（中外政治制度专业论文）乡村治理的运行模式：浙江温岭“官治—自治”双轨制的经验研究.pdf

内容摘要 近些年，基层政府积极响应党和国家的号召、回应广大民众呼声，在遵照“民 主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的原则下致力于寻求制度创新、规范 民主管理、拓展民意渠道、完善村民自治，推进基层民主政治建设。温岭协商式 的民主恳谈制度即为其中较成功的民主实践之一。 本文试图以温岭民主恳谈作为基层民主建设的一个缩影，将其置于“乡政村 治”政治格局及“治理”风潮兴起的背景中，考察民主制度下的乡村治理情况。 在重点分析了温岭村级及镇级民主议事制度的过程及做法后，本文尝试着提出 “官治一自治”双轨制的理论模型来解释温岭乡村治理的运行模式。这个模型的 核心内容就是寻找一种机制来实现乡政治理与村民自治的衔接与配合、实现乡村 合作与互动，温岭所实践的协商民主制度即为有效机制之一。当然，机制保障之 余还需要政府方、村民自治方的双方面努力，一方面，政府要重塑治理理念、转 变政府职能、提升治理能力，把更多的关注放至乡村公共服务方面，将具体村务 管理真正的转交给村民自治组织及村民；另一方面，村民自治力量要不断壮大， 村民的自治、民主意识要不断增强，在村务范围内真正实现自我管理、自我服务、 自我教育。 同时，本研究还发现温岭乡村的合作与互动呈现出非均衡的状态，合作主体 的不平等、互动路径的不对称等非均衡现象使得双轨制运行表现出“强官治一弱 自治”的特征。而笔者认为，改变这一不对等现象的关键在于“官治制度化”与 。自治组织化”，即将现有政府创新机制进一步制度化以保证其合法性与持续性， 并发现、发展乡村社会组织来壮大村民自治力量，这将会有助于乡村治理的良性、 持续发展。 关键词：乡村治理民主恳谈“官治一自治”双轨制温岭市 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s t o w n s h i pg o v e r n m e n t sa c t i v e l yr e s p o n s et ot h ep a r t ya n dc o a n t r y sc a l la n d e x t e n s i v ep u b l i cv o i c e 1 1 1 e y r em a l 【i l l ge f f o r t st o f i n di n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n , s t a n d a r d i z e d e m o c r a t i cm a n a g e m e n t , e x p a n dp u b l i cc h a n n e l s ，c o n s u m m a t et h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e r n m e n t , a n d p r o m o t eg r a s s - m o 乜d e m o c r a t i cp o l i t i c a lc o n s m 删o n , f o l l o w i n gt h ep r i n c i p l eo f d e m o c r a t i c e l e e t i o r t , d e m o c r a t i cd e e i s i o n - m a k l n g , d e m o c r a t i cm a n a g m a n ta n dd e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n ”t h e d e l i b e r a t i v ei n s t i t u t i o ni nw e n l i n gc i t yi so n eo f t h es u c c e s s f u ld e m o c r a t i cp r a c t i c e s t h i st h e s i sa r e m p t st or e g a r dw e i i l m g sd e l i b e r a t i v ei n s t i t u t i o na sme p i t o m eo f g r a s s - r o o t s d e m o c r a t i cc o n s t r u c t i o r t , a n do b s e r v et h ep r o c e s s ，e f f e c ta n dr e s u l to f r u r a lg o v e r n a n c ei nw 酬i i l g c i t y u n d e rt h eb a c k g r o u n do ft o w na d m i n i s t r a t i o n v i l l a g e r ss e l f - g o v e r n m e n ta n d g l o b a l - g o v e r n a n c e a f t e ra n a i y z m gt h ep r o c e s so fd e l i b e r a t i v ei n s t i t u t i o ni nv i l l a g e - l e v e la n d t o w n - l e v e l , t h et h e s i s a t t e m p t s t o u s ean e wt h e o r e t i cm o d e ln a m e d“o f f i c i a l g o v e r n a n c c - - - s e l f - g o v e m m e n t d u a l - t r a c ks y s t e mt oe x p l a i nh o wr u r a lg o v e r n a n c eo p e r a t e si n w e n l i n gc i t y t h i st h e s i ss h o w st h a tw e n l i n g sd e l i b e r a t i v ei n s t i t u t i o ni sh e l p f u lf o rr e a l i z i n gt h ec o h e s i o n o ft o w n - g o v e r n a n c ea n dv i l l a g e r ss e l f - g o v e r n m e n t , w h i c hi st h eg o r ec o n t e n to fd u a l - t r a c k s y s t e m b e s i d e st h ei n n o v a t i o no fd e f i b e r a t i v ei n s t i t u t i o n , t o w n s h i pg o v e r n m e n t sn e e dt o r e c o n s t r u c tg o v e r n a n c ei d e a , a l t e rg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n sa n da d v a n c et h ea b i l i t yo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n , b yp a y i n gm o r ea t t e n t i o nt op u b l i c s e r v i c ea n dr e t u r n i n gr u r a lp u b l i ca f f a i r s t ot h e v i l l a g e r s s e l f - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n sa n dv i l l a g e r s o nt h eo t h e rh a n d , t h ev i l l a g e r sn e e dt o c u l t i v a t et h ec o n s c i o u s n e s so fs e l f - g o v e r n m e n ta n dd e m o c r a c yt o r e a l i z es e l f - m a n a g e m e n t , s e l f - s e r v i c ea n ds e l f d u e a l i o n t h i st h e s i sa l s op o i n t so u tt h a tr u r a li n t e r a c t i o na n dc o o p e r a t i o ni nw e n l i n gc i t yh a st h e f e a t u r eo fn o n - e q u i l i b r i t m l w h i c hm a k e st h er u n n i n go fd u a l - t r a c ks y s t e md i s p l a yas t a t eo f s l a - o n g - o f f i c i a lg o v e r n a n c e - - w e e k - s e l f - g o v e r n m e n t f i n a l l y ，t h i st h e s i ss h o w s t h a tt h ek e y st o r e s o l v et h ep r o b l e ma 撑t l l es y s t e m a t i z a t i o no fo f f i c i a lg o v e r n a n c e a n d t h eo r g a n i z a t i o no f s e l f - g o v e r n m e n t i no t h e rw o r d s ，i no r d e rt oa n $ u r et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fr u r a l g o v 盯n 锄c e i t sn e s s a r yt om a k eg o v e m m e n t , 到lm o v a 土i o ni m t i t u t i o n a l i z c d 觚du p g r a d et h e o r g a n i z a t i o nl e v e lo f v i l l a g e r s k e y w o r d s ：r u r a lg o v e r a a a c e ；d e m o c r a t i cd e l i b e r a t i o n ； “o f f i c i a lg o v e m a a c o - - s e l f - g o v e r n m e n t d u a l - t r a c ks y s t e m ； w e n l i n g 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用 的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 签名： 日期： 氓璺 扣如、 、心 浙江大学硕t 学位论文 乡村治理的运行模式：浙江温岭“官治一自治”双轨制的经验研究 1 导论 1 1 问题意识 在我国，“三农”问题一直是党中央及国家政策关怀的重心，所谓“农业丰 则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。”改革开放以来，我国在农村的 政策重点主要沿着两条主线：一是物质上保障农民利益，从支持联产承包、乡镇 企业发展到减免农业税、推行新型合作医疗都是遵循这条主线：二是政治上尊重 农民的民主权益，建立及规范各项民主制度，推行乡村基层民主政治建设。自 8 0 年代初起，国家取消“政社合一”的人民公社制度，设立乡镇党委、政府、 人大等基层政权，并以宪法形式肯定村民自发创造的村民委员会，确认村民自治 的法律地位，由此形成了“乡政村治的新政治格局。在此格局下，乡村基层 民主由两个维度的政治场域构成：一是以乡镇基层政权为主体形成的政治场域， 作为国家组织、管理农村社会最直接的施展舞台；二是以村民自治组织及村民为 主体形成的政治场域，成为村民自我管理、自我服务、表达利益的重要场所。这 两个层面的政治场域相互独立却又相互渗透，共同决定乡村民主的基本面貌。 近些年，基层政府积极响应党和国家的号召、回应广大民众呼声，在遵照“民 主选举、民主决策、民主管理、民主监督”圆的原则下致力于寻求制度创新、规 范民主管理、拓展民意渠道、完善村民自治，推进基层民主政治建设。这些民主 实践主要围绕两个方向展开，一是从民主选举角度入手，如四川省遂宁市市中区 步云乡( 1 9 9 8 ) 、广东省深圳市大鹏镇( 1 9 9 9 年) 、湖北省京山县杨集镇( 2 0 0 2 年) 等地先后用“公推公选”、“两推一选”或“海推直选”的竞争性方式，进行 乡镇领导的选举方式的改革。这样的改革思路肇始于对村级选举的思考与借鉴。 村级选举之于绝大多数农村无异于一枚石子投入平静的湖面，它所激起的波澜势 必搅动原有乡村日常政治逻辑，就其对乡镇改革而言，至少证明了选举是一种激 励被选举者与村民建立良好的信任关系，并监督、约束其行为的有效途径。因此， o 张厚安、徐勇等学者昂早提出“乡政村治”概念，“乡政”指的是乡镇一级政权，即国家依法设在农村最 基层的政权组织：“村治”指的是村民委员会，为农村基层的群众性自治组织；乡镇政权和村民委员会的结 合，形成r 当前有中同特色的农村攮层的一种新政治格局 。随着1 9 9 8 年1 1 月村民组织法修订稿的通过，“民主选举，民生决策、民主管理、民主监督”原则成 r 村民自治活动的主受依据。后来，这一原则逐渐被引中至乡镇一级，成为基层民主政治建设的主要内容 浙江丈学硕t 学位论文乡村治理的运行模式：浙江温岭“官治一自治”双轨制的经验研究 如何把选举的民意因素纳入乡镇领导的选拔体系成为一些政府推进乡村民主建 设的方向。 乡村民主实践的另一方向是从“民主决策、民主管理、民主监督”为内容的 治理层面着手。随着整个社会的市场化、开放化和多元化，各级政府以种更加 开放的姿态积极寻求能改善行政绩效、提升自身能力、实现社会整合的新型治理 方式。在乡镇，这样的改革更为追切。由于乡镇政权处于国家权力体系的末梢， 在压力型体制下，其要完成上级政府下派的繁杂任务及各种考核，所谓“上面 千条线，下面一根针”：又因其直接面对结构多元、关系复杂的乡土社会，更是 肩负为农村提供公共服务、维持乡土秩序、协调乡村关系的重担。政治的压力与 民意的期待迫使基层政府改变僵化的传统管理模式，力求开拓较有弹性的治理空 间。这种以转变治理模式、改善乡村关系为基点的基层民主探索，在我国各地如 火如荼开展，温岭协商式的民主恳谈制度即为其中较成功的民主实践之一。 本文不准备将以治理为切入点的民主路径与以选举为逻辑起点的民主尝试 进行对比。以此得出何种方式更为成效、更有价值。毕竟这样的话题过于宏大以 及急于寻求民主对策的焦灼，往往会影响对各种理论范畴的深度挖掘，导致“政 策关怀太强而学术研究不足回。本文试图以温岭民主恳谈作为基层民主建设的一 个缩影，将其置于“乡政村治”政治格局及“治理”风潮兴起的背景中，考察民 主制度下的乡村治理情况，并深一步思考温岭模式对于我国基层民主化建设的价 值与启示。 1 2 温岭研究 温岭市位于浙江省东南沿海，台州湾以南，宁波和温州两个开放地带之间， 是一座在改革开放中迅速崛起的滨海开放城市。明成化五年( 1 4 6 9 年) 置县， 已有5 0 0 多年历史，1 9 9 4 年2 月经国务院批准撤县设市。全市陆域面积9 2 0 平 方公里，辖1 1 个镇5 个街道，人口1 1 6 万，是全国人口密度最高的县市之一 。 1 2 1 温岭概况 。“压力型体制”是荣敬本等学者在进行县乡两级政治体制改革研究时提出的一个概念所谓“压力型体 制”指的足一级政治组织( 县、乡) 为r 实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分 解的管理方式和物质化的评价体系。 。徐勇、吴毅、贺雩峰、仝志辉、董磊明村治研究的共识与簧略t 日浙江学刊，2 0 0 2 ( 1 ) 。数据来自温岭政务网h r p ：w w w , w 1 g o v c n w e n l i n g h o n l l z 2 浙江大学硕十学位论文 乡村治理的运行模式：浙江温岭“官治一自治”双轨制的经验研究 温岭经济改革开放前，温岭“负山枕海”，素来“农耕海作”，盛产稻米鱼 盐，是南方典型的传统农业经济区域。由于地处海防前哨的特殊地理位置，温岭 没能成为国家工业化布局的地区，很少得到国家的工业化投资，加上温岭入多地 少，为了生存，大批的温岭农民外出务工经商。改革开放以来，温岭实行家庭联 产承包责任制后，农民有了生产经营的自主权，乡镇企业开始发展。近几年，乡 镇企业逐渐壮大为全市农村经济的主体力量，并为农民创造了“离土不离乡、迸 厂不进城”的就业机会，成为解决农村剩余劳动力、增加农民收入的重要途径。 近几年全市农村社会总产值的4 5 、国民生产总值的2 5 、财政收入的3 5 以及农 民人均收入净增部分的一半左右来自乡镇企业 。在经济形态上，温岭以个体私 有和“劳动者主体间的自主联合”的股份合作制。为主体，民营化、市场化程度 较高。2 0 0 6 年全市生产总值3 5 1 8 2 亿元，财政收入3 3 3 9 亿元，城镇居民人均 可支配收入2 0 4 4 5 元，农民人均纯收入8 1 6 7 元 。 温岭社会温岭社会的风情民俗给人一种现代与传统交汇、简单与复杂融合 的感觉。感觉其现代，因为随着农村市场经济的发达、城市化进程的逐步推进， 温岭处处散发着一种城市化的气息，拥有宽阔的马路、高耸的大厦、奔流的私家 车及各种大卖场。温岭的农村亦不是传统“农耕”式村庄，市场经济的发展使得 从事传统农业的村民为数不多回，大家普遍从事家庭作坊式的工业生产。感觉其 传统，因为这里仍保留着一些传统乡土民情。人们大年初一仍会去庙里烧香拜佛， 祈福新年新气象；农村罩每逢集镇的日子，附近村民会把家里中的菜、水果或是 小吃聚集在一起做起小买卖，呈现一副传统农村才有的景象。说起简单，因为这 里的乡村社会分工明确，农耕的忙农活、开厂的忙经营、管理农村用当地人的话 说“那是村委会的事儿”。不同的人忙乎着不同的事，扮演着不同的角色，维系 着乡村社会的运转。说起复杂，这是就其多元化社会结构而言的。市场的发达、 分工的明确使农村社会增添了新的职业群体，经济的运转也吸收了大量的外地务 。张滨辉，温台模式与政府制度创新锰蛉报告i h 叮黑龙江：黑龙江人民出版社，2 0 0 4 ：9 9 1 0 0 o 温岭是我国股份合作制的发源地。早在改革开放前，温岭农民外出经商时就以传统的亲帮亲，邻帮邻 或亲邻相帮“打碗股”的形式从事生产经营话动，这成为温岭股份合作制的雏形。1 9 8 2 年，温皓社队企业 局冲破企业臀记卜的。唯成分论”，批准成证并颁发营业执照给牧屿公社牧南工艺美术厂等4 家联户企业 标志着股份合作制经济的】下式诞生。 o 数据来自温岭市统计信息嗍h t l p ：w w w w l t jo r g l i s t s h o w p h p ? n e wi d = 2 5 d = l 【z 】 “据介绍温岭农村氅久约冀有l ，3 的入从事农业生产，而日都是甚中老年a ，其余的一半在家开厂，一 半在外经商。 浙江大学硕士学位论文乡村治理的运行模式：浙江温岭“官治一自治“双轨制的经验研究 工人员o ，各种不同的职业人群构建出乡村多元式的社会结构o 。 温岭文化温岭地处浙闽丘陵，有一定的封闭性，同时濒临东海，有一定的 开放性。温岭文化同属台州文化系列，其文化渊源主要来自儒、释两方面，具“务 实求是、兼容创新”之特征。宋代以来，台州出现不少“世界第一”或“中国第 一”名著 。温岭诞生的中国首家股份制企业都是有力佐证。温岭文化中还传承 了儒家“和”的精神，这可从温岭、台州一带发达的民间信贷中看出。据台州各 县志记载，民间信贷在台州的历史可追溯到清代以前，当时主要表现为个人与个 人之间的直接信贷以及“会”。由于这里流传着喜事和丧事大办、傲寿、祭种祀 祖等习俗，家家在1 5 1 常生活之外难免有一些额外支出。人们在需要用钱时，即召 集朋友做会久而久之，互帮互助共度难关已成为约定俗成的一种风气，民间借 贷也自然而然地成为人们生活中的项重要内容。无论是做会还是集资，大多情 况下是在社区和亲缘网络中进行的，传统的亲缘和社区机制为台卅、温岭民间资 金运动提供最强有力的保障。 1 2 2 温岭民主恳谈 掀起外界广泛关注的是温岭原创性的基层民主制度民主恳谈。媒体蜂拥 而至，学者纷纷展开各种学理探讨，温岭市的民主恳谈还于2 0 0 4 年荣获“中国 地方政府创新奖”。那么究竟引起媒体与学者广泛关注的温岭民主恳谈为何? 温岭市以民主恳谈为载体的民主实践始于1 9 9 9 年，至今共经历了三个阶段： 起步阶段( 1 9 9 9 2 0 0 1 ) 、深化阶段( 2 0 0 1 - 2 0 0 4 ) 及制度化探索阶段( 2 0 0 4 一) 。 起步阶段温蛉民主恳谈起步于松门镇的“农、盐农村现代化建设论坛”。1 9 9 9 年台州市委宣传部、温岭市委宣传部官员曾深入调研，发现乡镇中存在的最大问 题是城镇和农村民众与镇党委、政府存在较大的心理距离，城乡民众生产、生活 中的许多热点、难点问题难以及时得到反映和解决。在这样的背景下，温岭市宣 传部决定采用新的政治工作方法来解决乡镇存在的问题。温岭市委以松门为试 。当地都称外来务丁人员为。新民”由十鲐济笈达，温岭吸收，大量的新民。如新坷镶常住人口1 2 万， 新民5 万人掸周镇常住人l 】1 l9 2 万人，新民逾1 2 万人。 。如温岭新民村在改苹开放前是典型的以农为主兼顾煤炭运输业、渔业的村落，随着8 0 年代煤炭运输业发 展，以段后来乡镇企业的改制或拍卖，2 0 0 3 年该村有9 个阶层：社会管理者、企业主、煤炭经营户、经商 者、运输户、纯农、部分时间农、受雇劳动者、无业者；同时该村内部收入差距水平持续上升的，其基尼 系数从1 9 8 6 的02 5 增长到2 0 0 3 年的0 4 i 1 8 年间增长了6 4 。新民村的资料来自王自亮变动与选择： 农村社会阶层结构形成的诱阂对浙江沿海个农村固定观察点的实证分析们新江社会科学。2 0 0 3 ( 3 ) 。毒汉对期台州创造厂名闫追逐的“东越立化”：隋唐l 干期，台州剖逢了第一个中国化鹊佛教宗派天台宗： 宋代台州首倡“三教台一”的中国道教南宗明代，天台紫凝道人宗衡的易经筋是中华武功第一部 专著，王士性的广志绎) 是我国第一部人文地理学专著 4 浙江大学硕士= 学位论文乡村治理的运行模式：浙江温岭“官治一自治4 双轨制的经验研究 点，创造了新的思想教育方式农业农村现代化建设论坛，以会议对话和讨论 为基本形式，官员与民众共同商讨、共同解决熟点、难点问题，以图通过民主沟 通来拉近党委、政府与民众的距离。 同年6 月1 5 同，松门镇举办了首期以“社会治安”为主题的民主论坛，自 发前来的民众与官员进行了面对面对话、交流。他们对大到镇里的投资环境、村 镇建设规划，小到邻里纠纷、液化气价格问题等提出自己的看法，官员对他们提 出的问题当场答复、承诺、解决，对一些一时解决不了的问题作出解释。这种面 对面沟通交流的形式，出乎意料地受到广大民众的好评，也引起了媒体和上级领 导的关注。之后。温岭市委通过多种途径及时推广了松门镇的做法o 。为了统一 组织，规范民主形式，温岭市委采用“民主恳谈”这个名称在全市统一开展并加 以推广、深化。 深化阶段2 0 0 0 年底，台州市委、温蛉市委组织省内外专家召开了研讨会， 并组织了现场观摩。专家们对这种民主恳谈形式感到耳目一新，达成了一个共识： 这种形式已经超出了思想政治工作这个载体的领域，是基层民主的新形式。这次 研讨会给温岭市委宣传部官员很大启发，他们决定以此为契机，把民主恳谈的内 涵由以民主方式改进农村思想政治工作向基层民主政治建设方向深化。 2 0 0 1 年6 月和2 0 0 2 年l o 月，温岭市委两次发布了关于深化“民主恳谈”推 进基层民主政治建设的意见 ，使“民主恳谈”成为新形势下基层民主政治建设 的新形式。深化阶段的民主恳谈与前阶段相比，表现出三个特征。首先，程序更 加规范。镇里在开民主恳谈前会先确定议题并对问题进行调查研究，拟出几种可 以让民众讨论和选择的议案，然后交民众讨论，并且会前把会议时间、地点、主 题以及镇政府对议题的初步方案张贴出来，便于群众在会前充分讨论，使参加会 议的人员更具代表性，会上发言更有针对性。其次，议题更加公共化。恳谈内容 多为社会的公共事务，例如环境卫生、村镇经济、城镇总体规划、校网调整等涉 及公共利益的问题，据初步统计，温岭市在民主恳谈活动中收集到的群众各种意 o 人民日报、t 晾望杂志、中央电视台、学习时报、浙江日报、( 台州日报、台州电视台等媒体先 后进行了详细报道原中共浙江省委书记张德江，副书记李金明，中宣部副部长、原浙江省委宣传部部长 李从军以及台州市委主要领导都先后做r 充分肯定 o 各地各乡镇 h 现r 形式多样、名日繁多的民主沟通、民主对话活动，如。民情直通车”、“便民服务台”、 。民情恳谈”等，虽然名称4 i 一j ，但奉质卜都是通过民众与官员对话，解决民众的实际问题 o 温市委发 2 0 0 1 1 3 5 号中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”活动加强思想政治工作推进基层民主 政治建瑷的意见：温市委芨1 2 0 0 2 1 5 5 号中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈“推进基层民主致治建 设的意见， 浙江大学硕士学位论文 乡村治理的运行模式：浙江温岭“官治一自治”双轨制的经验研究 见和建议中，关于村级集体经济和社会发展的就占6 0 。再次，功能聚焦于民 主决策。目前温岭市民主恳谈实践的核心与重点是镇级民主议事制度与村级民主 议事制度，即要求镇村就当地重要事项、重大建设项目做出决策时，必须举行镇 民主听证会和村民主议事会，这两项制度即是民主决策的新尝试：除此之外，为 了落实“民主恳谈”的民主决策和民主管理功能，温岭市进一步健全了“民主恳 谈”活动的配套机制，建立了便民绿色通道工作制度、“民主恳谈”挂牌销号制 度、工程监督小组等民主反馈监督机制。 制度化探索阶段民主恳谈属于体制之外的创新机制，温岭市委市政府接下 来要解决的问题是如何将之制度化、规范化、可持续化。根据温岭市委 2 0 0 4 17 号文件关于“民主恳谈”的若干规定( 试行) 的要求，各镇( 街道) 一年召 开民主恳谈会的次数不少于四次，各村( 社区) 不少于二次，分值为四分，由组 织部和宣传部分责落实各镇村实施情况。例如，2 0 0 5 年太平街道没有搞民主恳 谈会就被扣三分；泽国镇2 0 0 5 年召开了高质量的民主恳谈会，一次抵四次会议， 拿到四分圆。但这种做法容易产生形式主义的问题。 目前，温岭各乡镇积极探讨将民主议事制度与基层人民代表大会制度相结合 的尝试。如温峤镇、松门镇分别以地方“规定”的形式明确民主恳谈的基本原则、 议题范围、讨论程序，并设计了特别程序。：在民主恳谈基础上，将重大公共事 务的决策权由镇领导班子转交给由人大主席团主持下的镇人大代表，并由人大对 实施情况进行监督。这就使民主恳谈的结果具有了法律效力，将民主恳谈制度化 探索向纵深方向发展。在村一级，温岭尝试将村级议事会与村民代表大会制度相 衔接，参加会议的人员以党员和村民代表为主，村民可以自愿参加，在召开民主 恳谈的基础上，将重大事项的决策权交给到会的村民代表与党员。 综上所述，以民主恳谈为载体的民主实践起端于温岭政府官员在开展农村思 想政治教育过程中找到的一种“官民对话”式的新型工作方式，由于这种政治工 作方法激发了民众参政议政的主体意识和热情，具有了基层民主政治建设的新功 能。经过后期一系列民主探索后，温岭早期的做法逐渐深化为民主决策为核心的 。朱美方基层民主实践的有益探索温岭“民主恳谈“制度调查分析【d 】，2 0 0 4 ：1 0 。案例来自何包钢地方协商民土制度町持续发展问题【a 】非政府部门的发展与中国地方治理和可持续发 展国际学术研讨会论文集【c 】2 0 0 6 。2 0 0 3 年4 月温姑市温峤镇第十四届人民代表大会第二次会议上人大代表表决通过了( 温峤镇基层合 作忭民主政治建设若干规定( 试行) ：2 0 0 4 年3 月，松门镇十四届人大三次会议上，人大代表通过了松 门镇民主恳谈若干规定。 浙江大学硕士学位论文乡村治理的运行模式：浙江温岭“官治一自治”双轨制的经验研究 基层民主政治建设。面对基层民主的四方面内容民主选举、民主决策、民主 管理、民主监督，温岭选择了民主治理层面而不是较为普遍的民主选举层面作为 其民主实践的突破口，因而为基层民主理论提供了另一种可行性的实践范例，演 绎着一种不同的民主实践的逻辑，从而受到学界的广泛关注。 1 2 3 温岭研究 温岭民主恳谈受到了学界的广泛关注，目前相关的研究成果已有不少。 研究形式至今学界对温岭民主恳谈的关注与研究主要采取“现场观摩、会 议交流、理论思考”的形式。来自北京、上海、杭州、广州等地高校、研究所的 学者先后来到温岭对各类民主恳谈会进行现场观摩，并以会议的形式与当地官 员、其他学者进行交流、探讨。其中影响较大的理论讨论会有五次o 。 研究主题总结已有成果，可发现学界的研究围绕以下几个主题展开。 一是“民主恳谈对基层民主建设的意义”。作为一种原创性的民主载体，有 的学者把它定位在协商、协调、参与、咨询层面，并指出湿岭以民主决策和民主 管理作为乡镇民主政治建设的逻辑起点的模式可概括为“治理型的模式”( 王浦 劬，2 0 0 2 ) 有的学者认为民主恳谈是一种将民主选举向民主决策、民主管理、 民主监督方面的拓展的基层民主建设的重大举措，成为一种新型的基层民主政治 形式( 谢庆奎，2 0 0 2 ) 。 二是“协商民主与公民参与”。学者们普遍将温岭民主定性为一种“协商式 民主”，温岭的做法正是在我国基层进行协商式民主的有效尝试。在此研究主题 下，学者们引入西方的协商民主理论，并展开协商民主的本土化研究，从我国现 有各种资源中找寻适合协商民主生存的土壤，论证协商民主在中国发展的可能性 与必要性( 陈剩勇，2 0 0 5 ) ；有学者还进一步指出，协商民主有利于公民参与， 为科学民主的公共政策的制定和重大公共事项的决策提供了一套可信赖的程序 ( 何包钢，2 0 0 5 ) 。 o 这五次会议分别是：2 0 0 2 年8 几来白北京大学、中固人民大学、浙江大学等i 岛校的学者与当地官员共 同召开了摹层民土建设理论研讨会，刚绕“民土恳淡对摹层民土建设的启示与虑义”主题展开讨论；2 0 0 4 年1 1 月，浙江大学政治学与 于政管理系和澳人利弧塔斯玛尼亚大学政府系主办了协商民主理论与中国方民 主的实践国际学术研讨会，“中囝农村的协商民主实践”为讨论主题之一；2 0 0 5 年7 月澳大利亚迪肯大 学、中评网、公民参与辽洼月、美周辐坦福丈学主办。中国听证制度学术研讨会”，霭绕“公民参与公共 政策”主题对民主恳谈嶷例进行讨论；2 0 0 6 年3 月，浙江大学地方政府和社会治理研究中心主任陈剩勇、 兼职教授何包钢组织的来自全国的1 6 名专家、学者来到温岭市泽国镇，围绕泽国镇的协商民主恳谈课题， 就“中国乡村治理”主题进行，专题研讨；2 0 0 6 年6 月，浙江入学法学院政治学与行政管理系、浙江大学 地方政府勺补会治理研究中心o 英圃诺丁 汉人学中同政策研究所联合主办的“非政府部门与中国地方治理 和可持续发展国际研讨会”，“地方治理中的制度改革与创新”为讨论主题之一 浙江大学硕士学位论文乡村治理的运行模式：浙江温岭“官治一自治”双轨制的经验研究 三是“地方治理与制度创新”。有学者指出温岭民主恳谈拓展了基层群众政 治参与的空间，更具政治意涵的是这种商议式民主转变了地方的治理方式，增强 地方政府的治理能力，一种“商议合作型治理”模式正逐步生成( 郎友兴，2 0 0 5 ) ： 更有学者运用新制度经济学的有关理论对温岭制度创新形式进行分析，认为民主 恳谈的发展揭示了我国民主政治发展和制度变迁的重要方式，即从民主治理层面 入手创造一条地方政府主导下的诱致性渐进式制度变迁的发展路径( 史晋川、董 雪兵，2 0 0 5 ) 。 四是“乡村治理与乡村关系”。有学者认为民主恳谈正逐步演变为乡村公共 事务民主决策的主要形式之一，顺应了乡村公民社会兴起和乡村治理民主化的需 要( 厉佛灯，2 0 0 3 ) ；有学者进一步指出，民主恳谈能有效舒缓政府与公民之间 的各种张力，政府与公民之间呈现一种合作的双赢博弈关系，初步证明从压力型 体制向民主合作型体制转变的可能性与可行性( 徐家良，2 0 0 3 ) 。 研究检视梳理学界已有成果后，发现目前关于温岭民主恳谈的研究呈现出 以下特征：一是多样化。温岭民主实践带给学界极大惊喜的同时也留给了学者们 广阔的研究空间，从宏观层面探讨基层民主的未来可能走向、中观层面的研究地 方治理的变迁到微观层面的观察乡村关系的改善，研究视角可谓多样化，而且涉 及的分析框架也各不相同，分别有路径分析、治理一善治分析、国家与社会分析 框架。二是静态性。由于学者们对温岭实践的研究方法多为“现场观摩+ 理论探 讨”，因而多数研究成果呈现静态性特征，目口学者们通过对温岭做法的观摩提供 出大量的研究成果，特别是些重要的理论概念，但对于温岭民主实践的过程少 有动态的细致的描述与分析。 1 3 本研究位相 1 3 ，1 本文关注 温岭已有研究为本文研究做了很好的铺垫，尤其是在研究材料、研究方法及 研究视角方面为笔者提供了很多可借鉴的素材，加上当地政府乐于向学界开放的 胸襟也为本研究展开提供了便利。重新审视已有研究，结合笔者采取的研究方法， 本文将以“乡村治理的运行模式”为切入口与观察点来关注温蛉的民主实践。一 浙江大学硕十学位论文乡村治理的运行模式：浙江温岭“官治一自治”双轨制的经验研究 方面，笔者采用的是参与观察、实地调研方法。，不只局限于对温岭民主恳谈制 度推行过程的调查，更是从具体镇、村实践的运行过程的观察来剖析温岭乡村治 理的发展状况，“运行模式”研究视角是笔者的研究方法使然；另一方面，“运行 模式”这个动态过程的背后也隐藏着很多的静态因素，例如乡村治理运行过程中 的参与角色、运行模式对乡村关系的影响、运行模式的普遍性与前瞻性等，静态 因素的考量可以与已有的研究成果相衔接，从而更加完整地分析温岭实践的做法 与意义。因此，本文试图通过对温岭实践的实地考察来重点关注其乡村治理的运 行模式以及这种运作方式对乡村关系发展带来的影响与意义。 1 3 2 研究思路 本文研究所采用的仍然是政治学、社会学中较为普遍的“国家与社会”的分 析框架，从国家、社会这两个维度入手进行观察与思考：从政府治理的层面研究 “国家”这一方，从村民自治的层面研究“社会”这一方。在此分析框架下，本 文的研究思路如下： 第一部分，导论。引出问题，对温岭的概况、民主恳谈实践的概况以及我国 学界对于温岭民主的研究现状进行梳理，并在此基础上导出本文研究。 第二部分，案例描述。本文选择温岭民主恳谈实践中较为典型的案例进行详 细描述，包括这些民主尝试的启动背景与具体的实践过程，并进一步对过程中各 个角色进行深入剖析。 第三部分，假说与讨论。文章在事实分析的基础上，进一步提出假说“官 治一自治”双轨模型，并用此双轨制模型来解释湿岭乡村治理的运行背景、运行 模式与运行效果。 第四部分，结论。文章尝试在分析、讨论基础上提出研究结论。 1 3 3 案例选择 本文之所以选择“扁屿村实践”、“新河镇试验”案例，出于以下几点考虑： l 、在温岭市的各种民主实践形式中，村级民主议事制度及镇级民主议事制 度是其重点建设的制度，这两种制度的做法也最为外界关注，故，本文选择了分 别代表村级民主议事制度及镇级民主议事制度的“扁屿村实践”及“新河镇试验”， o 为了能够更加真实、详实地重现温岭民主恳谈的过程及做法，笔者于2 0 0 6 年6 月2 6 一”日、7 月2 4 3 0 日、2 0 0 7 年4 月2 4 日到温岭进行实地调查。这期间，笔者现场观摩了温岭实践的过程井对温岭实践 相关的官员、民众进行访谈获得，大量的一手资料 9 浙江大学硕杠擎位论文 乡村活理的运行摸式：浙江握蛉“官治一自治”双轨制的经验研究 以凸显温岭民主做法的典型性。 2 、温岭的民主实践从1 9 9 9 年至今已历经了7 个年头，经过专家与当地官员 地不断探讨与实践，温岭后期开展的民主做法逐渐成熟、规范化、制度化。而“扁 屿村实践”、“新河镇试验”则是温岭后期中较具代表性的两种民主尝试，而且这 两种做法既有相同点也有差异性，可以较为全面、完整展示温岭民主实践面貌。 3 、笔者亲自参与到了这两种实践的过程中，获得了大量的研究素材。这为 本文再现温岭民主实践做法及展开深入的分析与讨论提供了便利。 1 4 相关理论及重要概念 1 4 ，1 治理理论 9 0 年代以来。治理( g o v e r n a n c e ) 和善冶( g o o dg o v e r n a n c e ) 理论开始在西 方社会科学中流行起来。治理和善治理论有两个来源，一个是部分政治学和行政 管理学者在研究7 0 年代以来西方国家政府改革与创新特别是地方政府改革与创 新的实践经验后所做的理论概括，个是世界银行和联合国开发计划署及与之有 着密切关系的部分研究发展问题的学者在总结对发展中国家发展援助项目的成 功经验和失败教训基础上提出来的国。 治理理论的主要创始人之一罗森瑙将治理定义为“一系列活动领域里的管理 机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理是一种由 共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强 制力量来实现。 ”全球治理委员会将治理定义为“各种公共的或是私人的个人 和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以 调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和 规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特 征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是个过程；治理过程的基础不 是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式 的制度，而是持续的互动。 ， 。1 9 8 9 年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了治理危机( c r i s i si ng o v g m a n c e ) ，此后治理， 一词埂广泛地被用于政治发展研究中，联台固有关机构还成立了一个全球治理委员会( l b c c o m m 砖j o 口o n g l o b a lg o v a n a n c e ) 。并出版，一份名为幸球治理的杂志( g l o b a lg o v e m a n c c ) 。俞町平治理与菩治f m l 北京：社会科学文献出版社2 0 0 0 ：2 。f i e b a g - g a n gt h e t h e o r y a n dp r a c t i c e o f c h i n e s e g r a s s r o o b g o v e r n a n c e ：f i v e m o d e l s a 非政府部门的发 l o 浙江大学预十学位论文 乡村冶理的运行模式：浙江温岭“官治一自治”双轨制的经验研究 研究治理理论的另一位权威格罩斯托克认为到目前为止各国学者们对作为 一种理论的治理已提出了五种主要的观点。它们分别是：治理指出政府、但又不 限于政府的一套社会公共机构和行为者；治理明确指出在为社会和经济问题寻求 解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊指点；治理明确肯定涉及集体行为的 各个社会公共机构之间存在的权力依赖；治理指行为者网络的自主自治；治理认 定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威o 。 由此观之，治理理论的一个基本前提是，国家的作用和能力都是有限的，因 此强调治理主体的多样性，既可以是公共机构、抑或私人机构，或公私机构的合 作。它认为政府并非是社会的唯一权力中心，其它社会组织，志愿性组织，中介 机构，第三部门等社会公共组织甚至是私人组织都可以加入到社会公共事务的管 理和决策中来，权威出现多元化。各治理主体主要是通过自愿平等的合作协商， 采取联合行动实施对社会公共事务的管理，共同构成相互依存的治理体系。很明 显，不像传统的政府统治那样以强制性的行政命令实现对社会的强力控制，运用 政府权威对国家和社会公共事务进行自上而下的单向度管理，治理是一个上下互 动的持续过程，其权力运行是多元的非单一或自上而下的过程。 治理的标准视角，用术语说是“善治”，它关注治理主体和机制的道德素质， 也关注政府与社会之问存在的合理关系，是两者的最佳状态。概括地说，善治就 是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民 对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳 状态。俞可平认为，善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一 个还政于民的过程，他概括了善治的十个基本要素：合法性、法治、透明性、责 任性、回应性、有效性、参与性、稳定性、廉洁、公正。 1 4 2 自治理论 自治在英文中大体对应“a u t o n o m y ”或“s e l f - g o v e r n m e n t ”。从一些权威性词 典的中英文解释来看a u t o n o m y 一词的含义注意强调的是一个国家、一个地区 或者一个团体不受外束控制或者不直接受国家控制的一种政治状态，在这一状态 下，享有自治权的国家或地区有自己独立的行政体系，构成