（国际法学专业论文）国际非政府组织的法律问题研究.pdf

摘要 摘要 i h i il l l l t l li i i t t l t l i ll l l t u e i t l l l t t i l l l l l i y 2 14 2 0 17 一 冷战结束后，世界各国进入发展的新时期。全球化是这一时期显著的特征。 它促进了交通技术的发展，提高了跨国运输的效率：它扩大了网络技术的运用， 加深了各国间的联系。但伴随而来的还有日益复杂的全球性问题。面对尖锐的 全球性问题，在国际社会中最具有影响力的主权国家的行政效率也显示出一定 程度的失灵或无能为力的现象。就在这一背景下，国际非政府组织以其民间性、 自愿性等特点，出现在国际社会舞台上，并在数量、参与能力与作用等方面取 得长足的进步，国际非政府组织的影响将随着其参与国际社会事务的能力的加 强而不断扩大。 但国际非政府组织所宣称的各种价值目标真正、彻底地实现，仍面临诸多 障碍，有来自外部因素的限制，也有来自内部因素的制约。国际非政府组织的 国际法主体地位的缺失使其参与国际事务的合法性遭到质疑，严重影响其功能 的正常发挥；主权国家对国际非政府组织的项目活动的干扰，使其难以正常顺 利地开展活动，严重影响其行动效率；国际非政府组织的独立性、民主性不足 等问题也严重影响其自身的可持续发展。为改善国际非政府组织生存与发展现 状，探寻更为顺畅的发展轨道，笔者将通过研究国际非政府组织的概念、性质， 分析国际非政府组织的特点、地位以及实践的优势，并在最后一章阐述了各种 障碍产生的原因背景，以及联系实际提出相关改善建议，寻求最终有助解决问 题的展望性方法。 关键词：全球治理；主权干扰；自身建设；含义释读；国际法主体地位 i i a b s t r a c t a b s t r a c t a f t e rt h ee n do ft h ec o l dw a r , t h ew o r l de n t e r e di n t oan e wp e r i o do f d e v e l o p m e n t d u r i n gt h i sp e r i o d ，g l o b a l i z a t i o ni sas i g n i f i c a n tc h a r a c t e r i s t i c i t p r o m o t e dt e c h n o l o g i e s o ft h e t r a n s p o r t a t i o n ，i m p r o v i n g t h ee f f i c i e n c yo ft h e c r o s s - b o r d e rt r a n s p o r t ；i te x p a n d e dt h eu s eo ft h e n e t w o r k ，d e e p e n i n gt h e l i n k s b e t w e e nt h ec o u n t r i e s a tt h es a m et i m e ，c o m p a n y i n g 谢t l lt h eg l o b a l i z a t i o n ，al o to f i n c r e a s i n g l yc o m p l e xi s s u e so fg l o b a l i z a t i o nc a m eo u t d e a l i n gw i t ht h es h a r pi s s u e s o fg l o b a l i z a t i o n ，t h es o v e r e i g ns t a t e s ，w h op l a yt h e k e yr o l e i nt h ei n t e r n a t i o n a l c o m m u n i t y , a l s os h o wac e r t a i nd e g r e eo ff a i l u r eo rp o w e r l e s si nt h e i ra d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y u n d e rt h i sb a c k g r o u n d t h ei n g o sw i t l lt h e i rc h a r a c t e r i s t i c so fc i v i la n d v o l u n t a r y , a p p e a r e do nt h ei n t e m a t i o n a ls o c i a ls c e n ea n dm a d eg r e a tp r o g r e s si n q u a n t i t ya n dt h ea b i l i t yt op a r t i c i p a t ei nt h ei n t e r n a t i o n a la f f a i r s a c c o r d i n gt ot h e b i g g e ra b i l i t i e so np a r t i c i p a t i n gi nt h ei n t e m a t i o n a la f f a i r s ，t h ea f f e c t i o no ft h ei n g o s w i l lb es t r o n g e r b u tt h er e a lv a l u ea n dt h eo b j e c t i v e sc l a i m e db yt h ei n g o sa r et ob et h o r o u g h l y a c h i e v e d ，s t i l lf a c i n gm a n yo b s t a c l e s ，s u c ha st h er e s t r i c t i o n sf i o me x t e r n a lf a c t o r s a n di n t e m a lf a c t o r s b e c a u s eo ft h el a c ko ft h et h ei n t e r n a t i o n a ls u b j e c t s s t a t u s t h e t h ei n g o s n o m a lf u c t i o n sa r eg r e a t l ya f f e c t e dw h e np a r t i c i p a t ei nt h ei n t e r n a t i o n a l a f f a i r s ；t h e i n t e r f e r e n c ef r o mt h e s o v e r e i g ns t a t et ot h e i n g o s o nt h e p r o j e c t a c t i v i t i e s ，m a k i n g i td i f f i c u l tt oc a r r yo u ta n db a d l ya f f e c t i n gt h e i re f f i c i e n c y ；t h e d e f e c t si ni n g o s i n d e p e n d e n c e r e p r e s e n t a t i v ea n dt h ed e m o c r a c ya l s oh a v eab a d a f f e c to nt h e i rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t i no r d e rt oi m p r o v et h ei n g o ss i t u a t i o na n d t oe x p l o r eab e t t e rw a yo fd e v e l o p m e n tf o rt h ei n g o s ，t h ea u t h o ri n t e n d st od e s c r i b e i n g o s c o n c e p t s ，c h a r a c t e r i s t i c s ，t h e i rs t a t u s ，a n dt h ea d v a n t a g e so fp r a c t i c ei n a d v a n c e i nt h ef i n a lc h a p t e r ，t h ea u t h o rw i l la n a l y z ec a u s e so ft h eo b s t a c l e s ，t h e n ， a c c o r d i n g t ot h e f a c t ，r e c o m m e n d a t i o n sa r em a d et os e e kt h eu l t i m a t e f o r w a r d - l o o k i n ga p p r o a c ht oh e l ps o l v et h ep r o b l e m k e y w o r d s ：g l o b a lg o v e r n a n c e ；s o v e r e i g n t yi n t e r f e r e ；s e l f - c o n s t r u c t i o n ；m e a n i n go f t h ei n t e r p r e t a t i o n ；t h es u b j e c ts t a t u so fi n t e r n a t i o n a l l a w i i i 第1 章引言 第1 章引言 国际非政府组织是非政府组织参与全球治理最活跃的部分，在国际社会各 种问题领域中发挥其独特的作用。但国际非政府组织并非新出现的事物，其历 史久远，早在1 9 世纪，国际非政府组织就崛起于欧洲舞台，由于尚处于发展初 期，国际非政府组织此时的参与能力与作用存在很大的局限性；在两次世界大 战及冷战的背景下，国际非政府组织发展较为缓慢：冷战结束后至今，全球化 进程的加快，信息、通讯技术的进步，全球性问题的产生与日益严峻的趋势， 主权国家体制下的缺陷等原因，为国际非政府组织的飞跃发展创造了契机。国 际非政府组织不仅在人权、环境、经济等领域拓展其活动范围，而且还在文化、 人口、扶贫等领域深入参与程度，其全球治理能力不断增强。但国际非政府组 织未来的发展并非就一马平川，一帆风顺。i 艮i i i 或阻碍国际非政府组织健康发 展的因素仍然存在，国际非政府组织的壮大仍面临着诸多难题。其自身固有的 缺陷就一直困扰着其发展。如机构设置不完善，组织结构不成熟，自愿性与职 业化间的矛盾，经费来源不稳等问题。其参与全球治理过程中遇到的社会因素 也阻碍了其健康发展，如国际法主体地位的缺失，专门的国际条约的缺失等问 题。这些都应引起足够的重视，只有给予足够的关注，并探索相关的改善措施， 国际非政府组织的发展才可能更加理想。笔者本着提出问题，解决问题，具体 问题具体分析的原则，最后提出个人浅薄的看法与建议。 本文主体内容共三万字，分四章进行论述。 第一章引言 简单介绍文章的框架与写作思路，分析国际非政府组织发展历程，以及项 目开展过程遇到的障碍，希望引起更多国际非政府组织爱好者关注其生存与发 展现状。 第二章国际非政府组织的概述 笔者从国外研究现状与国内研究现状着手，阐述非政府组织的概念，得出 对国际非政府组织定义的理解。在分析国内外主流观点的基础上加以发展与总 结，最终得出笔者个人观点；通过对国际非政府组织的性质及与其他国际行为 体关系的论述，以期给国际非政府组织更准确地定性。 第1 章引言 第三章国际非政府组织参与全球治理的实践 笔者集中论述了国际非政府组织参与人权、经济、环境三个领域的具体参 与方式与实践优势，并分析国际非政府组织在这三个领域的的积极作用，以表 明国际非政府组织的角色与作用不容忽视，应得到足够重视与认可。 第四章国际非政府组织发展之障碍及其克服方法 这一部分是本文的重点。笔者着重分析国际非政府组织参与国际事务过程 中所遭遇的外部障碍和内部障碍，并基于具体问题具体分析的原则，提出争取 获得国际法主体地位，加强自身建设，建立国际社会监督体系等建议，望引起 更多的关注与反思，以促进国际非政府组织j i f 页n 发展。 第2 章国际非政府组织的概述 第2 章国际非政府组织的概述 2 1 国际非政府组织的概念 从哲学上讲，非政府组织与国际非政府组织是一般与特殊的关系，非政府 组织包含国际非政府组织。国际非政府组织的概念是从非政府组织的概念中发 展而来，具有非政府组织的一般属性，也发展了国际性这一特性。因此，分析 非政府组织的概念与特征有助于明晰国际非政府组织的概念与属性。然而，非 政府组织一词也常被用来指国际非政府组织，在不少的情况下，两种概念甚至 被等值使用。但国际非政府组织更普遍地被认为是具有国际性特征的非政府组 织，是非政府组织特殊的组成部分。 2 1 1 国外学者的观点 非政府组织种类繁多，定义复杂，目前国际上尚未形成统一的看法，以下 为非政府组织被广泛接受的若干定义。 美国著名学者莱斯特m 萨拉蒙对非政府组织的结构与运作模式做了深入的 研究与探索，认为组织性、私利性、自治性及自愿性是非政府组织应具备的特 征。这是目前认可度最高的定义。世界银行组织认为，非政府组织是指在一特 定法律体系下，不隶属政府部门的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公 司或其他法人，不以营利为目的，即使存在任何利润，也不可以将此利润分配。 这种观点强调非政府组织的非官方性与非营利性的特征。美国学者j l 费尔南 多与a w 赫斯顿在国家、市场和公民社会之间的非政府组织一书中提到， 不仅自愿性社团、非营利组织属于传统意义的非政府组织，而且意识形态、组 织机构和实践活动等方面性质各不相同的组织，如学校、医院、慈善机构、中 介机构、职业协会、合作社互助会、合作会、基金会、会议组织也都属于非政 府组织的范畴。 而国际协会联盟在国际组织年鉴中指出，构成国际非政府 组织必须必具备以下几个条件：第一，具有国际性质的活动宗旨，并意图在三 。萨拉蒙全球公民社会【m 】北京：北京大学出版社2 0 0 6 年版p 1 2 p 1 4 李力坚试论我国非政府组织在构建社会主义和谐社会中的作用| j 】中外企业家2 0 0 9 年第2 期p 7 4 j l 费尔南多与a w 赫斯顿( 美) 国家、市场和公民社会之间的非政府组织【m 】何增科公民社会与第三部门 【m 】北京：社会科学文献出版社2 0 0 0 年版p 2 7 4 3 第2 章国际非政府组织的概述 个以上的国家开展活动；第二，作为成员的个人或集体来自三个以上的国家， 并具有完全的投票权；第三，国际非政府组织有固定的总部或办事机构，从事 连续性的组织活动；第四，组织预算应来自三个以上国家，并且不以营利为目 的。该种观点明确了构成国际非政府组织的具体要求，对国际非政府组织的定 义具有重要意义，但随着时代的变化、世界的发展，有些要求已被众多学者舍 弃。 1 9 9 4 年联合国经社理事会认为：非政府组织是非营利机构，并且其行动是 由该集体一致根据成员的需要，或根据一个或多个与其合作的团体的需要而决 定的。 2 1 2 国内学者的观点 国内学者对非政府组织的定义也各有不同的见解与观点。例如，著名学者 赵黎清教授在一本非政府组织与可持续发展书中介绍到，非政府组织具有 以下特征：第一，具有一定的活动宗旨，并致力于社会公益事业；第二，关注 被忽视的国家或地区以及弱势群体的利益；第三，参与成员具有志愿、奉献精 神；第四，活动方式具有多样性和相当大的灵活性。中国国际关系学资深教授 王逸舟认为非政府组织应该具有非官方性、非营利性、公益性、组织自由、自 愿性等特征。国际关系学者刘贞晔教授把中外学者对非政府组织的定义归纳为 三类：第一类，也是最广泛的定义，即非政府组织是指政府体制外的各种社会 组织和机构；第二类认为非政府组织应具有非官方性、合法性、非政党性、非 营利性、志愿性的特征；第三类定义略为宽泛，即非政府组织不仅具有志愿性、 合法性、非营利性等特性，还应具有为自身成员提供服务和谋取利益的宗旨或 目标，如草根组织。梁西教授认为( 国际) 非政府组织是一种由个人或团体基 于一定的社会宗旨以非官方协议成立的跨越民间联合体。 该观点强调了( 国际) 非政府组织应具有一定的活动宗旨，应具备非官方性的特征等。王彦志认为， ”s e eu i a ，y e a r b o o ko fi n t e r n a t i o n a l ( 19 9 6 19 9 7 ) ，3 3 r d e d i t i o n ，v b l l ，p 16 8 4 - 16 8 5 u n d o ce a c 7 0 ) 1 9 9 4 5 ( 1 9 9 4 ) 赵黎青非政府组织与可持续发展【m 】经济科学出版社1 9 9 8 年版p 2 3 4 王逸舟国际政治中的非政府组织【m 】东方，1 9 9 5 年第5 期p 4 1 刘贞晔国际政治领域中的非政府组织一一种互动关系的分析【m 】天津：天津人民出版社2 0 0 3 年 版p 1 7 - p 1 9 梁两国际组织法 m i 武汉：武汉大学出版社2 0 0 1 年版p 4 4 第2 章国际非政府组织的概述 非政府组织是指由个人、民间团体依法成立的非营利机构，拥有独立的组织章 程、活动宗旨，并依赖活动资金及组织机构参与国际经济及相关领域事务。这 种观点的局限在于规定非政府组织只从事国际经济及相关领域活动，与实践并 不相符。 国际非政府组织的国际性特征被认为是国际非政府组织与一般的非政府组 织最主要的区别，国际非政府组织的国际性主要表现在以下几个方面：一是国 际非政府组织活动目的与活动范围的跨国性；二是机构设置与成员构成具有跨 国性，即在两个以上的国家设立机构办事处，组织成员由两个以上国家的个人 或团体构成；三是组织资金来源于不同国家的个人或团体的捐赠。由联合国的 基本文件及相关规定可知，最初界定的非政府组织实则指的是国际非政府组织。 1 9 5 2 年，联合国经社理事会在其2 8 8 ( x ) 号决议中明确规定所有根据非官方性 协议建立的国际组织都是非政府组织。 该规定的言外之意是非政府组织必须是 国际组织，把国内的民间团体排除在外。然而，多年后的今天，为了适应发展 的需要，为使国际非政府组织可以在更大的范围、更有效地代表和反映世界各 地民众的主要呼声与利益，联合国和国际协会联盟放松了非政府组织国际性的 要求，减少了国际性的限制。最终，国内非政府组织获得了联合国经济社会理 事会的批准，享有咨商的权利。国内非政府组织也可以以自身独立的名义在联 合国会议上直接发表意见。从此，非政府组织的涵义就更加宽泛了。 经社理事会新的决议反映了国际非政府组织的概念在扩展，对国际性的要 求也在变化。根据经社理事会新的决议，我们可以理解为，只要组织意在两个 以上的国家实施活动，不管参与人员、经费是否具有跨国性，都不影响国际非 政府组织国际性的认定，即凡意在两个以上国家开展运作、实施项目的非政府 组织都属于国际非政府组织。 2 1 3 作者的观点 在详细分析和研究国内外知名学者对非政府组织及国际非政府组织的定义 。王彦志非政府组织的兴起与国际经济法的合法性危机i j 】法制和社会发展2 0 0 2 年第2 期 王杰、张海滨、张志洲全球治理中的国际非政府组织 m 】北京：北京大学出版社2 0 0 6 年版p 2 0 李铁成世纪之交的联合国【m 】北京：人民出版社2 0 0 2 年版p 3 8 0 赵黎青非政府组织与非营利组织h p p t ：w w w w o r l d c h i n a o r g 0 6 0 6 0 3 0 5 1 2 0 1 h t m 刘贞晔国际政治领域中的非政府组织 m 】天津：天津人民出版社2 0 0 5 年版p 5 8 一p 6 1 5 第2 章国际非政府组织的概述 后，笔者最终把国际非政府组织的定义总结为：一种建立在非政府协议基础上 的、以一定的价值基础为社会宗旨的、独立和自愿地从事跨国界活动的非营利 机构。 2 2 国际非政府组织的性质及地位 2 2 1 国际非政府组织的性质 由于强调的侧重点不同，国际非政府组织的称谓也就五花八门了。志愿组 织、第三部门( 中介机构) 、非营利组织、人民组织、跨国社会运动组织、慈善组 织、公益法人等，都是国际非政府组织的不同叫法，都集中体现非政府组织的 不同侧面。 第一，志愿性始终被普遍认为是非政府组织最重要的特征，也是区别于商 业部门和政府部门的根本特征，同时志愿性也是非政府组织的价值基础。志愿 是指任何人自愿贡献个人时间和精力，在不为物质报酬的前提下，为推动人类 发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的精神，参与成员以利他主义和奉 献精神为导向，主动参与活动。长期以来，接受捐献及成员的自愿参与始终是 非政府组织的一大特点，有组织的志愿性行动具有提供比国家或政府更优质的 服务的优势。 费尔南多和赫斯顿认为，自愿主义与非政府组织相结合有助于非政府组织 项目的持续化。但历史告诉我们，志愿性协会不仅是政治活动的场所，而且如 罗伯特威尔辛所指出的，政治的历史，严格地说，就是志愿性协会的历史。 威尔辛通过对具有层级制结构的乡村社会与志愿性协会之间的关系进行考察， 得出结论认为，不管志愿性协会所宣称的意图如何，它们本质都是穿着现代外 衣、用以维护和加强特权、维持穷人从属地位的传统机构。虽然威尔辛考察的 都是地方性的志愿协会，但其揭示的性质却具有一般性，该分析也应适用于国 际非政府组织。 第二，把国际非政府组织在性质上视为社会中介机构，也是一种广泛的看 法。这主要源于它本着非营利的原则，在国际社会中扮演着一种整合国际民间 or o e r tw i r s i n gs o c i a l i s ts o c i e t ya n df r e ee n t e r p r i s ep o l i t i c s ：as t u d yo f v o l u n t a r ya s s o c i a t i o ni nu r b a ni n d i a ， p3 2 6 第2 章国际非政府组织的概述 社会资源的角色，“为他人做嫁衣”。例如，它设计、实施各类发展计划，目的 是为国际社会创造更多的对话的环境，以唤起各类机构与世人关注容易被忽略 的社会问题，从而平衡国内、国际的发展差距等。它在国家、市场和社会之间、 在一国与另一国之间以及在国内问题与国际事务之间的角色与作用，都诠释了 非政府组织的中介性质。 第三，把国际非政府组织视为政府的合作伙伴，是因为它与本国政府及受 援助国政府之间存在大量的合作关系。这样的性质定位，突出的仍是国家中心 和政府中心，容易把国际非政府组织单纯地理解为政府的代理机构。在与政府 合作的过程中，国际非政府组织协助政府推行项目，落实政策。在一定程度上， 国际非政府组织确实扮演着代理性角色，履行着代理的义务与责任。但国际非 政府组织与政府之间的分歧与斗争也时常存在。因此，判定其为政府的合作伙 伴或代理机构都是不全面的，就像判定它是政府的抗议者和竞争者一样不全面。 第四，国际非政府组织是公民社会组织的观点已被广泛认可，国际非政府 组织作为整体力量的呈现，是全球公民社会出现的重要标志。国际非政府组织 把志愿主义精神贯穿在提供服务与公共产品的整个过程，关注世界弱势群体利 益与生存状况，给予贫穷人口人道关怀，并为贫穷国家或地区争取平等发展机 会。它坚持以民间利益为活动方向，坚持向民众开放参与系统，切实履行全球 治理和发展的重要职能。与自上而下的政府统治方式及企业的经营战略不同， 国际非政府组织的机构运行是自下而上的、由民间自主或互助推动的。所以， 它的影响力是其他部门或机构无法取代的。国际非政府组织与政府有合作，也 有对抗。它会帮助政府实施合理的、与之理念和目标一致的工程项目，也会与 政府和私人经济部门进行抗争，争取更多各种社会权利。国际非政府组织强调 自身的独立性、非官方性，因为作为第三部门组织，不同于政府部门和私人经 济部门，不成为他们一部分，是其合法性的界限。总之，国际非政府组织反映 了全球公民社会的基本面貌与特质。 在关于国际非政府组织的研究实践中，学者习惯把国际恐怖主义组织、国 际贩毒集团等消极的国际组织排除在外。该类组织不但缺乏一般积极向善的活 动宗旨，反而以损害人类共同利益来实现自身的不法目的。该类组织属于国际 社会需要共同取缔的非法组织，严重危害人类共同利益。将该类组织排除在外 王杰、张海滨、张志洲全球治理中的国际非政府组织【m 】北京：北京大学出版社2 0 0 6 年版p 6 1 - p 6 2 王杰、张海滨、张t 一- j ：洲, 全球治理中的国际非政府组织【m 】北京：北京大学出版社2 0 0 6 年版p 6 2 - p 6 3 7 第2 章国际非政府组织的概述 既合理，也便于对一般的国际非政府组织进行研究。 2 2 2 国际非政府组织的地位 国际体系由各种国际行为体及其相互关系构成，主要被划分为两个部分， 即政府体系和市场体系。但国际非政府组织属政府体系和市场经济体系之外的 “第三体系”。作为国际体系的一部分，尤其是新兴的部门或体系，国际非政府 组织受其他行为体的影响胜过它对其他行为体的影响。国家是当代国际体系最 主要的行为体，是国际社会的统治者和主要管理者。随着全球化趋势的加强， 主权意识伸展至社会的各个角落。但我们仍然看到，主权国家在日益复杂和尖 锐的国内与国际问题面前的力不从心和束手无策。如发展问题、贫富差距问题、 人类的平等与公正问题、环境问题、和平和秩序问题等，要么从未有所改善， 要么情况更加严峻，即使在联合国等政府间组织的鼎力相助下，主权国家也无 法克服其在特定领域的无能为力，事实上，越来越多的问题领域已游离在主权 国家权力体制边缘或之外。显然，主权国家体制的局限性已暴露无遗。 以联合国为代表的政府间国际组织，产生于主权的让渡，相对单个国家而 言，享有一定的独立性。与国际非政府组织相比，联合国的地位更高，影响力 更大，掌控了任何非政府组织都无法比拟的资源，具有与生俱来的优势。因此， 联合国的项目范围辐射至世界发展与治理的所有领域。而国际非政府组织可以 施展的地方仅为主权国家和联合国涉及到但未能有效发挥功效的领域。例如， 市场失灵的地方，便是国际非政府组织在社会道义基础上的发展项目的地方。 虽然许多研究表明国际非政府组织的经济运作并不比市场部门更有效率，但在 市场经济带来的某些政府和联合国也难以或无法治理的社会与发展问题上，国 际非政府组织却显示出其独特的魅力，发挥着难能可贵的作用。在国家、政府 间国际组织与市场经济部门职能所不及的地方，以国际非政府组织为代表的“第 三部门”已有一片属于自己的相对独立的天地。尽管如此，国际非政府组织的 功能发挥仍然受到严格的限制，其发挥的作用仍非常有限，只能在主权国家和 联合国的主导下，扮演辅助性的角色。但从性质上说，由于国际非政府组织是 公民社会组织，它的地位将随着公民社会本身以及国家和市场部门的变化而变 化。世界的发展告诉我们公民社会正处于发展与壮大之中。北方发达国家，由 于民主化程度较高，市场经济发展较为成熟，权力与制衡体制运行良好，原由 第2 章国际非政府组织的概述 政府支配的一部分权力开始向公民社会转移；发展中国家的国家权力运行模式 也正在被打破，慢慢步入民主化、成熟化的阶段，为国际非政府组织施展自身 优势创造更加理想的环境。总体来说，全球性公民社会尚处于幼稚阶段，却已 是大势所趋。国际非政府组织的在国际关系中的边缘或半边缘地位必将随着公 民社会的壮大而被改善。 2 3 国际非政府组织与其他行为体的关系 2 3 1 国际非政府组织与国家的关系 在国际层面上，威斯特伐利亚体系的建立确立了国家是世界上最重要的行 为体，是国际关系最基本的组成细胞和主要参与者。在国内社会传统上，国家 处于政治和法律等资源的垄断地位，并对各个领域实行统治与管理。私人企业 发展起来后，整个社会被划分为两大部门，即国家一政府部门和企业一市场部 门。而国际非政府组织，则是新崛起的在政府和市场之外的第三部门的一部分， 有时也被直接等同于第三部门。国际非政府组织与其他国际行为体之间的关系， 尤其是与国家之间的关系，无论是在国际上还是在国内上都非常复杂。概括起 来存在几种可能的模式： ( 1 ) 相互合作关系。在政府不能够或不愿意提供公共物品和服务的领域， 或行为效率不高的领域，国际非政府组织作为“替补者”的身份出现，发挥积 极作用。政府出于解决问题的考虑，也支持国际非政府组织发挥独特的作用。 国际非政府组织出于扩大影响范围，提升国际地位的考虑，既乐于参与问题领 域的事务，也乐于接受政府的帮助。两者各具优势，也各有不足，为扬长避短， 充分发挥优势，就会出现合作，形成相互支持、相互尊重的关系。 ( 2 ) 挤压与被挤压的关系。当国家的权力过于强大，甚至垄断各种社会资 源时，就会形成“强政府弱社会”局面。当出现“强政府弱社会 局面时，做 为社会一部分的非政府组织的生存和发展空间就会受到严重的挤压。这时政府 行政与统治的领域几乎无所不及，国家把非政府组织踢出局，并以国家的统治 服从精神替代非政府组织得以产生的服务精神。 王杰、张海滨、张志洲全球治理中的国际非政府组织【m 北京：北京大学出版社2 0 0 6 年版p 6 2 - p 6 3 9 第2 章国际非政府组织的概述 ( 3 ) 相互制约关系。政府行政效率的“失灵”是形成国际非政府组织与政 府之间依赖关系的重要基础。但总体上这是一种不对称的相互依赖。国家拥有 特权，可以授权支持国际非政府组织从事某种活动，也可以限制国际非政府组 织的某些活动。主权国家通过财政、政策、资讯等手段给予国际非政府组织相 关支持，吸引更多国际非政府组织参与国家资助与服务项目，并以此制约国际 非政府组织独立自主的发展。但也有许多洁身自好的国际非政府组织坚决表明 自治性、独立性的立场，一如既往的坚持民主、平等的价值取向，并不断提高 组织运作效率，努力提高自我形象及影响力，确保其对国家行为发表评论与舆 论监督的权威性，从而形成对主权国家不当行为的制约。 ( 4 ) 相互尊重关系。取得合法资格、具备合法性的国际非政府组织一般受 到国家的认可，国家也尊重其独立性和自治性。在法律与规约的范围内，有些 国际非政府组织确定与自己能力相称的目标和活动领域，它们不接受政府资助， 不抵制也不迎合政府的工作。同时政府也可能无意资助或依赖国际非政府组织 的作用。这样，双方各行其道，尊重彼此的法律地位，尊重彼此的生存和活动 空间。 总之，国家与国际非政府组织的关系多样、复杂，并随着时代、政策等因 素的变化而不断变化。但不可否认的是，国际非政府组织的国际地位总体上呈 上升的趋势。 2 3 2 国际非政府组织与政府间国际组织的关系 二战后，以联合国为核心的全球政府间国际组织体系逐步形成。政府间国 际组织不仅是国际社会发展的制度需求，而且作为超国家实体，被赋予了“新 政治”的理想。由各缔约国政府主导、支配的政府间国际组织是各缔约国利益 博弈的重要舞台，各缔约国政府代表团在联合国各种会议上发表的意见、谈判 等都坚持从国家利益出发，维护国家利益的最大化。本质上，政府间国际组织 从属于主权国家体制。 国际非政府组织从其基本属性可知，它不是国家利益的代表，而是“世界 良心”的体现，它不受主权国家的指使，一般也不受自我利益的驱动，而是基 于社会道义和良知，及公平、公正、民主等价值取向，致力于某个特定的国际 社会或全球性问题的解决。它代表的是国际民间社会的立场。政府间国际组织 1 0 第2 章国际非政府组织的概述 是主权国家统治的延伸，也是主权国家管理模式的创新，起着辅助主权国家统 治与管理的作用，被视为“国际政府”。 在主权国家统治失灵的情况下，作为某种形式的“国际政府”的政府间国 际组织也会失灵，而且因授权不足等原因对越来越多的国际社会问题不能及时、 灵活、有效地做出反应。随着全球化趋势的加强，全球相互依赖关系的加深， 全球性问题层出不穷，政府间国际组织难以有效协助主权国家全面应对各种全 球性问题，或者说许多问题模式和问题领域是主权国家和政府间国际组织自上 而下的统治和管理体制所无法解决的。国际非政府组织正是在这些领域显示出 自己的职能优势和价值优势。 当然，国际非政府组织由于资源与权力的限制，由于自愿失灵的存在，也 不可能包揽各种各样的社会问题，而且，与政府间国际组织相比，国际非政府 组织的作用还比较弱小。以联合国为核心的政府间国际组织体系在全球治理与 发展等领域的巨大作用与成就，是国际非政府组织体系难以比拟的。虽然国际 非政府组织代表新的国际合作形式，代表全球公民社会的重要形式和未来发展 的新希望，在未来全球社会生活中作用呈日渐增强的趋势，但笔者认为，国际 非政府组织在治理与发展等国际领域仍然扮演着政府间国际组织的辅助角色。 总而言之，国际非政府组织与政府间国际组织在参与国际社会领域上有许多重 合，在治理与发展上有许多共同目标，它们之间主要是互补关系。在职能发挥 的过程中，它们相互作用、相互渗透，既竞争又合作，但又彼此独立。 2 3 3 国际非政府组织与跨国公司的关系 跨国公司与国际非政府组织都属于非国家行为体，全球化发展使国际社会 行为体更加多元化。在全球化进程中，经济全球化最为突出，作用最为显著， 影响最为深远。跨国公司是经济全球化过程中最重要的参与者之一，国际非政 府组织不可避免地与之发生联系。但两者却有着本质区别：国际非政府组织坚 持公益价值取向，致力于维护人类共同利益，跨国公司则坚持利己的价值取向， 追求利益的最大化。国际非政府组织的公益形象虽然得到广泛的认可，但其组 织机构，特别是决策阶层并非产生于正式的民主程序，其民主性、合法性在参 与国际事务过程易遭受质疑；而越来越多的跨国公司开始改变“唯利是图”的 做法，其原因或许是为了“回报社会”，或许是为了税收的减免，或许是做更长 第2 章国际非政府组织的概述 远的投资等，但不可否认它们也为自己树立起了一定的道义形象。这使它们与 国际非政府组织有更多的“共同语言”。由于多种因素的存在，国际非政府组织 和跨国公司会形成多种相互关系的模式，以下视作概括性论述： ( 1 ) 彼此独立 这主要是指它们相互间不直接往来。这是国际非政府组织和跨国公司之间 的一种特殊关系模式，而且这种特殊的关系模式还普遍存在。所谓“道不同不 相为谋”，许多国际非政府组织，例如绿色和平组织、太平洋环境组织，秉持中 立的原则，不接受来自跨国公司的捐款和其他物资的赠与，以免受捐赠公司的 政策牵制，影响其独立性及公正的道义理念与形象。 ( 2 ) 制约与监督 跨国公司的影响不仅体现在世界经济与贸易方面，而且还涉及环境问题、 劳工权利等问题，甚至在世界性经济资源的配置、发达国家与发展中国家的贫 富差距等方面也有它的足迹。可以说，国际非政府组织在治理与发展中不可避 免的要与跨国公司发生关系。国际非政府组织通过舆论手段，公布或曝光跨国 公司一些违背或损害公共利益的政策或行动，引起公众关注跨国公司的动态， 使跨国公司受到严格规则的制约和更加复杂多元的外力牵制。随着全球性环境 问题的持续升温和人类生存危机意识的增强，从事保护环境活动的国际非政府 组织特别活跃，它们中的许多工作都需要直接面向跨国公司。 ( 3 ) 立场对抗 这种关系的出现产生于两者利益和理念的对立。跨国公司是一种以自我利 益为主的组织体。跨国公司的首要考虑的是能否营利以及如何营利最大化。因 此，跨国公司的政策和活动有可能损人利己或以牺牲公共利益甚至全球利益为 代价来实现自身利益。依据现行的法律法规，跨国公司的许多目的及行为很难 认定为违法或违规，甚至已发现的违法或违规行为因缺乏法律规定而没能及时 得到制止和惩罚。因此，跨国公司追求的价值取向可能导致严重的社会不公、 发展失衡，甚至引起社会动荡。而这些对于主张正义、良知，代表全球利益的 国际非政府组织来说是无法接受的。于是，国际非政府组织游说跨国公司，希 望其在政策上做出适当的调整。但绝大多数的跨国公司不但不愿意做出妥协， 反而质疑国际非政府组织的民主责任与合法性。这样，利公价值取向的国际非 政府组织与利己价值取向的跨国公司就不可避免的发生对抗与冲突。 d 王杰、张海滨、张志洲全球治理中的国际非政府组织【m 】北京：北京大学出版社2 0 0 6 年版p 4 9 一p 5 2 1 2 第3 章国际非政府组织参与国际社会的实践 第3 章国际非政府组织参与国际社会的实践 3 1 国际非政府组织在人权领域的实践 3 1 1 国际人权非政府组织的定义 笔者把国际人权非政府组织定义为：一种建立在非政府协议基础上的、以改 善人权、实施人道主义救助为宗旨的、独立和自愿地从事跨国界活动的非营利 机构。国际人权非政府组织有以下特点：一是国际人权非政府组织主要从事跨 国的人权与人道主义救助；二是国际人权非政府组织有一定的宗旨和目标；三 是国际人权非政府组织活动经费主要来自于社会捐赠。 3 1 2 国际人权非政府组织简介 参与国际人权事务的国际非政府组织越来越多，作用也越来越显著。如国 际红十字会、国际人权联合会、国际人权联盟、保护人权反奴役协会、大赦国 际等。其中大赦国际的积极影响深入人心。 大赦国际( a m n e s t yi n t e m a t i o n a l ，a i ) 成立于1 9 6 1 年5 月，总部设在伦 敦。该组织活动经费主要来自于个人捐款、会费及当地筹款，第一年的经费为 6 0 4 0 英镑，2 0 0 0 至2 0 0 3 年间，接受各种捐助2 3 7 2 万英镑，以后每年的捐款数 额都有所增加。大赦国际以致力于解救因信仰而被监禁的人以及为他们家庭提 供帮助宗旨，动员公众舆论力量，促进国际机构保障言论与宗教自由。大赦国 际章程中明确规定它的任务，即采取行动以防止和结束对个人肉体和精神完整 性的严重侵权行为。大赦国际在全球5 6 个国家和地区设有分会，在一些国家和 地区还设有协调机构或活动团体。总部人员由3 0 0 名职员和9 5 名志愿者共同 组成，分别来自5 0 个国家和地区。大赦国际执行机构的国际执行委员会由9 位 委员组成，从每两年举行的全球会员代表大会及国际秘书处的职员中选出，其 中8 人为无报酬的义务工。大赦国际在联合国经社理事会享有普遍咨商地位， 在纪念世界人权宣言3 0 周年的活动上获得联合国人权奖，1 9 7 7 年又获得诺 4 王杰、张海滨、张志洲全球治理中的国际非政府组织【m 】北京：北京大学出版社2 0 0 6 年版p 4 0 5 1 3 第3 章国际非政府组织参与国际社会的实践 贝尔和平奖。 3 1 3 国际人权非政府组织参与人权事务的方式 与主权国家和政府间国际组织相比，国际非政府组织是个新兴的组织，占 有资源有限，影响力与号召力也较弱小。当今在国际人权问题上，国家和政府 问国际组织是主要的参与者，国际非政府组织则通过协助国家和政府间国际组 织解决人权难题的方式参与该领域事务，参与方式丰富多样。如国际人权非政府 组织通过参与联合国人权机制来开展人权领域的工作。 3 1 2 1 参与联合国人权会议，行使发言权 积极参与联合国的各项人权会议。联合国人权委员会会议、人权公约委员 会会议和国际人权会议等，是国际人权非政府组织参与全球人权规则制定最重 要的途径之一。联合国是最具有权威性的政府间国际组织，虽然其时常受西方 发达国家的操纵与利用，但它的权威性仍得到世界绝大多数国家的认可。联合 国的各类人权会议是各国争论最激烈的场所之一，各国力图在会议上就某一问 题达成共识，以获得正义、合理的依据。国际人权非政府组织也不例外，为了 自身发展与目标的实现，就必须争取在国际人权会议上获取各国政府的支持， 为日后活动的合法性寻求依据。 3 1 2 2 与人权委员会及其附属委员会、联合国非政府组织部门或人权事务高级 专员办事处等保持联络 由于国际人权非政府组织与主权国家的性质不同，他们参与会议的资格要 求也就存在差异，这在联合国会议安排程序上有所体现。如联合国的相关负责 部门对国际人权非政府组织的参与资格审查、报告字数限制等方面做了特别的 安排。因此，基于参与联合国会议，国际人权非政府组织与联合国人权机构的 日常联络显得非常重要。 国际非政府组织还有其他的参与方式，如向各公约机构提交某国的人权报 告，让专家对该政府报告做出评价，对该国不当行为形成一定的制约；与有经 济社会理事会咨商地位的国际组织保持联络，将报告及申诉副本寄给这些国际 组织，间接影响联合国的决策或计划等。吲 。w w w a m n e s t y o r 9 2 0 1 1 年l o 月1 5 日访问 h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 6 2 4 1 3 4 0 h t m 2 0 1 1 年1 1 月1 2 日访问 1 4 第3 章国际非政府组织参与国际社会的实践 3 1 4 国际人权非政府组织在全球人权治理中的作用 3 1 4 1 促进人权制度体系的建立 国际人权非政府组织的努力促进了联合国人权体系的建立。1 9 7 9 年缔结的 消除对妇女一切形式歧视公约、1 9 8 9 年出台的儿童权利公约都受益于国 际非政府组织的努力与抗争。同时，国际人权非政府组织在联合国制度调查、 人权事务高级专员等领域的贡献也非常突出。 3 1 4 2 促进全球民主化的进程 历史证明，专制制度下的人权暗无天日，而民主则是人权保障灿烂的阳光。 人权与民主密不可分，一国的民主化程度越高，人权就更容易得到保障。对人 权保障的追求也进一步促进民主化程度的提高。自北爱尔兰从爱尔兰分离出来 后，一党独大，政治专制，人权遭到践踏，无法得到保障。1 9 7 2 年后，大量国 际非政府组织进入北爱尔兰，它们相互援助，共同协助解决当地政府难以解决 的民生问题，如住房、医疗卫生等，为当地老百姓争取可观的经济