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论我国环境损害责任保险制度的构建 摘要 改革开放以来，我国的社会经济发展取得了举世瞩目的成就，人民生活水平 得到极大提高，综合国力明显增强。随着人口的增长和经济的发展，环境污染事 故却频繁见诸于媒体。我国面临越来越大的环境压力，成为世界上污染最严重的 国家之。环境污染一方丽会造成大量人员伤亡和财产损失，另一方面会给生态 环境造成了非常严重的破坏，影响子孙后代。面对日益严重的环境污染，仅仪依 靠政府和环保部门的力量是不够的，它需要全社会的广泛参与。本文在分析我国 环境保护现状和综述国际环境损害责任保险制度发展状况的基础上，阐述将损害 责任保险引入我国环境保护制度框架的必要性和可行性；然后，分析我国环境损 害责任保险制度建立和发展过程中应当注意的诸多问题并提出相应的解决方案。 关键词：环境污染、环境损害、责任保险 t h ee s t a b l i s h m e n to fe n v i r o n m e n t a l l i a b i l i t yi n s u r a n c ei nc h i n a a b s t r a c t s i n c ep r a c t i c i n gt h ee c o n o m i cr e f o r ma n do p e n i n g - u pp o l i c i e s ，c h i n ah a sm a d e r e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t si ne c o n o m i ca n ds o c i a ll i f e p e o p l eh a v ee n j o y e da ne v e n m o r ec o m f o r t a b l el i f e ，a n dt h eo v e r a l ln a t i o n a ls t r e r i g t hi se n h a n c e da sw e l l c h i n ai s e x p o s e dt om o r ea n dm o r et r e m e n d o u se n v i r o n m e n t a lp r e s s u r e ，a n db e c o m e so n eo f t h em o s ts e r i o u sp o l l u t i o nc o u n t r i e s e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nw i l ld og r e a th a r mt o p e r s o n a ll i v e sa n dc a u s ep r o p e r t yl o s s ；a sw e l la sd e s t r o yb i o l o g i c a le n v i r o n m e n t h e a v i l ya n di n f l u e n c et h eo f f s p r i n g ，i ti sn o ts u f f i c i e n tt os o l v et h ep r o b l e mm e r e l y r e l y i n go ne f f o r t sd o n eb yg o v e r n m e n ta n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns e c t o r s ，b u t r a t h e ro no v e r a l lp u b l i cp a r t i c i p a t i o n o nt h eb a s i so fa n a l y s i so fc h i n a se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns t a t u sq u oa n d i n t e r n a t i o n a le n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yi n s u r a n c ed e v e l o p m e n ts i t u a t i o n ，t h e p a p e r a n a l y z e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fi n t r o d u c i n ge n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yi n s u r a n c e i n t oc h i n a se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns y s t e m ，a n df u r t h e rp u t sf o r w a r ds e v e r a l a p p r o a c h e s t oe s t a b l i s hc h i n a se n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yi n s u r a n c eu n d e rc u r r e n t c o n d i t i o n k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n ，e n v i r o n m e n t a ld a m a g e s ，e n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t y i n s u r a n c e 致谢 在本文完成之际，首先要向我的恩师黄敬阳教授表达最诚挚的谢意。在研究 牛三年的学习和生活中，黄老师言传身教，以她严谨求实的科研作风、谦逊平和 的处世态度以及博学多才的个人魅力为我树立了人生的榜样。 其次，我要向本文指导老师王国军教授表示最由衷的感谢。本文在撰写过程 中，得到了王老师的精心指导，从论文的选题到结构以及最后的定稿，王老师作 了大量工作，在此对他表示诚挚的谢意! 本人本科和研究生阶段都在经贸大学保险系度过，因此受到保险系整个教研 组老师的谆谆教导，像陈欣、陶存文、荆涛、白薇、张淑燕、曾立新等老师都在 课上给了我极大的启发，帮助我奠定了牢固的保险理论基础，这也使得我顺利完 成论文的撰写，谨在此一一表示感谢。 最后，我要感谢我的父母，感谢他们在我求学的漫漫长路中，无私的奉献和 默默的关怀。 限于时间、水平，文中的疏忽和不足之处在所难免，恳请有关专家、老师和 读者加以批评和指正，以臻完善。 一、前言 大自然是经济发展的空间、社会进步的舞台、人类的衣食父母、居所和生 存环境。经济发展、社会进步得益于大自然，没有大自然就没有人类；但是经 济繁荣，社会文明进步的代价却是大量生念系统的破坏和毁灭、生态环境的严 重污染。人类活动导致的生态危机正在影响和制约着社会的和谐和经济持续稳 定的发展。 白2 0 0 5 年1 1 月1 3 日松花江水污染事件发生到2 0 0 6 年2 月1 日的两个半 月时间内，国家环保总局已经接到了各类突发环境事件报告4 5 起。环境专家认 为，我国在今后一段时期内布局性的环境隐患和结构性的环境风险，即突发性 环境事件的高发态势仍将继续存在。 由于环境污染事件是一种特殊的侵权行为，对人身、财产、环境和自然资 源都会造成重大损害。同时，由于环境污染侵权行为往往具有社会性，赔偿数 额巨大，企业一般都无法承受。一旦发生重大污染事件，企业正常的生产秩序 将受到严重影响，受害方的权益难以得到保障，政府也将承担很高的环境事故 应急费用风险而借鉴发达国家成熟经验，在我国建立环境责任保险制度，通过 保险的渠道将巨额的赔偿金分散于社会，则可以实现损害赔偿的社会化。 环境责任保险是指投保人向保险人支付一定数额的保险费，当被保险人因 从事保险合同约定的业务活动造成环境污染而应当承担环境赔偿或治理责任时 由保险人在约定的责任限额内承担赔偿责任的保险。 本文参考了国内外大量关于环境污染侵权责任、环境责任保险制度的文献， 主要借鉴美国及欧盟国家环境责任保险制度的发展经验( 如k e nd a v i d s o na n d w e r n e rp f e n n i g s t o r f ，1 9 8 6 ：p e t e re t d o u b e n ，1 9 9 8 ；马丽娟，2 0 0 5 ；林芳 惠苏祖鹏，2 0 0 6 等) ，根据我国环境污染侵权法律环境( 如蔡守秋，2 0 0 5 等) ， 结合我国环境污染责任保险制度的发展现状( 如安树民曹静，2 0 0 2 ：郁晓冬， 2 0 0 4 ：张润吴，2 0 0 5 ：余敏，2 0 0 6 ；陈德敏贾秀春2 0 0 6 ：张丽娟2 0 0 6 等) ， 探讨我国建立环境损害责任保险制度的必要性和可行性，分析我国环境损害责 任保险制度建立和发展过程中应当注意的诸多问题并提出相应的解决方案。 p e t e re t d o u b e n 的污染的风险衡量和j x l 险管理( 1 9 9 8 ) 是生态与环境毒 理学丛书之一，该书对大型污染的控制原理进行了解释和介绍并提供了相关的 j x l 险管理手段。该书为那些研究环境污染风险衡量和j x l 险管理的学者提供了资 料来源。 蔡守秋论环境民事责任体制( 2 0 0 5 ) 通过研究环境民事责任体制的概念、 特征、范围和历史发展过程等问题，探讨如何建立健全环境民事责任体制，对 于实施污染者付费、破坏者整治、预防和防备等环境基本原则，从促进公民环 境权的可诉讼化、企业环境保护成本的内部化和中国环境责任体制与国际体制 的趋同化，促进经济、社会和环境的可持续发展的角度论述了建立环境责任保 险制度的意义。 张润吴环境责任保险的可行性研究初探( 2 0 0 5 ) 通过对环境责任保险两 大功能的阐述，分析了我国建立环境责任保险制度的可能性、必要性、可行性。 林芳惠苏祖鹏美国环境责任保险制度及对我国的启示( 2 0 0 6 ) 和马丽 娟欧洲环境责任保险制度的发展( 2 0 0 5 ) 通过介绍以美国为首的西方发达国 家环境责任保险制度，借鉴其在在分散排污企业环境风险、保护第三人环境利 益、减少政府环境压力、强化保险公司对企业保护环境、预防环境损害的监督 管理作用，研究构建适合我国国情的环境责任保险制度。 余敏建立环境责任保险制度的价值分析( 2 0 0 6 ) 通过对环境责任保险制 度的理论分析，探讨了在我国确定以强制保险为原则、以自愿保险为例外的环 境责任保险制度构想。 陈德敏贾秀春我国环境污染责任保险制度的构建研究( 2 0 0 5 ) 就该环 境责任保险的目的、立法模式、责任范围、市场化运作等方面进行了探讨。 张丽娟试论环境责任保险制度( 2 0 0 6 ) 中阐述了完善环境责任保险制度， 对于我国的环境保护、构建和谐社会具有非常重要的意义。 但上述参考文献仅介绍了国外环境损害保险发展的脉络，仅为我国环境损 害保险制度建立提供了大致的发展方向，而对于环境责任保险产品在我国现存 法律制度下的发展没有做更为深入的研究。本文试图通过对我国建立环境保险 制度必要性和可行性的分析，找出在构建过程中将要面对的问题，并提出相应 的解决方案。 本文的第二部分是环境责任保险制度的国际比较：第三部分将损害责任保 险引入我国环境保护制度框架的必要性和可行性进行了分析；第四部分分析了 我国构建环境损害责任保险制度所l f i 】| l i 的主要问题并提出相应的政策建议：第 五部分对全文进行了总结。 二、环境责任保险制度的国际比较 工业革命以后，随着人类技术的发展，社会生产力的提高，世界经济达到 了空前繁荣的时代，人类对环境影响的深度和广度不断加强，使得人类赖以生 存的大气、水、土地、生物乃至外层空间不断遭到破坏。同时环境问题相应地 超越国界，发展成为区域性的、全球性的环境污染和生态问题。 2 0 世纪6 0 年代起，人类开始寻求治理环境污染、保护生态环境的办法。7 0 年代公民环境侵权理论得到了极大的发展，随着环保浪潮席卷整个西方发达工 业国家，一系列环境保护法案纷纷出台。各国对环境污染行为开始实行严格责 任，给予污染行为严厉的处罚。一方面对污染企业来说，这意味着巨额的赔偿 金和治理费用。许多企业由于不能承受和支付这些费用，从此一蹶不振，有些 甚至破产。而另一方面由于环境侵害形态具有的间接性、潜伏性、累积性、不 确定性等特点，使得受害人寻求损害赔偿的过程困难重重。正是为了避免上述 情况的发生，许多国家开始逐步寻求建立各种损害补偿的社会化保障制度，而 环境责任保险就是其中的一种。 环境责任保险由公众责任保险( c g l ) 发展而来。与一般责任保险不同，责 任保险的技术要求高、赔偿责任大。由于每个企业的生产地点、生产流程各不 相同，经营环节、技术水平各有特点，因此对环境造成污染的可能性和污染的 危害性是不一样的。保险公司在承保环境责任保险时需要拥有专门通晓环保技 术和知识的工作人员对每一个标的进行实地凋查和评估，单独确定其保险费率。 这样使得每个保险标的适用的保险费率千差万别。一次污染事故的发生，可能 造成多个人身伤亡和多种财产损失，加上相关的罚款和清理费用，保险人承担 的赔偿金额是很大的。各圆虽然标准不同，但对污染行为基本都是重罚。比如 1 9 9 0 年2 月，壳牌公司因污染了马瑟( m e r s e y ) 河口，被处予l 百万英镑的罚款。 英目的旱冠法庭( c r o w nc o u r t ) 也曾判过多起类似罚款超过l 百万英镑的案子。 因此，为降低保险公司的i x l 险，在设计保单时，保险公司一般要确定其承担的 责任限额，有时也会要求被保险人共同承担赔偿金。在德国，环境责任保险对 第三者人身伤亡和财产损害的责任最高限额都是1 6 亿德国马克。 环境污染责任保险一方面可以帮助企业转嫁这部分风险，另一方面也能够 使污染受害者得到迅速、有效的救济。由于各国经济发展水平，污染的产生方 式各不相同，立法模式各异，因此西方各国环境责任保险制度最终从公共责任 保险大体发展成为强制责任保险制度和自愿责任保险哺种( 所谓强制环境责任 保险，又称法定责任保险，指依照法律规定，所有的可能污染环境的企业或事 业者必须投保环境责任保险才能取得合法的经营资格。自愿环境责任保险是指 由当事人根据自己的意愿决定是否投保环境责任保险) ，承保机构分为专门保险 机构、联保集团及非特殊承保机构三种模式，并形成了操作成本低，赔偿效率 较高，实施效果较好的特点。 表l ：西方国家环境损害责任保险的典型投保模式 国家投保方式 英国、法国 自愿责任保险为原则，仅在法律特别规定的场合实行强制责任 美国、瑞典强制责任保险 德国 强制责任保险与财务保证制度兼用 资料来源：p e t e re t d o u b e n ，p o l l u t i o nr i s ka s s e s s m e n ta n dm a n a g e m e n t ， p p 1 2 0 表2 ：环境损害责任保险的承保机构三种主要模式 承保机构类型代表国家 专门保险机构 美国1 9 8 8 年成立的环境保护保险公司 联保集团意大利1 9 9 0 年成立由7 6 家保险公司组成的联合承保集团 非特殊承保机构英国由现有的财产保险公司自愿承保 资料来源：p e t e re t d o u b e n ，p o l l u t i o nr i s ka s s e s s m e n ta n dm a n a g e m e n t ， p p 1 2 0 ( 一) 强制环境责任保险制度的国际比较 l 、美国 在美国环境责任保险又被称为污染法律责任保险，主要针对有毒物资和废 弃物的处理所可能引发的被保险人因其所在地的污染而对第三者造成的人身伤 口k h | 娲，( 2 0 0 6 ) 试论环境责任倮险制度，州论抓景奶1m ( 总筇i 5 7 ) 4 ( 1 ) 1 9 6 6 年以前，公众责任保险单以期内发生式为承保基础承保环境责 任： ( 2 ) 1 9 6 6 年一1 9 7 3 年，公众责任保险单开始承保因持续或渐进的污染所 引起的环境责任； ( 3 ) 1 9 7 3 年之后，公众责任保险单将故意造成的环境污染及渐进污染引 起的环境责任排除于保险责任范围之外。 1 9 7 6 年美国资源保全与恢复法授权国家环保局长在其依法发布的行政 命令中，要求业者就日后对第三人的损害赔偿进行投保。投保额度凶突发性事 故和非突发性事故而有区别：设施所有人或营运人岿须就每次突发性事故投保 1 0 0 万美元，每年至少投保2 0 0 万美元；同时必须就每一突发性事故投保3 0 0 万美元，每年至少投保6 0 0 万美元。上述规定，自1 9 8 0 年起对年营业额在1 0 0 万美元以上者才适用。1 9 8 8 年美国成立了专业的环境保护保险公司，承保被保 险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任，责任限额为每次事故最高1 0 0 万美元。美国政府每年还向财产与巨灾保险人征收5 亿美元的税款，专门用于 严重环境污染的清理，并用以协调保险人所承担的责任和污染者之间的利益矛 盾，分散保险人之间可能面对的巨大责任。 2 、瑞典 瑞典是世界上环境管理最为严格、环保措拖最为得力的国家之一。瑞典采 取以强制责任保险为原则，主要针对从事需要许可证或需要审批的活动者的环 境责任保险制度。在环境保护法第十章中规定，从事需要许可证或需要审 批的活动者，必须缴纳一定数额的保险费。在缴纳保险费的通知发出3 0 日后， 义务人仍未缴付的，监督机构褥责令该义务人履行义务，并处以罚款，义务人 对此命令不得起诉。 ( 二) 自愿环境责任保险制度的国际比较 l 、法国 法国采取柔性渐进的方式，保险界与实业界主导，自愿保险为主、强制保 险为辅的环境责任保险制度。法国作为责任公约( c l c ) 和基金公约的 成员固在油污损害赔偿方面也采用责任保险制度，并将此写入了1 9 9 8 年5 月 2 7h 法国环境法，可以说这是世界上综合性最强的一部环境法，内容包罗 万象。法国的责任保险同样经历了三个主要阶段： ( 1 ) 在2 d 世纪6 0 年代法国和其它发达国家一样没有专业的环境污染损害 保险，而是仅在必要时，就企业t u 能发生的突发性水污染事故或大气污染事故， 以传统的、一般的责任保险单加以承保。 ( 2 ) 到了7 0 年代，保险公司的一般保险单上还有将水污染、大气污染、 噪声、臭气、振动、辐射、光害及温度变化等环境损害所造成的损失排除在承 保范围之外的条款。 ( 3 ) 1 9 7 7 年，国外保险公司和法国保险公司组成了再保险联营( g a r p o ，) ， 制定了污染特别保险单。承保范围扩大，除偶然性、突发性的环境损害事故， 还承保因单独、反复性或持续性事故所引起的环境损害。 2 、英国 英国环境责任保险主要包括环境损害责任保险和属地清除责任保险。英国 作为传统的判例法国家之一，采用政府立法与法院判例相结合的模式，存在大 量的授权立法，授予行政机关广泛的自由裁量权。因此比起英国的环境现状， 其环境立法比较零散，在污染控制方面，行政措施多于司法手段。 英国的环境责任保险制度同样是以自愿保险为原则，在适用公约基础上也 采用强制保险。英圜环境责任保险的发展经历了以下几个主要事件： ( 1 ) 1 9 6 5 年，英国发= 1 1 i 了核装置法，要求安装者负责最低为5 0 0 万英镑的 赔偿责任。通过保险人聚集的资金予以安排。 ( 2 ) 1 9 7 0 年英国政府宣布，由于实验性飞机造成的声震损失必须给予赔偿， 因而声震保险业务在英国展开，承保因声震等噪音污染而造成的损害赔偿责任 j ( 3 ) 上个世纪9 0 年代早期，英国保险人联合会( a b i ) 通过发布一个建议 性的污染除外条款对保单修改进行协调，并设立了赔付的最高限额2 。1 9 9 5 年商 船法授权英国政府实施1 9 7 3 7 8 年防止船舶污染的国际公约、1 9 7 3 年国 卜f 、鄢斌：论玎，境责任保险第3 3 - - 3 6 页，牛中科技人学学报( 礼会科学版 2 0 0 1 年0 3 期 ! a b i j o i n tp o l l u t i o nw o r k i n gg r o u p ，( r e c o m m e n d a t i o n sf o rt h eu n d e r w r i t i n go fp o l l u t i o nr i s k s ( 1 9 9 8 ) l e a r n i n gi nb e n j a m i njr i c h a r d s o n ，“m a n d a t i n ge n v i r o n m e n t a l l i a b i l i t yi n s u r a n c e ”，d u k e e n v i r o n m e n t a ll a wa n dp o l i c yf o r u m ( s p r i n g2 0 0 2 ) ，p p2 9 3 3 2 9 际干预公约议定书以及1 9 9 0 年国际油污准备反应合作公约和1 9 8 2 年海洋法公约有关污染责任的赔偿，同一成文法如今赋予了1 9 9 2 年油污 民事责任的国际公约和1 9 9 2 年基金公约在英国生效。除了1 9 9 2 年油 污民事责任公约之外，其他船舶油污也包括在内，利润损失的有限补偿也成 为可能。 虽然英法两国的自愿环境责任保险发展模式取得了不错的成绩，但这一类 模式要求本国具有发达的保险市场。 ( 三) 强制责任保险与财务保证或担保相结合 1 、德国 德国兼用强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度。它的发展可分为 以下几个阶段： ( 1 ) 从1 9 6 5 年起，德国保险公司开始赔偿水面逐渐污染损失。 ( 2 ) 1 9 7 8 年后，保险公司同意负责赔偿大气和水污染造成的财产损失， 但发生在被保险企业所在的地域之外、可预见的经常排放物引起的损失仍被列 为除外责任。 ( 3 ) 自1 9 9 1 年1 月1 日起，德国依法强制实行环境损害责任保险，要求 所有的工商企业者要投保该险别。德国环境责任法在第1 9 条规定特定设施 的所有人必须采取一定的预先保障义务履行的措施，包括与保险公司签订损害 赔偿责任保险合同，或由州、联邦政府、金融机构提供财务保证或担保。如果 没施所有人未履行上述法定义务，主管机关可以全部或部分禁止该设施的运行， 设施所有人还可能被处以一年以下有期徒刑或罚金。这一模式的弊病在于适用 范围较窄且金融机构不愿参加。 2 、意大利 空z i 污染是意大利主要的污染源，它已经成为意大利城市居民健康的大 杀手，每年城市中因空气污染致死人数在3 5 0 0 人左右1 ，意大利米兰也成为世 界十大污染城市之一2 正是在这样的背景下，迫使立法机构和法院对环境污染 问题高度重视，承保环境污染损害责任成了保险企业的重要业务。2 0 世纪7 0 中固能源删：h t l p ：h w w w c h i n a s e c o r n2 0 0 6 0 2 - 2 31 3 二3 0 2 人民l 叫：h t t p ：w w wp e o p l e c o r n c n o b p a p e r 4 4 7 3 3 5 7 4 3 0 6 0 9h t m l 。l 垃抖1 人珂染城市分别为：费m 、晕庆、 | ( 城、兰i i i 、米兰( 恋人利) ，淄博、| 匕京、广i 、璺1 ) 可哥城、济南。j l 中我田占f - 八个城市，门弛我冈的 环境污染问题世为严重。2 0 0 5 0 6 0 31 2 ：2 2 年代，基于意大利闭际保险联合会的建议，所有的污染飙险都从商业公众责任 保单巾排除。之后，意大利保险界采取了慎重的做法，经过大量调查驭证，做 出了实事求是的风险分析，厘定出保险费率，并由7 6 家保险公司组成联合承保 集团开始承保环境污染责任保险。这项保险业务适意了环境污染危机的实际 情况，所以发展迅速，很快就占整个责任保险业务总量的9 0 以l 1 。 西方国家的环境责任保险制度虽然因其各自得经济、环境、立法模式的不 同而各有特色，但对我国环境责任保险发展还是具有许多p j 供借鉴的经验。 三、我国建立环境损害责任保险制度的必要性和可行性 ( 一) 必要性 长期以来，我国以钢铁、煤炭、纺织、食品为主的工业生产不仅要消耗大 量的资源，同时在追求自身利润最犬化的刺激下，生产经营者往往无暇顾及对周 围环境的影响，使得我围经济呈现出高增长、低发展、高速度、低效益的粗放 型的发展模式。 随着环境污染只益加剧，生态破坏愈益严重，有关环境权益受到损害的事实 4 i 断增多。资料表明，在参与伞球大气环境质量统测的城市中，全球大气污染 最严重的十个城市名单里，1 9 9 5 年我国有5 个，1 9 9 9 年则上升到了8 个2 。重 庆东北地区的开县在2 0 0 3 年12 月2 3 日突然发生中石油川东北气矿特大井喷事 故，麸有2 3 3 人死亡、4 0 0 0 多人受伤，有6 万多人民群众被疏散转移、9 3 万 多人受灾，给当地带来了极大的危害。“癌症村”不仅出现在水质污染严重的淮 河流域，陕西华县和江苏盐城也分别因土壤污染和空气污染制造了癌症树，就 连鱼米之乡的广东也不例外，公民的生命权，健康权受到严重侵犯。我国是世 界上污染最严重的国家之一，环境污染己给找幽幽民经济造成了巨夫的损失， 不完全经济损失大约相当于当年g d p 的2 1 一7 7 ；中国生态破坏的经济 损失大约褶当十g d p 的5 一1 3 ，两者之刺大约为7 一2 0 3 。另一方叫，虽然 我国大多数企、l k 已经逐渐认识到环境保护的重要性，但是由于对j j i = 境污染的治 理缺乏有效的治理手段和充足的资金投入，环境污染始终得不到彻底的治理。 理缺乏有效的治理手段和充足的资金投入，环境污染始终得不到彻底的治理。 - 奠树民：耶蜕保险n 冲l a 的u ，行性探讨* 箱3 6 ，匝庆州：境科学2 0 9 0 1 22 2 2 人民州h t t p f f w w , v f ，e 0 口1 ec o r nc n j g b p a p e r 4 4 7 3 3 5 7 4 3 0 6 0 9h t m l 。l i i _ 抖1 人污染城市分别为：、重庆、 腺兰州、米兰( 虑人利) 、淄| 尊、北京、广州、墨两：f 啦济南。儿中拽阿r ，r 八十地市，u f 址伐罔的 环境污染问题坐为严栽。2 0 0 5 岱i 。31 2 2 2 ，假汹k ，环境责任保随的u j 行h 卅究钊探* 旺尔学硫学j u 2 0 0 5 讹6 【! j 蚺7 社( 0 玳4 5 川) 8 数据表明，我国环保资会支出始终过低，比如表三中是9 0 年代初期环保资金与 g n p 的比重，9 0 年代是我固污染最为严重的时期之一。 表3 ：环保资金占g n p 比重 年份 1 9 9 l1 9 9 21 9 9 3 环保资金占 0 2 57 o 2 6 5 0 2 2 1 g n p 比重 数据来源：钟伟，论市场经济下的环境管理手段* ，税务与经济* 19 9 6 年第3 期，第4 7 页。 虽然目前这个比例接近于1 1 ，但仍远远低于发达国家的环保投资为g n p 的 2 以上的水平，且远远低于环境污染损失所占的比重。 大范围的环境治理和环境保护不仅需要国家法律上的支持，而且还要找到 一种财政担保制度，建立一种激励机制，以保证环境保护措施实施的效果。因 为污染行为人( 加害人) 在造成环境损害后，因果关系不易举证且复原经费相 当庞大。为了避免因造成污染行为人( 加害人) 无力支付相关的预防或恢复环 境污染所需费用的情况利益关系人与公共利益团体( 如环保组织) 也希望行 为入通过金融担保体系以投保环境责任保险的方式来规避上述风险2 。具体来 说，环境损害责任保险基本的功能包括： 1 、分散损失，转嫁加害人经营风险，维护受害人利益。 ( 1 ) 受害人降低求偿成本，维护公众的环境权益。 在环境污染侵权纠纷中往往由于加害人的赔偿能力不足，再加上诉讼过程 需要花费大量的人力、物力和财力，所以许多受害人实际上得不到赔偿。据估计， 美国的环境污染清理纠纷案件中，8 8 的案件成本花在了交易成本上( 律师费及 相关的费用) ，只有1 2 花在清理污染上3 。 近几年来，我国的环境纠纷呈逐年递增的趋势，1 9 9 8 年为1 8 万件，1 9 9 9 年 增加到2 5 万件，2 0 0 0 年超过3 0 万件4 。在我国，环境污染的受害人大多是弱势 。钟伟：论市场终济下的珥境管理手段。税势1 j 经济1 9 9 6 年第3 期，笫4 7 负。 2 中仁人民共和圃驻欧盟使团弊济商务参赞处删站：欧盟环境责任指令进胜状况r h l t p ：e ut t l o f c o mg o v c n a a t l i c l e j m x w i 2 0 0 3 0 9 2 0 0 3 0 9 0 0 1 2 6 3 2 9 h l m l ，2 0 0 6 0 2 2 3 1 3 ：3 0 3 陈冬 母摩峰，列：境责任保睑口肝i 性研究，保险 i j f 究2 0 0 4 ( 8 ) 4 张埘娟试论h t 境责任仪睑制度，胖| 奁探索第1 朋( 总第1 5 7j 啊) 9 群体，如果仅依民法中侵权行为法的规定向侵权人求偿，往往得1 i 到满意的赔 偿。丌办环境责任保险这一险种，在污染事故发生后，由保险人替代被保险人承 担民事赔偿责任，则能够降低受害人的求偿成本，及时对受害人进行焙付，从而 保障公众的环境权益。 ( 2 ) 加害人( 企业) 转嫁经营风险，降低事故发生率并减少政府环境 压力。环境污染事故一旦发生，往往会产生受害人数众多、受害地区广的后果， 污染企业需要承担巨额的赔付，但一般的企业是无法承担全部损失的，即使企业 能够承担全部的损失，也势必会因赔付额过高而影响企业的正常经营和发展。环 境责任保险使企业仅支付一定数额的保险费就可在保险责任发生后，将风险转 移给保险人，从而保证了企业能够持续稳定地进行生产经营。 2 、加强环境管理、预防环境损害。 在环境损害责任保险中，保险人为了维护自身的利益，降低赔付率，一定会 积极地采取措施督促投保人做好防灾防损工作，从而减少污染事故的发生。保险 人会通过保险单对投保人的污染防治设施和义务做出明确要求，同时也会根据 对污染危险的评估和投保人的情况做出承保、拒保、保费调整等不同的方法， 加强投保人遵守环境与安全法律法规、严格控制污染危害的意识，促进投保人 为了降低保费投保和维护企业声誉而增加污染防治设施的投资、严格遵守有关 环境及安全的法律法规、标准和其他要求。 投保人( 企业) 可以藉此获得间接的风险控制能力，使污染事故的发生概率 降到最低。此外，由于在许多环境污染事件中政府承担了最后的责任，因此发展 环境责任保险事业，也可以减轻政府的环境负担，使得被破坏了的生活环境和生 产条件能够及时得到修复和重建。 因此对于我国建立环境损害责任保险制度具有四重现实意义：一是环境损 害责任保险对中国保险业而占是一个新的业务创新点。二是在我国传统环保制 度不能适应污染治理的情况下构建环境损害责任保险制度是环保工作的现实要 求。三是对我国国际贸易而言开展品种齐全的环境保险有利于保护国内的制造 、世。四是能够为参与西部大开发的投资者分散环境风险提供保障。随着我国西 部大丌发战略实施，环境保护问题越来越受到重视，保险公司丌设环境责任保 险十分必要。它不但可以为西部投资者分散环境风险，提供保障，加强企业的 经济核算，避免投资者因为意外的污染事故遭受损失，同时，通过保险公司承 保时的调查评估，可以督促企业对生产中未达到环保要求的环节进行改造，加 强管理，从而促进环境保护工作的开展，走可持续发展的道路，不能再以污染环 境作为发展经济的代价。 ( 二) 可行性 1 、法律制度保障 目前，我国的环境侵权救济法律制度正在建设之中。日前已有的法律依据 包括民法通则第1 2 4 条规定，“违反国家保护环境防止污染的规定，污染 环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”环境保护法第4 l 条第1 款规定，“造成环境污染危害的，有责任排出危害，并对直接受到损害的单位 或个人赔偿损失。”、海洋环境保护法第9 0 条、大气污染防治法第6 2 条、水污染防治法第5 5 条、固体废物污染环境防治法第7 l 条、环境噪 声污染防治法第6 l 条等污染防治法律的有关规定以及森林法、草原法、 渔业法、水法、土地管理法、矿产资源法、水土保持法、野生动 物保护法等自然资源保护法律的有关规定。 从总体上看，我国的环保法律法规不够健全，尤其缺少污染赔偿方面的法律 规定，除了作为国际油污损害民事责任公约的缔约国按照规定实施油污损 害的强制责任保险和海洋石油勘探与开发的环境责任保险外，我国只在海洋环 境保护法第2 8 条第2 款规定，载运2 0 0 0 吨以上的散装货油的船舶，应当持 有有效的油污损害民事责任保险。 同时在实践中由于执法不严，这些法律难以对排污者形成压力。据权威部门 估算，我国环境污染造成的直接经济损失每年数以千亿元计，但由于污染受害人 索赔时困难重重，需要承担高昂的诉讼费和律师费，再加上排污企业多是当地的 利税大户，或明或暗地受当地政府的保护，受害人能够得到的赔偿数额少得可 怜。我国由于环境污染造成的直接经济损失每年达1 2 0 0 亿。以1 9 9 3 年为例， 污染事故赔偿金额仅有4 1 4 2 万元，政府罚款4 7 8 8 力元，两项合计不足5 0 0 0 力- 元t 。污染损害赔偿的绝大部分责任最终由国家和社会承担，企业缺乏参加环 境责任保险的动力。因此完善环境保护法律法规对发展环境责任保险意义重大。 j 州伏、r h 灾风险券化 i j f ，金融、保险一体化的帆他* ，州经驯究2 ) 0 22 环境保险作为在市场机制下进行环境保护的一种方法，如同其他的环保产业一 样，必须依靠健全的环境保护法律、法规和完善的监督管理体制才能发展。环 境损害责任保险作为以责任保险作为防范环境污染风险的法律技术手段，是经 济制度j 环境侵权民事责任特别法高度结合的产物，特别适用于法律明确规定 环境损害赔偿责任最高限额的情况。环保法律的健全和监管体制的完善是环境 保险健康发展的重要保证。随着环保法律法规的完善，环境责任保险有很大的发 展潜力。 2 、组织可行性 世界各主要发达国家的环境污染责任保险业务和保险制度已经进入较为成 熟的阶段，并成为各国通过社会化途径解决环境损害赔偿问题的主要方式之一。 各国在环境损害原因的复杂性和承担责任的特殊性的特点下结合本国国情，形 成环境责任保险制度组织模式。1 9 9 1 年我国保险公司和环保部门联合推出污染 责任保险它隶属于第三者责任险，除了油污责任保险外，比如核责任险、水 污染责任险、声震污染责任险和辐射污染责任险等险种基本上都没有涉及到。 我国的污染责任保险为自愿保险，企业自愿投保，限制性的条款比较多，因此 只有少数企业投保，保险规模较小，投保呈下降趋势，由于仅限于少数几个城 市开展，有的城市甚至因无企业投保而处于停顿状态。 大连是最早开展此项业务的城市。后来，沈阳、吉林、长春也相继开展。 大连市1 9 9 1 年至1 9 9 5 年的赔付率只有5 7 ，沈阳市1 9 9 3 年至1 9 9 5 年的赔付 率为零，远远低于国内其他险种5 0 左右的赔付率，而国外保险业的赔付率为 7 0 8 0 t 。总体来说，我国的环境责任保险业务的开展并不成功。 从今后的发展趋势看，许多国家有实行强制环境责任保险的趋势。目前根据 我国的实际情况，借鉴国外经验，我国环境责任保险宜实行以强制保险为原则、 以自愿保险为例外强制保险与自愿保险相结合的模式。但在具体实施卜应采取 分步走的策略，即先承保突发性的环境侵权行为，待条件成熟时再承保持续性的 环境侵权行为。 针对环境侵权的危险性、突发性、持续性等因素，在给予受害人赔偿时，应 实行责任限额制。对于某些高度危险性的行业( 如从事有毒物质生产的企业) 曩 l 民，蚪境侏险n t q ，田的仃j 行忡抓l f 铺3 - 6 贝，希庚环境科学2 0 0 01 22 2 1 2 及易于发生环境侵权的行业中突发性的环境污染事故采取强制保险的制度，而 对于非高度危险性的行业和一般性、反复性或继续性事故所引起的环境侵权损 害则原则上采取自愿的原则。 表4 ：我国环境损害责任保险的拟发展模式 第一步 高度危险、易发生环境损害 行业 非高度危险行业 事故的行业 事故性质 突发性 突发性 投保方式强制自愿 第二步 高度危险、易发生环境损害 行业非高度危险行业 事故的行业 一般性、持续性、突 事故性质突发性 发性 投保方式强制自愿 由于我国幅员广阔、环保水准参差不齐的国情环境损害责任保险应采取就 地承保、风险分散的策略而由不同方式的承保机构来承办( 如表5 所示) 借鉴 国外先进国家经验，由政府组织引导不同的承保机构承保。 表5 ：我国环境损害责任保险的承保机构 事故性质承保机构类型 突发性现有的当地财产保险公司就地直接承保 连续性纽建专门的政篆性保险机构来开展相应的业务 目前，我国还没有环境责任保险制度。国家环保总局环境与经济政策研究 中心和中国保监会研究室正在致力于研究推出一项针对我国高危行业企业的强 制环境责任保险，以应对各类可能引发大面积诉讼索赔的环境污染案件。但相 关专家同时预计此项制度的真f 实施可能将在3 5 年之后。 3 、经济和技术可行性 我国从2 0 世纪8 0 年代起就丌始实行排污收费制度、试行排污询：可证交易 制度。从1 9 9 9 年起，我国出台了节约、保护自然资源的国策，实施了环境税收、 信贷、生态环境补偿制度、收取生活污水处理费和生活垃圾处理费等一系列环 境经济政策，大规模开展退耕还林还草、退田还湖、恢复林草植被的工作，通 过加大政策的宣传力度，推广节约自然资源的有效方法，以倡导民众建立节约 型社会t 。 环境损害责任保险与一般责任保险的显著不同是它技术要求高、赔偿责任 大。如果企业投保了环境责任保险，仅需支付定数额的保险费就可在保险责任 发生后，将风险转移给保险人，从而保证了企业能够持续稳定地进行生产经营。 从国外环境责任保险开办的实践看，环境污染责任问题复杂，保险人承保环境责 任保险的经营风险要大大高于其他商业保险，如果利用保险这种风险分担方式 来解决环境污染事件所造成的损害问题，大力发展环境责任保险事业，就需要政 府的大力支持，如税收方面的优惠等，从而形成多元化的环保力量。政府可以通 过积极引导加大环境责任保险的宣传力度，利用政府的威信使污染较轻的行业 自愿购买环境责任保险，污染严重的行业购买强制保险。 从保险的性质看，环境损害责任保险可分为商业性保险和政策性保险，对 于突发性环境侵权行为的责任保险应作为商业保险看待，对于持续性环境侵权 的责任保险应作为政策性保险看待。 就环境侵权责任保险而言，环境侵权的发生形态有突发性的和持续性的两 种。突发性的环境侵权在发生前一般没有明显的症状，但一旦发生，就会立即 造成损害，受害人能发现受害的所在，而且也能够比较容易对损害做出认定； 而持续性的环境侵权延续的时间比较长，有时甚至是多种因素复合累积的结果； 因此，侵权人和受害人往往对侵权行为发生的具体经过，缺乏深切认识，以致 对侵权行为何时存在，侵权人是谁等问题难以认定，受害人更无从举证，其结 果是救济难以实现。比较而言，我国目前的环境侵权行为更倾向于后一种形态， 对我国社会经济发展的长远影响更大；而前一种形念对侵权人、受害人、损害 程度的认定要更为容易，概率的统计也相对容易。因此，应该将承保突发性环 境侵权的责任保险作为商业保险看待，对持续性环境侵权的责任保险作为政策 性保险看待。 根据保险的大数法则，只有参加保险的人数和范围足够大，才能测得相对 顺庆，我田的生态危险管理i j 生态保险，南京蚶纤人学学虬王2 0 0 5 ( 1 ) 确定的保险事故的发生概率，降低环境责任保险的缴费比例和相应提高保单的 责任限额，也就是浇，对参保者而苦，参加者越多，单个企业所付出的费用就 越低。而对保险公司来讲，只有聚集相当的规模，风险才能相应得分散，控制 风险的能力才能得到增强。所以在保险实务中，客观上是需要有大量的同质的 风险单位，并且保险公司所承保的数量也要足够充分的。自愿性的投保显然不 能达到这一目的，市场经济强调市场机制在市场中的导向作用，但市场经济也 有其盲目性的一面，往往需要政府进行调节，完全依赖于市场化的运作，发展 环境责任保险，在我国现阶段是行不通的。 事实上，环境污染责任保险作为政府部门利用商业手段代替行政手段管理 企业的有效方法之一，具有支持国民经济发展、维护社会稳定、保障人民群众 生命财产安全的社会管理功能，使政府从事故后繁杂的事务性工作中解脱出来。 通过政府颁布相关的政策，由政府出面来协调各部门、各行业间的合作与交流， 保险公司负责保险费的收取，并将不按时缴纳保费的情况及时反馈主管机关， 由政府主管部门行使公权力对违规者予以处罚，追究当事人对社会公共利益所 负的责任，这样才能建立和完善该保险制度。 四、我国构建环境损害责任保险制度所面临的主要问题和对策 ( 一) 主要问题及原因 我国的污染责任保险为自愿保险，企业自愿投保，限制性的条款比较多， 因此只有少数企业投保，保险规模较小，投保呈下降趋势，由于仅限于少数几 个城市开展，有的城市甚至因无企业投保而处于停顿状态。造成这种现象的直 接原因是保险人的经营成本过高，产品的有效供给不足，企业的有效需求得不 到满足；间接原因是我国有关环境保护法律法规不健全，执法不严，影响了环境 污染责任的认定和保险经营风险的预测。 l 、保险人的经营成本过高。每一个企业的生产地点、生产流程各不相同， 经营环节、技术水平各有特点，对环境造成污染的可能性和污染程度都斗i 一样。 这就要求保险公司在承保时，有专门通晓环保技术和知识的业务人员对每一个 标的进行实地调查和评估，单独确定保险费率