（世界经济专业论文）农业保护政策的战略重点：国际经验的比较研究.pdf

苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本入郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 ：j | | 大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：趣嗑! 毽日期：圭鉴：i ：主2 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：趣! 盘! 毽日期：玉。：三：盟 删一掣堕日 期：璺型：兰：堑 农业保护政簟的战略蓐点：国际经验的比较研究 中文提要 中文提要 在工业革命的推动下，工业化成为世界大多数国家结构调整与经济转型的战 略重点。而在这一过程中，农业保护与农业歧视一直成为各国农业政策的矛盾焦 点。本文通过对美国及印度两国农业保护政策主要特征的分析，描述了发达国家 和发展中国家农业保护政策战略调整的基本方向。研究发现，推动农业部门的科 技进步已成为世界农产品主要生产国农业政策的战略重点。在借鉴国际农业政策 调整经验的基础上，文章刻画了我国农业保护及其政策演变的历程，并从我国加 入世界贸易组织的实际出发，提出了我国“科技型农业”的基本思路。文章认为， 科技型农业的实质在于调整农业生产要素的供给结构。而从要素供给结构调整的 基本思路出发，作者提出了加速农业人力资本培育的新的农业保护政策导向。通 过对农业人力资本积累特征的分析，文章进一步提出了与科技型农业发展和农业 人力资本积累相适应的政策措施。 关键词：农业保护政策 国际经验科技型农业农村人力资本 作者：姚晴霞 指导教师：邢建国 3 h es t r a t e g i cp o i n to f a g r l c u l t u r a lp r o t e c t i o np o l i c y ：c o m p a r a t i v es t u d yo ni n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e a b s t r a c t t h e s t r a t e g i cp o i n to fa g r i c u l t u r a lp r o t e c t i o np o l i c y ： c o m p a r a t i v es t u d yo ni n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e a b s t r a c t w i 也t h es t i m u l u so fi n d u s t r i o u sr e v o l u t i o n i n d u s t r i a l i z a t i o nh a sb e c o m ea s t r a t e g i c a l l yp o i n to fs t r u c t u r a la d j u s t m e n t & e c o n o m i ct r a n s i t i o ni nm o s tc o u n t r i e si n t h ew o r l d i th a sb e e np o s i t i o n e da st h ec o n t r a d i c t i o no fa g r i c u l t u r a lp o l i c i e si nm o s t c o u n t d e sb e t w e e n a g r i c u l t u r a lp o l i c y &a 鲥c u l t u r a ld i s c r i m i n a t i o n d u r i n g i n d u s t r i a l i z a t i o n t l l i sa r t i c l ed e s c r i b e st h eb a s i co r i e n t a t i o no ft h ea d j u s t m e n to f a g r i c u l t u r a lp r o t e c t i o np o l i c i e si nb o t hd e v e l o p e d & d e v e l o p i n gc o u n t r i e st h r o u g ht h e a n a l y s i so ft h em a i nf e a v a r e so fp r o t e c t i o np o l i c i e si na m e r i c a & i n d i a t 1 1 i st h e s i s c o n c l u d e st h a tt h es c i e n t i f i c t e c h n o l o g i c a la c h i e v e m e n t s p r o m o t i n gt h ea g r i c u l t u r a l d e v e l o p m e n t ，h a v eb e c o m et h ef o c a lp o i n to fa g r i c u l t u r a lp o l i c i e si nt h ec o u n t r i e st h a t m a i n l yp r o d u c ef a r mp r o d u c t si nt h ew o r l d b a s i n go nt h ee x p e r i e n c eo fi n t e r n a t i o n a l a g r i c u l t u r a lp o l i c i e sa d j u s t m e n t ，t h er e v i s i o no ft h ea g r i c u l t u r a lp r o t e c t i o n p o l i c y e v o l u t i o ni no u rc o u n t r ya n dc o n s i d e r i n go u ra c c e s s i o nt ow t o t h ea u t h o rc o m e su p 、v i t i lt h eb a s i ci d e ao fs c i e n t i f i c & t e c h n o l o g i c a la g r i c u l t u r ea n db e l i e v e st h a tt h e e s s e n c eo fs c i e n t i f i c t e c h n o l o g i c a la g r i c u l t u r el i e si nt h ea d j u s t m e n to fs u p p l y i n g s t r u c t u r eo fe l e m e n t s s ot h ea u t h o rt h i n k st h a tw es h o u l da c c e l e r a t et h ec u l t i v a t i o no f a g r i c u l t u r a im a n p o w e r , a n dp u t sf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gs o m ep o l i c i e s k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r a lp r o t e c t i o np o l i c y , i n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e ， s c i e n t i f i c & t e c h n o l o g i c a la g r i c u l t u r e ，a g r i c u l t u r a lm a n p o w e rc a p i t a l w r i t t e nb y ：y a oq i n g x i a s u p e r v i s e db y ：x i n gj i a n g u 农业保护政策的战略重点：围际绎验的比较研究 导论 1 1 农业保护：概念界定 1 、导论 ( 1 ) 基本概念分析。国内外经验显示，产业的发展在一定意义上可以说是产 业政策导向的结果。而且，由于产业发展的非均衡性和市场机制失灵等因素的作 用，产业政策的制订与实施对某些产业部门( 如幼稚产业、新兴产业等) 的扩张 则显得更为重要。概括地说，世界各国农业经济的发展过程，同时是农业政策 ( a g r i c u l t u r a lp o l i c y ) 调整与变动的过程。所谓农业政策即指由一国政府所制定的 体现由社会价值观或社会经济发展理念决定的特定农业经济发展目标的，并作用 于农业、农村和农民的旨在协调农业与非农产业、农民与其他利益集团相互利益 关系的行为准则。综观世界各国农业政策的演变过程，我们不难发现，自工业化 成为经济发展的战略目标以后，两种对立的农业政策思路，即农业保护( a g r i c u l t u r a l p r o t e c t i o n ) 与农业歧视( a g r i c u l t u r a ld i s c r i m i n a t i o n ) 一直就成为各国农业政策矛盾的 焦点。而这一矛盾在发展中国家则表现得更为充分。 所谓农业歧视通常是指发展中国家在传统农业向现代农业转化的过程中，为 了保证现代工业部门的快速扩张，政府以压低农业部门产品和要素价格的方式， 促使农业部门要素向现代工业部门或城市部门转移的政策导向。农业歧视通常表 现为国家强制低价收购农产品、通过高估本币汇率等方式降低农产品出口收益、 或通过降低农业要素价格等方式，驱使农业部门要素和农业剩余向现代工业部门 转移。这种以工业部门剥夺农业的政策体系和产业关系即为“农业歧视”。一般认 为，农业歧视产生的根源主要存在于2 个方面：一方面，由于技术进步的速度和 方式的不同，工业部门的边际收益率远远高于农业部门，同时，工业部门具有较 大的外部经济效应，即发展工业部门有利于对其他部门生产和消费的增长产生示 范效应和带动效应。因而，将农业部门生产要素转移到工业部门有利于国民收入 的提高：另一方面，农业部门本身的发展也必须得到工业部门产品的投入，如化 肥和农业机械等：加上几乎所有的发达国家都表现为是以工业经济为主导的国家， 发达国家经济发展路径的这种示范效应，也在很大程度上刺激了发展中国家对农 业部门的歧视。 与之相对应，发达国家则在农业保护政策的实施上积累了丰富的经验。所以， 在理论界，狭义的农业保护往往就是指发达国家政府动用财政资源，实行对农产 坐些堡竺些塑堕竺堕墨生! 里堕丝竺塑堕塑竺垒 ! ：! 堕 品的价格和数量控制，以保持国内农产品价格高于均衡价格，或使国际农产品价 格低于均衡价格的方法，干预本国农业生产发展的政策体系。而广义的农业保护 政策则是指国家在经济现代化过程中，为保障国民经济的协调稳定增长、社会安 定以及生态保护等，对具有重大外部正效应的农业基础产业采取扶持的方式，促 使农业部门收入逼近非农产业部门的政策体系。例如。发达国家通常为农业部门 的发展提供要素供给、产品流通以及进出口数量等方面的扶持措施，提供价格与 非价格支持。尽管世界各国对农业实施保护的政策方法可能存在着一定的差异， 但在经济全球化条件下，特别是在世界贸易组织的不断协调的新环境下，世界各 国对农业部门的保护措施正在朝向规范化和趋同化方向发展。因此，本文所说的 “农业保护政策”，实际上是指在w t o 规则的框架内，一国政府通过一系列保护 与扶持措施，在增强农业产业化综合实力的基础上，为农业部门创造出产业间公 平竞争和国际间竞争公平的市场环境，以实现整个国民经济的持续、协调和快速 发展。可见，我们所给出的农业保护政策概念具有以下几个方面的特点： 首先，在w t o 规则框架内，农业保护作为一种政府行为，是通过一系列政策 参数或政府变量来体现的。农业保护问题的实质是政府变量的构成体系及其作用 强度。政府行为不仅直接对农业经济的发展产生影响，而且，政府行为还将通过 对市场环境的再造，间接地干预农业部门的扩张路径及其发展速度。换言之，农 业保护政策的主体是政府。 其次，政府实施的各项政策措施，其重点在于扶持农业部门竞争能力的提高， 促使农业生产者收入的增长；而其目标则在于推动农业与非农产业的均衡发展， 形成国民经济各产业部门均衡增长的格局。 再次，农业保护的程度既取决于国家相关政策的实施力度，也取决于产业发 展的失衡的程度。 最后，由于政策体系的有效性既取决于政策手段，又取决于政策目标，甚至 还取决于上述两者的配搭方式，因而，在国家政策变量给定的条件下，农业保护 政策的有效性，将取决于一国一定时期产业发展失衡的状态与程度：而在产业失 衡给定的条件下，农业保护的有效性则是政策变量的结构及其作用强度的产物。 ( 2 ) 农业保护政策的分析方法。现代农业是一种市场农业和国际化农业。把 握现代农业市场化和国际化的发展趋势，是我们合理制订农业政策的基本出发点， 也是农业政策分析的一般f j 提。因此，对农业保护政策的分析必须遵循以下2 个 基本点： 坐些堡丝塑塑塑些! 堡墨：皇! 里竖堑垦竺些墼型塑 ! ：堂堡 第一，农业保护的静态分析和动念分孝厅。从静态的角度讲，农业保护是为了 保护农业生产者的积极性。按照西方经济学的观点，生产者是理性的，从事农业 生产必然追求利润最大化和风险最小化。与其他产业相比，农业生产不仅面临着 巨大的自然风险，同时面临着巨大的市场风险。因为农产品的需求弹性低，往往 出现“谷贱伤农”现象，而且农业与其他产业相比，最趋于完全竞争，农民对农 产品不具有价格制定权，只能被动接受市场价格，从而价格是影响农民生产积极 性的一个基本因素。因此，必须借助政府的支持和保护政策，才能弥补农业的弱 质性和消除市场对生产者的不利影响。从动态的角度看，农产品生产周期特别长， 其供给弹性偏小，而需求弹性更低，因而当农业经营者受价格信号引导在下一生 产周期稍作增加或减少反应时，往往会引起价格的大幅度震荡，这就是经济学上 描述的“扩散型蛛网”的情形。这就迸一步放大了市场调节的滞后性。因此，需 要政府对农业生产进行超前政策保护，而且保护政策具有持续性。才能达到保护 的效果。而在长期中，衡量农业保护政策绩效的关键，则在于使农业成长为战略 性优势产业，摆脱依赖国家政策保护的劣势地位。 第二，在当代世界经济条件下，农业保护的政策制定及其实施，已从封闭的 经济体系转向开放的经济体系。封闭角度的农业保护是指一国的农产品市场具有 非开放的性质，国内市场与国际市场处于隔离状态，以阻止外国竞争者的进入。 因此，在封闭的经济体系中，农业保护政策的关键是在国民经济内部，正确处理 农业与非农产业的关系，或者说，政策的重点是形成非农产业对农业的“反哺” 与支持。而当一国经济由封闭走向开放时，农业保护则被纳入世界市场的框架内， 从而，农业保护政策将受到世界市场复杂因素的扰动。市场经济本质上是一种开 放的经济体系，同时，我国已加入世界贸易组织( w t o ) 。因此，对我国农业保护 政策的研究不能局限于国内市场，而必须从经济全球化的角度，立足于提升农业 部门国际竞争力的战略高度，并按照世界农业保护的基本走势确定农业政策的发 展方向与战略重点。这是开放型经济与封闭型经济体系的一个重要区别。 从上述分析中我们可以看出，在不同的国情和经济环境下，农业保护政策是 不断调整的。其实质就是政府根据不断变化的外部环境采取有关政策措旌来保护 农业的比较优势。从这个意义上说，农业政策的竞争力或有效性来自于对农业比 较优势的培育，在于不断推进农业比较优势的动态演进。 农业保护政簧的战略重点：困际鳟验的比较研究 f 、学论 1 2 文献回顾：国内外相关研究评价 ( 1 ) 西方农业保护政策的理论研究。西方贸易保护主义源远流长，但真正把 农业保护作为一个专门的范畴进行比较规范的讨论和研究的却是从1 9 5 7 年欧洲 共同体的“若同农业政策”出台后开始的。围绕世界农产品主要出口国之间和进 口国之间的“贸易战”，经济学家们展开了逐步深入的分析研究，取得了较为丰富 的成果。主要包括： 第一，农业保护主义已深深地渗透到几乎所有发达国家的农业政策之中，成 为发达国家产业政策的重要组成部分( p g j a m e s ，1 9 7 1 ) 。第二，农业保护政策的 基本效应是对世界农产品的价格、贸易和福利等产生直接和间接的影响。因为这 种政策体系的运行不仅影响着经济利益在不同利益集团之间的分配，同时，更重 要的是，农业保护政策已经成为调整世界贸易流向与贸易结构的基本机制之一 ( i l s c i t o v e s k y & m s c o t t ，1 9 7 0 ；a f m c c a l l a ，1 9 8 5 ) 。第三，经济发展过程中由农 业课税到支持农业的转换可能是各国共同具有的特点。受这种趋势的影响，农业 保护可能会继续增长并在世界各国范围内变得更加普遍( k 。a n d e r s o n y h a y a m i ，1 9 8 5 ) 。第四，此外，在对农业保护的定量分析上，西方学术界也取得了一 定的突破。该领域的先行者们创建了一系列测度农业保护水平的方法和指标。目 前，比较广泛应用的主要有三种，即世界银行经济学家b e l ab a l a s s a 于1 9 6 5 年提 出的名义保护率( n o r n j n a lr a t eo fp r o t e c t i o n ，简称n r p ) 、澳大利亚学者 w m c o r d e n 于1 9 6 6 年提出的有效保护率( e f f w c t i v er a t eo f p r o t e c t i o n ，简称e r p ) 和美国教授t j o s l i n g 于1 9 9 3 年提出的生产者补贴等值方法( p r o d u c e rs u b s i d y e q u i v a l e n t ，简称p s e ) 。在此基础上，根据局部均衡和一般均衡理论，许多学者建 立了计量经济模型，对有关农业保护政策的产生和后果等进行了模拟分析。比较 知名的有：v a l d e s 和z e i t z 于1 9 8 0 年运用单个商品局部均衡模型对工业化国家的 农业保护对发展我国家的食品价格平均水平的影响的分析：m a s a y o s h ih o n m a 和 y u j i r oh a y a m i 于1 9 8 5 年作的关于农业保护水平的决定因素的计量经济学分析等。 以上多种分析和研究都从不同角度对农业保护主义的产生、发展、影响以及 趋势做了一定深度的理论阐释。这对我们研究我国农业保护问题提供了重要的参 考。但是，就总体而言，上述研究的侧重点都放在农业国际贸易政策上，而未把 农业国际贸易政策和国内支持政策结合起来统一考虑。此外，在要不要对农业实 施保护的问题上，国外绝大多数学者特别是研究发达国家的农业保护问题的学者 的观点部倾向于取消农业保护实现农产品的自由贸易。他们认为农业保护政策 农业保护政策的战略重点：固际撵验的比较研究 】、学论 严重扭曲了世界农产品市场价格，代价非常大，抑制了工业产出和收入的潜在增 长，造成了巨大的福利损失，而自由贸易制度却能带来经济福利的最大化。这些 研究的另一个共同点是没有把聚集点放在发展中国家身上，因而没有研究在工业 化过程中到底应该以何种方式保护农业这问题。 ( 2 ) 国内学者的相关研究。国内对农业保护政策问题的研究起步较晚。直到 9 0 年代才有学者结合我国农业保护的现状，在借鉴西方相关研究成果的基础上， 对我国农业保护政策的发展方向和战略重点进行了研究。如田维明与国外学者合 作，在1 9 9 1 年计算分析了我国农业1 9 8 6 年的生产者补贴等值：朱希刚在t 9 9 2 年 计算分析了我国主要农产品1 9 9 0 年的生产者补贴增值。1 9 9 2 年以后，农业保护问 题成为理论界和决策部门关注和讨论的热点，随之出现了一些论文和专著。目前， 这一问题的研究正在逐步深化。可用两点来概括这问题的研究现状。 第一，人们对该不该保护农业这一核心问题的认识曰趋一致。大多数学者认 为，在发展社会主义市场经济和对外开放不断扩大的条件下，对我国农业的发展 应予以适度的保护与支持。如朱希刚的“我国1 9 9 3 年和1 9 9 4 年农产品生产者补 贴等值的测算”( 农业经济问题1 9 9 6 年第1 l 期) 、李玉珠的“我国农业需要适 度的保护”( 我国农民1 9 9 3 年第1 0 期) 、张忠法和李文的“我国实施农业保护 的基本理论依据和政策特征”( 经济研究1 9 9 6 年第l 期) 、潘盛洲的“我国农 业保护阀题研究”( 我国农业出版社，1 9 9 9 年) 等文章都表达了这样的观点。 第二，从研究方法来看，国内的现有研究习惯于将与农业保护直接相关的国 际贸易政策和国内产业支持政策害6 裂开来研究，而没有将两者置于一个统一的理 论框架下加以分析，难免出现顾此失彼的现象。因为，一方面，在经济全球化时 代，特别是随着我国加入w 1 d ，所谓“国内的产业政策”，与贸易政策一样，己 具有高度的开放性。单纯的国内市场研究，难以满足农业经济发展的国际化条件。 另一方面，农业保护是通过一系列政策安排而构成的完整体系。在这一政策体系 中，国内产业保护与国际贸易保护具有密不可分的联系。这种联系主要体现在， 国内产业保护的目标之一在于增强农产品在国际市场的竞争能力，而农业国际竞 争能力的提升，将表现为国内农业部门生产的扩张和优势的增强。因此，进一步 从国内保护与国际保护“政策整合”的高度，研究我国农业保护政策的完善具有 重要的现实意义。 总之，农业保护及其政策体系的建立与完善，是当前世界农业经济研究的一 个热点问题。国内外学者从农业现代化和国际化的不同角度，对进一步完善农业 垒些堡丝堕丝竺些堕曼皇：里! ：丝壁塑些丝堕塑 ! ：羔兰 保护政策，从而为世界农业发展创造有利条件提出了一系列有价值的理论思路 和政策建议。但是，由于世界经济形势和各国经济发展环境的不同，农业保护政 策的调整与完善仍然是大多数国家，特别是发展中国家面i 临的一个艰巨任务。我 们有必要在总结其他国家农业保护经验与教训的基础上，结合我国农业经济发展 的实际情况，不断完善我国的农业政策体系，特别是加速我国农业保护制度的建 立与健全。 1 3 、本文的结构与意义 ( 1 ) 本文的结构。本文的研究在坚持定性分析与定量分析相结合，以及静态 分析与动态分析相结合的基础上主要是通过国际比较的方法，通过描述世界农业 保护政策的基本走势和一般特征，并结合我国经济发展和农业保护的现状，重点 探讨经济全球化条件下，我国农业保护。并在此基础上，从我国农业产业化发展 的需要和国际农产品市场竞争特点出发，提出促使我国农业产业动态比较优势培 育和竞争力动态演进的对策及相关的政策建议。全文共分三个部分： 第一章为第一部分，主要是在明确农业保护政策概念的基础上，对国内外有 关研究成果进行简要的回顾并加以评价， 第二部分则由第二章和第三章构成。 同时，确立了本文的研究思路和结构。 这一部分的主要任务是考察美国及印度 农业保护政策的特点。其中，第二章是对美国农业保护政策历史演变过程，及其 政策重点的调整展开分析，并阐述了美国农业保护的政策绩效。而第三章则是在 描述印度农业保护政策的形成和发展过程的基础上，总结印度农业保护政策体系 的结构特征和战略重点。需要说明的是，我们之所以选择美国与印度农业保护作 为比较的“基准”，主要是基于以下几点考虑：第一，选择美国有利于反映具有典 型意义的发达国家农业保护政策的发展趋势。尽管美国作为当今世界上最发达的 国家，其政策措施具有国别特征，而对我国并不一定具有直接的借鉴意义。但考 虑到全球化时代各国农业政策的趋同性，研究美国农业保护的发展和演变过程， 对进一步完善我国农业保护政策思路将有着重要的参考价值。第二，印度作为发 展中的大国之一，在农业保护的政策建立方面积累了一定的经验，并取得了公认 的政策绩效。因而，研究印度的农业保护政策将有利于我国农业保护政策的思路 调整。第三，我们选择美国与印度这两个分属于发达国家和发展我国家的农业政 策作为参照系，同时隐含着农业政策的国际竞争力比较的需要。我们认为，经济 政策的有效性往往并不是由政策本身来说明的，而是由政策与政策实施环境的吻 坐些堡丝壁苎堕堂堕至塞：里墅! 丝墼塑些竺丛垄 ! ：量生 合度束决定的。无论是发达国家还是发展我国家，农业保护政策绩效产生的前提 是这种政策体系符合本国的国情。因此，我们选择美国与印度作为比较基础，并 不是要从这种比较中套用别国的经验和方法，而是研究政策与本国国情相结合的 方法与路径。总之，选择美国与印度农业保护政策作为分析比较的对象，既有利 于反映具有典型意义的发达国家与发展中国家农业保护政策的发展趋势，也有利 于我国按照农业政策调整的一般规律，提升我国农业政策的国际竞争力和政策绩 效。 本文的第四、五章为第三部分。该部分是在前两个部分分析的基础上，并结 合经济全球化的特定时代背景，通过对我国农业保护政策的现状描述，分析入世 与我国农业保护政策调整的战略方向。其中，第四章阐述了当前我国农业保护政 策的存在问题及困境，特别是分析这种困境产生的根源。而通过这种分析有利于 我们进一步揭示我国农业保护政策的调整方向。对这种调整方向的揭示则是在第 五章中体现的。第五章在借鉴美国、印度农业保护政策调整经验的基础上，提出 了我国农业政策调整的基本方向和战略重点。我们的分析证明，与传统的农业保 护不同，现代农业保护的关键不在于需求政策的调节，而在于供给政策的导向， 特别是要素供给政策的调整。因此，通过科技促进农业经济增长方式的转变和农 村人力资本培育，将是全球化时代我国农业保护政策的战略基点。按照这一思路， 本文对我匡农业保护政策的调整提出了相关的对策和建议。 ( 2 ) 研究的意义。世界各国的工业化进程在打破农业文明的同时，也改变了 农业产业的发展路径和成长环境。在工业现代化新的历史条件下，农业保护成为 世界大多数国家经济政策理论研究的重中之重。但是，传统理论研究的基本思路 是从农业作为弱势产业的经济技术特征出发，强调对农业部门的市场、价格以及 生产者收益的保护。因而，其隐含的前提是农业保护主要取决于外部条件的改善。 本文则通过对当代农业保护政策国际经验的分析，总结出农业保护战略基础的转 移，即转向农业产业内部优势生产要素的培育，从而提出了以优化农业生产要素 供给为基点的政策思路。因此，这一研究对进一步丰富农业政策学具有一定的理 论价值。 农村改革曾经为我国经济体制改革打丌了第一个缺口，成为我国制度创新的 先导。但是，在我国市场经济体制形成与发展的过程中，农业、农村和农民问题 也随之日益凸显。目前，解决“三农问题”已经成为关系到我国国民经济稳定增 长和社会安定的关键环节。而在市场经济条件下，农业政策的制定需要有新的思 农业保护政策的战略重点：固酗、经验的比较研究 、导论 路。本文则是在对美国、印度农业保护政策战略重点分析的基础上，揭示农业保 护政策调整的般规律，并针对我国农业政策的存在问题，提出农业政策调整的 战略重点和相应的政策建议。因而具有一定的现实意义。 农业保护政策的战略重点：固啪；经验的比较研究2 、美国农业慊护政策的分析 2 、美国农业保护政策的分析 尽管美国是世界上最为发达的大国，但农业与国内其他产业相比，同样是明 显的弱势产业。因此，在国民经济发展的整个过程中，能否有效她保护农业就成 为美国经济增长的重要环节。美国在其工业化发展的过程中，特别是近十几年来， 农业扶持和保护已成为关系到美国经济发展的战略重点之一，并形成了一整套完 整的、成熟的农业保护政策与实施体系。应该说这是美国农业之所以领先于世界 的重要原因之一。美国对农业进行保护，其政策和措施是全方位、多角度的。因 此，深入研究美国的农业保护政策体系具有重要的现实意义。但受篇幅的限制， 本文将重点考察美国农业保护政策的演变过程，并对美国农业保护政策的重点给 出进一步的分析。 2 1 美国农业保护政策思路的历史演变 美国市场经济发展过程的一个重要特征，在于其法制化程度的不断提高。政 府的各项政策思路，基本上是通过各种法律的形式被表现出来的。同样，在农业 保护的政策制定方面，法律调整是一个重要手段。因而，美国农业法制化进程同 时也是美国农业政策思路的调整过程。美国的农业保护始于2 0 世纪2 0 年代末期， 1 9 2 9 年的农业调整法是其起点的标志。2 0 世纪以来，美国先后多次调整和修改农 业法。而农业法的历次调整和修改，基本上是根据世界农业和美国经济发展的新 趋势，为农业发展创造更为有利的外部环境和法制保障。其中比较突出的有： ( 1 ) 1 9 2 9 年的农业调整法。1 9 2 9 年美国农业调整法的核心是农产品价格支 持政策。农产品价格支持的主要手段，是将数量管理与财政补贴相结合，政府对 主要农产品都确定了以生产成本为基础的目标价格，以便保证农场主获得比较稳 定的、可以与其他行业相比拟的利润率，当市场价格低于目标价格时，政府向农 场主补贴两者之间的差额。但政府的补贴是有条件的：凡是享受补贴的农场主必 须参加政府体耕计划和水土保持计划，其中休耕比例在不同时期各有不同规定。 ( 2 ) 1 9 9 6 年的联邦农业完善与改革法案。为了适应w t o 对农业保护的要求， 促使美国的国内农业保护政策从“蓝箱政策”转变为“绿箱政策”，1 9 9 6 年4 月美 国颁布了1 9 9 6 年联邦农业完善与改革法案。该法案的主要内容有以下几个方面： 第一，从1 9 9 6 年起至未来的7 年内，逐步取消对农民的价格补贴，停止目标价格 差额补贴的做法，将价格补贴改为收入补贴。而在取消价格补贴的同时，美国政 农业保护政策的战略重点：罔际经验的比较研究2 、j 皂田农业保护政镱的分析 府制定了农民收入保障计划。荚国政府为提高农民收入，于1 9 9 8 年i o 月引入了 市场丧失补助政策。1 9 9 9 年度政府的新增农业支援计划支出为6 0 亿美元，其中用 于市场丧失补助支出为2 8 5 7 亿美元，用于过去5 年中3 年作物歉收农民补助8 ，7 5 亿美元，用于1 9 9 8 年作物灾害损失补助1 5 亿美元。2 0 0 0 年的农业支持计划总支出 为1 9 9 9 年的1 2 5 倍，其中用于市场丧失补助( 直接收入补助金) 5 5 4 亿美元，是1 9 9 9 年的两倍。到2 0 0 0 年，政府的农业补贴由1 9 9 6 年的5 6 亿美元降到4 0 亿美元。 第二，取消对作物耕种的限制，完全放开农业生产。而在放开生产的同时，美国 政府强化了对生产者风险的控制。美国农业部推出了作物收入保险计划。作物收 入保险计划是以春季作物种植时的价格为基础，收获季节的价格下降时，价格的 变动成为保险的对象。但由于作物收入保险的保险费比通常的作物保险高，1 9 9 9 年参加作物收入保险的玉米、大豆和小麦分别占种植面积的2 0 6 、1 6 8 和2 1 。 此外，美国还保留了对农产品销售的保护机制，并取消了农民自有储备计划。 ( 3 ) 2 0 0 2 年的新农业法。2 0 0 2 年5 月，根据国内政治斗争和w t o 启动新一 轮谈判的需要，布什政府出台了新的农业法案，即 2 0 0 2 年农场安全与农村投资 法。新法案的有效期共6 年，截止到2 0 0 7 年，主要涉及生产补贴、水土资源保 护、农产品贸易三个方面。其突出特征是，在1 9 9 6 年农业法案的基础上，大幅度 增加对农业的投入和补贴，并扩大政府补贴的范围，以增强农业的保护力度。同 时，农业补贴以直接补贴方式为主，大多具有脱钩收入补贴性质，具体包括生产 灵活性合同补贴、土地休耕保护计划和农业灾害补贴等。从世贸组织规则来看， 上述直接补贴方式大多属于免除削减义务的“绿箱”政策和“蓝箱”政策。 根据2 0 0 2 年农业法，在农产品贸易补贴方面，美国计划在2 0 0 2 年至2 0 0 7 年间，投资8 7 5 亿美元用于提高美国农产品出口的市场机会和拓宽国际市场；每 年投资4 7 8 亿美元用于援助因国外有关农产品实施出口补贴而受到损失的美国出 口商：每年对新增生物技术项目投资6 0 0 万美元，用于商签双边动植物和转基因 议定书及快速应付非关税措施对农产品出口造成的影响。此外，美国农业部还将 为美国出口商免费提供国际农产品综合信息服务。除直接的出口补贴外，美国还 实施了出口信贷制度。目前美国每年提供的出口信贷额度大约在3 0 亿美元左右， 同时还款期原来的i8 0 天延长为3 6 0 天。 美国新农业法案对农业的补贴，体现的仍然是传统的目标价格原理，即通过 补贴，使农业生产者能够获得达到政府确定的目标价格的收入水平，从而实现保 护农民利益的目的。所以，目标价格补贴是美国农业补贴的核心机制。 农业保护政策的战略蕈点：闺断绎验的比较研究 2 、芰国农业保护政策的分析 总之，在各种利益集团相互斗争的条件下，美国农业保护政策历经数次调整。 一般认为，美国现行的农业政策与1 9 9 6 年的农业法案相比，是一种倒退，因其极 大的提高了对农业的补贴。但正如我们后面分析的那样，美国农业保护在保留传 统手段的同时，其保护的战略重点已经悄然发生变动。特别是自1 9 9 6 年以后的农 业政策，则是在经济全球化和贸易自由化趋势不断加强的背景下，转向在加强对 农民收入、农业结构调整支持等传统保护的基础上，通过推进农业科技进步，提 高农业生产效率和降低农产品成本的方法，不断提高农业的国际竞争力。 2 f 2 美国农业政策发展的新方向 比照工业生产，农业生产就其特征而言更依赖于技术要素的贡献。马克思曾 经指出：“撇开其他方面不谈，工业的前提是比较老的科学一力学，而农业的前提 是崭新的科学一化学、地质学和生理学。”。这就是说，农业生产本身也是一种经 济一技术一自然的过程，农业生产越发展越表现出知识技术密集型的特征。马克 思又指出：“农业的劳动比受分工支配的制造业工人的劳动具有更大的脑力性质。而 现代农业本质上是一种科技型农业。随着农业生产的转型，世界各国的农业保护 政策思路也在发生着相应的变化。同样，美国的农业保护政簏也是随着其经济发 展阶段的不同而不断调整。而这种调整的基本方向则是持续推进农业技术进步。 从一定的意义上说，美国农业高度发达的关键，在于科学技术这种新的生产要素 被大量地导入农业生产过程。美国促进农业科学技术进步的基本特征可以概括为3 个“三位一体”。 ( 1 ) 农业教育、科研和推广的“三位体”。美国在农业开发过程中十分重 视农业人才的培养，首先，重视通过农业技术院校培养人才；其次，重视通过发 展职业教育，培养应用性技术人才：另外，还为成年农民提供农业技术教育。美 国农业教育的特点是农业教育与农技研制推广相结合，以农业大学为核心的教育 模式。美国长期以来都把农业科研作为国家公益性事业，从资金等方面给予大力支 持。2 0 0 1 年美国各州农业实验站的8 5 经费由联邦和州政府提供。联邦政府研究 投入占农业部总预算的2 4 。美国农业科学技术研究注重理论研究与应用研究 相结合，并以应用研究为出发点与归宿点。同时，加强农业科研成果的推广和应 用。美国现设有3 3 0 0 个推广机构雇有1 7 亿名左右的推广员。 “资奉论书信集，2 6 0 虹，人民m 版札。 。马克思想椿斯争集第2 6 卷第2 1 ，2 5 6 撕人民版补 农业保护政策的战赂鞋点；田环终验的比 变研宄2 、艽母农业保护政策的分折 表2 1美国联邦政府基础科研拨款 单位：百万美元 项目年份j 9 8 0 1 9 9 01 9 9 6i 9 9 8 农业 2 4 6 4 5 65 4 75 6 3 国防5 5 29 6 4 1 1 舒 1 1 9 l 能源 2 2 07 6 11 1 8 21 3 1 3 环境 1 3 6 3 3 6 1 4 7 1 5 7 卫生 1 7 6 14 6 6j6 3 9 5 7 0 1 5 教育 6 l1 0 6 j 4 01 4 6 航天4 8 21 3 8 9】6 8 51 5 1 7 其他 1 4 7 82 6 1 33 1 8 23 3 9 4 合计 4 7 1 6 1 1 2 8 61 4 4 4 31 5 2 9 6 资料来源：参见刘志扬美国农业新经济，第2 5 6 页，青岛出版社，2 0 0 2 年版。 ( 2 ) 农业r & d 官、民、学的“三位体”。美国是以自由的企业制度为基础 的市场经济国家。在这种企业制度安排下，研究开发成为企业成长与竞争的基本 手段。但在实际上，美国政府一直重视对研究开发活动的介入，特别是在农业部 门的研究开发过程中，政府支付成为美国农业研究开发基金的重要来源之一。以 联邦政府为例，自上个世纪9 0 年代以来，其对农业研究投入通常占农业部预算的 2 , - - 4 ，联邦政府对农业科研的拨款呈现逐年增长的态势( 见表2 1 ) 。 联邦政府除了在农业科研和教育方面大量投资外，还在农产品的生产、加工、 销售、国际贸易以及生产条件等方面提供了大量的补贴支持如：目标价格补贴、 储存或缓冲库存计划、生产灵活性合同补贴、农业灾害补贴、出口农产品价格补 贴等，以保证农场主有稳定的收入和足够的科技资金积累，达到鼓励私人企业和 农场主从事农业开发性研究的目的。据统计，私人企业投资比重目前已超过5 0 ， 并有逐年增长趋势。私人研究机构般和州立大学签订合同，进行农业技术的研 究开发。 ( 3 ) 金融、法律与协会技术创新支持的“三位一体”。美国的银行和信贷业 比较发达，银行或信用社遍及农村社区和小镇。农民只要把自己的贷款可行性报 告及推广的咨询意见交银行或信用社，一般很快会得到农业信贷，并能得到农业 信贷优惠。同时，有很多从事农业保险的机构，在农作物遇灾害时，投保的农民 坐些堡丝堕兰塑些堕里墨：旦堕：堑堕堕些墼坐塑 ! ：墨里垒些堡型堕鉴堕坌塑 可按规定获得较高的赔偿。美国还有完善的出i z ! 信贷和出口信用保险的农产品出 口金融支持体系，有利地促进了农产品的出口，间接促进农业科技的推广。同时， 美国建立了发达的保护发明者权益的法律体系。美国不仅把建立专利制度促进技 术进步作为联邦政府的职责写进了宪法。而且还成立了包括专利法的制定和专利 执行的专门机构。专利制度和相关法规的制定为农业科学技术创新提供了可靠的 法律保证。此外，以农业合作社为代表的民间力量，在支持农业技术进步与技术 推广方面也发挥了不可替代的作用。 综上所述，与传统的以价格和补贴为主要手段的农业保护方式相比较，美国 农业保护政策发生了较显著的转向，即推动农业技术进步与创新，在当代美国农 业保护政策体系中已经占有重要地位。为农业科技进步创造良好的政策与法律环 境，调动各种因素参与农业科技创新，是美国农业保护政策的基本导向。而这种 转向不仅反映了美国农业有机构成逐步提高的趋势，而且体现了世界农业发展的 基本方向。 2 3 美国农业保护政策产生的原因 美国是一个典型的工业化国家。同其他国家的经济发展一样，随着工业化过 程的不断加速，美国农业在国内生产总值的持续降低。目前，美国农业劳动力占 社会劳动力总数的2 0 o ，农业部门的比重见表2 2 。因此，无论从产值还是劳动力 比重来看，美国农业都是一个“小部门”。问题在于，那究竟是什么原因使历来崇 尚自由竞争的美国长期坚持对农业的保护政策昵? 除了农业是国民经济的基础 外，概括起来，美国对农业进行保护的根据有如下两个方面。 ( 1 ) 美国农业的产业特征是美国农业保护政策形成与发展的内在原因。传统 农业是通过对自然条件的利用实现物质能量转换的产业。自然条件在农业生产中 占据重要位置。但现代农业主要是依靠非自然手段实现物质生产的产业，现代农 业生产在很大程度上是受一国的经济技术条件制约的。因此，可以说，在现代社 会，农业生产过程表现为一种“自然经济技术”过程。这意味着对一国 农业产业特征的把握，离不开对该国的自然、经济和技术条件的分析。 ”李们i 蛾，i 伴，“周外农村剩氽劳动山转移艇的比较”农村缫济导刊，2 0 0 41 0 。 农业保护政攮的战略重点：困翰；择验的比较训f 究2 、荧闫农业保护政策的分析 表2 2 美国农业在国内生产总值( g d p ) 中的比重 单位：亿美元 年份 1 9 5 01 9 6 0 1 9 7 0 1 9 8 01 9 9 01 9 9 72 0 0 0 g d p2 8 7 05 0 6 09 8 1 04 6 1 5 06 1 3 6 37 2 6 9 89 3 8 8 5 农业部门产值 2 0 0 92 0 2 42 9 4 36 2 7 69 8 7 91 2 7 21 8 3 0 比重 43 1 3 61 6 11 7 51 9 5 国际货币基金组织：国际金融统计2 0 0 1 年版。 首先，美国农业表现为一种规模经济与自由竞争市场机制相结合的经济。按 照经济学的解释，规模经济与自由竞争机制是相互矛盾的，这种矛盾习惯上被称 作“马歇尔冲突”。但美国农业的发展在一定程度上是取决于对这种冲突的缓解。 而缓解矛盾的重要环节之- - n 是国家农业政策的导向。美国地大物博。因此，美 国6 0 以上的农场规模在1 0 0 英亩( 4 0 公顷) 以上，和其他国家相比，美国的农 业生产规模是全球最大的。但是，由于产品的同质性高，农业仍然属于竞争最为 激烈的行业。因为不论农场有多大，每个农场主只是整个农产品市场的参与者， 单个农场没有垄断市场或左右农产品价格的能力。 其次，外向性是美国农业的一个典型特征。随着国民经济的发