（特殊教育学专业论文）教育公平视野下我国特殊教育立法研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 教育公平是当前国际、国内教育界的核心问题和热点问题之一，对教育公平问 题的研究与重视，是社会文明和进步的标志，体现了全世界对弱势群体受教育权的 关注和维护。本文旨在探索我国特殊教育在这一全球性教育浪潮推动下的发展和进 步，在借鉴外国特殊教育发展及其立法经验的基础上，探讨教育公平与我国特殊教 育立法之间的相互关系，以及我国特殊教育的立法如何保障特殊需要人群受教育权 的平等实现问题。本文分为五个部分： 第一部分，介绍了我国特殊教育的发展，对特殊教育的历史以及建国后所取得 的成绩进行了回顾和述评，并从教育公平的视野概述了当前特殊教育界面临的不公 与困境，指出发展和完善特殊教育立法是当务之急。 第二部分，回顾并总结了我国特殊教育立法的发展进程，对每一阶段颁布的法 律、法规和政策进行了梳理，总结了其中的立法特色并对存在的问题进行了分析和 探讨。 第三部分，对我国特殊教育立法中特殊儿童受教育权的公平阿题进行了论证， 着重讨论了教育公平实现的成因，最后得出结论。 第四部分，详细介绍了国外、尤其是英美等西方国家特殊教育立法发展的历史 进程和立法特色，总结其中的先进经验，以期对我国特殊教育立法有一定的借鉴意 义。 第五部分，对我国特殊教育立法的发展和完善提出建议并展望了未来发展的趋 势。 关键词：教育公平特殊教育特殊教育立法 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 问题的提出 一、引言 在知识经济时代，教育对一个国家或民族来说，起着关键性的作用。推动着一 个国家和民族政治、经济、文化和社会的发展。对个人成长而言，教育也起着至关 重要的作用，他关系着个人的成长和生活的质量。教育公平是一个世界各国人民所 共同关心的问题。 世界银行1 9 9 5 报告教育的优先发展和策略，建议各国把公平放在“优先” 地位。“报告”提出“争取公平已经成为许多政府的一大目标，但是公平还要比过 去受到更多的重视。”美国智囊机构兰德公司1 9 9 9 年教育研究报告( c l o s i n gt h e e d u c a t i o ng a p ：b e n e f i t sa n dc o s t s ) 的主要结论是：教育公平，能够给政府创造巨额 的财政收入，给社会带来巨大的经济效益。因此时至今日，“保证教育机会均等， 提高教育质量”仍作为美国教育部工作的座右铭镶嵌在教育部总部的大理石墙壁 上。 1 9 9 0 年3 月，世界1 5 0 多个国家和地区在泰国宗迪恩召开了“世界全民教育大 会”，提出全民教育的思想，大会通过的全民教育宣言宣布：“每一个人不 论他是儿童、青年还是成人都应该能获益于旨在满足其基本学习需要钓受教育 机会。”大会还制定了全民教育的世界基本目标，表明教育公平已开始成为全球化 的目标追求。1 9 9 4 年联合国教科文组织在西班牙萨拉曼卡召开“世界特殊需要大 会”，大会通过了萨拉曼卡宣言，这次大会再次强调每个人都有受教育的基本权 利，每个人都有其独特的个性、兴趣、能力和学习需要，学校要接纳全体儿童，并 满足他们的特殊教育需要。 受教育权是人的基本权利之一，当我们从全球范围内审视特殊教育发展的历史 以及推动其发展的动力时我们很容易发现人类对于在如何对待残疾人这一弱势群 体的问题上经历了从杀戮到遗弃、忽视、怜悯、到过度保护，进而发展到逐渐接纳， 到尽最大程度融合进主流社会的过程。而从残疾人自身发展及要求来看，残而不废， 做一个对社会有用的人，最大限度的实现自身价值和社会价值的统。这一内在要 求的实现，需要得到社会广泛的理解和支持，更重要的是赋予其适合自身发展的受 教育权利。可以看出，特殊教育从一开始就与人的基本权利的尊重与保护紧密联系 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 在一起，他体现一个社会文明发展的水平。联合国成立后，“世界人权宣言”、“儿 童权利公约”、“社会进步与发展宣言”和专项的“残疾者权利宣言”、“智力残疾者 权利宣言”、“关于残疾人的世界行动纲领”等等都强调了保障残疾人受教育的平等 权利。如1 9 5 9 年1 1 月2 0 日联合国大会通过儿童权利宣言中就确认，“人类有 责任给儿童以必须给予的最好的待遇”、“儿童应不受歧视地享有一切权利；制订法 律要以儿童的最大利益为首要考虑；儿童的家长和社会、公众事物等，当局有责任 为处在困境中的儿童排解困难并给予特殊照顾”。9 1 9 8 9 年联合国儿童权利公约 强调：“每个儿童无论贫富，都应该受到特殊照顾。”。而关于残疾人的世界行动 纲领中则指出：“会员国应保障残疾人有平等的接受教育的机会，包括使最严重 残疾的儿童享受义务教育。” 总之，维护特殊儿童受教育的权利是教育改革和发展 主题中应有之意。 我们党和国家一贯重视残疾人教育事业，通过积极发展特殊教育事业来切实保 障包括特殊儿童在内的所有残疾人受教育的权利。特别是改革开放以来，我国在残 疾人教育立法方面速度之快、数量之多，也是前所未有的。教育法、义务教育法、 职业教育法、高等教育法、教师法等诸多法律中有对特殊教育专门条款的规定。如 教育法规定国家扶持和发展残疾人教育事业，义务教育法中规定地方各级 人民政府为盲、聋哑和弱智的儿童、少年举办特殊学校( 班) 。面在残疾人保障法、 残疾人教育条例中特别明确了残疾人教育的政府职责、发展方针、教育目的、形式、 师资、辅助手段等。教育部也相应制定、颁发了一系列特殊教育的行政规章。正是 由于我们坚持了依法保障、依法管理特殊教育，近2 0 年多年来我国特殊教育事业 呈现出全面、持续、健康、协调的发展态势，取得了举世公认的成绩。然而，由于 受到传统教育的影响和国情的限制，我国特殊教育相对于世界而言，起步较晚，发 展滞后。随着特殊教育的发展、各项法规和政策难以解决特殊教育领域出现的种种 困难和纠纷，教育公平明显得不到实现。教育主体的权利和义务得不到保障，教育 客体的评估、安置、分配、划拨等这些涉及到教育机会、教育过程、教育结果分配 不公的润题亟待解决，以法律、法规、政策的形式全面协调和规定，我国特殊教育 立法和各项制度都亟待改进，以e 艮上世界教育发展的趋势。 对于特殊教育立法而言，目前我国理论界还处在起步和发展阶段，这方面的研 究不丰富，大多学说流于泛论和综述性的介绍，或者是文件性的倡议。从研究现状 上来看，直接研究特殊教育立法的文献不多，多是对立法进程和法律体制进行梳理 。陈云英主编：2 0 0 卜中国特殊儿童教育权利报告人民出版社2 0 0 5 年版第1 6 页 。同上 。同上 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 和回顾。再就是政府工作人员的工作报告或者特殊教育研究者考察国外特殊教育及 立法的发展，总结其中的一些经验对我国特殊教育及立法发展给予启示。从总体上 来说，这些研究都比较细致和零碎，很少从教育公平的视野对我国特殊教育立法进 行深入研究，所以从教育公平的视野探讨我国特殊教育立法完善的问题是极为必要 和有益的。本文力求在前人的基础上，以反恩型的思路，运用文献分析法、比较教 育法进一步探索、理清教育公平与特殊教育之间的关系，明确残疾人教育，特别是 特殊教育在残疾人教育中的重要性，通过考察国外特殊教育立法对教育公平的保 障，对其学习和借鉴，以促进我国特殊教育立法理论研究的发展，著且寻求特殊需 要儿童教育公平问题在我国的可行途径。 ( 二) 概念的界定 1 什么是公平和教育公平 教育公平是“公平”概念的延伸，要正确界定教育公平，有必要对公平概念有 所了解。在英文中有三个词：j u s t i c e ，f a i r n e s s ，e q u a l i t y ，常被译为公正、正义、 公平、公道、正当、合理、平等、均衡等。在汉语中，这些词语含义相近但不同义。 目前我国有关教育公平的文献多是从西方翻译过来的，有些文献出于行文和翻译的 需要，对上述概念通常不加区别，使国入对公平的理解也是众说纷纭，各抒己见。 概括下来，对公平的理解主要有以下几点： ( 1 ) 从经济意义上看，能促进效率的提高是公平的本质，反过来，即使道德 上是进步的，也不能算公平； ( 2 ) 收入、分配规则的公正与平等； ( 3 ) 公平是人与人之间社会关系的度量； ( 4 ) 公平是对人与人及人和自然关系的一种认识、评价等等。 总而言之，公平并不是纯经济学概念，它从来都含有伦理学的意义，不论如何 理解，“它首先涉及价值判断问题，即道义上的是非标准问题。” 由社会公平出发，进而探讨教育公平的真谛。那么，什么是教育公平? 最近十 年来，理论界从不同侧面和角度对教育公平作了大量研究，主要概括如下： ( 1 ) 从社会哲学或人类学的角度认识教育公平。研究指出：1 ) 公平是指社会制 度规则的公正、平等。2 ) 公平是指收入分配规则的公平。3 ) 公平有3 级内涵：第1 级内涵是制度规则的公平、平等；第2 级内涵是收入分配制度的公平，即个人向市 场提供的生产要素的多少要与获得报酬相适应：第3 级内涵是收入补偿制度的公正。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、我国特殊教育发展与教育公平 ( 一) 我国特殊教育发展概况 1 历史的回顾 中华民族自古以来就有“尊老、慈幼、扶弱、助残”的优秀传统，早在2 0 0 0 多年以前，当欧洲人( 如斯巴达1 还在遗弃或杀戮残疾人时，中国一些先贤就提到了 “鳏寡孤独废疾者皆有所养” 的大同理想。从我国古代的哲学理念和伦理道德的 义理中不难发现古代中国人宽待残疾人的缩影。如周礼地方司徒记载，当时 有“慈幼”、“养老”、“贿穷”、“恤贫”、“宽疾”、“安富”的施政措施，而且，从孔 子的“仁爱”到孟子的“道义”到墨子的“兼爱”无一不渗透着中国传统文化中扶 贫助残的朴素的人道主义思想。 我国特殊教育产生于1 9 世纪中叶，1 8 5 9 年，太平天国运动后期的领导人之一 洪仁轩，在其掩政纲领资政新篇中提出“兴跛盲聋哑院。有财者自携资斧，无 财者善人乐助，请长教以鼓乐书数杂技，不致为废人也”。由于太平天国运动失败， 此主张未能实施。资政新篇还谈到了特殊教育的立法思想，洪仁开认为立法是 强国之本，西周之所以“肇八百之畿”，是由于周公做周礼；西方国家之所以近 世以来迅速强盛，根本原因是其“纲常大典，教养大法”刨制的好o 。并且他在立 法制喧谕中说“国家以法制为先”，“有法制而后有家”，因此法制是解决太平天 国政权弊病的关键，立法是“当今兹万不容己为急务也” 在资政新篇的二十 八条改革措施，其中就有六条涉及到特殊教育的机构与对象。他首次把兴办特殊教 育纳入到国家的法律纲领中，以保障特殊教育的创办与实施，同时也作为特殊教育 如何开展的依据。 我国残疾人教育的正式创立，第一所盲校的建立，是1 8 7 4 年英国牧师穆威廉 在北平( 今北京市) 设立的“启明瞽目院”。第一所聋哑学校，是美国传教士查理米 尔斯1 8 8 7 年在山东省登州( 今蓬莱县) 设立的“启明学校”( 现为烟台聋哑学校) 。 1 9 1 6 年，实业家张謇在江苏省南通市创办了第一所由中国人自己筹建的私立聋哑学 校。在这些特殊教育先躯者的影响下，保定、杭州、南通、奉天( 今沈阳市) 、吴县 。转s i 自：札记礼运“奉运大同”篇 黄耀丽：简述洪仁开的法制观，史学月刊，1 9 9 4 年第6 期5 9 页 王学栋蘼勇，任广恚：拱仁开的法制思想：内容、评价与启示，石油大学学报( 社会科学版) 2 1 年1 0 月，第7 4 _ 7 7 页 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 所，在校学生由过去2 0 0 0 多人增至2 2 8 5 0 人。 特殊教育事业在建国后的发展，是社会主义民主、平等思想_ 白勺体现。社会主义 主张劳动人民当家作主，残疾人士也是社会平等的一员，同样是新社会的主人翁、 建设者和接班人。但是，由于新中国成立之初底子薄、经济落后，又受到政治上阶 级斗争的影响，教育平等的思想没有在实践中得到充分贯彻和实现。残疾儿童的入 学率仍旧偏低，对残疾人的认识、分类也尚待完善，残疾人教育的基本情况没有得 到太大改变。 2 改革开放以来特殊教育的主要成绩 改革开放以来，我国特殊教育事业有了巨大发展。由于政府重视，社会支持， 残疾人教育获得了前所未有的迅猛发展，教育的规模、人数均超过我国自有特殊教 育历史以来百余年的总和。 近十多年来，随着国家的进步，经济的发展，残疾人的状况有了明显的改善， 共有9 9 0 万残疾人 角地理解它。 本文认为的教育公平是：不论民族、性别、社会螭宸。菰衍正式；溪嚎嚣毽 照季彗襄劐k孽芝p彰窭i曩螋逐粥璁蹑四推动残臻儿蕈少年义务教育的发愿孺 嗜卤璀掣：箭门_ 决定采一坦臻蒌鞠蓟劐葡手j ：! 养幕每筷蕊岗。 ；。美划氍祭塾裂髫 f 玺；嘎塌堂擎第觏麓函塌傅最。 磁溪拍灞逐国洲滔滔肆国麓灞霰湎确引；蔗逊溯灞趔潭2 焉磅；露篓引。噬名。 鞘翻馨裂鹜这些地区，以促进当地残疾儿童 少年义务教育的发展。根据项目责任书规定，到2 0 0 0 年2 1 个省、自治区、 直辖市将新建普通学校特殊教育班1 4 5 3 个，新建特殊教育学校9 7 所，改扩建特殊 教育学校1 3 3 所，培训在职教师1 3 0 0 6 人。在校残疾学生数将增长到3 7 万多人。 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 伐大大加快。截止到2 0 0 1 年底，中国特殊教育学校已达1 5 3 1 所，比1 0 年前翻了 一翻多；在校生达3 8 万多人。比1 0 年前增加了4 倍。 如今，以专门的特殊教育学校为骨干，咀普通学校特殊教育班和残疾人儿童少 年随班就读为主的特殊教育格局基本形成。各地在办好专门特殊教育学校的同时， 积极推行在普通中小学附设特殊教育班和儿童少年随班就读，实现了残疾儿童就近 入学。在广大农村，尤其是山区和边远贫困地区，设立特殊教育班和随班就读，极 大地方便了残疾儿童少年的入学。随班就读已经成为在残疾儿童少年中普及义务教 育的主要形式。由于广大教育工作者的努力，盲、聋学校的课程教材体系现在已基 本建立。各地在教育教学改革的过程中，普遍开展了分类教学实验、个别化教学的 实验。特别是增加了当地劳动力市场需要的劳动技能和职业技术教育内容，提高了 他们生活、生产和就业的能力。为学生今后参与社会生活创造了条件。此外，还有 大量在普通学校从事随班就读教学的特殊教育教师，这表明中国特殊教育师资队伍 的不断壮大。近几年来，各地还开展了多种形式的短期培训。骨干教师的培训也纳 入国家“园丁工程”，一大批骨干教师经过培训，增强了教育教学能力。 2 0 0 3 年残疾人教育工作进一步发展，残疾人的素质与和平参与社会的能力进一 步得到了提高，残疾人接受教育的权利得到了很好的保障。截止到2 0 0 3 年底，全 国特殊教育学校已发展到1 6 5 5 所，普通学校附设的特殊教育班已发展到3 1 5 4 个， 在校的视力、听力言语和智力三类残疾学生达到5 7 7 万人。全国共有1 9 2 个专门儿 童福利机构和近6 0 0 个综合福利机构中的儿童部，收养5 4 万名孤残儿童。全国各 地还兴办康复中心、弱智儿童培训班等社区孤儿、残疾人服务组织近万个。全国城 镇共有4 0 3 万残疾人实现就业，农村共有1 6 8 5 万残疾人从事生产劳动：2 5 9 万贫困 残疾人得到生活保障；4 4 2 万残疾人在各类福利院、养老院享受集中供养、五保供 养；2 4 6 万残疾人得到临时救济、定期补助和专项补助；累计扶持7 0 l 万贫困残疾 入解决基本温饱。2 0 0 3 年，各级政府安排残疾人事业费1 5 亿元，募集社会福利资 金近1 亿元。 近几年，为在中国形成理解、尊重、关心、帮助残疾人的社会环境，中国政府 和社会各界进行了大量工作。在每年5 月法定的“全国助残日”，全国各地广大群众 积极参加助残活动，在活动中增加了对残疾人的理解和尊重。中国每年有3 0 0 0 多 万少年儿童参加“红领巾助残活动”，至今已坚持8 年，出现了许多扶老、帮残的动 人事迹。许多大中城市的医院开展了为孤残儿童献爱心的活动，为他们实施脱残手 。数据来源：教育部，2 0 年全国教育事业发展统计公报，2 0 0 4 年4 月船日 。参阅新华网：中国的社会保障状况和政策白皮书，( 2 0 0 4 年9 月7 日电) 9 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 术，使许多残疾孤儿得到了康复。为方便残疾人参与社会生活，中国制定驰致驰剿 | 弱甜萄洲蔺“薛针裆蒯托繇w 熟醴黔鲍靶陵要| ，苗蓉衍弹锎罐缆南瀚海碗窿赫 罐罐瞎圄嗜i 一皂e 瓤阿移剧和南誊嚣酣骚箨描弱嚣蕊釉羟裾酣鹣篡轴懿；泓g 矗二 壶莛。擗地j 甜麓；涨嘏，挂栽；两搿壤潆嚏罐瘦；釉m ；! j 箍葆证谆嘀喷翌两塌搌 吲嘈晦丽在 我国，法制建设不断完善，依法治教已初 见端倪，法律与教育之间的关系日益密切。教育法制是现代国家教育发展的一个重 要特征。法律对教育的功能主要体现在他能保证决策过程的合法化、保持集中和分 散的合理性、保证学校及其它教育机构的自治、对教育管理实行程序控制、控制课 程、规范教师职业、控制教育财政。可以这样说，教育的普及和发展正是在法律的 保护和促进下才实现的，而教育的法制化本身，也必然会促进法律的完善和发展。 从教育立法的角度来看，加强教育立法是现代教育发展的必由之路。它是现代 教育普及化、大众化的要求；是现代教育权社会化、国家化的要求；是现代学校活 动复杂化、有序化的要求；也是现代国家法治化的要求。o 同理，我国特殊教育立 法及其发展，随着特殊教育的产生和发展而不断完善，力求保证特殊教育领域内各 项事业有条不紊的进行，能够有效解决特殊教育领域内出现的各种问题，保障特殊 教育领域内教育公平的实现。以下笔者将对建国后特殊教育立法发展进行回顾和讨 论，并对立法在如何保障教育公平上的努力和不足进行分析。 ( 一) 我国特殊教育立法发展的进程 建国以来，我国特殊教育法规从无到有，从缓慢发展到迅速增长经历了漫长的 历史时期，根据各部法律法规在特殊教育发展中的功能和作用，大致可将我国特殊 教育法带4 建设分为三个阶段：发端和缓慢发展阶段、迅速发展阶段和专项发展阶段。 l _ 发端和缓慢发展阶段( 1 9 5 1 1 9 7 8 ) 1 9 5 1年1 0 月，中央人民政府颁发关于学制改革的决定，规定在发展各级各 类学校的同时。“各级人民政府并因设立聋哑盲等特种学校，对生理上有缺陷的儿 童、青年和成人，施以教育。”文件把特殊教育纳入了国民教育轨道，改变了1 9 4 9 。参阅劳1 4 x 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 特教师资总体数量不足，还有所流失，总体素质不够高，许多从普通学校改行的特 教教师尚未接受过特殊教育专业培训，对特教的规律还不能很好把握。特殊教育教 师特别是骨干教师的培养、培训工作急需加强。虽然近二十年来我们已经培养了数 百名具有学士、硕士、博士学位的本科生、研究生，全国已经有多个师范大学建立 了特殊教育专业，成绩斐然，但是还很不够，特殊教育的师资还非常缺乏。已经进 入普通学校就学的残疾儿童由于师资与教学资源的缺乏而出现“随班混读”的现象。 现有的师资培训体系没有系统地包含特殊教育部分，特殊教育知识不能得到普及。 教师的职前职后培训都没有系统地包含特殊教育知识内容，资格证书的获得与考核 都很少或根本就没有包含特殊教育成分。因此，普通中小学教师不能够良好地适应 课堂内特殊儿童的学习需求，科研院所中的教育研究者、教育学博士生与硕士生也 缺乏对特殊教育的重视与基本了解。 ( 5 ) 特殊教育政策需要完善。残疾人教育条例已发布实施十周年，有的规定 已不能适应新时代的要求；国家和地方一些现行的好政策也需要通过立法加以确 定。而由于法律不够健全和完善，特殊教育的发展时冷时热，随领导的意志、行政 管理方式的改变而改变。特殊教育在“八五”期间发展较快、“九五”与“十五” 期间发展则相对缓慢。国 以上这些问题，显然与我们共同追求的“全民教育( e d u c a t i o nf 缸a 1 1 ) 、教育平 等( e q u a le d u c a t i o n ) ”的目标相去甚远。我国残疾人事业的发展和残疾人权益的保 障，以及我国特殊教育与康复事业的进步，都需要迸一步完善我国的教育法及特殊 教育法规体系，加强法律、法规的监督和执行，并使之落到实处。 。参阅陈云英主编：2 0 0 4 中国特殊儿童教育权利报告， 民教育出版社2 5 年版，4 6 页 1 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 年前把特殊教育纳入社会教育与文化馆、图书馆同类的做法，我国特殊教育由此成 为社会主义教育事业的一个组成部分。 1 9 5 7 年4 月，教育部发布办好盲童、聋哑学校的几点指示，对盲校、聋校 的基本任务、教学编制和工作方针等作了指示。 这一阶段法规条文的制定和颁发，使新中国的特殊教育立法走上了科学化和规 范化的道路。但这一时期，涉及特殊教育的相关法律条文只是简单的条文性的指示， 在学科用语上尚有不科学、不严密的地方。 2 迅速发展阶段( 1 9 犯1 9 9 4 ) 十一届三中全会以后，我国的法制建设进入了一个划时代的新时期。1 9 8 2 年 1 2 月，第五届全国人民代表大会第五次会议制定的中华人民共和国宪法第4 5 条规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其它有残疾的公民的劳动、生活、和 教育。”这是在国家根本大法中第一次规定了对残疾人的特殊教育。1 9 8 6 年4 月， 第六届全国人民代表大会第4 次会议通过的中华人民共和国义务教育法第九条 第二款规定：“地方各级人民政府为盲、聋哑和弱智儿童、少年举办特殊教育学校 和班级。1 9 9 0 年1 2 月，第七届全国人民代表大会常务委员会通过的中华人民共 和国宪法第4 5 条规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其它有残疾的公民的 生活。1 9 9 0 年1 2 月，第七届全国人民代表大会常务委员会通过韵中华人民共和 国残疾人保障法。第三章规定了残疾人教育方面的有关内容，第一次在法律中明 确提出残疾人有受教育的权利，这是对宪法第4 6 条“中华人民共和国公民有 受教育的权利和义务”的再确认，此外还对教育经费、各阶段教育方式、教学手段 和用具等作了规定。这一阶段颁布的几部重要法律中均涉及到了特殊教育问题，并 逐渐由宏观指导向微观建设发展。 1 9 9 4 年8 月国务院颁发的残疾人教育条例明确提出残疾人教育是国家教育 事业的组成部分。舞例对各级各类组织机构、课程设置、教学模式等进行了规 定，并就特殊教育教师、物资条件保障、奖励与处罚等作了相应的规定。条例 是我国第一部有关残疾人的专项行政法规。 1 9 9 5 年3 月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了中华 人民共和国职业教育法第1 5 条规定：“残疾人职业教育除由残疾人教育机构及其 它教育机构应当按照国家有关规定接纳残疾学生。” 这一阶段以残疾人教育条例的颁布为起点，标志着我国特殊教育法律法规 嵌套于普通教育法的局面。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 四、我国特殊教育立法中的教育公平 1 9 5 1 年，周恩来总理曾签发了关于学制改革的决定，规定各级人民政府应 设立聋哑盲等特种学校，对生理上有缺陷的儿童、青年和成人施以教育。这是建国 后涉及发展残疾人特殊教育的第一个重要行政法规。它明确了特殊教育学校是社会 主义教育体系的组成部分。把特殊教育正式纳入普通教育的体系，把残疾儿童受教 育的地位提高到了与普通教育同等重要的地位，明确了残疾儿童拥有与普通儿童平 等的受教育权利。 我国宪法第4 5 条规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的 公民的劳动、生活和教育。”从形式上看，在国家根本大法中明确规定残疾人教育 问题，表明了国家对残疾人教育的重视，对残疾人教育地位的肯定。从内容上看， 特殊儿童享有的受教育权包含两层含义：一是有平等接受教育的权利：二是有接受 适当教育的权利。 所谓特殊儿童有平等接受教育的权利，是指特殊儿童作为国家公民，同样享有 进入幼儿园、中小学、职业学校及高等学校学习的权利，在受教育的权利和机会上 不应该有先后、多寡、厚薄之分。具体而言，是指适龄特殊儿童的父母或者监护人 应依法使其子女或被监护人接受义务教育；普通学校应按国家规定招收能适应普通 班学习的适龄特殊儿童就读；普通职业教育学校必须招收符合国家规定的录取标准 的特殊儿童入学；普通职业培训机构应当积极招收残疾人入学；普通高级中等学校、 高等院校、成人教育机构必须招收符合国家规定的录取标准的特殊儿童入学，不得 拒之门外。而对于拒绝招收按国家有关规定应当招收特殊儿童入学的，由教育行政 部门责令该校招收。 所谓特殊儿童有适当接受教育的权利，是指对残疾儿童少年施行教育要根据他 们的身心特点和需要，符合他们的实际情况。具体的说，是要求在实施普通教育、 文化教育的同时，加强身心补偿和劳动技能的教育；依据残疾儿童少年的状况，采 取普通教育方式和特殊教育方式；有条件的学校实行小班教学和个别教学；特殊教 育的课程设置和教学方法，入学年龄和在校年龄等要适合残疾儿童少年的特点。 1 9 9 1 年5 月实施的残疾人保障法以残疾与社会生活为宗旨，重申了残疾人 的权利，该法第1 8 条规定“国家保障残疾人受教育的权利”，同时规定了政府、社 会和残疾人组织的责任。残疾人保障法第一次在法律中规定了残疾人有受教育的权 利，从它的立法精神来讲，保障法重申了残疾人作为公民，在政治、经济、社会生 活以及家庭方面与其他健全入有平等的权利，实际是对宪法规定的公民权利的重 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 申。残疾人保障法是发展残疾人事业，维护残疾人权益的一个根本法。残疾人保障 法又是对世界行动纲领的一个呼应。世界行动纲领里面就提到了残疾人有平等、充 分地参与社会生活，共享社会物质、成果的权利。所以从基本精神来讲，是跟世界 行动纲领的基本精神是一致的。 1 9 9 4 年出台的残疾人教育条例，是我国第一部有关残疾人教育的专项行政 法规。条例的颁布实施，进一步从法律上保证残疾人平等受教育的权利，明确各 级人民政府和有关部门的职责，动员全社会关心和支持残疾人教育事业。 此后，教育法、职业教育法、高等教育法对残疾人受教育权的有 关规定，都是法律面前人人平等的宪法原则在教育立法上的体现，可称为“平等接 受教育机会的权利”，也是公民“依据宪法规定所享有的受教育的基本权利”在教 育立法上的体现，从法律上体现了残疾人作为公民享有同其他公民平等的权利，并 且作为特殊而困难的群体，国家必须特别扶助。 近年来，由于社区、学校、家庭三方位合作化服务的开展，国家政府又相继出 台了关于加快实现社会福利社会化的意见、关于进一步发展孤残儿童福利事业 的通知、社会福利机构管理暂行办法、儿童社会福利机构基本规范、家庭寄 养管理暂行办法等一系列政策规定，其中都对儿童福利机构和社区福利机构开展 特殊教育与康复工作提出了具体要求，明确规定了孤残儿童特殊教育机构和特教应 该享受的优惠政策和特殊待遇，从根本上保证了儿童福利机构中绝大部分儿童能够 接受特殊教育。 然而，尽管在国家法律、法规和政策的保障之下，特殊儿童的受教育权的维护 和发展取得了前所未有的成绩。但从总体上来说，我国特殊教育立法本身仍旧存在 很多不完善、不适应特殊教育发展的缺陷，从而阻挠了教育公平在特殊教育领域内 的落实与发展。具体说来，现有的特殊教育法律法规存在以下不足： ( 一) 特殊教育立法不完善 1 特殊教育对象的法律用语不一致，术语不科学 在有关法规中，对特殊教育对象的用语打夯，有很多不一致、不科学的地方， 甚至有些地方还足以引起争议，具体体现在： 中华人民共和国宪法中规定：国家和社会帮助安抚盲、聋、哑和其他有残疾 的公民的劳动、生活和教育。使用的用语是盲、聋、哑和其他残疾； 中华人民共 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 儿童、少年举办特殊教育学校( 班) 。使用的用语是盲、聋哑和残疾； 中华人民共和国教育法中规定：国家、社会、学校及其它教育机构应当根据 残疾人的身心特点和需要实箍教育。使用的用语是残疾儿童，并具体分为：视力残 疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、多重残疾和其它残疾。 在不同的法律中用语不一，便出现了不应有的矛盾，对于法律来讲，这是不应该的， 绝对不是良法的体现。 另外，特殊教育对象的术语使用也不科学，例如聋哑、哑和聋是完全不同的对 象，在平时我们可以把聋、聋哑、听力残疾理解为一类对象，但在国家法律中则应 该更为科学准确。 国家法律法规中术语使用的这种不规范性，没有给特殊教育儿童的鉴定和分类 提供有效韵保障，既而也会给特殊几童在教育上的维权带来很多纠纷困难，使得司 法和执法难以操作和执行。 2 法律条款用词空泛，原翼b 性表述多，可操作性不强 我国已有的特殊教育法律法规用词空泛，一些类似“鼓励”等用词相当普遍， 从而使法律的可操作性大打折扣，权威性不高，强制性无力。甚至一些条款有“号 召”之嫌，而无“强制”之意，这些被称之为实施中的“软法”。如残疾人教育条 例第8 条规定：“残疾人家庭应当帮助残疾人接受教育”，第2 1 条规定：“国家鼓励 社会力量办学，捐资办学。”对特殊教育发展的经费投入只是泛泛地规定为“地方 各级人民政府用于义务教育财政拨款和征收的教育费附加，应当有一定比例用于发 展残疾儿童、少年义务教育。”这样的弹性法规必然会带来实际操作和监督上的困 难。 有些条文的规定只是对将来形势的设想，并没有真正开展起来。如残疾人教 育条例第3 7 条规定：“国家实行残疾人教育教师资格证书制度。”现在距条例 颁布有十多年的时间了，特教教师持有的仍只是普校统一颁发的教师资格证，这无 疑影响了特殊教育法律法规的可信度，也严重影响了特殊教育教师培训及相关事务 的展开。 2 理念落后，不能有效地维护特殊需要儿童的受教育权利 残疾人保障法第二条“定义、类别、标准”一款中规定：“残疾入是指在 心理、生理、人体结构上、某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以 正常方式从事某种活动能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢 体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾、和其它残疾的人。残疾标准由国务院规 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 定。”这样的分类比较笼统、已经落后于科学研究的进展和教育发展的实际，不利 于对各类特殊需要儿童进行科学的筛查，不利于有针对性的提供教育和康复服务。 从而在一定程度上削弱了对残疾人受教育权的救济。而当前世界各国的特殊教育立 法越来越显示出一些共同的发展趋势：对残疾人分类由少到多，由简单到复杂，从已 有的分类中细化出学习障碍、情绪障碍等等多种不同的类型。对残疾类型的细化一 方面体现了社会的文明进步，另一方面通过立法予以明确规定，有利于对有不同需 要的残疾人提供不同模式的补偿手段，有利于对有不同需要的残疾人提供不同而多 样的物质设施与设备，帮助他们克服因不同生理缺陷带来的不同困难。 另外，据2 0 0 5 年1 月召开的中国小公民道德建设暨全国“双合格”家庭教育 宣传实践活动领导小组第四次会议资料中记载，目前我国儿童行为问题患病率为 1 0 9 ，2 0 0 3 年则增加到1 8 2 而中国关心下一代工作委员会提供的资料显示，在我 国1 7 岁以下的儿童中，至少有3 0 0 0 万人受到各种情绪障碍和行为问题的困扰，患病 呈明显上升趋势。这些儿童的教育与康复权利的维护也要求更有力的法规保障。 3 法规制定存在缺陷，严重损害教育公平的实现 典型的例子是义务教育法。义务教育法是我国教育发展史上的一座里程 碑式的重要法律，它及其实旋细则的发布对于我国义务教育的发展起到了巨大的作 用。但是，他的法规条文中仍然存在不少缺陷，对义务教育中教育公平的实现造成 了负面影响。比如说，第十一条规定：“父母或者其他监护人必须使适龄的子女或 者被监护入按时入学，接受规定年限的义务教育。适龄儿童、少年因疾病或者特殊 情况，需要延缓入学或者免于入学的，由儿童、少年的父母或者其他监护人提出申 请，经当地人民政府批准。”其实施细则第十二条规定：“适龄儿童、少年需免学、 缓学的，由其父母或者其他监护人提出申请，经县级以上教育主管部门或 x 硕士学位论文 m a s t f i r st h e s i s 关工作，造成特殊教育行政部门孤立无援，特殊教育仿佛是边角料，可有可无。 2 特殊教育司法制度薄弱 在我国教育司法制度整体比较薄弱的情况下，特殊教育司法制度更为薄弱。这 主要可以归结为以下两个原因：一是我国没有独立的行政司法制度，对包括教育行 政在内的行政违法行为不设独立的行政仲裁机构，导致其它权利保障形式难以建 立；二是我国学校管理中的一些重要环节，由于缺乏符合法治精神的程序规范和应 有的保证机制而出现脱节、不衔接的“程序瑕疵”如缺乏有力的举报程序、申诉程 序、具体实施的程序等。 3 传统文化及国民观念的影响 长期以来，我们的教育倡导的是为全体人民的教育。但是，由于社会发展中的 种种因素，教育过程中出现了“精英教育”和“应试教育”的倾向。精英教育发展 过程中。精荚教育和应试教育都是为了选拔和培养社会精英，因此在教育过程中不 断淘汰、排斥人，而不是培养和发展所有的人，这与社会主义教育思想是格格不入 的。 改革开放带来的经济发展为教育的发展打下了良好的基础。但是必须看到，许 多弊端和问题仍然在阻碍教育的发展，其中较为突出的就是应该怎样平等地对待所 有学生。现实中，仍然可以看到一些学生受到排斥、侮辱甚至打骂，仍有学生没有 机会去他们应该去和想去的学校。 在实际工作中，还有不少人存在一些错误的认识，他们认为，正常儿童的九年 义务教育还忙不过来，哪有精力和财力再搞特殊教育；有些人对投资特殊教育持否 定态度。认为举办残疾人特殊教育收效甚微，得不偿失。还有些人认为，残疾人数 量少，搞不搞教育无伤大雅，有他们饭吃就行了。这些错误认识会极大地阻礴我国 残疾人教育事业的发展。人类在自身繁衍的过程中，根据遗传和变异的生物基本规 律，必然会产生残疾人。随着人类医学和科学技术发展，残疾人的数量与程度会逐 步降低，但不可能根本消除。此外，社会环境污染、药物的副作用、交通事故、自 然灾害、战争等也是产生残疾人的社会原因，这是人类进步与发展过程中所付出的 沉重代价。忽视残疾人事业，就是忽视人类自身的完善和发展。 顾士学位论文 m a s t e r st h e s l s 除特殊学生的权利。这类规定表明，在对残疾学生的入学问题上，当时义务教育的 法律规定与法庭的判决之间存在明显的矛盾。随后，各州继续制定明确授权学校官 员开除残疾学生的法令。1 9 6 9 年，北卡罗来纳州规定，在被公立学校开除之后，父 母坚持残疾儿童入学是犯罪。虽然如此，到2 0 世纪6 0 年代末和7 0 年代初，大多 数州都通过法律要求学校对有残疾的学生提供教育机会。然而各州的实施情况很不 一样，有一些州做得很好，有一些州的学校则寻找各种借口拒绝为残疾学生提供教 育服务。据当时的一项统计，全美国有6 0 0 万残疾儿童，这些儿童的特殊教育需要 并没有得到完全满足；一半以上的残疾儿童没有受到保证他们获得均等机会的、合 适的教育服务；1 0 0 万残疾儿童完全被排除在公立学校体系之外；许多残疾儿童由 于其缺陷没有被发现而无法获得成功的教育经验；公立学校体系内缺乏为残疾儿童 提供的足够的服务；财政投入不能满足残疾儿童的教育需要；联邦和州有关残疾儿 童教育的法律实施困难。 2 从美国三部重要特殊教育法令中看教育公平 ( 1 ) 教育所有残疾儿童法案 1 9 7 5 年，美国参、众两院以压倒多数的票数通过教育所有残疾儿童法案。 并由福特总统签署公布。此法是公法9 3 3 8 0 的修正与延伸，是美国关于残疾儿童 教育最完整、最重要的立法。 这项法令规定，所有3 岁2 1 岁的残疾儿童和青少年都有权接受免费的且适合 其需要的公立教育或相应的服务。法令还明确规定，每个残疾儿童应保证在最少受 限制环境中受到适合其需要的教育，同时，必须为每个残疾儿童设计书面的个别化 教育方案( m p ) 。这两点对美国及各国特殊教育都有极大影响，改变了美国传统的 残疾儿童安置方式和教育形式。 美国传统的残疾儿童安嚣方式和教育模式的历史演变如下：早期的美国特殊教 育以隔离的特殊教育学校或机构与单独设立的特殊班为主。随着二战后民权运动与 去机构化运动的发展，特殊儿童应尽可能地在正常环境中学习、生活逐渐成为社会的 主流观念。d e n o 提出了一个等级森严的特殊教育安置体系，这一体系根据学生的 不同残疾与教育需要提供从最少限制的环境到最多限制的环境的七个层次，整个结 构形同瀑布，上下贯通，被称为“瀑布式特殊教育服务体系”，如下图所示：( 引自 w y n e & c o n n o r ，1 9 7 9 【3 】，p 1 8 1 ) 3 影响美国特殊教育立法的因素 ( 1 ) 公民权运动 美国是一个移民国家，每年都会有成千上万的人移民到美国。美国宪法规定， 人人生而平等。但是这种被宪法保护并被国会强制执行的公民权却并没有在平等的 基础上为所有的公民所享有。这就导致了2 0 世纪5 0 、6 0 年代一系列诉讼案的出现。 一个非常重要的案例“布朗对教育局”( b m w nv b o a r do f e d u c a t i o 巾的胜诉成为以 后公民权运动重要的奠基石。布朗案的判决不仅对少数民族的社会权利有很大影 晌，并且影响到教育法及其进程的许多方面。布朗案判决的依据是美国宪法第十四 次修正案中对“平等权利”的界定。这个修正案强调各州不能剥夺任何人接受法律 公平、平等保护的权利。如果各州政府要担负起向公民提供教育责任的话，那就应 当将教育提供给所有的公民。州政府颁布的种族隔离制度剥夺了黑人学生进入白人 学生学校的权利。布朗案原告表示，将学生安置在特殊的、隔离性的学校中的做法 是对少数民族享有教育权的根本性的破坏，这种敲法不是、也不可能是平等的，它 违背了宪法第十四次修正案中赋予黑人学生的权利。作为这一论点的延伸，最高法 院宣布，州政府仅仅因为一个人无法改变的特点，譬如种族或残疾，而要求或批准 将这个人进行隔离是违反宪法的。最高法院同时坚持，种族隔离违背了保护少数民 族平等的受教育权。这个决议开启一系列为残疾儿童寻求补偿的法律大门。法院强 调，由于教育对于社会的重要性，侮辱性的种族隔离措施和对其受害者教育产生的 消极后果，种族隔离公立学校剥夺了学生平等的教育机会。许多人认为，这一基本 事实同样适用于那些由于残疾而被剥夺了平等受教育权的人。 ( 2 ) 家长呼吁 布朗案的判决使得平等教育的理念扩大到整个人类群体。残疾学生的支持者们 援引布朗决议指出，残疾儿童与非残疾儿童有同样的权利。当时的状况是，在有残 疾儿童的班级中有着让入无法接受的差别对待；一些残疾儿童没有受到教育，而所 有正常儿童都受到了教育。这种违背宪法的做法，导致一系列由于遭受类似不公平 待遇而寻求上诉、寻求补偿的案例的出现。为了保护自己及子女的权利，家长们联 合起来，共同寻找抒发挫败感的方法，寻找改变地方政策的方式，并向社会、政府 表达自己的愿望，争取自己的权利。家长运动在这一时期应运而生。自此，长期以 来一直被人忽略的受教育权利阅题开始得到关注。早在1 9 3 3 年，俄亥饿州( c u y a h o g a ) 县就出现了这样的家长组织，名为智障儿童审议会，它最初由五个有智障孩子的母 亲组成，这些家长联合起来以抗议学校将他们的孩子开除出校。2 0 世纪3 0 年代， 全美国都出现了这种地方性的组织。到了2 0 世纪5 0 年代，他们逐渐联合起来形成 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 联合性的团体。目前，这样一些组织在特殊儿童的维护、特殊教育的政策制定方面 起到了越来越重要的作用。目前，美国比较知名的有特殊儿童联合会、重度残疾人 联合会、全国脑瘫学会、全国自闭症儿童协会、全国唐氏综合症联合会，学习障碍 儿童联合会、儿童精神健康家庭联盟等等。可以这样认为，美国特殊教育的进步很 大程度上归功于家长为孩子们奔走呼吁的结果。家长们团结起来，一起努力。促使 当地的学校董事会、行政管理人员和老师为他们的孩子提供合适的教育计划，促使 政府制定和完善各种法律法规。这种努力还在继续。 ( 3 ) 法院的判决 美国地方和联邦法院的判决组成了美国特殊教育法律体系的一个重要部分。 1 9 5 4 年布朗诉讼案的判决对于残疾儿童来说是非常重要的，因为平等机会的概念既 适用于少数民族学生，同样也适用于残疾儿童。布朗案之后，美国出现了一系列有 关特殊儿童受教育权利的诉讼。例如戴安娜对教育局( d i a n av b o a r d o f e d u c a t i o n ，1 9 7 0 ) 、宾夕法尼亚智障人士联合会对宾西法尼亚政府。( p e n n s y lv a n i a a s s o c i a t i o nf o rr e t a r d e dc i t i z e n s ( p a r r ) v c o m m o n w e a l t ho fp e n n s y l v a n i a ，1 9 7 1 ) 、 米尔斯对华盛顿特区教育局( m i l l s v iw a s h i n g t o n ，d 。c b o a r do f e d u c a t i o n ，1 9 7 2 ) 、 劳里对维尔斯f l m ye v r i l e s ，1 9 7 9 ) 1 砺- j 尔文独立学区对塔踏( i r v i n gi n d e p e n d e n t s c h o o ld i s t r i c tv t a t r a ，1 9 8 4 ) 、郝宁对杜( h o n i n gv d o e ，1 9 8 8 ) 等等。在联邦最高法院 和地区法庭上，平等机会的概念被公平地用在了残疾儿童身上。 ( 二) 英国特殊教育立法中的教育公平及启示 英国工党于1 9 7 4 年重新执政以后，开始