（财政学专业论文）中美预算的比较研究.pdf

摘要 政府与市场关系的研究是经济学永恒的主题，而政府预算制度就 是市场根本决定和约束政府的基本手段。建立一个既能维护公众的利 益，又能规范和监督政府行为的预算制度，是一个民主化和法治化的 进程。本文所进行的中美政府预算制度的比较研究，目的是通过对中 美预算制度的比较分析，发现我国当前政府预算中存在的问题，并借 鉴美国预算管理的经验，探索我国预算制度的改革之路。 论文除前言外，共分五章，具体框架如下： 第一章是由政府与市场的关系探讨预算的本质属性。本章追溯了 现代政府预算的产生和意义，阐述了现代政府预算制度的实质和功能 在于：市场能够以政府预算为手段贯彻自身的意志，对政府及其活动 进行规范和约束，使得政府活动既服务于市场，又不违背和侵犯市场 的根本利益。最后论述了只有具备民主和法治属性的政府预算才能通 过代议制度向政府表达偏好，并借以监督和制约政府行为，真正促进 公共利益最大化。 第二章分别回顾了中美政府预算制度发展的历史进程，并得出比 较的结论。纵观美国公共预算的发展史，立法部门和行政部门之间的 斗争或紧张关系是美国公共预算最重要的属性，正是这种两方力量的 相互牵制和平衡，才最终使政府预算在高度民主和法治化的环境下得 以运行；而中国政府预算制度在其历史发展中并未真正形成对私人产 权的承认和尊重，所以造成了中国政府预算先天性的民主和法治的缺 乏，预算制度空有框架，而没有灵魂。 第三章是中美政府预算过程的比较研究，分别阐述了中美政府预 算的组织机构和政府预算编制、审批、执行和决算过程，并且通过比 较，分析了中美政府预算过程的差异及产生差异的原因。最后，针对 中国政府预算过程中存在的问题，借鉴美国联邦预算过程的经验，探 索中国政府预算过程的改革之路。 第四章对中美预算监督体系进行了比较研究，在分别阐述了中美 预算监督体系的四个层次后，把比较两国预算监督体系差异的重点放 在代议制与预算监督的关系的比较研究，以及中国行政型的国家审计 机关与美国立法型的国家审计机关的比较上，在比较中发现中国预算 监督体系中存在的问题，在借鉴完善的美国预算监督体系的基础上， 探索重构中国政府预算监督体系的道路。 第五章是全文的总结性评论，指出一方面政府预算的改革要想真 正体现最大化的公共利益，保证公民对政府预算的知情权和决策权， 避免公共选择的非公共性，就应当让政府行为在制度上受到法治的制 约；另一方面，应当正确处理预算改革的政治层面和技术层面的关系， 保证二者的相互支持和促进，要把预算改革处于政治体制改革的宏观 背景下，明确政府预算制度本身就是一个民主政治程序。而政治层面 的改革是推进中国政府预算改革的前提和基础，否则技术层面的改革 就是“无本之木”。 论文的主要创新之处在于：( 1 ) 论文立足于比较中美政府预算制 度的差异，且包含内部分析的比较方法。主要用于中美两国政府预算 体系在法治性、程序性和制度性上的比较，目的是透过现象看本质， 找到中美预算差异的根本原因；( 2 ) 本文比较了中美预算制度的历史 进程，试图从追溯历史的角度，呈现中美预算在民主性和法治性产生 差异的根本原因；( 3 ) 本文立足于从民主政治体制和法治状况的角度 去探索政府预算的改革之路，而不仅仅局限于政府预算技术层面的改 革。 关键字：政府预算比较民主法治 a b s t r a c t ，i ti st h ee x t e r n a ls u b j e c t r e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n t s y s t e mi s t h ef u n d a m e n t a lw a y o ft h ee c o n o m i c st oi n v e s t i g a t e t h e a n dm a r k e t a n dt h eg o v e r n m e n tb u d g e t i nw h i c hm a r k e tc o n t r o l sa n dr e s t r i c t s g o r e m m e n t t h eg o v e r n m e n tb u d g e ti sb a s e do nn o to n l ym a i n t a i n i n g t h e t a x p a y e r s ，b e n e f i t s ，b u ta l s oe n s u r i n gt oe x e r tt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s w e l l h o wt ob a l a r m e t h et w oa s p e c t s ? t h ek e yi s t oc o n s t r u c tt h e d e m o c r a t i z a t i o na n dn o m o c r a c yo ft h eg o v e r n m e n tb u d g e t i nt h i sp a p 。r ， t h ec o m p a r a t i v er e s e a r c ho fc h i n e s ea n da m e r i c ag o v e r n m e n t b u d g 。t s y s t e i n si sa i m i n gt ot h i n ko u tt h e i s s u e se x i s t e di no u rn a t i o n a l 。u 玎。n t g o v e m m e n tb u d g e t b yc o m p a r a t i v e l y a n a l y z i n g t h es i n o _ a m e n c a e o v e m m e n tb u d g e ts y s t e m s ，a n dp r o b ei n t ot h eo n g o i n gr e f o r mo ft h e g o v e m m e n tb u d g e ts y s t e m i nc h i n a b yr e f e r e n c i n g t h ea m e n c a n e x p e r i e n c e s 。 、 b e s i d e st h ef o r e w o r d ，t h e r ea r es i xc h a p t e r si n t h i sd i s s e r t a t i o n t h e y a r ea st h ef o l l o w i n g ： c h a d t e r1i st oi n t r o d u c et h eb u d g e t d e m o c r a t i ca n dn o m o c r a c y 叫a l i t i e sb yd i s c u s s i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m 8 n ta n d m a r k 。t i tc a s t sb a c kt h eg e n e r a t i n ga n ds i g n i f i c a n c eo ft h em o d e r ng o v 8 m m 。n t b u d g e t ，e x p a t i a t e st h a tt h em o d e r ng o v e r n m e n tb u d g e t i st h es y s t 。m a t l c f o u n d a t i o nt os e tu pt h en o m o c r a c yp u b l i cf i n a n c i a lf l a m e ，a n da t l a s t d i s s e r t a t e st h a to n l yt h eg o v e r n m e n tw i t ht h en o m o c r a c yq u a l l t l 。5c o u l d i nd e e da c c e l e r a t et h ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i c b e n e f i t s c h a p t e r 2 r e s p e c t i v e l y r e v i e w st h eh i s t o r i c a lp r o c e s s o ft h e s i n o a m e r i c ag o v e r n m e n tb u d g e t ：t h ed e v e l o p m e n t h i s t o r y o tt h 8 a m e r i c a nf e d e r a lg o v e r n m e n tb u d g e tr e p r e s e n t st h et r a n s f e ro f t h eb u d g e t d e c i s i o n - m a k i n gb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t a n dl e g i s l a t l o n d e d a r t m e t ，a n dt h e ne m b o d i e sa n o t h e rt h o u g h to f ；b u t t h er e v i 洲o f t h e c h i n e s eg o v e r n m e n tb u d g e ti st r y i n gt ot h i n ko u ti t s l a c ko fi n t e l l i g e n c e o i ld e m o c r a c ya n dn o m o c r a c y c h a p t e r3i s t h ec o m p a r a t i v er e s e a r c ho ft h ec h i n e s ea n da m e r i c a n g o v e r n m e n tb u d g e t i tr e s p e c t i v e l ye x p a t i a t e st h ew e a v e ，e x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l ，a d m i n i s t r a t i o n ，a sw e l la st h ep r o c e s so ft h ef i n a la c c o u n t s ，a n d t h e nc o m p a r a t i v e l ya n a l y z e st h ed i f f e r e n c e sb e t w e e nt h ec h i n e s ea n d a m e r i c a n g o v e r n m e n tb u d g e t ，a s w e l la st h er e a s o n s w h yt h e s e d i f f e r e n c e sa r eg e n e r a t e d a tl a s t ，i na l l u s i o nt ot h ei s s u e se x i s t e di nt h e p r o c e s so ft h ec h i n e s eg o v e r n m e n tb u d g e t ，i te x p l o r e si t sr e f o r mr o a db y r e f e r e n c i n gt h ee x p e r i e n c e si nt h ep r o c e s so ft h ea m e r i c a nf e d e r a t i o n b u d g e t c h a p t e r 4i st h e c o m p a r a t i v es t u d y o ft h e d i f f e r e n c e sb e t w e e n c h i n e s ea n da m e r i c a nb u d g e ts u p e r v i s i n ga n da u d i t i n g a f t e re x p l a i n i n g f o u rl e v e l si nt h ec h i n e s ea n da m e r i c a nb u d g e ts u p e r v i s i n ga n da u d i t i n g r e s p e c t i v e l y , t h ec h a p t e r f o c u s e so nt h e c o m p a r a t i v es t u d y o ft h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nc h i n e s en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss y s t e m a n d a m e r i c a np a r l i a m e n t a r ys y s t e m i ta l s oc o m p a r e sc h i n e s ea d m i n i s t r a t i o n a u d i t i n gd e p a r t m e n tw i t ha m e r i c a nl e g i s l a t i o na u d i t i n gd e p a r t m e n t i t f i n d st h ep r o b l e m si nc h i n e s eb u d g e ts u p e r v i s i n gs y s t e m i te x p l o r e sa n e ww a yf o rc h i n at or e b u i l dc h i n e s eg o v e r n m e n tb u d g e ts u p e r v i s i n g s y s t e m c h a p t e r5i st h ec o n c l u s i o no ft h i sd i s s e r t a t i o n ，p o i n t i n go u tt h a to n t h eo n eh a n d ，i ft h e g o v e r n m e n tb u d g e tr e f o r m i st o e m b o d y t h e m a x i m u m p u b l i cb e n e f i t s ，e n s u r et h er i g h tt ok n o wa n dm a k ed e c i s i o no n t h eg o v e r n m e n tb u d g e t ，a n da v o i dt h eu n c o m m o n a l i t yo ft h ep u b l i c c h o i c e s ，t h e nt h eg o v e r n m e n tb e h a v i o rs h o u l db er e s t r i c t e db yn o m o c r a c y ； o nt h eo t h e rh a n d ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dc o r r e c t l yh a n d l ew i t ht h e b u d g e tr e f o r mi nt h ea s p e c t so fp o l i t i c sa n dt e c h n o l o g i e s ，e n s u r et h e mt o s u s t a i na n de x p e d i t ee a c ho t h e r ：t h eb u d g e tr e f o r ms h o u l db eo nt h e m a c r o s c o p i c a lb a c k g r o u n d o ft h e p o l i t i c a ls y s t e mr e f o r m ；a n d t h e p o l i t i c a l r e f o r mi s t h e 9 r e c o n d i t i o na n df o u n d a t i o n t oa d v a n c et h e 2 c h i n e s eg o v e r n m e n tb u d g e tr e f o r m t h ec r e a t i v ep o i n t so ft h i sp a p e ra r e ： ( 1 ) c o m p a r i n g t h ed i f f e r e n c e sb e t w e e nc h i n e s ea n du s a g o v e r n m e n tb u d g e ts y s t e m sw i t ht h em e t h o do fi n t e r n a la n a l y s i s ，m a i n l y f o c u s e do nt h ec o m p a r i s o ni nl a wa n dg o v e r n m e n t a ls y s t e mi no r d e rt o f i n do u tt h ef u n d a m e n t a lr e a s o no ft h ed i f f e r e n c e s ( 2 ) c o m p a r i n gt h eh i s t o r i c a lp r o c e s s e sb e t w e e nc h i n e s ea n du s a g o v e r n m e n tb u d g e ts y s t e m s ，t r y i n gt of i n do u tt h ef u n d a m e n t a lr e a s o n w h y t h ed i f f e r e n c e sh a v eh a p p e n e di nd e m o c r a c ya n dl a wb yt r a c k i n gt h e h i s t o r y ( 3 ) e x p l o r i n g c h i n a sr e f o r mo f g o v e r n m e n tb u d g e ts y s t e m i n p o l i t i c a ls y s t e ma n dr u l eo fl a wa sw e l la si nt e c h n i q u e s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tb u d g e t c o m p a r a t i v es t u d y d e m o c r a c y r u l eo f l a w 3 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或 集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：龚少华 2 0 0 6 年4 月2 0 日 日i j吾 一、研究问题的意义 随着中国市场经济的发展，对政府和市场关系的研究也会进一步 推进，中国政府的预算改革既要保护私有产权不受侵害，又要保证公 共财政职能得到行使，最终目的是促进社会经济发展的效率、公平和 公正。市场经济改革的关键就是要通过政府预算制度去决定和约束政 府活动，规范政府和市场的关系。 实践上，我国当前正在进行的政府预算改革中，急需学习与借鉴 西方的相关经验。现实的看，西方政府预算制度可以为我国所借鉴的， 乃是其较高的法治性，以及分权制衡的内容。但是中西方具体国情的 差异，决定了我国当前的政府预算改革在学习与借鉴的过程当中不能 照搬照套。所以，应该在借鉴西方先进经验的前提下，结合我国的实 际情况来探索我国政府预算改革之路。 理论研究的目的在于服务于现实。我国现行的政府预算离法治的 要求还有很大差距，预算不严肃，管理不规范，资金使用不透明，预 算执行过程监督不力，并且极易滋生腐败，与市场经济的要求差距很 大，尚未形成政府预算制度的更新。本文的目的在于对中美预算制度 的差异及原因进行较为系统的剖析与评价，从而发现我国当前政府预 算制度的缺陷和不足，探索政府预算改革的方向和措施。 二、论文使用的研究方法 1 、比较研究的方法。实践部分，本文以中美不同的预算制度为 比较对象。比较的目标在于找出我国预算体制改革的方向。 比较的方法包括( 1 ) 纯描述性的比较方法。主要用于中美两国 预算过程的比较上，目的是传递一种对一个具体国家的政府预算过程 的直接感受，为比较预算研究提供原始素材；( 2 ) 包含内部比较的比 较方法。主要用于中美两国政府预算体系在法治性、程序性和制度性 上的比较，目的是透过现象看本质，找到中美预算差异的根本原因。 2 、规范和实证相结合的方法。规范的方法是研究“应当怎样”， 制度、体制应当怎样安排，揭示其发展的必然趋势；实证的方法是研 究“怎样才能实现这种安排”，运用什么手段、措施，经过什么过程， 从实践中去证明它怎样才能达到这个规范。主要运用此方法论述我国 预算改革基于政治和技术层面的改革方向。 三、论文的基本思路 作为政治民主的产物，政府预算成为现代社会联结政府与人民的 基本财政纽带，预算是对政府和政府官员“非暴力的控制方法”，预 算过程涉及广泛的公共利益。立法机关对预算的制约实质上反映了市 场与资本对政府财政行为的约束，使政府行为的范围限制在市场失灵 和市场上不能有效配置资源的领域，保证市场在社会资源配置上起基 础性作用。因此应当将推动政府预算改革的进程置于向市场经济转轨 中正确界定政府与市场间关系的高度来认识。建设现代政府预算制度 是一个民主化、法治化的过程。发达国家实行预算制度已经有几百年 的历史，形成了一个与市场经济、民主政治和法治相适应的预算制度。 本文对中美政府预算比较研究的目的就在于借鉴美国民主和法治在 完善政府预算制度中的作用，探索我国政府预算制度的改革之路。 第一章由政府与市场的关系探讨预算的本质属性 1 1 现代政府预算的产生及意义 现代政府预算制度起源于英国，在英国向资本主义社会转化的过 程中，封建君主在课税上的随心所欲和财政支出上的挥霍浪费，严重 损害了新兴资产阶级的利益并从根本上对市场和资本的扩张构成了 致命的威胁，这使得新兴资产阶级和封建贵族之间不可避免地要展开 一场财政权的争夺，政府预算制度就是这一斗争的产物。英国政府预 算制度起源于英国君主征税须征得代表会议同意的传统。12 15 年， 经过君主和贵族斗争妥协的结果，大宪章首次以法律形式确认了 “非赞同毋纳税”原则。随后，新兴资产阶级的力量进一步壮大，在1 4 世纪确立了开征新税或者增加税负必须经过议会批准的原则。此后， 又进一步利用议会同封建统治者争夺财政资金支出的支配权。在1 6 4 0 年资产阶级革命胜利后，作为议会君主制的英国，其财政权已经全部 被议会控制。1 6 8 9 年权利法案中重申不经议会批准通过，王室 政府不得强迫任何人纳税或做其他缴纳，还规定税收如何使用及预算 支出项目都必须经过议会批准，提请议会审批和监督。国会掌握政府 的财政收支后，进而又寻求控制王室的支出。17 8 7 年，当时的首相威 廉、皮特按照议会的同一基金法案，向议会提交了涵盖政府全部 收支的财政计划书，英国开始把全部的财政收支统一在一个文件中， 从此有了正式的预算报告，标志着现代政府预算及其制度的诞生。而 第一次向议会提交的一份完整的收入和支出报告是在1 8 2 2 年，财政 大臣将该报告提请国会审议，从而确立了按年度编制和批准政府预算 的制度。英国1 9 1 9 年的议会法明确了财政立法权的归属和实施 程序。英国预算管理的立法除同一基金法案、议会法外，还包 括内阁大臣法、地方政府法及预算法案等。1 经过不断完善和发展，英国政府预算制度已日趋成熟，已形成具 有以下基本特性的一整套约束政府行为的法律规范：( 1 ) 政府必须预 郑雪梅，民主与法治深化政府顶算制度改革的必由之路四川行政学院学 畦，2 0 0 5 年第l 期 3 先编制年度收支计划，经议会批准了才能执行，预算更动必须遵循追 加追减程序，即计划性：( 2 ) 所有的政府收支，除某些特殊的例外， 都必须纳入政府预算，即归一性：( 3 ) 所有的政府收支，除某些特殊 的例外，都必须公开，接受议会、社会公众和舆论的监督，即公开性； ( 4 ) 议会通过的政府预算具有法律效力，违反政府预算是违法行为， 任何人都将受到法律的追究和制裁，即法治性。 纵观英国政府预算的产生、发展，它具有以下几个特点：首先， 政府预算制度的产生是经济利益争夺的产物。在整个发展过程中，并 没有天才人物的设计构想，也不是政府主导的，更没有先验的哲学基 础。它的产生，完全是封建社会后期，市场因素状大后独立的经济主 体维护自身利益的根本要求，它是在无意之间遵守菜些自由精神传 统、主要是道德传统产生的自生秩序，是人类行为的结果，但不是人 类设计的结果。其次，政府预算制度的确立与完善又是政治势力较量 的直接后果，与它伴随的是英国议会的成长。作为政治制度的一部分， 它具体表现为是以封建君主为代表的没落封建势力和以议会为代表 的新兴市场势力之间几百年政治角逐的结果。第三，英国政府预算制 度不仅仅是市场因素和新兴资本力量消极被动的产物，它反过来也积 极影响市场经济体制和资本主义制度的形成和发展，通过对君主财政 权由点及面的控制，最终以财政立宪的方式在英国这一没有成文宪法 的国家产生了现代宪政国家2 。 由此可见，政府预算的产生与发展的深刻根源在于，财产权利关 系的变化及由此引起的整个社会权力结构的变化。纳税人担负着财政 供应，就必然要求控制政府的财政，以法律程序保证财政收支不偏离 纳税人的利益，用法律手段保障个人的财产权利不受行政权扩张的侵 犯。3 现代意义的政府预算是是纳税人及其代议机构控制政府财政活 动的机制，使得市场通过代议机关掌握了政府及其财政行为的根本决 定权和监督权，进而：降政府财政的根本权限转移到了社会大众手中； 是作为配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个制衡结构 加宄题蝴绷磷埘鳓 2 睦轧的般国学我院与 掌色义特主本 ； 台h 省论锺埋福一 扎质 轨本一 转律 政法 宪的与算算预颅秆 府政政论 学国勘建赖健 和民主政治程序。 1 2 政府预算的实质及功能 现代政府预算制度的产生、发展和完善的过程折射出了现代政府 预算制度的实质：政府预算制度的形成最终在代议机关与政府间建立 起了种财政分权格局，使得市场可以对政府及其活动进行规范和约 束。在政府预算制度的规范与约束下，国家财政的根本权限转移到了 社会大众手中，市场通过代议机关掌握了政府及政府财政行为的决定 权和监督权。这样，市场就能够以政府预算为手段贯彻自身的意志， 使得政府活动既服务于市场，又不违背和侵犯市场的根本利益。 t 2 1 政府预算制度是市场决定和约束政府的基本手段 代议制机关是由公民通过选举代表或议员组成的管理国家和社 会公共事务的间接民主制度。代议制机构是立法机关，是政府预算的 组织制度前提，是制约行政机关的政治组织。代议制机构是纳税人的 权力机构，如英国俗话所说，“税收是代议制之母”。政府预算就是在 代议制机构监督王权主要是财政权的过程中产生的。从限制国家 的征税权开始，到取得一切租税征收的立法权、课税监督权，再到掌 握政府财政支出的批准权，进一步扩张到事后对预算的审计监督，控 制国家的全部收入和支出，直到使全国财政收支统一于唯一的综合基 金之中，议会对财政权的控制最终得以实现。这个制度体系即是完整 的、现代意义上的政府预算，政府预算不但对财政具有严密的控制权， 且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效机制。 在英国政府预算制度的形成过程中，政府的各种收入逐步被纳入 了税法的约束之中，没有获得议会批准就课税，是英王及其政府最严 重的违宪行为。因此，议会通过的税法的实质，就是市场愿意以纳税 方式付出相应的代价，以换取政府为其提供相应的公共服务。政府只 能依据法律征税，决定了政府的收入活动难以超越市场的根本约束与 限制：既定的税法所确定的税率，实质上代表了政府的税入规模界限， 确保政府不能从市场取走过多的资源和要索，而只能索取税收价格， 避免了税收对市场造成过重负担；既定的税法所确定的税基、课税对 象和税收、项目等，都代表了法律所允许的政府具体征税内容和作用 对象，它们市场的作用范围与内容，使得政府不能随意介入市场的正 常活动。 政府的任何一项活动部需要相应的财政支出，政府预算恰好以计 划形式对每一笔政府支出作了直接的规定和安排：每年政府预算的确 立，意味着市场借助法律手段，直接和具体地规定约束着政府行为； 议会对预算草案逐条逐款的审议修订和通过的过程，就是市场对政府 各项具体施政活动的审议与批准过程；一旦政府预算获得批准，意味 着政府的具体活动得到了市场的认可；议会批准对执行中的预算追加 追减，意味着市场同意政府行政活动的变更；社会公众和议会对预算 执行情况的检查和审计，意味着市场对政府行政状况的检查监督。这 样，政府预算就成为政府依法行政的直接依据和基本途径。只要社会 通过议会真正掌握了政府预算的决定权和监督权，政府活动就不可能 从根本上对市场构成损害，这就极大地增强了客观经济力量阻止和否 定政治权力主观孤行的能力，从而能够避免经济进程中政府因素可能 产生的灾难性后果。 政府预算的法律属性，要求政府的财政收支权力必须来源于预算 的明确授权，无预算明确规定即没有进行财政收支活动的权力。这一 点正是行政权力与公民权利的不同之处，对公民权力而言，法无明文 禁止即为自由，而对于政府权力来讲，法无明文规定即为禁止。经权 力机关审议通过的政府预算，是社会公众对政府行使财政权力的的授 权，是政府行使财政权力的范围。预算不被立法部门批准通过，政府 就得关门，这是发达国家的惯常做法。因预算不能通过而导致政府下 台在发达国家是经常发生的。经过立法机关审议、修改、批准和通过 的政府预算，体现了社会的公众的意志，被赋予了法律效力和至高无 上的权力，成为政府收支和安排的硬性规范。 1 2 _ 2 政府预算促进公共利益最大化 政府预算的本质即公共选择，在政治民主制度下的政府预算赋予 公众对公共部门信息的充分的“知情权”，据此作出最有利自己的选 择：其次，让公众充分了解信息是为了让公众做出正确的选择，而政 府预算应确保公众对选择具有“决策权”，即有权做出最有利于自己 的选择，让公众了解信息就是为了让他们作出正确的选择。政府预算 的编制和审议是一个公共选择、公共决策过程。确定实现公共需要的 财政资金分配，不是政府及各个部门自己说了算的，也不是财政部门 说了算，而是立法机构( 或代议制机构) 说了算。“钱袋子权力”在 立法部门，不在政府部门，更不在财政部门。 预算就是最大化公共利益的发现、确立和实现形式：预算的提出 和协调过程，是公共利益最大化的发现过程；预算在立法机构讨论和 批准的过程，是公共最大化利益继续发现和确立过程；预算的实施和 完成过程是公共最大化利益的实现过程；只有社会各界广泛和有序地 参与预算，才能发现公共最大化利益；有充足的时间预测、协调、讨 论，是发现公共最大化利益的条件；不同的预算分类、合理的预算科 目设计、预算会计的完善等，是公共最大化利益确立和实现的技术手 段；预算公开制度，预算实施的有关规定与程序以及监督审计等，是 公共最大化利益实现的保障。 政府的本质是为人民服务，而为人民服务是通过预算系统将公共 支出转化为向人民提供公共服务而实现的。正是主要通过公共支出， 预算才使政府同人民群众的根本利益最为密切地联结起来。考虑到预 算过程涉及如此广泛的公共利益，更涉及如此众多的参与者，在现代 社会中，没有哪个领域或财政工具能够比政府预算更能反映最广大 的人民群众的根本利益。人民期待政府做些什么? 政府如何满足人民 的意愿实现人民的期待? 民主社会中这两个根本性的问题都能够从 预算中找到正式的答案。随着民主政治的发展、政府作用与公共开支 规模的扩大，政府预算在经济、社会和政治生活中已变得越来越重要， 并因此吸引了比过去任何一个时期都多得多的注意力，政府预算日益 成为集中表达人民意愿的舞台，成为“好政府”致力于促进公共利益 的基本财政工具。 预算的精髓是体现公共意志，预算的基本原则是统一、明确、透 明，预算要能够切实执行。 ( 1 ) 预算必须体现公共意志。公共决策是社会各阶层、各利益 集团在政治市场上的博弈过程，通过博弈达到利益均衡，这个均衡的 利益才是“公共利益”。因此预算决策的整个过程应有广泛的社会参 与。专家、技术官员、政治家以及社会舆论参与的程度越高，预算中 社会意愿的反映程度就越高；预算在议会内讨论和辩论的越充分、透 彻，预算的安排就越合理，公共意志表达得就越充分。 ( 2 ) 预算必须是统一的。预算要覆盖整个政府收支，并且应该 完整地反映在一个一览无遗的预算文件里，以便于公众的监督。不应 该有预算外收支，更不应该有制度外收支，否则将会大大增加公权行 使中对公众资源错误配置的概率，从而侵害公众的利益。 ( 3 ) 预算必须是透明的。公开透明是预算的最基本要求。财政 信息是最重要、最核心的公共信息，公共信息透明首先是财政信息透 明。除了关系国家安全的极少数机密而外，其他信息都要公开。不透 明的预算等于没有预算。预算公开是最有效、最广泛的社会监督。预 算管理的各个环节，从预算编制、审批到预算执行，直至预算评估和 决算都应当保持相当的透明度，以便于社会公众对财政资金的使用情 况进行有效监督。 ( 4 ) 预算的法治性保障预算必须切实执行。即要赋予预算的法 律效力。预算编制本身必须是完善的，是公共决策的结果，能够体现 公共意志，并且要在法律的保障下切实执行。政府预算一旦经议会通 过，就成为国家的法律文件，必须一丝不苟地执行，任何政府官员，无 论他是哪一级别的，若违反预算规定，就应受到法律的追究。当然， 要使政府预算具有法律权威性必定隐含着一个重要前提，即：预算的 编制及审核必须是严密的且充分体现了权力的制衡。因为很难想象一 份编制粗糙且审核匆促的预算能够被不折不扣地执行下去。 1 3 政府预算的民主和法治属性 实现政府预算的制约政府行为以及促进公共利益功能的途径在 于政府预算的民主和法治属性。 1 3 1 政府预算与民主体制 在市场经济下，公共财政的本质是向社会公众有效率地提供公共 产品，而在公共产品的有效供应中，最大的难题是如何获取消费者对 公共产品的真实偏好。人类实践证明，在揭示和协调人们对公共产品 消费偏好的所有制度安排中，民主政体是迄今为止最有效和最重要的 制度。民主体制提供给人们一个向政府表达偏好并借以监督和制约政 府行为的最佳渠道，选民们不仅可以把他们中意的公共产品选上来， 把不满意的选下去，也可以把那些能够按他们的意愿提供公共产品的 人选上来，或者把不按其意愿行事的人选下去。这样一方面可以系统 地获取和协调公众的偏好，另一方面能够约束和监督政府官员对这些 偏好及时做出合理反应，民主制度由此而确保了财政能够向公众有效 地供应公共产品。政府预算是公共财政制度的基础和核心，预算过程 的本质就是公共选择，人们对政府预算的选择过程其实就是对公共产 品的偏好表达与选择的过程，同时也是对政府提供公共产品进行监督 和制约的过程。由此可见，政府预算与民主制度建设是密切相关的。 由于政府本身也是一个利益主体，它具有独立于人民的利益追 求。实践中财政制度及实施的结果并不必然导致公共性的结果。为了 防止政府借“公共”之名，不正当地追求部门及个人私利，为防止财 政权过度侵犯公民财产，必须在程序上引入民主的机制，由人民自己 决定何谓公共利益，公共利益应当通过何种途径实现，公共利益与个 人利益冲突时如何协调等等。 西方代议民主制度在现代预算的历史形成与发展过程中一直发 挥着至关重要的作用。正是通过作为权力中枢的代议机关与作为执行 部门的政府之间所建立起来的那种相互约束、相互制衡的机制，现代 政府预算制度才得以有效运转。没有完善的民主政治制度，就不可能 有公开透明的预算，社会公众对政府活动的约束和监督也就无从谈 起。 1 3 2 政府预算与法治建设 法治是现代民主社会的基本原则之一，其含义足：人民依法行为， 政府依法行政，国家在民主形成的法律框架下良序运行。法治的原则 是现代人权观念的伴生物，个人先于社会，政府是由人们彼此缔约而 形成的服务于人的制度。 法治的要义在于调解政府与社会之间的矛盾，遏制政府权力的专 横和腐败，建立有限政府，从而维护社会的民主自由和正当利益。法 治的本质是权力的较量，没有高度的民主，社会就缺乏足够的力量来 制衡政府权力，也就无法真正建立有限政府。法治是社会对政府的诉 求，它的实现程度取决于政府力量与社会力量的势力均衡。其实现的 基本途径是通过有效的政治监督机制对政府权力进行监督制约。法治 与有限政府是彼此依存的两个方面，法治下的政府必然是有限政府， 而有限政府又是法治得以实现的基本保障。以制约政府权力和保障自 由人权为核心的现代法治，是与民主政治和市场经济相伴随的历史进 步。法治是民主政治和市场经济的基本诉求，法治的实质是依法对政 府进行治理。政府是法治的客体，而公民和社会是法治的主体。法治 的要义和精髓就在于作为法治主体的人民以法治权，即人民依据正义 和公意，并通过民主政治制度和宪法法律来制约政府权力。 法治是市场经济的制度基础，法治的作用不仅在于约束微观经济 主体的行为，更在于对政府行为的约束。因为如果政府的行为不受法 律的约束，那么自由的经济交易和独立的企业制度就没有保障，最终 将失去市场经济存在的基础。法治代表社会成员普遍认可的一系列强 制性规则及其实施机制，当它延伸至预算管理领域时，即表现为一整 套正式的程序性规则，公共资源在这套程序性规则的支配下运作。 既然政府预算是市场经济体制下用来规范、约束、监督政府行为 的，这就决定了政府预算制度也必须具有法治性的特征。预算审批必 须由立法机关做出；预算一旦通过便成为法律，不允许任何行政机关 违背法律程序自行调整；预算执行必须接受独立审计和监督；凡是违 反预算规定的责任者必须受到惩治，等等。总之有法可依、有法必依、 执法必严、违法必究的法治精神应当始终渗透在政府预算管理的各个 环节里。西方现代预算制度从产生到完善，自始至终都是以法治作为 制度基础和保障的。 小结：立法机关对预算的制约实质上反映了市场与资本对政府财 政行为的约束，使政府行为的范围限制在市场失灵和市场上不能有效 配置资源的领域，保证市场在社会资源配置上起基础性作用。因此应 当将推动政府预算改革的进程置于向市场经济转轨中正确界定政府 与市场间关系的高度来认识。通过探索现代政府预算制度的历史渊源 及其本质特征，可以看到在现代政府预算制度的产生、发展与完善的 过程中，一直贯彻着两条主线，一是民主，二是法治。因此，建设现 代政府预算制度其实是一个民主化、法治化的过程。发达国家实行预 算制度已经有几百年的历史，形成了一个与市场经济、民主政治和法 治相适应的预算制度。西方成熟市场经济国家几百年的公共预算实践 证明：对政府预算制度的改革决不能只在财政领域中孤立地进行，必 须同步甚至超前一步进行相应的政治体制改革，完善民主体制与法 治，否则就无法建成真正意义上的现代政府预算制度。 本文对中美政府预算比较研究的目的就在于借鉴美国民主和法 治在完善政府预算制度中的作用，探索我国政府预算制度的改革之 路。 第二章中美政府预算制度历史进程的比较研究 对于任何制度、现象，如果不去考察和认识它的过去，就不能理 解它现在代表着什么，不去理解它的现在，又如何去判断它的未来? 本节将通过分别简要地追溯中美预算的发展史，展示中美政府预算在 民主和法治化进程中的差异。 2 1 美国联邦预算的历史回顾 美国预算在很大程度上讲述了一个行政部门和立法部i q 之间相 对力量的故事。1776 年美国革命时期，强调立法部门至高无上的 权利，行政权应控制在恰当的范围内。这场革命为反对国王的“专制”， 从革命结束到1789 年，国王由联邦宪章建立起来一个弱行政管理 体系。l789 年宪法通过，恰当政府的含义从弱中央政府、弱行政 权转向一个强大的行政权威和国家政府。立法和行政部门之间必须分 权，分权将防止行政部门滥用权利，与此同时，允许一个强有力的行 政领导权存在。 在联邦政府成立的最初几年，财政部长汉弥尔顿是联邦党人的领 袖，他认为强有力的行政领导权是最重要的，政府预算和财政事务是 这一领导权最重要的工具。而反联邦党的领袖托马斯杰佛逊反对汉弥 尔顿，他认为不仅分权是必要的，包括预算决策在内的政治问题也应 在国会的领域内。国会开始用规范和全面的方法管理预算，此时，方 法委员会的权n , f h 当大。 进入l9 世纪后国会弱化了它对预算的规范化管理，而行政部门 也没有强调自己。1865 年，建立了一个独立的国会拨款委员会， 收入和支出被分别加以考虑。至l885 年已建立了八个独立的委员 会来推荐拨款。这一分散削弱了预算的集中权力，但除了在战争和衰 退时期，联邦政府并不关心预算约束。 。 “当代预算”始于革新派反对当地政府的革新派时代，而纽约城 市研究局在预算改革中很有影响。预算改革在强化行政权威希望的激 励中进一步推进，改革者认为如果市民能够对有实现其承诺能力的候 选人投