（行政管理专业论文）转移支付对县级义务教育支出的影响——以河北为例.pdf

摘要 在农村义务教育经费不足而转移支付制度尚不健全的情况下，本文选取了河 北省作为样本研究对象，研究转移支付对县级义务教育支出产生的影响和存在的 问题。目前国内关于农村义务教育转移支付问题的研究主要集中在强调建立省以 下农村义务教育转移支付制度的紧急性和急迫性、建设更为规范化的农村义务教 育转移支付制度、义务教育转移支付的原则探讨这样几个方面，国外主要集中在 论证实施义务教育转移支付制度的原因以及转移支付的责任划分这样两个方面。 作为一种公共产品，农村义务教育应该纳入公共财政支持的框架。接着本文解释 了转移支付的一般定义、农村义务教育转移支付的含义和义务教育转移支付的意 义。在此基础上，以河北省为例，揭示了我国义务教育转移支付制度的历史变迁 过程和河北省在各个阶段的实施情况，重点揭示了2 0 0 1 年特别是2 0 0 6 年农村义 务教育经费保障机制改革以后河北省农村义务教育转移支付实施的状况和存在 的问题。然后以2 0 0 5 年河北省各县义务教育等相关统计数据进行了回归分析， 证实了转移支付资金在促进基层基础教育发展方面的重要作用，同时也证实了地 方的财政努力。针对存在的义务教育经费不足、滞留、挪用等问题，本文提出了 完善转移支付法律法规、提高转移支付的责任主体、完善转移支付资金的监督约 束机制等相关的政策建议。 关键字：转移支付，农村义务教育，河北 a b s t r a c t r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni sl a c ko ff u n d s ，b u tt h et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma r en o t p e r f e c t ；u n d e rt h e s ec i r c u m s t a n c e s ，t h ep 印e l s e l e c t e dh e b e ip r o v i n e e 邵as a m p l et o s t u d yt h ee f f e c t o ft r a n s f e rp a y m e n t so nt h ee x p e n d i t u r eo ft h ec o u n t y - l e v e l c o m p u l s o r ye d u c a t i o na n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m s t h ed o m e s t i cr e s e a r c hc u r r e n t l y e m p h a s i z e so nt h eu r g e n c yo fs e t t i n gu pt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m f o rr u r a lc o m p u l s o r y e d u c a t i o nb e l o wt h ep r o v i n c i a ll e v e l ，t h ec o n s t r u c t i 0 1 1o fam o r es t a n d a r d i z e ds y s t e m o ft r a n s f e rp a y m e n t sa n dt h ep r i n c i p l e so ft r a n s f e rp a y m e n t sf o rr u r a lc o m p u l s o r y e d u c a t i o n f o r e i g ns t u d ym a i n l ye m p h a s i z e so nt h er e a s o nf o rt r a n s f e rp a y m e n tf o r r u r a lc o m p a u l s o r ye d u c a t i o na n dh o wt os h a r et h er e s p o n s i b i l i t yo fi t a sp u b l i cg o o d s ， r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ns h o u l db es u p p o r t e db yp u b l i ef i n a n c e t h e nt h ep a p e r e x p l a i n e dt h eg e n e r a ld e f i n i t i o no ft r a n s f e rp a y m e n t s ，t h ec o n c e p t i o n o ft r a n s f e r p a y m e n t sf o rr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o na n dt h em e a n i n go fi t o nt h i sb a s i s ，t h e p a p e rt o o kh e b e ip r o v i n c e 勰a ne x a m p l ea n dr e v e a l e dt h eh i s t o r yo f t r a n s f e rp a y m e n t s y s t e mf o rr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n o u rc o u n t r ya n di m p l e m e n t a t i o ns t a t u so f h e b e ip r o v i n c ea te a c hs t a g e t h ep a p e rf o c u s e do nt h ei m p l e m e n t a t i o ns t a t u sa f t e r 2 0 01e s p e c i a l l ya f t e r2 0 0 6i nw h i c hr e f o r mo fr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c i a l s u p p o r tm e c h a n i s mw a sp e r f o r m e d t h e nt h ep a p e rm a d e ar e g r e s s i o na n a l y s i sw i t h c o u n t y - l e v e l ( h e b e i ) l a y o u td a t ao fc o m p u l s o r ye d u c a t i o na n do t h e rr e l a t e ds t a t i s t i c a l d a t ao f2 0 0 5 i tc o n f i r m e dt h ep r o m o t i o no ft r a n s f e rp a y m e n tf u n d st od e v e l o p m e n to f r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o na n dt h ef i n a n c i a le f f o r to fl o c a lg o v e r n m e n t s t os o l v et h e p r o b l e mo fr u r a lc o m p u l s o r y e d u c a t i o ne x p e n s ei n a d e q u a t e ， s t r a n d e da n d m i s a p p r o p r i a t e di s s u e s ，t h ep a p e rp r o p o s e d t oi m p r o v el a w sa n dr e g u l a t i o n so ft r a n s f e r p a y m e n ts y s t e m ，i m p r o v et h el e v e lo fc h a r g e r , a n di m p r o v et h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s m e t c k e y w o r d ：t r a n s f e rp a y m e n t , r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，h e b e i 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：1 艄l 强碉乙川 年r 月ge l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印届蟀和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名：p 舔妒p 导师签名：季嘲磊 卅年，月ge t 溯罗年，月护e l 第1 章绪论 1 1 选题背景和意义 1 1 1 背景分析 在人类步入工业文明之后，科技和知识已经成为促进和制约经济发展的重要因 素。无论从个人还是从国家的角度分析，教育支出都是报酬率最高的投资( 舒尔茨， 1 9 9 0 ) 。调查研究表明，义务教育的收益率一般高于中等和高等教育的收益率 ( h o s s a i n ，1 9 9 6 ) 。义务教育作为一种公共产品，由于其具有明显的外部性，国家 财政必须给予足够的支持。从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家，教育 投入都是优先保证义务教育。 作为一个1 3 亿人口的大国，我国8 0 以上的小学、6 4 以上的初中设置在主要 由县管辖的农村，因此农村教育是教育工作的重中之重。根据 2 0 0 5 年：中国教 育发展报告显示，截至2 0 0 4 底，全国普及义务教育地区人口覆盖率已经达到 9 3 6 ，比上年提高了1 8 个百分点。小学学龄儿童入学率达到9 8 9 5 ，初中毛入 学率达9 4 1 ，但教育投入不足仍然困扰我国教育发展，农村义务教育依然面临很 大困难。2 0 0 4 年农村小学辍学率为2 4 5 ，初中辍学率为3 9 1 ；目前没有实现“两 基 ( 基本实现九年义务教育和基本扫除青壮年文盲) 的地区，涉及4 0 0 个县、3 6 0 万平方公里和1 1 亿人口。农村从业人员受教育程度低，小学以下文化程度的占 4 0 ，初中文化程度的占4 8 1 城乡教育发展不平衡、地区教育发展不平衡等问题 仍未得到解决。一些地方新欠中小学教职工工资时有发生，中小学危房改造资金缺 口大，公用经费十分紧张，乱收费现象屡禁不止，家庭经济困难学生接受义务教育 急需扶持，中小学辍学率有上升趋势。然而，中央对地方的义务教育转移支付力度 不够，经费投入不足已经成为影响农村教育发展的突出问题。 我国的财政转移支付制度是在1 9 9 4 年分税制改革时建立的。转移支付制度的 建立是调节财力分配纵向不均衡和财力分配横向不均衡的客观需要，随着政府公共 财政职能的确立，我国现行的转移支付制度存在的问题也突显出来，突出表现在各 级政府问事权界定不明确；农村地区特别是县、乡政府应该向农村居民提供何种、 提供多少数量和质量的公共物品和服务也不明确1 。尤其是税费改革后，乡镇财力 锐减，更加削弱了乡镇政府提供最基本公共物品和服务的能力。即使是实施了转移 支付，由于一般性转移支付照顾了原体制下的地方利益格局，政府对提供公共物品 和服务缺乏制度上的约束与激励，导致农村义务教育财政转移支付资金的滥用、挪 用、使用效率低下，真正转移到农村税费改革地区的转移支付资金很少，无法满足 陈共，财政学，中国人民大学f i 版社，1 9 9 9 。 农村地区义务教育服务的需要2 。根据2 0 0 5 年底国务院关于深化农村义务教育经 费保障机制改革的通知，国家将对农村义务教育实行“两免一补”政策。2 0 0 6 年 至2 0 1 0 年5 年间，中央和地方各级政府累计将新增农村义务教育经费约2 1 8 0 亿元。 如何确保这些转移支付资金足额到位，并专款专用，充分发挥其效用是摆在我们面 前的一项紧迫任务。 随着农村税费改革的不断深化，农村地区的财政体制、行政管理体制等相关制 度必须适时改革与完善，否则改革的成果将无法巩固。在我国现行的财政体制中， 中央政府对地方政府的转移支付是很重要的一部分。党的十六大提出要建设一个惠 及十三亿人口的小康社会，最繁重、最艰巨的任务在农村，教育发展和改革的主要 差距也在农村。加快农村教育的改革与发展，是摆在各级政府面前一项重大而紧迫 的任务。有鉴于此，客观上需要政府具有一定的财力基础和相应的管理手段实现各 地的均衡发展。：而现有的转移支付方式缺少较为合理的分配标准和运行机制，很难 在实现城乡统筹发展、提高各地公共物品和服务均等化水平方面发挥其应有的作 用。因此，建立一套规范、完善的农村义务教育财政转移支付制度就尤为迫切和重 要，这也是健全和完善我国公共财政体制的需要。 1 1 2 研究意义 对农村义务教育的转移支付问题进行研究，具有非常重要的理论和现实意义。 首先，对于我国农村义务教育持续健康发展具有重要意义。1 9 9 4 年的分税制改革 以后，中央和地方之间的财权划分得以明确，中央解决了多年财政收入比例过小的 问题，地方政府也按照中央的思路，层层上移财权，但是相应的事权改革却并没有 跟上，基层县乡政府承担了大量的支出责任。财权与事权的这种不对称，使县乡基 层财政面临十分困难的局面，特别是农村税费改革之后，县乡基层政府的收入来源 进一步减少，农村义务教育的推进十分困难，义务教育经费严重不足。义务教育转 移支付制度的建立显得尤为迫切和重要。对于这个问题的研究，正是我国农村义务 教育持续健康发展的必然要求。 其次，对于社会主义新农村建设具有重要意义。进一步加强农村义务教育已经 成为推进社会主义新农村建设乃至整个现代化建设的一项十分紧迫的任务。面对义 务教育经费不足，转移支付过程中存在的教育经费滞留、挪用等问题，进行相关的 研究，发现问题并找出相应的解决对策十分重要。 第三，对于推进公共财政体制建立，减轻农民负担具有重要意义。建立和完善 农村义务教育转移支付制度是进一步完善公共财政体制的体现，是推进财政体制改 革，建立公共财政体制的重要方向。实施农村义务教育阶段学生免除学杂费政策后， 农民的负担将大大减轻，因此通过研究义务教育的转移支付体制在实践中的运行情 2 腾霞光，农村税费改革与地方财政体制建设，经济科学出版社，2 0 0 3 2 况，发现其中的问题，对于建立公共财政体制和减轻农民负担具有十分重要的意义。 1 2 文献综述 1 2 1 国内研究现状 我国1 9 9 4 年实行分税制的财政体制，1 9 9 5 年实行政府间过渡期的财政转移支 付，农村税费改革之后，农村义务教育失去了教育经费的多渠道来源，使义务教育 更加依赖上级政府的转移支付。因此对于转移支付在农村义务教育进程中的作用和 影响以及相关体制完善的研究逐渐多起来。各种专业期刊，会议论文等汇集了大量 的关于此类研究的文章，反映了对农村义务教育转移支付研究的最新成果。综合起 来主要有以下四点： ( 1 ) 关于建立农村义务教育转移支付制度的重要性和迫切性。我国农村义 务教育转移支付问题分析一文指出我国农村义务教育转移支付资金的滥用、挪用 现象普遍，使用效率低下，转移支付方式缺少较为合理的分配标准和运行机制，使 得很难在实现城乡统筹发展、提高各地公共物品和服务均等化水平方面发挥其应有 的作用。指出建立一套规范、完善的农村义务教育转移支付制度的重要性。完善 民族地区教育财政转移支付制度的迫切性及对策思考一文指出搞好民族地区教育 财政转移支付制度的迫切性，指出明确财政转移支付的原则，设计针对民族地区教 育的专项转移支付。义务教育财政转移支付理论依据新探分析了义务教育财政 转移支付政策的理论依据，即公共物品理论、外部性理论、成本分担理论、“两个大 局”理论、社会公平理论、和谐发展理论和科学发展观。农村义务教育呼唤规范 的转移支付制度指出应建立规范的农村义务教育转移支付制度。：义务教育转移 支付制度初探审视了现行义务教育转移支付现状，指出地区之间义务教育财政资 源严重不公平和义务教育转移支付资金被侵占、挪用的问题，提出建立和健全我国 义务教育转移支付制度。 ( 2 ) 关于农村税费改革对农村义务教育的影响。已有的研究大都认为农村税 费改革使教育经费缺口加大，义务教育难以为继，要加大中央以及各级政府对农村 义务教育的转移支付；一些研究者比较了安徽省1 9 9 9 、2 0 0 0 、2 0 0 1 年农村义务教 育经费收入的总收入以及预算内拨款的数量后认为，2 0 0 0 年的农村义务教育投入 比税费改革前持平并略有增长，2 0 0 1 年则有较大幅度增长，并认为“农村税费改 革后义务教育的收入总量并没有减少，只是改变了部分教育经费收入的来源”( 鲍 劲祥，2 0 0 2 ) 。谢扬( 2 0 0 2 ) 通过对湖北、河南和江西的三个县的个案调查分析了农 村义务教育经费的投入及其构成，并提出完善农村义务教育经费投入体制的建议。 张尔升等( 2 0 0 3 ) 运用计量经济模型的方法，尽量考虑宏观因素、淡化主观因素，提 供一套相对均等化的农村税费改革转移支付公式，但却需要进一步验证。马晓河、 姜长云站在宏观的角度提出应该将短期内加大财政转移支付的力度与长期内建立 规范的转移支付制度结合起来，促进税费改革顺利进行的观点( 2 0 0 3 ) 。 ( 3 ) 关于健全和完善农村义务教育转移支付制度的途径和措施。浅论义务 教育财政转移支付制度的完善一文通过对新修订的义务教育法的解读和分析， 提出了完善义务教育财政转移支付制度的建议，主要有加大转移支付力度，明确各 级政府的责任和分摊比例，制定科学合理的义务教育财政转移支付测算制度，尽快 完善我国义务教育转移支付的立法。完善我国义务教育的财政转移支付制度构想 一文指出当前我国的财政转移支付制度本身存在着制度上的缺陷。为了更好地平衡 发展我国的义务教育，需要对转移支付制度进行调整，提出理顺各级政府之间的教 育投资责任，并建立一个均等化的教育转移支付模式。浙江省义务教育转移支付： 一个可供选择的因素法模型通过对浙江省义务教育转移支付现状分析，提出一个 可供选择的因素法模型，即如何确定转移支付额度的模型。农村义务教育公共财 政转移支付模式研究基于公共财政理念对县级财政的审视指出我国义务教育 区域发展不均衡问题日益突出，呼吁义务教育经费由县统筹上升为省统筹，加大中 央对农村义务教育财政转移支付的力度，建立中央、省( 市) 、地方政府分项比例义 务教育经费公共财政保障机制。义务教育经费财政转移支付量化研究利用财政 转移支付中“差额补助 计算法的设计思想，构建了对义务教育财政转移支付量化 分析的数学模型，旨在解决义务教育财政转移支付中的技术缺陷。转移支付教 育投资的有效方式指出应将政府对教育的直接投资转变为对居民的转移支付。江 苏省义务教育财政转移支付的现状研究对江苏省义务教育转移支付的运行现状及 存在的问题进行分析的基础上，指出当前的义务教育转移支付在制度方面还存在比 较明显的缺陷，对于已有的义务教育负债和地区间差异的弥补缺乏制度性保障。我 国义务教育财政转移支付制度研究指出义务教育转移支付力度不够，缺乏科学的 投入标准，提出加大义务教育转移支付力度，规范投入的计算标准，健全法律保障。 农村义务教育转移支付制度探析指出目前我国农村义务教育转移支付制度不健 全，缺乏法律约束，提出了转移支付制度的法律思考。 ( 4 ) 从教育公平的角度谈义务教育转移支付资源的配置。农村义务教育财 政转移支付制度改革主要从教育公平的角度，探讨如何完善农村义务教育财政转 移支付制度。农村税费改革后义务教育财政转移支付的博弈分析指出为了使义 务教育转移支付资金真正达到均等化的目的，中央必须建立有效的激励监督机制， 把地方义务教育投资的努力程度作为确定转移支付量的一个重要依据。论义务教 育公平与义务教育财政转移支付制度改革指出我国义务教育转移支付制度存在的 教育财政资源区域差距大、转移支付资金被截留、挪用的问题，指出加大转移支付 规模，改革核定办法和健全义务教育转移支付体系。义务教育财政转移支付的目 4 标选择指出缓解义务教育财政投入的纵向不平衡，实现各地教育财政能力的均等 化，促进义务教育的区域协调发展。义务教育财政转移支付的目标与理论依据研 究指出义务教育转移支付的目标就是促进教育公平，促进义务教育区域均衡发展。 综上所述，国内主要是从义务教育转移支付的理论依据、重要性和紧迫性、转 移支付的目标与形式、转移支付的规模测算与资金管理等方面进行了研究，这些研 究都为本文的顺利开展提供了较坚实的基础与丰富的参考资料，对本文有很大的指 导意义。但是从已有的研究可以看出，关于农村义务教育转移支付大多是从理论上 来研究如何规范和完善义务教育转移支付体系，对于转移支付对义务教育的影响， 即转移支付的现实运行效果却缺乏定量的研究。 1 2 2 国外研究现状 义务教育的财政转移支付制度在世界各国广泛存在，但关于义务教育财政转移 支付制度的研究成果却大部分在美国，这一方面的理论成果主要研究的是如何通过 政府之间对公共教育经费的合理负担与协调达到义务教育服务均等的问题。 ( 1 ) c v 布朗和p m 杰克逊在公共部门经济学中指出义务教育资金转 移支付制度的原因主要有两个： 一是义务教育是典型的空间外溢性地方公共品，理论上使外部效应内部化一般 有两种方式，一种是使政府的辖区大到足以包括所有享受收益的消费者，即由中央 政府来提供；另一种方法是皮古学派的补贴制度，即地区和中央政府对于产生正外 部效应给予补贴，通过补贴影响地方政府的财政决策。 二是促进教育服务均等化。由于应税能力和支出需要的差异使地区间产生不平 等，如果该辖区是学龄儿童较集中的地区，对教育需求较大，该辖区居民的负担可 能比其他辖区重，补助金就是为纠正这些不平等现象做出的部分努力。s u s a n n a l o e b 则通过分析州对学校经费的补助方式对教育支出水平的影响，3 对政府之间分 工合作的最佳方式进行了探讨。而m i c h a e lf a d d o n i z i o 和p h i l l i pj g r o s s m a n 则分别从需求和供给的角度探讨了政府之间的义务教育转移支付对地方政府公共 教育支出的影响，从需求角度主要分析了当地居民对增加教育支出和减税之间的权 衡：从供给角度则主要分析了转移支付中“财政幻觉”可能对义务教育支出的影响。 s u s a n n al o e b 考察了州资助项目的三种方式：方式一，校区接受州对每个学生的资助，但不准增加额外的 资金：方式二，接受州对每个学生的资助，校区被允许增加不受限制的资金；方式三，接受州对每个学生的资 助，校区被允许增加受限制的资金。结果表明，方式一可能会有政治困难，因为它使地方的教育支 i i 远离丫投 票人的真实偏好；方式二，即接受州对每个学生的资助，校区被允许增加不受限制的资金这种方式，最大化了 地方对教育支 l ：的控制权利，但它提供了晟少的区间均等。作者用m i c h i g a n 学校数据的模拟分析表明，这种 体系可能会弓l 起学校支 i j 的大差异。与j e 它两种方式相比，会降低最低支：i ：，从腼使整个州的生均财政支f h 没自增加；方式三，即接受州对每个学生的资助，校区被允许增加受限制的资金，与其他两种方式比较，能够 导致较高的州生均支出水平和较小的区间不平等，这种方式同样具有政治优势，因为它允许在高需求的地区有 较高的教育支出。s u s a n n al o e b 认为，州资助小仅增强了州的作用，而且强烈地影响丫教育支出特别是方 式3 兼顾了其他两种方式的优点 5 ( 2 ) 关于政府之间义务教育经费负担的划分，法国的阿兰卡利在( 1 9 世纪 初以来法国基础教育投资和学校政策的地方分权一文中指出：国家直接负责教师 和督学人员的费用与管理，各省承担教师的培训费用，而市镇负责学校的不动产及 日常开支。我国也有一些学者对国外的义务教育投资体制进行了研究，比如周波就 在国外的义务教育及经费问题一文中就系统地比较了美、德、英、澳、法五国 的教育管理体制及财政转移支付制度，列举了上述几个国家的教育经费投资主体和 责任划分，比如2 0 世纪9 0 年代以来美国义务教育的经费由联邦、州和地方三级承 担，其中联邦7 ，其余由州和地方基本平均分担。美国联邦政府教育拨款在整个 义务教育经费中所占的比例很小，对基础教育的资助可以是直接的，也可以是间接 的。主要功能是调节各州之间义务教育服务水平的差异，以及指导教育改革方向。 另外，还有关于转移支付规模测算的模型研究，这些对我们国内对于此项问题 的研究具有一定的借鉴意义和启发意义。不过国外的基本国情、农村发展状况、发 展阶段、财政体制等均不同于我国，比如国外一般实行的是三级的财政体制，而我 国实行的是五级财政体制，所以我们还要根据我国的实际探索适合我国的义务教育 经费投入体制和义务教育转移支付体系。 。 综观国内外的研究现状，可以看出对于义务教育转移支付问题的研究大多是侧 重于理论规范的研究，并且国外专门针对农村义务教育转移支付问题的研究也很 少，已有的研究也缺乏量化的实证的研究。已有的理论和实践方面的研究一方面为 本文提供了理论基础和研究方法，并对研究思路有所启迪；另一方面也为本文提供 了进一步研究的空间。因此，本文拟选择河北省基层义务教育中的转移支付问题为 研究对象，从教育支出角度量化研究县级义务教育转移支付制度的实施效果，并结 合定性研究的方法，揭示县乡基层义务教育转移支付体系中存在的问题，并提出相 关的政策建议。 1 3 农村义务教育转移支付制度的界定 最早提出转移支付概念的是英国经济学家庇古( a r t h u rc e c i lp i g o u ) ，他认 为：“用于支付本国人民内债利息、抚恤金、养老金、奖金等方面的经费，称之为 国家经费中的转移经费。它不直接消耗资财，只是在国民经济中通过国内购买力的 转移调节所得分配关系 。转移支付是源自西方经济学和西方财政学的概念，在我 国，转移支付制度是分税制财政体制的重要组成部分，它是随着1 9 9 4 年分税制改 革的开展才出现的，而真正开始实施是以财政部财预字 2 0 0 0 1 0 号文件过渡期 财政转移支付办法的颁布为标志。 1 3 1 转移支付的概念 转移支付是指政府或企业无偿地支付给下级政府或个人，以增加其收入和购买 6 力的费用，它是政府或企业的一种不以取得商品或劳务作为补偿的支出，是一种收 入再分配的形式。转移支付包括政府的转移支付、企业的转移支付和政府间的转移 支付。 ( 1 ) 政府的转移支付大都具有福利支出的性质，如社会保险福利津贴、抚恤 金、养老金、失业补助、农产品价格补贴、救济金以及各种补助费等。由于政府的 转移支付实际上是把国家的财政收入还给个人，所以，有一些西方经济学家把它称 之为“负税收”。 ( 2 ) 企业的转移支付通常是指企业对非盈利组织的捐款或赠款，以及非企业 雇员的人身伤害赔偿等。 ( 3 ) 政府间的转移支付一般是指上级政府对下级政府的补助( 有的学者也坚 持认为转移支付还应该包括下级政府对上级政府的上解支出) 。转移支付数额的确 定一般是根据一些社会经济指标，如地方的财政能力等。政府间的转移支付主要是 为了平衡各地区由于地理环境或经济发展水平不同而产生的政府收入差距，以保证 各地区的政府能够有效地为社会提供服务。 本文所指的转移支付是指政府间的转移支付。由于财政转移支付通常情况下是 指上级政府对下级政府的资金转移，因而也称之为补助。财政转移支付制度是分级 预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算 主体间的收支规模是不对称的，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不 对称的预算调节制度。转移支付的模式主要有三种：一是自上而下的纵向转移：二 是横向转移；三是纵向与横向转移的混合。目前在我国多见的是自上而下的纵向转 移模式。根据转移支付的用途可以分为一般性转移支付和专项转移支付( 王善迈等， 1 9 9 8 ) 。前者一般通过公式法拨款，不规定资金的使用方向，也不附加条件，主要 用于平衡地方政府之间的财力，缩小不同地区间的收入差别；后者通过项目运作的 方式拨款，规定了资金的特定用途，接受方无权变动，而且通常还要接受一些附加 条件( 如必要的配套资金) ，一般用于提供特定的公共产品。 1 3 2 农村义务教育转移支付的含义 教育转移支付是教育财政及财政转移支付的重要组成部分，上级政府用于义务 教育的财政转移支付通常也分为两类，即一般性转移支付和专项转移支付。教育财 政转移支付大多属于专项转移支付，主要针对某一项教育支出进行补助，如教师工 资专项转移支付、危房改造资金等均属于这一类。以补助款项是否要求下级政府用 本级资金配套为标准，还可以进一步将用于义务教育的专项补助分为配套补助和非 配套补助。配套补助是指上级政府为支持地方义务教育某一特定活动而提供的资 金，地方政府必须按一定比例进行配套，且对其使用要有详细的说明。配套补助主 要按项目分配，补助的规模取决于地方政府本身的支出金额。配套补助按照对补助 7 的规模是否有限额还可以细分为不封顶的配套补助和封顶的配套补助。非配套补助 又称一次性的专项补助，虽然它也被指定用于义务教育，但对于地方政府如何使用 以及用在义务教育的哪些方面并无具体要求。这类补助一般按公式一次性拨付给地 方，补助的规模与地方政府义务教育财政支出决策无关。 1 3 3 义务教育转移支付的意义 我国的教育财政转移支付制度是1 9 9 4 年分税制改革后，为保障义务教育经费 总量而进行的一种制度安排。从理论上讲，教育转移支付主要是出于以下四方面的 考虑： ( 1 ) 义务教育的公益性 义务教育是用纳税人的税赋来生产的公共品，从理论上说，政府在向所有人征 税后，应当有效的满足所有纳税人的教育需求，而事实情况是，实施分税制改革后， 各地的财政收入能力差别很大，如果义务教育经费完全依靠地方本级财政收入，不 可避免地会造成各地方义务教育服务水平的非均等化。而义务教育是地方经济社会 发展的基础，义务教育的不公平往往又会进一步加剧地方间社会经济的不平等，继 而危及社会的稳定。因此，需要上级政府采取转移支付的办法来弥补地方政府间财 政能力的差异，以实现地方间义务教育财政的横向平衡。4 ( 2 ) 提高地方福利水平，减轻居民负担 转移支付有利于减轻地方居民的负担，因为如果地方的支出大于收入，除非上 级政府给予补助，否则地方政府会利用权力，通过税收或者非税收形式向居民摊派， 例如我国向农民征收的农村教育费附加( 现已取消) ，而且他们还会通过“搭车” 的方式借机额外的扩大收费，从而降低了地方公共产品的效率。通过转移支付使地 方政府停止这些收费，也就无法“搭车收费一了。这既有利于减轻当地居民的负担， 也有利于提高地方财政资金的使用效率。5 ( 3 ) 引导地方政府的资金方向，调整政府间的财政关系 总体来说，在多级政府下，中央和地方政府的职能分工是围绕着效率和均衡两 个原则进行的。也就是说，越是基层政府越重视效率即利益，越是上层政府就越重 视均衡。中央政府关注的是全国的均衡，即地区间在财力、经济发展和公共服务上 的平均或公平。在这种情况下，通过财政资金转移支付不仅可以缓解下级政府的财 政困难，更重要的是引导地方资金，纠正地方政府的短期行为。例如，如果我们建 立了对义务教育以成本分担为基础的专项转移支付制度，并建立相应的监督机制， 就可以促使地方政府投入足额资金用于教育，而不是将这些资金用在只是短期见效 4 劳凯声，面临挑战的教育公益性，教育研究，2 0 0 3 年第2 期。 5 财政部教科文司、教育部财务司、上海财经大学公共政策研究中心课题组。中国农村义务教育转移支付制度 研究，上海财经大学出版社，2 0 0 5 年l o 月第l 版。 8 的“形象工程”上。 第2 章义务教育财政转移支付的理论依据 2 1 义务教育的公共产品属性分析 经济学上一般把产品分为公共产品和私人产品，公共产品是具有非排他性和非 竞争性的产品。按照公共产品的供给、消费、技术等特征和公共产品非排他性、非 竞争性的状况，公共产品可以被划分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品一般 具有规模经济的特征，消费上不存在“拥挤效应，不可能通过特定的技术手段进 行排他性使用，否则代价将非常高昂。国防、国家安全、法律秩序等属于典型的纯 公共产品。准公共产品的范围十分广泛，它介于私人产品和纯公共产品之间，相对 于纯公共产品而言，它的某些性质发生了变化。一类准公共产品的使用和消费局限 在一定的地域中，其受益的范围是有限的，如地方公共产品( 并不一定具有排他性) ： 一类准公共产品是公共的或是可以共用的，一个人的使用不能够排斥其他人的使 用。然而，出于私人利益，它在消费上却可能存在着竞争。由于公共的性质，产品使 用中可能存在着“拥挤效应 和“过度使用的问题，这类产品如地下水流域与水 体资源、牧区、森林、灌溉渠道等；另一类准公共产品具有明显的排他性，由于消 费“拥挤点”的存在，往往必须付费才能消费，它包括俱乐部产品、有线电视频道和 高速公路等。公共产品理论认为，根据公共产品的不同属性和特征，安排公共产 品的多元供给制度，使各种公共产品的需求与供给平衡，公平效率最优，政府 出于对宪法、法律的遵从和满足公民基本权利与公平分配的需要，它必须对某 些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的公共产品予以提供。 一般认为义务教育是地方公共产品，一方面由于政府的财政支持，保证了义务 教育的充分供给，每个适龄儿童或者青少年都平等享有接受义务教育的机会，一部 分人接受义务教育并不排斥其他人接受义务教育。另一方面由于我国的义务教育法 规定义务教育是强制教育，接受九年制义务教育既是公民的权利也是公民的义务， 学生家庭不得以任何理由阻碍子女接受义务教育，政府应该为每一个适龄儿童或少 年提供义务教育，因此义务教育的供给和需求的调节都由政府来迸行，这就使义务 教育具有了受益的非竞争性。 2 2 义务教育的双重外部性分析 对公共产品这一概念进行描述和界定时，通常是与外部性这个概念密不可分 的。一般认为外部性这一概念起源于新古典经济学代表人物马歇尔经济学原理 一文，用来说明土地、劳动和资本之外的第四类生产要素一“工业组织 是如何导 致产量的增加的。随后在马歇尔的弟子庇古那里得到了继承和发展，庇古提出了“外 9 部不经济 的概念和内涵，用以说明企业自身的经济行为对其外部环境及经济主体 的影响，丰富和完善了外部性的内涵，并提出了著名的“庇古税 作为政府解决外 部性问题的对策，即通过政府的干预使得外部效应内部化。外部性理论在科斯那里 得到进一步的发展和深化，科斯在其著名论文社会成本问题中，从交易费用出 发，运用产权经济学、制度经济学的方法详细论述了外部性问题，指出了在不同的 市场条件下外部性的界定和解决对策，即著名的“科斯定理”。其后的经济学者对 外部性问题及其对策进行了广泛深人的研究，外部性理论不断得到发展和完善，成 为主流经济学的重要内容之一。一般认为，当一个个体的经济行为所产生的成本和 收益与其外部主体即社会的成本和收益发生分离而不相等时，则这一经济行为就具 有外部性。6 随着现代教育的发展和不断演进，基础教育和高等教育显现了不同的市场特 性，基础教育具有不同于其他教育种类的特殊的外部性，即本文将论述的双重外部 性。 ( 1 ) 对于供给者而言的外部性 基础教育对于整个民族素质的提高和国际竞争力的增强具有至关重要的作用， “百年大计，教育为本”，也正是基于此。世界各国纷纷以法律的形式确定了基础 教育的重要地位和财政供给，我国也在1 9 8 6 年4 月颁布了中华人民共和国义务 教育法，这是我国首次把免费的义务教育用法律的形式固定下来。义务教育搞得 好不好已经关系到国家的生死存亡和未来在国际竞争中的地位，“十年树木，百年 树人”，正是由于义务教育的重要作用和法律的确认，才使义务教育在很大程度上 表现出公共产品的特征。但是各国对于义务教育的财政供给安排是不一样的，一般 来说有三种。一种是以中央( 联邦) 财政为主支付，一种是由地方政府财政为主进行 支付，还有一种是中央和地方联合起来共同进行财政支付。我国目前采用的就是第 三种。 以地方财政为主进行支付，比如我国过去就是采用县乡财政为义务教育的支付 主体，这时不发达地区的外部性就表现出来了。当一个不发达地区( 通常为县乡) 为其境内的义务教育付费时，培养的学生很多进入高一层级的学校深造，后来又成 为硕士、博士、博士后，这些人才面对就业时很少有人会选择又穷又落后的原籍的， 他们通常会选择北京、天津、上海和沿海一些经济发达的城市，这就造成了不发达 地区以前做出的教育投资不能收回，从经济学角度来说，成本和收益严重失衡，这 也挫伤了不发达地区进行义务教育投资的积极性。另一方面，发达地区没有为不发 达地区的基础教育付费或给予补偿却得到收益，免费享受到了不发达地区基础教育 哈维s 罗森，财政学，中国人民大学出版社，2 0 0 3 年7 月2 9 日第6 版 1 0 投资的正的外部性，这也显失公平。从长期来看，人才在发达地区的“蜂聚”是形 成富裕的地区越富裕、贫穷的地区越贫穷的区域发展中的“马太效应”的最重要的 原因之一，而需要引起我们足够重视的正是基础教育投资的这种“正外部效应”。 而以中央财政为主体进行支付时，假设不考虑国际间的外部性，那么所有外部 性都被内部化了，也就不存在外部性了，是最为合理的。我国目前采取的中央和地 方共同进行财政供给的原因是中央财政还没有足够的财力承担全部的义务教育费 用，2 0 0 6 年9 月1 日实施的新义务教育法虽然规定把城市义务教育也纳入免 费的范围，但是实施起来困难重重，直到2 0 0 8 年才在全国大范围实施。此外由于 教育体制和教育管理体制存在的问题，也使义务教育的全面实施困难重重。比如许 多“重点校”都存在入学考试，分设重点班和非重点班，虽然新义务教育法明 确规定“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之 间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班 和非重点班。 但是，当所谓“违法”已经普遍时，就不存在违法的问题了，正所 谓法不责众。 ( 2 ) 对于需求者而言的外部性 义务教育的需求者就是受教育者。受教育者除了个人获益( 内部收益) 外，还会 使社会获益( 外部收益) ，这是义务教育的正外部性特点。内部收益表现为人们在接 受教育后提高了适应工作的能力，能找到更合适的工作和获得更高报酬的职位，从 而增加个人的物质财富和社会地位，给自身带来收入和利益。外部收益表现为：第 一，教育使得社会的优秀文化遗产得到更好的保存和发展，有利于整个社会文明程 度的提高和进步；第二，随着教育程度提高，人们的法律知识增加，道德修养得到 提高，能够更加地遵守社会公德，因而犯罪率下降，政府在治安方面的支出将相对 下降：第三，教育丰富了人们的知识，也激发了创造力，从而增加了全社会的财富 积累，使人们的生活水平得到普遍的提升。如果把教育的投资收益率看作是私人投 资收益率和社会投资收益率之和，那么世界银行高级教育经济学家 p s a c h a r o p o u l o i s d 在考虑教育的直接成本和间接成本后，对教育的投资收益率进 行的大量的跨国计算表明：义务教育的社会收益率最高，即外部收益最大。见表2 。 表2 不同教育阶段地区平均教育投资收益率 资料来源：s 普拉丹，公共支出分析的基本方法，蒋洪等译，中国财政经济出版，2 0 0 0 。 从表2 可以看出，不同教育阶段的私人收益率和社会收益率是不同的，初等教 育的社会收益率在三个等级的教育中最高，按照社会收益率从高到低的顺序依次 是：初等教育、中等教育、高等教育。可见国家采取强制方式普及义务教育是符合 社会利益的。 第3 章河北省县级义务教育转移支付的现状及存 在的问题 3 1 河北省县级义务教育转移支付的现状 河北省地处华北平原，环绕北京、天津两大直辖市。全省土地面积1 8 7 7 万平 方公里，总人口6 8 9 8 万人，全省管辖】：1 个市，1 3 6 个县和县级市，还有3 4 个市： 辖区。2 0 0 6 年全省国民生产总值11 6 6 0 4 3 亿元，地方财政收入6 2 0 5 3 亿元，人 均财政收入8 9 9 5 8 元，居全国第1 1 名，其中农民人均纯收入每年3 8 0 1 8 2 元。全 省有小学1 9 1 6 2 所，在校生总数4 7 0 2 5 万人，专任教师3 1 5 3 万人，平均每个教 师负担小学生数1 4 9 人。现有中学3 3 4 3 所，在校生总数4 8 0 6 3 万人，专任教师 2 0 8 9 万人，平均每个教师负担中学生数1 7 6 人。2 0 0 6 年全省财政性教育经费投 入为1 8 9 5 5 亿元，占国民生产总值的1 6 3 ，比2 0 0 1 年的2 0 9 下降了0 4 6 。7 在对河北省的县级义务教育转移支付现状进行剖析的过程中，离不开对农村义 务教育转移支付制度的历史回顾。我国农村义务教育转移支付制度的变迁可以分为 三个时期，即非制度化的转移支付阶段( 1 9 8 5 年一1 9 9 4 年) ；过渡性的转移支付阶 段( 1 9 9