产品领域 向多产品领域的迈进，拓展了自然垄断理论的研究范围，使得这种新的认识更具有 一般化特征，同时适用于多产品的生产。 因此可以说，这一认识大大超越了古典和现代自然垄断理论的认识水平，从而 把自然垄断理论由对单产品领域的认识扩展到普适性程度更为广泛的多产品的基础 上。从理论本身来看，弱增性概念比简单的规模经济概念具有更高的抽象性和普遍 性。3 3 2 2 政府规制理论 2 2 1哈佛学派关于政府规制的理论 哈佛学派有关政府规制的主要观点体现在市场结构对市场绩效的影响上。他们 主张，通过结构规制来构筑有效竞争的市场，获得令人满意的市场绩效，政府必须 鲍莫尔、潘札、威利格、夏基等人的规模经济定义与传统的规模经济定义是不同的。对规模经济的新定义， 有两点显著的区别：( 1 ) 传统的规模经济是一个区间概念，而新定义的规模经济是一个点概念，即在某个既定 的产量水平上也存在规模经济的概念。点意义上的规模经济概念比区间意义上的规模经济概念要严格得多： ( 2 ) 新定义的规模经济概念适用于一般的多产品情况，也适用于单产品情况，而传统的规模经济概念主要是针 对单一产品生产而言的。 阱成本弱增性表明在一定的产量区间内。随着产量或品种的增加，总成本增加的幅度小于总产量增加的幅度 建立在成本弱增性概念基础之上的自然垄断的定义是：在所有相关产出范禺内，成本函数都具有严格弱增性， 则该产业被称为自然垄断产业。 0 1 姜春海自然垄断理论述评【j 经济评论，2 0 0 4 ，( 2 ) ：5 1 第2 章城市供水产业研究的理论基础 运用竞争政策对市场结构和市场行为进行经济性规制。总体来说，哈佛学学派对产 业规制政策持结构主义态度。其主要观点包括： 1 、强烈要求实施反竞争政策。对垄断性的市场结构，在考虑规模经济和技术进 步的情况下，给予结构性矫正；对自然垄断，必须关注垄断性定价所带来的配置低 效率现象；对高度集中产业中大厂商勾结所形成的市场势力，也要给予特别关注。 2 、要求政府采取严厉法令管制企业间的联合购并行为，不论是何种形式的兼并， 都要考虑由此带来的效率变化情况。 3 、要求政府严格执行对限制性交易的竞争法规。由于认为高度集中的市场容易 达成垄断合谋并限制产出，或固定价格，市场分割协议，默契的