（城市规划与设计专业论文）关于土地再分问题的研究——我国控制性详细规划内容的缺失.pdf

关键词摘要 k e y w o r d a b s tr a c t 土地再分街廓地块控规 l a n ds u b d i v is i o n 8 i o c k ，l o t ，r e g u l a t o r yd e t a ii p i a n n i n g 本文是有关十地再分问题的研究，属于对控制性详细规划内容体系的补充。i l 溺j 经济下需爱 一种新的道路土地利用模式，然而我国的控规受计划经济下的影响，依然沿袭着传统的控制方法， 从而不能够应对市场经济下城市建的新需求。奉文通过对中外法规拄制语苦的对比分析，提出 了控规中应该补入土地再分这一缺失的控制内容，并试图通过对我因城i 汀实践做法的分析总结以 及对国外相关控制的借鉴，对我国控规中土地再分挖制模式的建构挺出建议。希望通过奉文的研 究，引起人家对十地再分的认识和重视，逐渐完善对土地再分的具体挣制进廊使控规更加完善。 t h i st h e s i si sar e s e a r c hb e l o n g i n gt ot h es u p p l e m e n to ft h er e g u l a t o r yd e t a i lp l a n n i n go rt h el a n d s u b d i v i s i o n t h er e g u l a t o r yd e t a i lp l a n n i n gw h i c he f f e c l e db yt h ep l a n n e de c o n o m yc a n tm e e tt h en e w r e q u i r e m e n t so ft h en e wr o a d - l a n d u s em o d e lw h i c he f f e c t e db yt h em a r k e te c o n o m y b c # n m n gw i t h e x p l o r i n gt h ec o m p o n e n t so ft h ec h m aa n da m e r i c a sr e g u l a t o r yl a n g u a g e s t h et h e s i sa d v a n c e st h e c o n c e p t i o no fs u b d i v i s i o n s o m es u g g e s t i o n st o s u b d i v i s i o na n dt ot h e r e g u l a t o r ym o d e l a r e p u t f o r w a r da f t e rt h ee x p o r i n gi nd e p t h a l li a 1 1 t h ep u r p o s eo ft h i sr e s e a r c hi st oe n r i c ht h er e g u l a t o r y d e t a i lp j a n n i n g , a n dt oa r o i i s gt h ea t t e n t i o nt ot h es u b d i v i s i o n 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导一卜- 进行的研究t 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：日期： 第一章绪论 第一章绪论 11 问题提出 七十年代末我国实行了改革开放，计划经济逐渐向市场经济过渡。整个社会活动蓬勃发展。 城市是各种社会活动的主要集聚地，建筑则是各类社会活动的主要承载体，常常在我们不经意间 就产生了各种变化。然而人们在沉浸丁二巨人建设成就的同时，却常常会忽视这繁华表象背后所隐 藏的问题，尤其是微观的城市物质结构形态方面存在的问题。而城市微观物质结构形态i ：1 形成， 短时j 谢内不会有人的改变，它的合理与否对城市发展的影响十分巨大。 11 1 问题表象 尺度巨大的街廓在我们身边随处可见。它们不仅对城市交通娟织有很大的负面影响，而且造 成街廓内部建筑布局杂乱，街巷自发杂乱生长，产权线凌乱和十地浪费等等现象( 图1 - 1 、1 - 2 ) 。 而这些现象对城市交通、土地利用以及城市规划管理控制等方面有着很严重的负面影响，不但阻 碍了城市的健康发展，并且侵害了公众的利益。这些大街廓之类的城市结构形态方面的不台理现 象并非存在丁- 个别城市中，而儿乎是我国绝大多数城市，尤其是新建城区的“通病”。因此，透过 这些问题的表象。研究这些问题的成因、寻求解决问题的方法，是保障城市健康有序发展的必然 要求。 我国正处在快速城市化时期而且规模人，覆盖面广，我们经常用“日新爿异”这一词语形 容城市变化发展的快速。一方面，我们为城市发展变化了、人们牛活品质提高了感到高兴，而从 - 名城市规划者的角度出发，同时义感到迫切的忧心：如果上述现象不能加以遏制，任由其在快 第一章绪论 速城市化时期进一步加重继而泛滥的话，后果将不堪设想，我们将无力回天。闲此，研究、解决 开篇提山的问题，在当前阶段就不仅仅是必然的要求，更是迫叨的要求。蚶在我国现在的城市化 止处r 初期进展阶段，如果现在认识到了这个问题并提出有效的对策，还是“亡羊补牢，犹朱晚 也”。 11 2 产生过程 虽然城市建设活动从改革开放之后才逐渐活跃，但是大街廓这种士地利用形态并不是在此阶 段才产生的，而是有其发展渊源和背景原因。 在计划经济时代，城市十地是由国家划拨，备刚地单位无偿获取使用。所以往计划经济f ， 不存在十地市场道路与士地是两种完全独立的个体。道路的功能是满足城市交通，冈此希单道 路交义口尽可能少，以减少道路上的干扰，增强道路的通行能力；而对丁用地而育，刖地越人， 受外部的干扰就越小，同时用地内部的可选择性就越人( 赵燕菁，2 0 0 2 ) 。在这两种作川力的影响 f ，计划经济时代多采用稀路网大街廓的道路十地利用模式( 图1 3 ) 。 图1 _ 3 典型的大街廓一一稀路网的道路土地利用模式 这是北京市景山附近的一个传统的大街廓，街廓尺度大约在8 0 0 m * l o o o m 左右。街廓内部的建筑依靠 杂乱的小巷与街廓外部的城市干道联系 在计划经济f ，单位是一种独特的生产经营组织和有效的社会管理组纵。单位人院则是以“院” 这种传统空间形式容纳了单位运行所必需的办公、生活、以及其它附属建筑人们在院内可以得 到生活、f 作所需的几乎所有资源( 乔永学，2 0 0 4 ) 。单位人院成为了计划经济f 城市用地结构的 一个基本织成单元。从形态上来看，单位大院往往以比较封闭的院的形式出现；从用地规模上看， 第一章绪论 个单何往往视其性质和行政级别等因素，由政府无偿划拨一块十地，t h - i t j 一个街廓的一部分其 至整个街廓。所以在计划经济时代，应该说这种人尺度街廓符合当时的用地模式需求的，至少说 者是不冲突的。 然而在市场经济下，十地市场逐渐兴起，特别是随着士地的有偿使用，各种以营利为目的的 建设活动越来越活跃。传统的大街廓沿街用地逐渐发展成了商业办公等性质的心地，而内部往往 被新开发的居住区等所填充。由于开发时序的不一致和开发主体的多样性，这种街廓往往在上述 建设潮开始之前弗没有经过统一的规划。以前的“单位大院”被零敲碎扣+ ，变得面目全非，然而 其人街廓的形态基本上仍得到了保留。在新医建设中，方面受传统道路用地模式的影响，对i h 场经济下的道路i l i j 地模式的探讨不够深入：另一方面地在由“生地”变为“熟地”，即开通道 路、配备市政设施等的过程中，由丁融资渠道的单一，这个过程往往是由城市政府来完成。由r 传统的稀路网人街廓的用地模式可以尽可能的缩减政府在上述过程中的资金投入，因此，在十 地市场繁荣，甚至供不麻求的城市中，传统的道路用地模式在新隧建设中受到青昧就不足为奇了。 在十地市场不甚活跃的城市中，就更不会在道路、市政等方面做更多地投入。 虽然计划经济下稀路网人街廓的道路用地模式在市场经济f 也大行其道，但是并不能说明它 就是适应市场经济的。相反，城市建设的实践证明这种模式是有很人弊端的。简单的说，在1 1 f 场 经济f ，土地之所以有价值很人一部分原冈是因为有道路等市政设施的服务，也就是说，所有 的十地开发都依赖丁并类设施的服务。同一个街廓，其开发顺序往往也有一定的规律，即与道路 之间可达性越好的部分越先得到开发，比如街廓转角和沿街面的土地；反之，与道路之间可达性 越差的部分越后得到开发，甚至闲置废弃，成为没人愿“吃”的部分。我们通常说的“金角银边 草肚皮”就是对这种现象的绝好写照。 1 。1 3 解决对策 改革开放，尤其是城市十地的有偿使用之后，备类城市建设活动越米越活跃，所出现的问题 也越来越多。控制性详细规划是针对出现的这些城市问题而产生的一种政府控制手段1 ，直接指导 和控制各种城市建设实践活动。虽然伴随着城市的发展，我国的城市规划管理控制体系日益完善， 控规作为其中的一个重要环节，也在城市建设中发挥着越来越重要的作用。然而从计划经济到市 场经济，这种模式的转变毕竟会给城市的发展带来很人的冲击，控规在某些方面还受计划经济的 潜在影响，没能够对市场经济做出积极科学的应对。各类城市建设问题的出现，从一定程度上说 明了控规的发展已经严重滞后于城市发展。 针对城市建设中的诸多问题，许多有识之士呼吁，加强控规的法律地位来指导城市有序发展。 但是如果我们对控规的现状体系没有一个清醒的认识，忽视其内容上的缺火和不足，而仅仅把现 状控制内窖简单立法，强制执行，那么控规内容体系本身的缺陷仍然会使它无法对建设做出积极 有效的引导，问题的出现仍将娃不可避免的。冈此，只有完善控规的内容体系，才能使控规的法 制化有更科学坚强的依托，进而更好地解决城市建设中出现的一系列问题。 在我国现状的控规体系中，控制内容多是对土地出让给开发商之后，对开发商在建设用地上 的各种开发行为的控制，比如对容积率、对建筑高度、对配套公共设施的控制，对城市设计方面 的控制等等而对具体建设用地的划分和形成过程的相关控制技术标准相对来说要少很多，简单 的多，共至有的部分还是空白。因此从控规内容体系方面研究入手，完善相关方面的内容规定， 麻该是控规立法的根本，也是解决上述问题的希望所在。 1 2 研究内容 汁划和市场两种不同的经济模式促成了两种完全不同的道路士地利州模式。由于我国控规往 乏期计划经济模式的影响下，没有对市场经济下的道路十地利片= | 模式的新需求做“ 积极麻对从 “挣制性详细规划”仆下文中均简称为“挎挑”。 3 第一章绪论 而无法有效地解决城市建设中出现的一些相关问题。 本文是有关控规层面的十地再分问题的研究，属于对控制性详细规划内容体系的补充。文章 从我国城市建设中存在的大街廓以及由此引发的一系列问题入手，通过我国控规与美国1 地利州 控制体系中的整体分析和对比，确认我国控规与美国的土地再分法午【j 区划法在城市规划控制体系 中i 有对应的地位和作州，并通过对三者控制要素的深入对比分析，确认在控规中应该引入有关 十地再分的控制以及所涉及的控制要素。通过对t 地再分相关的具体控制内容和控制语言的分析， 找山其中的差异，并分析差异背后的原因。在通过对我国近年来控规实践中的新趋势以及国内外 成功的十地再分控制模式实例分析，总结出适合我国的土地再分的控制尺度和方法，并对我国控 规中十地再分的控制提山了初步的模式。 本文的研究内容包括了对我国控规、荚国土地利用控制体系控制内容和控制要素的整体深入 分析和比较；包括了对我国近年来控规实践中的人量实例的分析与数据总结；包括了对中，t - a ：地 再分具体案例的描述与分析。整个研究内容是在对具体的控制语言( 理论) 币人量的实例( 实践) 分析总结的基础上完成的。 1 3 研究意义 1 3 1 理论位置 近最近十年左右的时间里，针对控规体系存在的问题，国内很多专家学者从多方面进行了有 益的理论探索研究，对控规的完善化起到了很人的作用。但同时也存在着研究内容上的真空。这 些已有的涉及到控规的理论研究大致可以分为几大类： 1 控规程序体系研究 这类研究范围包括从控规编制、审批、实施、管理、监督等整套框架体系。在控规的审批和 管理方面，由于计划经济下通常依赖计划、政策、经验进行城市建设管理，行政权力常凌驾丁法 律之上，这导致了我们现状规划管理中法制意识的淡薄( 何丹，2 0 0 1 ) ，商接导致的后果就是规划 法制建设的滞后，依法行政得不到保障、规划实施得不到有效的监督和控制等( 张萍，2 0 0 0 ) ；在 规划管理权限的实际运作中，j 匕京、上海等城市的实践证明，对管理权限的过分“收”和“放”， 都会带来一系列的问题。如何根据具体情况做到收放适度，是控规管理中值得研究的问题( 田莉， 2 0 0 1 ) 等等。这类研究大多聚焦在控规程序方面的修补、完善或改革，鲜有涉及控规控制内容方 面。同时，对于控规的改革成果之深圳的法定图则，也有许多学者从经济、土地政策、法律 背景等方面进行研究，并对法定图则编制、审批以及实施等方面进行了详细的分析研究( 孙薇， 2 0 0 2 ) 。 电包括立法方面的研究。国内其他院校的研究生毕业论文有对控规立法进行详尽研究的。比 如通过实践中控规出现的问题，指出了控规立法的必要性，通过进一步对国内外相关研究的对比， 对控规立法的程序体系进行了建构( 熊国平，2 0 0 1 ) ，研究的比较全面，也比较深入。 2 控规控制方法研究 在对市场经济下公共设旋用地分类的问题上，有的学者通过中、荚实例的比较研究，指出受 计划经济的影响，我国用地分类是从地块用途入手，单轴控制：而美国多是从服务规模入手，兼 顾t j 途，舣轴控制。我国现状的用地分类无法适应市场经济下复杂多变的投资开发需求，缺乏弹 性和科学性。( 孙晖、梁江，2 0 0 2 ) 。还有学者认为麻该将公共设施用地分为公益性设施用地和商 、l p 性设施片j 地两类。前者具有非盈利特征，不宜于进行商业化经营，所以应保持足够的刚性控制。 后者有利丁优化城市七地资源的配置，提高城市活力，应在实现十地价值最大化的基础上加以引 导和控制( 邹兵、吴晓莉，2 0 0 2 ) 。这类研究由于聚焦某一专项内容，所以研究的比较深入，结论 也更加有指导意义。 3 控规控制内容研究 这方丽的研究相对比较薄弱，而且多从宏观方面入手，比如在控规内容编制方面，有学者认 4 第章绪论 为现行的有关控规编制的规定过丁粗略，特别是缺少体现控规成果特征的关键性技术要求，制约 了控规作用的发挥。认为应该从控规的编制单元、控制地块规模、补充用地细分类、增加竖向编 制等方面深化控规的编制( 陈玉燕，2 0 0 0 ) 。 此外，还有一些针对控规中某单项研究，如研究控规层面的城市设计，通过对城市设计以及 控规体系进行深入分析和总体评述，试图强化城市设计在控规中的地位，深化其控制内疥，从而 使控规体系更加完善( 刘雷，2 0 0 4 ) 。 4 控规研究缺陷 综上所述会发现，不管足对整个体系的完善，还是某项控制方法的改革，或是对某项内容的 完善，几乎所有的理论研究都是在控规现有控制内容范围之内的研究，都很少对控规控制内样是 否有所缺失进行深入探讨。而实际建设中出现的一些问题，比如街廓尺度过人造成的交通堵塞、 建筑产权线混乱等问题，却是上述研究很难直接解决的。这些都说明，控规现状的控制内存体系 在解决上述问题方面可能是薄弱的，甚至可能是完全缺失的。 上述和控规相关的研究虽然涉及剑j - 控规很多方面，但是儿乎没有针对控规中缺火内容补充 的研究。因此，本文针对的不是控规现有内容，而是控规缺失的内容。 132 现实意义 本文在对我国控规控制内容进行深入剖析之后发现，现状控规的内容控制要素都集中在对开 发者开发建设行为的控制，换言之，都集中在土地出止给开发商之后。而对土地批租之前具体的 城市微观形态形成的过程，即土地再分的过程缺乏控制，现状的一些有关控规的研究也没有针对 此方面的研究。十地批租之前的技术控制是一个空矗，一方面导致了街廓尺度过大造成的交通堵 塞、建筑产权地块线混乱等问题2 ，另一方面也使得现状控规t 作没有一个可以依据的技术标准， 儿乎都是依据经验等来进行土地批租之前的工作，主观性很人，整个控制过程比较混乱。本文意 在通过对土地再分控制内容的研究，弥补控规在这方面的缺失，使控规的控制内容更加完善，从 而为控规的法制化铺平道路。同时也希望此项研究能够为以后关丁此方面的研究抛砖引玉引起 更多从事城市规划的工作者对土地再分问题的研究。 1 4 研究方法 本文在研究的过程当中，依据提山问题分析问题解决问题的研究思路，由浅入深， 由表及里运用对比一分析总结这几种研究方法，通过现象分析一影响机制理论分析与实践 总结这一研究过程，提出控规中土地再分具体的控制模式建议。 附：技术路线 3 地块( 1 0 t ) ，足控制性详细规划为更好的托制十地使用所规定的最基奉用地( 江券省城市规划设计研究院，2 0 0 2 ) 。 地块 该是最小的七地出止单位，碌则：不允许进行再分。 5 第一章绪论 6 第二章概念引入及控制要素界定 第二章概念引入及要素界定 2 1 我国控规综述 2 1 9 9 1 年建设部颁布的城市规划编制办法中规定，编制城市规划一股分为总体规划刊详细 规划两个阶段详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划，控制性洋细规划的主要任务 足：以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划箭理要求( 孙 施文，1 9 9 8 ) 。 2 1 1 产生背景3 八十年代初期我国实行了改革开放，市场经济逐渐取代了传统的计划经济。经济运彳机制的 改革同时带动了城市建设机制的变化，这种转变对城市建设产生了很大影响。在建设方式和投资 渠道方面，城市建设行为的主体不再是计划经济f 单纯的国家和集体，更多的是以营利等为目的 的私人投资。在士地使用制度方面，城市十地也不再是计划经济r 的国家按需划拨，单位无偿使 弭j 而是更多的采取了有偿山让方式。在这两种变化卜的冲击下，国家、集体、个人现r 利益 冲突，在土地投资成本固定的基础上，建设行为主体采取增加建筑面积等方式获取最大利润，由 此引发了建设行为主体之间以及他们与公众之间的利益矛盾和冲突，并出现了人量城市建设混乱 等问题，影响城市的良性发展。 我国传统的规划体系是由总体规划( 分区规划) 、修建性详细规划组成。总体规划侧重丁对城 市发展的总体布局把握，不可能对地块层面的具体城市建设进行控制；而修建性详细规划更多的 是对城市建设进行平面布局和空间效果等美学上的设计，很少涉及到对七地经济利益相关要素的 控制，而且也缺乏应对城市建设中不确定因素的灵活性。为了适应这种种变化，解决诸多城市问 题，介于传统总规和详规之间的控制性详细规划在八十年代初期应运而生。 21 2 发展过程 1 9 8 0 年，美国女建筑师协会到中国进行学术交流，首次带来了“士地分区规划管理”这个 全新的概念。上海站在中国城市发展的前沿，做了第一个吃螃蟹者，首次将“区化管理”的概念 应用于实际。在1 9 8 2 年的上海虹桥开发区编制的土地出止规划中，即采_ j 了指标控制用地建设的 做法，并取得了很好的效果。随后上海市规划局在1 9 8 6 年进行的上海市土地使用区划管理法规 的研究的课题中，肯定r 医划技术对土地有偿使用和规划管理走向立法控制的重人作川，并提 ：u 了一种规划与区划相融合的土地使用管理模式。1 9 8 9 年江苏省城乡规划设计研究院根据实际j 程编制r 控制性详细规划编制办法( 建议稿) 。1 9 9 1 年，建设部将控规列入城市规划编制办 法中，弗明确了其编制要求。1 9 9 5 年建设部在城市规划编制办法实施细则中规范了控规 的编制内容和要求，控规由此走上规范化道路( 江苏省城市规划设计研究院，2 0 0 2 ) 。 3 奉节冉关我国控规综述的内容人部分源白“江苏省城市j i ! l ! 划设计研究院，主编城市规划资料集4 一挣话性详细 觇划北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 2 ”。作者根据行文需要进行r 改写和重组。 4 “十地分区规划管理”即荚国十地利用控制体系中的z o i n g ，现一般译为“区划”。其精髓是将城市七地分为 若干用地性质，并对每一类惟质的用地赋予一奁完整的指标用以挖制在某地块上的建筑歼发行为。本审后向的 章节将会对区划浊进行详细的介绍。 7 第一章概念引入艘控制要素界定 表2 - 1 控制性详细规划发展历程主要事件表 时间事件发起者，应用地意义 1 9 8 0 “土地分区管理”概念的引入美国女建筑师协会i 墨划技术走向我周规划顿域的第一步 1 9 8 2 采取指标形式对用地建设进行规划j ：海虹桥开发区 和小范嗣之内指标控制用地建 殳的首 管理次尝试 1 9 8 6 首次对区划技术进行专题研究，并编i ：海市城市规划设制定r 完善的控制指标体系并对相关 制城市土地使用区划管理法规编制计研究院名次进行了阐述和规定，减少，解释的 办法和 ：海十地使用区划管理法随意忭，具有普遍意义 规文本及编写说叫 1 9 8 7 桂林中- t b 区详细规划中引入区划思清毕大学在比较人的范同之内采用区划技术，并 想形成了一套系统的控规的摹本方法 1 9 8 7 制定颁布并执行广州市城市规划管广州市使城市规划通过市法程序j 城市规划 理办法和实旆细则管理更好的衔接 1 9 8 9 编写，控制性详细规划编制办法江苏省城乡规划设对此前区划技术的理论以及实践的争 ( 建议稿)计研究院面总结，为拄规的进一步发腱铺甲道路 1 9 9 1 在城市舰划编制办法中列入控规建设部删确了控煳n 城市规划体系中的作用 的内容，并明确了其编制受求意义 1 9 9 5 制定城市舰划编制办法实施细则，建殴部使控规逐渐走i r 规范他的道路 规范控规的具体编制内容和耍求 21 3 发展现状及前景 经过了二十年的发展，控规已经成为城市规划管理和综合开发、土地有偿使用的基本依据， 通过规定i 1 地性质、建筑容积率、建筑密度、建筑高度、建筑后退、交通山入口等具体建设指标， 采取文本和图表相结合的控制表现手段，既使规划管理简明、科学同时也提高了城市建设和房 地产开发的效率。但是在实践中，控规也暴露出了自身存在着许多问题。现将专家学者研究的现 行控规存在的主要问题归纳如下： 1 成为为局部利益服务的丁具。控规的编制和执行廊该是政府行为，其初衷应该是保护公众的利 益和城市整体的有序发展。但是在某些地方控规由开发商委托编制。损害了控规的初衷，便利了 开发商利润获取的晟丈化： 2 编制过程不透明。控规编制程序上多为规划体系内部操作，公众不仅没有机会参与其中，甚至 连规划成果都很难见到。群众的呼声难以得到体现，加深规划与公众的隔阂； 3 缺乏法制保障。控规的制定、执行以及修改都缺乏法制化程序，在实践中容易受各种非正常力 量的干扰，从而影响市场公平； 4 实施过群缺乏监督 5 与城市设计脱节。控规的编制内容只能满足开发的基本需求，对城市美学和人的行为环境涉及 较少。容易造成城市景观混乱，特色消失。 针对控规本身存在的诸多问题，很多城市规划 ：作者认为，最直接、最有效的解决方法之一 就是实行控规法制化。我国目前的控规属丁技术文件，由规划部fj 编制，各城市人民政府审批， 还达不到法律条文的地位。这样在管理实践中就不可避免的迫丁各方面的压力而进行诸多凋整和 修改。既影响了控规实施的有效性，又在各开发者之间产生了一定程度的不公平，更蚕要的是， 这种不公平往往是以侵害公众的健康、利益为代价的，最终的受害者是广大市民。所以控规的法 制化也是势在必行。 控规本身是由文本和图表组成的一种规划成果的体现，其本身并不能够作为法律。闪此针对 控觇法制化的需求，产生了两种趋势：一种是对控规的技术依据立法，另外一种是对控规成果的 立法。前者是在控规文本的基础上提炼山城市规划建设管理技术规定或者- k 地使用与建筑 管理技术规定，作为控规编制的技术依据，通过法律程序确认技术条款的法律效力，将挖规的技 术文件转化为地方法规，逐步实现控规的法制化。这种技术依据一般包含对十地利用性质、开发 强度、交通组织、配套设施等方面的控制，同时也包括“发展权转让”和“奖励”条例，加强保 护仃价值地段实施的可行性，鼓励城市公共空间的塑造。有代表性的如上海市十地使_ j 与建筑 8 第一二章概念引入发控制要素界定 管理技术规定。斤者如深圳市实行的法定倒则。 22 美国土地利用控制体系综述 我们知道，土地分区规划管理( 即区划) 这个概念是在上世纪八十年代初由美国建筑师带米 的，而我国的控规就是在对区划这种管理方法借鉴的基础上一步步发展完善起来的。也就是说， 美国的区划法和我国的控规，它们在各自城市规划控制体系中所处的层面和基本作用是人致对应 的，在产生初衷、控制方法等方面具有一定共通性。因此要对我国的控规有更深入的认识，就有 必要对美国的区划法进行全面地了解。 在美国的城市规划体系中，对城市建设开发行为进行规划、规范的控制法规并不仅仅局限j ： r 划法。美国的地方政府通过一系列十地利用开发法规来控制开发建殴行为。这些法规控制主要 包括区划法( z o n i n go r d i n a n c e ) 、土地再分法( s u b d i v i s i o n o r d i n a n c e ) 、整体单元开发法( p l a n n e du n i t d e v e l o p m e n to r d i n a n c e ) 、统一开发标准( u n i f o r n ld e v e l o p m e n ts t a n d a r d s ) 、场地规划审批( s i t e p l a n n i n gr e v i e w ) 等儿类主要控制手段以及开发影响费等辅助的经济控制手段5 。这些控制法规在 城市建设实践中有着各自不同特点和作用。因此，有必要对美国土地利用开发法规进行全面的认 识和分析。 2 2 1 区划法( z o n i n go r d i n a n c e ) 区划法是美国土地利用控制体系中的重要一环，是地方政情控制和影响士地开发的最重要的 手段及法律上具之一，也是七地审批、管理的主要法律依据。区划法把地方政府所辖范围十地分 为不同的片区( p a r c e l ) ，并对这些划好片区的土地利用进行详尽的用地性质分类，并对每一类瑚 地赋予多项控制指标，以行政力量强制具体开发行为对控制指标体系的遵守和落实。其目的是确 保土地的利用能够以社区规划和公众利益为指导原则”。 1 发展背景与历史 【一业革命带来了城市的快速膨胀。在十九世纪的美国，城市发展快速，城市人u 大量聚集 城市土地利用强度增大。土地的拥有者为了在有限的土地资源上获取最人利益，常常私自加建建 筑等，引起城市安全、卫生等方面的隐患，造成城市整体居住环境质量的下降。这种土地滥州行 为迫使政府必须对私人土地的开发建设行为进行规范和控制，以保护城市居民的整体利黼。在这 种情况f ，十九世纪末的许多美国城市就开始使用“区划( z o n i n g ) ”这种控制方法，对城市开发 中的建筑用途、位置、开发强度等进行了规范和控制，有效的控制了十地的开发中的混乱行为。 1 9 1 6 年纽约市正式通过了区划法，正式把区划法作为地方政府控制土地开发行为的一种法律手 段。虽然以现代的眼观来看，当时的法规文件相当粗糙，但是它成为一种里稗碑，是美国地方政 府对十地利用控制的第一次有效的尝试。1 9 2 4 年美国商务部( t h eu s d e p a r t m e n to fc o m m e r c e d e p a r t m e n t ) 颁布了区划标准授权法( s t a n d a r dz o n i n ge n a b l i n g a c t ) ，现代美国大多数州| ) i ：划立法 的编制和授权都依据于此。然而一直到1 9 2 6 年，美国最高法院( t h eu s s u p r e m ec o u r t ) 才认定 整体区划的台法性。 2 控制内容 1 9 2 4 年美国商务部颁布的r 划标准授权法对区划进行了定义。由于该授权法是美国现代人多 数区划法制定的依据，冈此该法规中对区划本质的描述可以说比较权威而且也在很大程度上能 够体现r 划的最本质的特点。该授权法案中认为，区划可以认为是把城市十地划分为很多区域 ( d i s t r i c t s ) ，井通过对以f 儿方面内容的法定约束来规范这些区域内的所有开发建设行为： 建、构筑物的高度以及容量( b u l k ) ；地块的面积以及空地( o g e ns p a c e ) 的尺寸；人口密度；建 5 从“a m e r i c a np l a n n i n g a s s o c i a t i o n t h e g r o w i n g s m a r t s m l e g i s l a t i v e g u i d e b o o k ：m o d e l s t a t u t e s f o r p l a n n i n ga n d t h e m a n a g e m e n t 吖c h a n g e , p h a s e i a n d h i n t e r i m e d i t i o n c h i c a g o ：a p a p l a n n e r s p r e s s 2 0 0 2 ”中归纳总结。 6 译自c a t a n e s e ，a n t h o n yj a m e sa n ds n y d e r ，j a m e sc ，1 9 7 9 ，第2 4 7 页。 9 第二章概念引入及控制要素界定 筑以及用地的用途，包括商业，工业，居住等 区划法产生的历史背景是因为城市开发建设的混乱，从区划法最初的控制内容也可以看出， 它所要控制的根本还是如何台理的利用十地( 包括十地的利用形势以及利用强度等) ，因此通常也 认为划法是一种土地利用控制( 1 a n d u s ec o n t r 0 1 ) 方面的法规。经过近百年的发艘，区划法在实 践中不断完善，并补充了许多方面的控制i 容。今天美国的区划法一般包括对以f 几大部分的挖 制( 图2 - 1 形象的图示了区划法对独立式住宅所进行的控制内容) ： 表2 - 2 典型的区划用地分类 地块用途( 包括用地性质及等级分类) ； 开发强度( 包括容积率、空地率、开放 空间等) ； 环境影响( 包括院落、建筑高度与后退、 毗及基地自身的地表沉降、空气、光、 水、景观等环境影响等标准) ； 配套设施( 包括公共设施通行路线及空 问的 提供要求、停车场地、基地出入口、标 牌设置等) 等等4 7 一般米说，区划法通过两方面来体 现它所控制的内容：一是标有所有分区 位置的地图，二是统一的文本。文本详 细规定了每一类分区所允许的用途、建 筑体量、后退、停车场数最等( 图2 - 2 为典型的区划用地分类) 。每一个待开发 的地块，只要确定了其所属的具体分医， 就可以从区划文本中获取详尽的建设控 制标准规定。 3 、简要评述 f x 划依据建筑设计的用途来划分七 地，采取“通则式”的控制方法，强制 土地所有者或者开发者遵守区划法的相 关规定，从而保证了开发建设行为的有 序，提升了居住环境品质，保障公众 的健康、安全道德和福利。 代码用地分类。一一 f $ 撩j。臻蝴 a 农业( a g r i c u l t u r a l ) d 1 办公( o f f i c e ) p 公共用地( p u b l i c ) i 行政( i n s t i t u t i o n a l ) r - 1 低密度居住( r e s i d e n t i a l , o wd e n s i t y ) 珏4 边远区商业( o u t l y i n gc o m m e r c i a l ) r 2 中等密度居住( r e s i d e n t i a l ，m e d i u m d e n s i t y ) g 2 中心区商业( c e n t m lc o m m e r c i a l ) r 3 高密度居住( r e s i d e n t i a l ，h i e , h d e n s i t y ) l u d = l 轻t 业( l j g i l ti n d u s t d a l ) c u p 上区单元规划( c o m m u t t t yu n i tp l a a ) l n d - 2 重t 业( h e a v yi n d u s t r i a l ) 7 对隧划法的相关描述内容人部分译自c a t a n e s e ，a n t h o n yj a m e sa n ds n y d e l j a m e sc ，1 9 7 9 和w i l l i a m1 g o o d m a n ， e r i cc f r e u n d ，1 9 6 8 部分章节作肯根据论文行文需要进行r 重组和增删。 1 0 第二章概念引入及控制要素界定 2 22 土地再分法( s u b d i v is i o l 3o r d in a n c e ) 十地再分法同区划法一样，是由州政府授权，由地方政府行使的一种地方法规，控制生地( r a w l a n d ) 变为建筑场地( b u i l d i n gs i t e s ) 的过程( w i l l i a m1 g o o d m a n ，e r i cc f r e u n d ，1 9 6 8 ) 。通常把 一片p 地划分为两个或者多个地块，以便丁得到尺度合适、设施配套完备的地块_ 【 1 二出售或者建 筑开发8 。 1 历史背景与历史 无论何时在美国，当一个城镇开始建设的时候，公众或私人开发者都会参与剑十地来分的过 程中。在这个过程中，他们描绘街道的走线，确定出入口，并且把土地划分为街廓，并进一步把 这些街廓划分为地块，以便丁：十地作为独立的产权进行土地分配或交易。他们还保留一些 ：地作 为市政系统、公共广。场或公园以及政府、教堂、医院和其他公共或、f ，公共建筑的建设刷地。 美国最早的新城建设是依据某些皇家法典里的相关规定进行布局的9 。然而这些法规t 具成为美国 真j f 意义上的土地再分法规，很大程度上是十九世纪出现的两个巨大礼会震荡促成的。 首先，十九世纪早期的美国掀起_ 广一股铁路建设的高潮。铁路的建设使铁路沿线的土地逐渐 增值，由此掀起了一股移民潮和十地开发热潮。然而土地开发公司在移民潮中逐渐发展失控，在 f ：地所有权和十地转让方面制造了很多不确定性。这时许多卅l ，尤其是中曲部和西部的卅i 要求对 术开发十地进行精确的测鼍和划分，由地方政府工程师对测量进行检验核实由地方官员对土地 再分进行批准弗记录，然后才能够山售划好的地块。 第二个是由于对街道系统设计的关注。早期的城镇在独立之后很快就会发展超出原来的范嗣， 这时候很多州要求新建的街道要和城镇已有的街道方式相契合，要延续早期衡道的宽度和走线 a l i g n m e n t ，以及为市政设施的保留剧地。在记录和出售地块之前，强制所有新开发的地块都要由 官方通过街道布局的审查。这些出现在早期的官方地图法( o f f i c i a lm a pl e g i s l a t i o n ) 中1 0 。 1 9 2 8 年，美国商务部( u s d e v e l o p m e n to fc o m m e r c e ) 颁布山版了城市规划标准授权法 ( s t a n d a r dc i t yp l a n n i n ge n a b l i n ga c t ) ，将土地再分作为总体土地利用规划程序( c o m p r e h e n s i v e l a n du s ep l a n n i n gp r o e e s s ) 中的一部分。与区划不同的是，当土地再分法在1 9 2 0 s 成为规划官员控 制开发行为的一个重要上具时，只是一种老方法的新的体现方式，而并不是一。种全新的法律控制 方式。在授权标准法颁布之后，土地再分法在美国大范围的蔓延开来”。住今大的美国，当新城 开始建设的时候，仍然进行上述过程并只有微小的变化。 2 控制内容 十地再分法是一种地方法规，控制生地( r a wh n d ) 变为建筑场地( b u i l d i n gs i t e s ) 的过程 ( w i l l i a m1 g o o d m a n e r i cc f r e n n d 1 9 6 8 ) 。在这个程序控制f ，开发者只有提交开发地段的地 块设计图，并且得到负责机构，如规划委员会( p l a n n i n gc o m m i s s i o n ) 的批准，才允许进行建造 活动或者将他的土地划分出售。一般依据下列规定条款决定通过或否决提交上的设计： 5 原文“t h ed i v i s i o no f a l o t t r a c t ，o r p a n e l o f l a n d i n t 0 1 w oo r i l l o r e l o t s ，p i a t s ，s i t e s ，o r o l l l e rd i v i s i o n so f l a n d f o r t h e p u r p o s e w h e t h e r i m m e d i a t e o r 缸t u r e o f s a l e o r b u i l d i n g d e v e l o p m e n t ”引自w i l l i a m l g o o d m a n ，e r i c c f r e u n d ，1 9 6 8 ， 第4 4 6 页。 9 例如茭国北部的西班牙人聚居的城镇就足依据西班牙p h i l i p i i 于1 5 7 3 年颁布的关于新城镇以厦村庄布局的争 家法典米进 于的。这部法典规定r 城镇的坐落位臂和朝向，主要广场的布局和尺寸，皋奉的街道系统，为教学， 医院以发镇公所( t o w nc o u n c i lh o u s e ) 等的保留用地，以及地块的规划和分布( w i l l i a m i g o o d m a n ，e r i c c f r e u n d 1 9 6 8 ) 。 ”官方地图( o f f i c i a lm a p ) 对市政等公用通道、街道之间的衔接以及街道加宽等进行位置确定和规定说明并确 定为建设公园、学校场地、教常等公共建筑所保留的空地的确切位置。在当今的美陶规划体系中，l 述内容都足 总体规划中所提到的，官方地图把他们进一步细化( w i l l i a m i g o o d m a n ，e r i c c f m u n d ，1 9 6 8 ) 。九- 进行十地 分 的时候必须依据官方地图中的规定预留出相应的卒地用作公共建筑等的建设。 ”奉段内容大部分源自w i l l i a m i g o o d m a n ，e r i c c f r e u n d ，1 9 6 8 ，作肯根据论文行文需要进行r 事组和增删。 l j 第一二章概念引a 及控制要素界定 街道( 与现有街道的衔接，道路交叉口设 计，街道等级、宽度、命名，市政设施预 留通道等等) ； 街廓和地块( 划分原则、长宽标准等等) ： 保留及捐献用地( 公共场地，为街道、市 政设施、学校等保留或者捐献的用地) ： 环境影响评估( 对基地植被，水、野生动 物自然属性的影响，对周边社区、市政、 交通、公共服务等的影响) ； 地表设施的维修维护( 对道路、桥梁、树 木、标识以及市政设施等的维修控制标准) 菩。 3 简要评述 十：地再分作为城市士地利用控制体系 的一部分，控制城市的土地从一片卒白， 到具备可以开发的最基本的条件：比例尺 度适宜的地块，畅通的道路，完各的r 狞政 设施、绿地、学校等公拱服务设施的配备 等。这个过程实际上就是城市建设和生氏 的过程。因此土地再分在城市建设中控制 体系中的作用，尤其是在对对街道的系统 的设计与布局、街廓的划分以及地块的组 合与布置等方面的控制，促成了城市基本 物质形态的形成。因此，与区划法相比， ：地再分对城市的影响要更为持久。 2 2 3 整体单元开发法( p l a n n e du n i td e v e l o p m n to r d in a n c e ) 辖体单元开发法针对传统区划法以地块为控制单位所产生的僵硬、缺乏灵活性等特点，允许 开发者在更人范围的开发用地范围内混合十地利用。房屋类型密度等，并允许大型开发分时段 在一定的年限之内进行开发。一个大型的整体单元开发通常包含居住、商业、娱乐、行政、甚至 1 ：业等多种功能”不仅能够满足居住人群的生活基本需求，往往还会提供就近上班的机会。这 样的p u d 甚至可以成为一座新城。泄合土地利用可以说是p u d 最显著的特征。同时它也为士地 开发和设计者提供了更人的弹性。 1 发展背景与历史 二十世纪五、六十年代出现了人尺度的居住和商业开发，传统的区划对开发和十地利用的控 制是以一个一个地块为基础的，因此不适用于对这种混合土地利用的控制，同时严格呆板的区划 控制也压制了十地规划、场地没计以及对环境敏感地段的保护。基于以上原冈，一十世纪人十年 代产生了p u d 。 2 控制内容p u d 融合了传统的区划法和十地再分法，其控制内容也同时包括区划法和十地再分 法中的一些内容，比如区划法中对用途和建设容最的控制，土地再分法中对街道设计和其它公共 ! 整体单元开发，即p l a n n e du n i td e v e l o p m e n t ，在下文中均简称为p u d 。 笫一章 概念引入及拎制要素界定 蹬糟的控制筲。同时，p u d 由丁其白身的特点，冈此通