（财政学专业论文）转移支付在城乡公共产品供给均等化中的作用研究.pdf

摘要 我国的城乡差距问题一直为社会所关注。事实证明，如果社会资源完全由 市场来配置，必然导致经济集中化趋势日益明显，城乡差距越来越大。结果是 在城市居民收入提高的同时生活质量却不断下降，而且城乡发展水平的过度分 纯易造成总需求不足，最终影响经济的增长。因此，缩小城乡差距需要政府创 造开放、公平的市场环境，通过采取各种不同措施促使资源向农村或不发达地 区转移。这些措施之一就是以公共产品供给均等化为目标，运用政府的转移支 付手段，逐步建立城乡一体化的公共产品供给机制，不断增加对农村公共产品 的供给，为城乡居民提供均等化的公共产品，并管理好公共资源。只有这样， 才能从制度上确保减轻农民负担，城乡得以协调发展。 本文采用逻辑推理的方法，通过理论联系实际的分析，比较完整地论述了 财政转移支付与公共产品供给均等化的关系，指出转移支付是实现均等化的有 效途径；论述了转移支付实现均等化的作用机理，指出转移支付制度的内在机 制设计及其对促进地区经济均衡增长的作用都有助于实现均等化。 本文共分四部分对此问题其进行阐述、分析。 第一部分在借鉴前人观点的基础上，对均等化的概念进行了界定，并从城 乡基础设施、义务教育、社会保障、公共卫生等四个方面介绍了政府资源在我 国城乡之间分配的差异，进而简要地分析了产生这种差异的原因及影响，为后 文分析转移支付与解决这种差异的关系做了铺垫。 第二部分中，作者首先简单介绍了转移支付的内涵及其产生的理论依据， 并通过对转移支付制度内在机制设计的初衷、转移支付的乘数效应，以及分别 对各类转移支付效应的分析，明确转移支付是改变城乡公共产品供给差异的有 效途径，最后，简要的分析了我国转移支付制度在均等化方面的弊端，为第四 部分对策建议的提出做了充分的准备。 在第三部分中，本文以义务教育为例，通过国际间的比较，即美国义务教 育的财政投资模式、日本对农村教育的转移支付模式、法国的农村教育的财政 供给模式的比较，从中获得对改革我国转移支付制度的启示。 在第四部分中，针对我国转移支付制度在均等化方面的弊端，并在借鉴国 外经验的基础上，本文提出完善我国转移支付制度的几点建议，以期通过较为 完善的转移支付制度真正的实现城乡公共产品供给的均等化。 关键词：公共产品，转移支付，均等化 i i a b s t r a c t r u r a l u r b a ng a ph a sb e e naf o c u si nc h i n af o rm a n yy e a r s m e l i o r a t i n g r u r a l u r b a ng a pn e e d so u rg o v e m m e n tt oc r e a t eo p e na n df a i rm a r k e te n v i r o n m e n t h o w e v e r t h a tr e s o u r c e sa r ea l l o c a t e do n l yb ym a r k e tw i l lr e s u l ti nm o r eo b v i o u s e c o n o m yc o n c e n t r a t i o na n dw i d e rr u r a l u r b a ng a p t h er e s u l t i st h a ti n d i v i d u a l i n c o m ei n c r e a s e sw h i l el i f e q u a l i t y i sd o w n m o r e o v e r , t h ee n l a r g e m e n to f r u r a l u r b a ng a pw i l lm a k ed o m e s t i cd e m a n ds h r i n ka n da f f e c te c o n o m i cg r o w t h f i n a l l y t h e r e f o r e ，i ti sg o v e m m e n tn o tm a r k e tt h a tt r a n s f e r sr e s o u r c e st or u r a la n d u n d e v e l o p e dr e g i o n s o n eo ft h em e t h o d si s t oc o n s t r u c tr u r a l - u r b a ni n t e g r a t i n g p u b l i cg o o d sp r o v i s i o ns y s t e m ，t on a r r o wt h er u r a l - u r b a ng a pb yi n c r e a s i n gr u r a l p u b l i cg o o d s ，a n dt ot a k eg o o dc a r eo f p u b l i cr e s o u r c e s ，w i t he q u a l i z a t i o nb et h ea i m i ti so n l yi nt h a tw a yt h a tw ec a nr e d u c ep e a s a n t s b u r d e ni ns y s t e ma n dr u r a l u r b a n a r e a sd e v e l o ph a r m o n i o u s l y t h et h e s i sa d o p t sl o g i cd e d u c t i o nt od e s c r i b et h er e l a t i o nb e t w e e nt r a n s f e r p a y m e n ta n dt h ee q u a l i z a t i o no fp u b l i cg o o d ss u p p l yc o m p l e t e l y , a n dt h a tt r a n s f e r p a y m e n ti sa ne f f e c t i v ew a yf o rg o v e m m e n tt op e r f o r mt h ee q u a l i z a t i o n t h e nt h e t h e s i sd i s c u s s e st h ef i m c t i o nm e c h a n i s mo ft r a n s f e rp a y m e n tt op e r f o r me q u a l i z a t i o n ， a n dp o i n t so u tt h a tb o t ht h es y s t e md e s i g no ft r a n s f e rp a y m e n ta n di t sf t m c t i o nt o p r o m o t eb a l a n c e dg r o w t ho f a r e ae c o n o m yw i l lc o n t r i b u t et oe q u a l i z a t i o n t h e nt h ea u t h o re l a b o r a t e st h ef u n c t i o no ft r a n s f e rp a y m e n ti ne q u a l i z a t i o no f r u r a l - u r b a np u b l i cg o o d si nn e x tf o u rp a r t s i nt h ef i r s tp a r t ，o nt h eb a s i so f l e a r n i n gf r o mp r e d e c e s s o r s o p i n i o n s ，t h ea u t h o r l i m i t st h ec o n c e p to fe q u a l i z a t i o n , a n dd e s c r i b e sd i f f e r e n c e so fg o v e r n m e n t a l r e s o u r c e s d i s t r i b u t i o nb e t w e e nr u r a la n du r b a na r e a si nr u r a l u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ， c o m p u l s o r ye d u c a t i o n , s o c i a ls e c u r i t ya n dp u b l i ch e a l t h t h e nt h e a u t h o rb r i e f l y a n a l y z e st h er e a s o l l sa n di n f l u e n c eo ft h ed i f f e r e n c e s ，w h i c hp r e p a r e su p h o l s t e r yf o r a n a l y z i n gt r a n s f e rp a y m e n t a n ds o l v i n gt h ep r o b l e mi nn e x tp a r t s n i i nt h es e c o n dp a r t ，t h ea u t h o rs i m p l yi n t r o d u c e dt h et h e o r yb a s i so ft r a n s f e r p a y m e n t a n dc o n f i 肌t r a n s f e rp a y m e n tt o b ea ne f f e c t i v ew a yt oc h a n g et h e d i f f e r e n c e si nr u r a la n du r b a na r e a s ，b yd e s c r i b i n gt h ei n t r i n s i cm e c h a n i s md e s i g no f t r a n s f e rp a y m e n t ，m u l t i p l i e re f f e c to fi ta n da n a l y s i so nt h ee f f e c to ft h r e ek i n d s t r a n s f e r p a y m e n t f i n a l l y ，t h e a u t h o r b r i e f l ya n a l y z e s t h et r a n s f e r p a y m e n t s d i s a d v a n t a g e si ne q u a l i z a t i o n ，w h i c h h a sm a d eaf u l lp r e p a r a t i o nf o rc o u n t e r m e a s u r e s u g g e s t i o n si nt h ef o u r t hp a r t i nt h et h i r d p a r t ，t h r o u g h i n t e r n a t i o n a l c o m p a r i s o na n da n a l y s i s o nt h e b a l a n c i n gp u b l i cg o o d sp r o v i s i o n ，n a m e l yf i s c a li n v e s t m e n ti nc o m p u l s o r ye d u c a t i o n i nt h eu s ，j a p a n sr u r a le d u c a t i o nt r a n s f e rp a y m e n tp a t t e r na n df r a n c e sr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o np r o v i s i o ns y s t e m ，t h ea u t h o ro b t a i n st h ee n l i g h t e n m e n tt o r e f o r mc h i n a st r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m i nt h ef o u r t h p a r t ，i n v i e wo ft h et r a n s f e rp a y m e n t s d i s a d v a n t a g e s i n e q u a l i z a t i o n ，o nt h eb a s i so fl e a r n i n gf r o mt h ef o r e i g ne x p e r i e n c e ，t h ea u t h o rp u t s f o r w a r ds e v e r a ls u g g e s t i o n s0 i ii m p r o v i n gt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi nc h i n a ，w i t h t h ea i mt or e a l i z et h ee q u a l i z a t i o no fr u r a l u r b a np u b l i cg o o d st h r o u g hp e r f e c t t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：p u b l i cg o o d s ，t r a n s f e rp a y m e n t ，e q u a l i z a t i o n 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 士学位论文 在东北财经大学 攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据本人所知，论文中除已 注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要 贡献的个入和集体均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：，1 埤 日期：枷6 年，月鲴 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 删奄，弛，筠脚瑚；f 蚪繇螭砩粒系本人在东北财经大学攻读樽士 硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位论文。本论文的研究成果归东 北财经大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解 东北财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交 论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅，本人授权东北财经大学，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分内容。 作者签名：毒，7 | 晖 导师签名：玄。1 嘲翌 日期咖6 年倜，妒日 日期：。a j 年，f 月d 日 导论 一、论文选题背景 导论 中央关于推进社会主义新农村建设的战略部署，明确要求把深化农村改革 作为新农村建设的重要内容：把改革放在新农村建设的突出位置，着眼于突破城 乡二元体制，统筹兼顾，稳步推进，重点突破，通过体制机制创新，全面增强 农业和农村发展的活力，为新农村建设提供坚实的体制保障。 长期以来我国所实行的是工业偏向、城市偏向型的发展战略，通过提取农 业剩余来支持工业资本的积累和城市建设。在财政分配中没有很好地兼顾城乡 公共产品供给的均衡性，财政资源未能在城乡之间统筹配置，突出地表现为对 农村基础性公共产品投入不足。这就迫切需要政府通过建立规范的以实现公共 产品供给均等化为目标的财政转移支付制度来实现基础性公共产品的普遍覆 盖，使落后地区的地方政府同样拥有为当地居民提供包括符合卫生标准的饮水、 义务教育、基本医疗保健、最低生活保障等的基础公共产品的能力。只有这样， 才能使农民分享经济和社会发展的成果，才能真正实现社会公平和正义，促进 社会的和谐发展和全面进步。 二、国内外研究现状 自从1 9 9 4 年中国实施分税制财政体制改革以来，转移支付作为分税制最主 要的配套措施吸引了国内外众多学者的视线和深入研究，并取得了一批丰硕的 成果：秦华( 2 0 0 4 ) 从增加农村基础教育、基础设施、社会保障投入的角度， 提出了促进城乡协调发展的对策建议；史铃( 2 0 0 5 ) 认为，解决农村公共产品 供给不足和滞后的关键在于实行城乡平等的公共政策，统筹城乡的公共政策， 统筹城乡公共资源分配，改善农村公共产品的供给，为此需要在界定公共产品 供给主体的基础上对农村公共产品供给制度进行革新；李华( 2 0 0 5 ) 在论述城 乡公共产品供给均等化与转移支付的关系时，提出通过一般性转移支付来解决 经济落后的农村地区财政自求平衡能力的不足，同时通过专项转移支付帮助农 村地区居民享有与整个国民经济发展水平相适应的公共产品；江杰，李志慧 1 转移支付在城乡公共产品供给均等化中的作用研究 ( 2 0 0 6 ) 二人在对湖南省地方财政自给能力的分析和对其地区间转移支付均等 化效应的实证检验的基础上，提出了解决公共产品供给均等化最根本的途径是 发展地方经济、增加可用财力，并在此基础上对各种转移支付形式进行重新整 合。 国外方面，加尔布雷斯( 1 9 8 0 ) 在丰裕社会和经济学和公共目标 等著作中认为，在一个社会中，国家应保障个人的生活福利，发展医疗保健事 业，改善环境卫生和居住条件，使文化、教育、艺术事业不断取得进步，并明 确提出政府应通过转移支付来消除区域不平等。 作为对战时联邦和省财政协定修改的一部分，1 9 5 7 年加拿大首次正式引入 了均等化转移支付的概念。其重要性在1 9 8 2 年的宪法修正案中以法律的形式确 定下来，即“加拿大国会和政府致力于实施均等化，确保省级政府在合理的、 可比的税收水平下有足够的财力提供合理的、可比的公共服务。”( 1 9 8 2 年宪法 第3 6 章第2 款) 。这己经成为联邦政府和省政府财政关系的重要组成部分。也 就是说，加拿大国内各个地方的繁荣程度不同，各省政府提供公共产品的财力 水平也不同，通过实施均等化使联邦政府能够帮助生活在欠发达省份的加拿大 人享受同等的公共产品。 第一部分公共产品供给均等化的分析 第一部分公共产品供给均等化的分析 一、公共产品供给均等化的一般界定 ( 一) 均等化的内涵 在市场经济条件下，对资源配置起主导作用的是市场，政府一般不直接参 与市场经济活动，只是在市场失灵领域政府才进行干预。因此，根据市场经济 条件下政府履行其经济职能的内在要求，政府工作的重点是提供公共产品，而 不是在社会经济活动上。随着公共产品理论的发展与成熟，公共产品供给的均 等化已逐渐成为政府间财政转移支付的目标之一。 关于均等化的概念表述，财政部副部长楼继伟提出“公共服务均等化本身 就是缓解因发展不平衡所引起的地区间矛盾，实现地区间和谐均衡发展的重要 途径，更为重要的是，均等化体现的是一种公平正义的发展理念，与社会主义 的本质规定以及和谐社会的发展目标完全一致；江杰，李志慧认为“公共服 务均等化是指在市场经济条件下，不同地区的居民能够享受到大体相同的公共 服务”2 ；李华认为“公共品供给均等化是一个与公平紧密相连的概念。但是不 同的社会伦理观念决定了不同的判断标准：一是平均理念。平均理念认为既然 社会生活中的每个人都应有同等价值，那么每个人都应得到相等的福利，否则 就是不公平。因此，平均主义的均等化主要着重于分配的结果，要求个体平均 消费公共品；二是效用均等。效用均等即社会效用极大化。也就是说均等应使 社会效应极大化”，。 基于所研读的文献资料以及对公共产品分类( 由于服务也是一种产品，所 以本文所提到的公共产品包括有形的公共产品及无形的公共服务) 理论的认识， 本文将公共产品供给均等化的概念界定为：在市场经济条件下，政府根据不同 地区居民的消费偏好，通过财政活动使得不同地区的居民能享受到大体相同的 公共产品。严格意义上讲，公共产品供给均等化应是指每一个居民所享受的公 共产品都应相同，但是由于人们对公共产品消费偏好的不同、公共产品的区域 性以及居民的民族属性等原因，完全实现的均等化不但是不可能的，而且也不 会为人们所接受，因而是没有意义的。 3 转移支付在城乡公共产品供给均等化中的作用研究 对于公共品供给的公平程度，人们经常采用的衡量指标是人均财政经费。 但是正如李华所提到的，“由于城乡之间经济发展水平、货币购买能力、产业结 构、居民偏好等存在差异，该指标并不能完全反映公共品的实际保有量和居民 受益水平。因此，有必要按照公共品需求的城乡差异，将公共品分为基础性公 共品和差异性公共晶两大类。”4 在本文中，作者参照李华对公共产品的分类，将公共产品分为基础性公共 产品和差异性公共产品。基础性公共产品，如下文所提到的义务教育，社会保 障及公共卫生，是用来满足社会公众需要的。对于此类公共产品，无论是在城 市还是在农村，居民有相同的消费偏好，因此，政府应该均等化地提供该类公 共产品。差异性公共产品，如专业教育，科技服务等。对于这类公共产品，城 乡居民的需求存在差异，如果为城乡居民均等化地提供此类公共产品，不仅容 易背离其消费偏好，而且容易产生效率损失。 ( 二) 均等化的原则 1 均等化是一个循序渐进的过程 我国是一个人口大国，人口数居世界第一位，国土面积居世界第三位，同 时又处于经济结构转变的关键时期，经济发展具有明显的“过渡”特征：从低 收入向中等收入过渡，由计划经济体制向市场经济体制过渡。在此过程中，不 可避免的会出现各种失衡现象，经济运行过程中，最主要的便是城乡二元经济 结构将长期存在。与此同时，相对各项支出，国家财政收入相对匮乏，目前还 不具备完全均等化的能力。因此，均等化的步伐只能逐步向前推进。第一步应 首先实现对基础性公共产品的实现，如基础教育，公共卫生，社会保障等，使 城市和农村居民的消费偏好得到满足。在此基础之上，经济得到进一步发展， 再逐步扩大均等化的范围，普及到整个国家，即根据政府财力情况，从保障基 本需求逐步实现城乡统一。 2 兼顾公平的基础上优先考虑效率 转移支付的初衷和目标是使不同地区在大体一致的水平上提供公共产品。 但从目前的国情实际出发，我国仍是一个发展中大国，经济不甚发达，公共福 利不甚完善。另外，公平与效率既矛盾又统一，妥善的处理公平与效率关系又 是转移支付必须要坚持的原则。一方面，单纯地考虑公平，就意味着将转移支 付的绝大部分转向落后地区，缩小了地区间的贫富差距的同时又产生了一种负 4 第一部分公共产品供给均等化的分析 面效应，即发达地区扩大再生产的能力可能被降低，同时也使发达地区失去发 展经济的积极性，使社会整体的经济效益和增长速度下降。从短期看，财政转 移支付的再分配会降低发达地区的经济增长速度，同时也难以促进落后地区经 济的明显增长，反而使落后地区产生较多的依赖思想，最终会导致社会经济总 增长的下降；另一方面，若只注重效率而忽略了公平，将拉大发达地区与落后 地区的贫富差距，导致落后地区社会问题丛生，致使落后地区资源向发达地区 大规模单向迁移，造成社会经济的不稳定。如果中央政府任由这种地区差距自 由发展，那么即使发达地区发展地再迅速，这种“木桶效应”也会制约整个社 会经济的发展。因此，我们应当综合选择运用不同的转移支付形式，在兼顾公 平的基础上优先考虑效率的情况下，既要使地区差距拉大的趋势得到抑制和收 敛，又要使区域经济发展的能动性得到保护和持续，既要打破城乡利益分割以 强化市场的统一性，又要继续保持激励城乡加快经济发展的竞争性。 二、我国城乡公共产品供给均等化方面存在的问题 自上世纪八十年代中期以来，城乡居民收入差距呈持续扩大趋势，从1 9 8 5 年到2 0 0 4 年，城镇居民人均可支配收入由7 3 9 1 元增加到9 4 2 1 6 元，共增长 11 7 5 倍；农村居民人均纯收入则由3 9 7 6 元增加到2 9 3 6 4 元，仅增长6 3 9 倍5 。 2 0 年间，城镇居民收入由农村居民收入的1 8 6 倍逐步扩大到3 - 2 l 倍。不仅如 此，在二次分配领域，我国一直维持着“以农补工”、“农村支援城市”的分 配格局，政府的社会发展政策和公共服务不仅没有缩小城乡差距，反而进一步 拉大了城乡差距。 ( 一) 农村基础设施基础薄弱 长期以来，我国在基础设施财政投入上实行两套政策：一套政策是城市所 需要的水、电、学校、医院、图书馆等公共基础设施由财政来提供：另一套政 策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当补助。 上文已提到，从1 9 8 5 年到2 0 0 4 年的2 0 年间，城乡收入差距不断扩大，在 这种情况下，让低收入人群自筹资金进行基础设施建设，必然会进一步降低他 们的收入水平，降低其对工业品的消费能力。一方面，财政资源过多的向城市 集中，另一方面，农民自身没有能力为农村提供公共产品，导致我国农村公共 产品供给严重短缺。同时，这也为我国城乡的统筹发展造成不利影响：首先， 转移支付在城乡公共产品供给均等化中的作用研究 由于公共产品供给政策向城市倾斜，使城镇居民优先获得了公共产品的享用权， 而这是以牺牲农民的享用权为代价的；其次，农村公共产品供给水平大大低于 农村社会需求，农民不得不自筹资金建设基础设施，无形中增加了支出成本， 削弱了农村地区对工业品的购买和消费能力，造成农村消费品市场萎缩；再次， 从城乡统筹角度看，农村公共基础设施建设落后，不仅限制了农村自身经济社 会的发展，而且阻碍了城市工业品、信息、科技等要素向农村的扩散，制约了 农村劳动力向城镇的转移。 ( 二) 城乡义务教育成本分摊制度不统一 “科教兴国”是我国的基本国策，但长期以来，“城乡差别发展”模式使教 育在城乡间进行了事实上的分割，形成了“农村教育”和“城市教育”二元管 理结构。国家对农村义务教育一贯执行“农民教育农民办”的思路，农村义务 教育被看作是“地方事业”。教育法明确规定“农民要负担教育费附加，对 义务教育学校基建支出，城镇由政府负担，农村则要求由乡村负担，部分通过 农民集资”。也就是说，城镇义务教育由国家和地方财政拨款建设，农村中小学 则是农民自己办的学校，由农民自筹资金兴办。诸如此类对城乡义务教育规定 双重标准，导致城市居民与农村村民享受义务教育的待遇大相径庭：城市孩子 享受着低廉的义务教育的同时，农村义务教育费用绝大部分却由农民承担，在 农村人均收入远远低于城市的情况下，农村孩子为享用义务教育而付出了沉重 的代价。 表i - 11 9 9 8 - - 2 0 0 4 年城多初中、小学人均公用经费6单位：元 1 9 9 82 0 0 02 0 0 2 2 0 0 4 城市普通初中( a ) 3 5 6 6 7 3 7 6 3 34 2 5 2 35 4 7 6 9 农村初中( b ) 2 6 7 9 22 7 6 7 0 2 7 6 7 0 3 8 0 0 2 b a ( ) 7 5 1 26 5 0 76 5 0 7 6 9 _ 3 9 城市普通小学( c ) 1 7 2 5 22 3 8 1 52 3 8 1 53 4 2 2 6 农村小学p ) 1 3 6 5 51 7 2 4 21 7 2 4 22 5 9 0 7 d c ( 钧 7 9 1 57 2 4 07 2 4 07 5 6 9 在我国义务教育经费不足的情况下，大部分义务教育经费流向城市，政府 教育资源过分向城市义务教育倾斜。从表1 1 中我们不难发现，随着我国经济 第一部分公共产品供给均等化的分析 的发展，农村初中和小学人均公用经费占城市的比例均不到8 0 ，且大体呈下 降趋势。 尽管中央已经提出要大力普及和巩固九年义务教育，从2 0 0 6 年起用两年时 间，全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，将农村义务教育全面纳入国家 财政保障范围，逐步建立中央和地方分担的农村义务教育保障机制。值得注意 的是，新机制需要中央与地方共同加大对农村义务教育的投入，而筹措中央转 移支付的专项配套资金已成为农村地区的巨大负担。因此，有必要进一步调整 并完善农村义务教育的管理体制和投入机制，加大中央和省级整体对农村义务 教育的投入比重，将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府。中央和省的 义务教育投入要向落后农村地区的义务教育倾斜，以促使城乡义务教育大致能 均等发展，同时，要研究增设基础专项资金的新渠道，使财政教育支出具有更 加可靠的收入来源。 ( 三) 社会保障制度的城乡二元性 公共事业负担城乡有别的二元体制决定着农民只能自己出钱办福利。在城 市，一切公共设旋的建设经费和开支均由国家、政府和全民单位负担。而在农 村，农民只能靠个人的能力自己解决。这不但增加了农民负担，也使得低收入 的农村居民无法享有和城市居民同等的社会保障水平。 2 0 0 4 年我国财政支出总额为2 8 4 8 6 8 9 亿元，其中用于整个社会救济、抚恤 约5 6 3 4 6 亿元。同期用于农村社会救济3 7 8 8 0 3 3 万元( 其中包括农村最低生活 保障线救济费1 6 2 3 1 8 2 万元，自然灾害生活补助5 1 1 0 6 5 9 万元) ，仅占同期财 政支出总额的o 0 1 3 ，占同期社会救济、抚恤支出的o 6 7 7 ，农村社会保障 仍难以摆脱长期以来的弱势地位。 与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱，农民的 社会保障仍然以家庭自保为主，亲友互助为辅，基本上处于无助的自然状态。 垦前，国家在社保方面的投资，9 0 以上用于城市。雨作为占全国近7 0 人口 的农村居民，因其经济发展水平低、收入增长缓慢、各地区经济发展参差不齐、 居住地域分散等诸多原因，至今仍是最薄弱的地方。社会保障中的养老体系也 维持了城乡分离的养老制度。农村实行以家庭养老为主的养老制度老人生活 水平同子女奉献收入的多少密切相关，一些农村老人在失去劳动能力之后生活 水平下降较多，甚至生活面临困难，难以分享经济发展和社会进步的成果。 ， 转移支付在城乡公共产品供给均等化中的作用研究 ( 四) 农村公共卫生发展滞缓 我国目前城乡公共卫生的状况是，公共医疗体系受市场经济冲击，医疗卫 生资源向城市和大医院集中，农村居民难以褥到必要的卫生保健服务。在医疗 卫生领域，2 0 0 4 年城市人口占全国总人口的4 1 7 ，共拥有床位数2 2 5 3 万张、 卫生技术人员2 9 3 4 万人，而农村人口拥有的床位数和卫生技术人员数分别为 1 0 1 6 万张和1 4 5 5 万人，前者均为后者的两倍以上，按人均折算，两者的差距 则分别达到3 1 倍和2 8 2 倍8 。纵观公共卫生的发展历程，农村公共卫生体系令 人堪忧。新中国成立以后，建立起了三级农村医疗体系，极大地改善了人民的 健康状况，取得了举世瞩目的成就。但自8 0 年代以来，农村经济社会结构的快 速变动，对农村医疗投入长期不足，农村卫生员、赤脚医生转成了私人医师， 卫生室变成了私人诊所；乡卫生院设备简陋，业务骨干流失，逐渐失去农民信 任，经营维持十分艰难；县级医院走上了以“检查养医”、“医药养医”的道 路。在农村合作医疗改革之前，公费医疗主要由城镇居民享有，农村看病则主 要是自费。因此，在农村，因病致贫、因病返贫的现象普遍存在，农民预期寿 命提高的速度明显放缓。 在我国农村形成一个符合农村实际的农村合作医疗体系，是解决农村公共 卫生保障的重要前提。国家应建立和完善农村公共卫生专项转移支付制度，加 大对农村公共卫生的投入力度，逐步建立和完善农村基本的公共卫生保障制度， 继续推广新型农村合作医疗审9 度。以大病防治为重点，在农村建立大瘸、重病 社会统筹机制。对农民生存造成重大威胁的大病和重病，其医疗费用应该由全 社会来承担，以分散农民遭遇的健康风险。 三、城乡公共产品供给差异产生的原因 ( 一) 计划经济体制与发展战略是差异形成的基础 建国初期，我国实行的是工业偏向、城市偏向型的发展战略，推行优先发 展重工业的非均衡发展模式。通过提取农业剩余来支持工业资本的积累和城市 建设，在此过程中，逐步强化了城乡分割的二元制经济结构，同时也造就了城 乡相对独立的公共产品供给体系：城市公共产品基本上由财政供给，而农村公 共产品则主要由农民以缴费的方式“自给自足”。 计划经济体制下，社会资源完全是由行政性的指令来分配，城乡二元经济 8 第一部分公共产品供给均等化的分析 结构几乎不存在通过劳动力、资本等生产要素市场的正常交易实现一元经济结 构的途径。另外，中央政府开始实行偏重城市导向型的改革：如国有企业改革 中因监管不力，职工的各种补贴、奖金等非工资收入膨胀；机关、事业单位的 工资收入也不断增加；城市居民的各种价格补贴大大弥补了市民的通货膨胀损 失；养老、医疗、失业等社会保障制度也都惠及市民。而与此同时，处于弱势 的农民利益得不到保障：名目繁多的农村税费负担，严重蚕食农民利益；层层 设卡收费，农民利益受到盘剥。城市利益在城乡二元结构调整中占据主导地位， 城乡二元结构的变化越来越不利于农民，为了维护市民的利益，农民付出了巨 大的代价。 ( 二) 事权、财权划分不规范是差异形成的直接原因 1 9 9 4 年的分税制改革，参照市场经济国家的一些经验，主要着眼于分清中 央和省级政府的事权( 支出责任) 和财权。对于不同级别地方政府之间的分工 和财权划分，却没有明确做出规定。在中央和省级政府事权之间，仍存在很多 重叠的领域，在这些领域并没有明确如何界定双方的支出责任。各地区在划分 地方政府上下级之间分工时，参照了中央和省划分事权的思路，但由于地区差 距很大，具体做法存在很大差异。这样就形成了各级政府财权与事权不规范的 局面。在把经济增长作为主要业绩衡量标准的情况下，各级政府关心的都是能 够迅速形成效益，如何改善投资环境、吸引外来投资，加快经济增长，在这一 方面，与农村地区相比，城市具有天然的优势：高素质的人才，便利的交通， 优惠的投资政策等等。这样政府资源向城市的过度集中便成为一种必然。而对 于不能马上带来经济效益的农村基础设施等公共产品，各级政府则往往借助其 相对于下级政府的权威和主导性力量，层层下压给低一级政府，直至基层政府。 结果便是由于基层政府财力有限，农村公共产品供应被长期搁置。 另一方面，地方政府在与下级政府划分财权时，通常凭借其主导地位，采 取有利于自身的分配方案，结果，税源丰沛、税额稳定且征收方便的收入被上 级政府层层分成；留给基层政府的，大都是一些税源分散、收入少、征收成本 高的收入。财力和事权配置的逆向运动，使基层政府在承担相应责任的同时， 却不拥有相应的财力。在落后的农村地区，仅靠基层政府的自有财力维持机构 运转已经十分吃力，更不用说发展社会事业( 基础教育、公共卫生等) 了。尽 管中央政府近年来采取了许多完善措施，如：把基础教育、工商、公安、土地 9 转移支付在城乡公共产品供给均等化中的作用研究 管理等支出责任上收到县，实行“省直管县”改革试点，增加中央对落后地区 的转移支付等。但不可否认的是，政府间支出责任与收入来源不匹配的局面并 没有完全改变。要彻底解决这个问题，需要建立起比较完善的转移支付制度。 四、城乡公共产品供给差异的影响 ( 一) 影响经济发展和社会稳定 在建立与完善社会主义市场经济体制过程中，稳定和发展在任何时候都是 中心任务。虽然任何社会都会有不同程度的不平等，但是如果不平等超过了一 定限度，就会带来社会的不稳定，从而导致政治风险。特别是中国几千年历史 所沉淀下来的传统伦理道德和文化底蕴中，“不患寡而患不均”，不平等是很难 被接受的。由市场决定的个人收入分配是如此，由政府决定的公共产品分配也 是如此，公共产品供给的均等化首先就是要通过财政资源的优化配置，向财政 资源不足的农村转移财力，提高其增加公共产品供给的能力。相反，公共产品 供给的差异将会导致更多的优势资源流入城市，这无疑会加剧城乡二元制经济 的矛盾，而且公共产品的分配是由政府通过制度形式加以规定并直接操作的， 该方面存在的恶性差距必然会引起人们对于直接制度的质疑，甚至对政府执政 能力的怀疑，使中央政策的传导机制受到干扰，容易导致中央政策扭曲，损害 政策的权威性和效用，引起政治动荡，不利于国家的稳定和发展。 ( 二) 损害了社会公平和正义的原则 如果说经济增长与发展涉及的是和谐社会中的人与自然层面的关系，那么 和谐社会另个层面关系则是人与社会的关系，而且人与社会的关系起着决定 性的作用。因为在当代，政治组织和社会组织的比较众多、成熟使得人与自 然的关系几乎完全受到人与社会的关系的制约、支配。尽管公平和正义没有非 常明确的界定，但从一般共识的角度看，公平和正义应该具有以下三个原则： 一是平等地对待所有的公民；二是给予不同的人以同等的机会，这是第一原则 派生出来的操作性更强的原则：三是使最少受惠者产生最大限度的认同感。罗 尔斯力主“最少受惠者”的原则，应该是正义的一般原则。 对于公共产品供给均等化，从性质上看，是实现经济公平的重要方式，这 是因为财政活动属于社会再生产的分配环节，而经济公平是对经济行为所作的 合理评价，包括社会再生产过程中的生产公正、交换公正、分配公正和消费公 1 0 第一部分公共产品供给均等化的分析 正；从国家角度出发，公共产品供给均等化属于公共产品的分配公正：从居民 角度出发，它则属于消费公正，即居民向国家缴纳税收以及其它一部分收入后， 平等地享有国家提供的公共产品的权利。公共产品供给的差异恰恰是对这种公 正的一种破坏。城乡公共产品供给差异，加之本身的经济发展差距，无疑会造 成“马太效应”，最终影响整个经济体的发展，社会公平和正义也就无从谈起。 ( 三) 城乡公共产品供给差异易造成效率损失 从需求角度来看，城乡经济互为经济领域的两个部门。如果农村人口长期 处于生存收入水平，那么农村人口因有效购买力不足，城市工业发展将遭遇市 场需求瓶颈制约，城市经济发展也就失去支撑。城乡经济发展差距还会破坏社 会经济协调发展机制，扭曲产业结构和就业结构，降低资源配置效率，影响经 济效率。公共产品供给均等化通过向财政资源不足的地区转移财力，并用以增 加公共产品供给，以实现财政资源的优化配置。这样所产生的效用比把财政资 源投向财力充裕地区要大。目前的情况是，广大的农村地区无法得到其应得的 公共产品的同时，绝大多数公共资源向城市过分集中。由于城市拥有的优势资 源众多，根据边际效用递减规律，对于发达的城市地区而言，在一定生产条件 下，财政资源过多，从自身利益最大化出发，往往可能把有限的财政资源投向 非政府职能范围或者管理松弛( 资源浪费) 甚至滋生腐败现象。在这种情况下， 对于财政资源匮乏的农村地区而言，却无从获得提高该地区公共产品的供应能 力所必需的财政资源，农村地区发展缺乏后劲。从长期看，不但增加了国家和 城市地区的远期负担，而且带来整个社会福利的损失。 本章注释 楼继伟：完善转移支付制度推进基本公共服务均等化，中国财政，2 0 0 6 年第3 期， 第6 页。 2 江杰，李志慧：地方财政能力差异与转移支付均等化效应分析基于湖南的实证研 究，地方财政研究，2 0 0 6 年第3 期。第2 l 页。 3 李华，城乡公共品供给均等化与转移支付制度的完善，财政研究，2 0 0 5 年第n 期 第3 8 页。 4 李华，城乡公共品供给均等化与转移支付制度的完善) ，财政研究，2 0 0 5 年第1 1 期， 第3 8 页。 l i 转移支付在城乡公共产品供给均等化中的作用研究 皇量目皇曼皇皇蔓i i i i _ 5 中华人民共和国国家统计局编，中国统计年鉴2 0 0 5 ，北京：中国统计出版社，第2 7 5 页。 6 教育部财务司，国家统计局社会和科技统计司编，中国教育经费年鉴1 9 9 9 2 0 0 5 北京： 中国统计出版社。 7 中华人民共和国国家统计局编，中国统计年鉴2 0 0 5 ，北京：中国统计出版社，第2 7 5 页。 8 国家统计局农村社会经济调查司编，中国农村统计年鉴2 0 0 5 ，北京：中国统计出版杜， 第3 0 0 - - 3 0 2 页。 第二部分转移支付是完善城乡公共产品供给均等化的有效途径 第二部分转移支付是完善城乡公共产品供给均 等化的有效途径 一、转移支付的一般分析 转移支付，一般有广义和狭义之分，广义的转移支付，是指某一国民经济 主体不以取得商品或劳务作为补偿的支出。而狭义的转移支付，往往指政府间 的财政转移支付。本文中所提到的转移支付是以均等化为目标的规范的政府间 转移支付，这是在第二层次所指的财政转移支付概念的基础上。加了“规范的”、 “均等化”这两个限定词，使其涵义大大地缩小了。 市场经济下的转移支付的理论依据，是建立在地方公共产品理论基础之上 的，其内在逻辑是按照“市场失灵一公共产品一政府间收支划分一转移支付” 的思路展开的。 西方公共财政的研究是从公共产品理论入手的，认为正是由于单纯依靠市 场不能有效的提供公共产品等市场失灵的存在，政府提供公共产品和干预经济 等活动才成为必要。而从其受益的范围来看，公共产品又具有明显的层次性， 可以区分为全国性公共产品和地方性公共产品。所谓地方性公共产品，指的是 只能满足某一特定区域内、而非全国范围内公共消费欲望的产品，地方性公共 产品是公共产品的一个组成部分，从而地方性公共产品理论实质上是公共产品 理论的一个分支。西方经济学理论认为，之所以要在各级政府问划分职责和支 出范围，是由不同范围的地方公共产品的存在，从而各级政府应分别承担不同 范围的公共产品的供应任务所决定的。因此，中央政府是无法包揽下所有不同 范围和层次的公共产品供应的。相反，应该按照公共产品覆盖范围以及考虑相 应的外溢性问题，来划分各级政府的支出范围和应承担的职责任务。另一方面， 各级政府的收入划分也在很大程度上是按受益原则进行的，即以税收作为公共 产品的价格，各级财政的税源将主要从本辖区内取得。这样，由于各级财政支 出所提供的公共产品的覆盖范围大体与本级政府的辖区界限相一致，因而辖区 内居民在消费公共产品时也需要