（环境工程专业论文）改进型delphi法在环境影响评价公众参与中的应用研究.pdf

本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其它教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文使用授权书 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅。本人授权武汉理工大学可以将本学位论文的全部内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存或汇编本学位论文。同时 授权经武汉理工大学认可的国家有关机构或论文数据库使用或收录本学位论 文，并向社会公众提供信息服务。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 研究生( 签名) 墨垂l 盈鱼导师( 签名) ：研究生( 签名) 叁鱼l 茁驾导师( 签名) ： 摘要 环境影响评价是一项确保环境要素在具体的建设项目、规划以及政策等的 决策过程中获得充分考虑的有效手段。公众参与作为环境影响评价公工作中的 一项重要内容，在提高全民环境保护意识、促进环境影响评价制度趋于完善以 及确保可持续发展战略实施等方面则起着不可或缺的重要作用，它在一定程度 上体现着决策的民主化。一个国家公众参与发展的程度直接体现着该国环境意 识、民主进程和政治文明的发展程度。随着环境、经济和社会可持续发展战略 的加速推进，公众参与在环境影响评价中的作用越来越重要。发挥公众参与的 积极作用，提高其有效性是非常必要的。但由于各种客观限制或人为的因素， 在实际操作之中难以使公众参与的有效性得到有效的保障。从世界范围来看， 公众参与环境影响评价的制度建设都尚处于起步阶段，这一制度的发展和完善， 还有很大的空间。 d e l p h i 法是通过书面的形式征询有关专家意见，并对意见结果进行统计处 理、归纳和综合，并经多次信息反馈，使专家意见逐步收敛，从而得出正确结 论的方法。该法避免了个别专家预测可能产生的片面性，以及集体预测中附和、 情面、自尊等心理干扰，预测比较客观，但在应用中也存在着一些不足之处， 例如问卷问题模糊不清，需要多次往返重复，结论具有模糊性等等。这使得d e l p h i 法在具体应用之中的科学性及适用性也受到了一定程度的质疑。 本文通过对国内外环境影响评价公众参与制度的比较研究，分析出影响环 境影响评价中公众参与有效性的重要因素，进而以提高环境影响评价中公众参 与( 尤其是一级公众参与) 的可靠性和有效性为目标，在经典d e l p h i 法的基础 上，引入具有广泛面向公众、问卷调查设计科学合理和及时有效的信息反馈机 制等特点的改进型d e l p h i 法，并通过a h p f p r 模型的建立，以国家电网平高 集团有限公司特高压、超高压开关重大装备产业基地环境影响评价项目为例， 将改进型d e l p h i 法应用于该环境影响评价项目的公众参与工作中来，经反复调 查反馈，对定性的公众参与结论进行量化表示，根据评分明确排列顺序，明确 公众对该项目的意见及建议，真正建立起双向交流机制，以此来保障环境影响 评价公众参与机制的落实与完善。 关键词：环境影响评价，公众参与，改进型d e l p h i 法，a h p - f p r 模型 a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ti sa l le f f e c t i v em e a l 临w h i c he n s u r et h e e n v i r o n m e n t a lf a c t o r sc a nb e f u l l y c o n s i d e r e di ns p e c i f i cc o n s t r u c t i o np r o j e c t s ， p l a n n i n ga n dp o l i c yd e c i s i o np r o c e s s a sa l li m p o r t a n tc o n t e n t so fe n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n t ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o np l a y sa ni n d i s p e n s a b l er o l ei ni m p r o v i n gt h e a w a r e n e s so fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n , p r o m o t i n gt h e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n ts y s t e mt ob e c o m ep e r f e c t g r a d u a l l y a n de n s u r i n gt h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ts t r a t e g yi m p l e m e n t a t i o n , i nc 2 r t a i ne x t e n t , i te m b o d i e st h ed e c i s i o n s d e m o c r a t i z a t i o n t h ed e v e l o p m e n tl e v e lo fa c o u n t r y sp u b l i cp a r t i c i p a t i o nr e f l e c t s t h e t h ed e v e l o p m e n ts p e e do fe n v i r o n m e n t a lc o n s c i o u s n e s s , d e m o c r a t i z a t i o na n d p o l i t i c a lc i v i l i z a t i o nd i r e c t l y w i t ha c c e l e r a t e dd e v e l o p m e n to ft h ee n v i r o n m e n t , e c o n o m i ca n ds o c i a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ts t r a t e g y , p u b l i cp a r t i c i p a t i o nb e c o m e s m o r ea n dm o r ei m p o r t a n ti ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t i ti sv e r yn e c e s s a r yt o p l a yt h ep o s i t i v er o l eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n , a n di m p r o v ei t se f f e c t i v e n e s s b u t b e c a u s eo fk i n d so f o b j e c t i v er e s t r i c t i o n so rm a n - m a d ef a c t o r s , i t sh a r dt oe n s u r et h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o n se f f e c t i v e n e s se f f e c t i v e l yi na c t u a lo p e r a t i o n f r o mag l o b a l p e r s p e c t i v e , t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m s c o n s t r u c t i o ni ss t i l li ni t si n f a n c xt h es y s t e ms t i l lh a v eal o to fs p a c et od e v e l o pa n d p e r f e c t d e l p h im e t h o dc o n s u l t sr e l e v a n te x p e r t si nw r i t t e nf o r m ，s t a t i s t i ca n di n d u c e o p i n i o n s ，t h e nm a k ee x p e r t s o p i n i o n sg r a d u a l l yc o n v e r g et h u sg e tc o r r e c tc o n c l u s i o n b yr e p e a t e di n f o r m a t i o nf e e d b a c k t h em e t h o da v o i d st h ep o s s i b l eo n e s i d e d n e s so f i n d i v i d u a le x p e r t s p r e d i c ta n de c h o ，s e l f - e s t e e m ，p s y c h o l o g i c a ld i s t u r b a n c e sa n d o ni nc o l l e c t i v e p r e d i c t i o n , i tp r e d i c t so b j e c t i v e l y , b u ti ta l s oe x i s t ss o m e s h o r t c o m i n g si nt h ea p p l i c a t i o n ，s u c ha sq u e s t i o n n a i r ep r o b l e m ，n e e dm u l t i p l eb l u r r e d ， c o n c l u s i o n sa 他内嵫e t c t h e yr e s u l ti nc e r t a i nd o u b t si ns c i e n t i f i c a l n e s sa n d a p p l i c a b i l i t yo ft h ed e l p h im e t h o d ss p e c i f i ca p p l i c a t i o n b a s e do nt h ec o m p a r a t i v es t u d yb e t w e e nt h ed o m e s t i ca n do v e r s e a sp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m ，a n a l y s ei m p o r t a n tf a c t o r s w h i c ha f f e c tt h ee f f e c t i v e n e s so ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a li m p a c t u a s s e s s m e n t ，a n dt h e ni no r d e r t oi m p r o v et h et h er e l i a b i l i t ya n de f f e c t i v e n e s s0 ft h e d u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ( e s p e c i a l l y t h ef i r s tc l a s s p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ) ，i n t r o d u c et h em o d i f i e dd e l p h i m e t h o dw h i c hf a c e st h ee x t e n s i v e p u b l i c ，d e s i g n sr e a s o n a b l eq u e s t i o n n a i r es u r v e ya n de f f i c i e n ti n f o r m a t i o nf e e d b a c k m e c h a n i s mb a s e d0 nc l a s s i c a ld e l p h im e t h o d b ye s t a b l i s h i n gt h ea h p f p rm o d e l ， t a k et h ee n v i m l r i m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n tp r o g r a mo ft h es t a t eg r i dp i n g d i n g s h a n h i g hv o r a g es w i t c h g e a rg r o u pc o ，l t de x t r a - h i g hv o l t a g e ( e h v ) a n ds u p e r - h i g h p r e s s u r es w i t c hk e ye q u i p m e n t sm a n u f a c t u r i n g b a s ef o re x a m p l e ，a p p l yt h el m p r o v e d d e l p l h im e t h o d i nt h ee n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n t s p u b l i cp a r t l c l p a t l o n p r o g r e s s ，t h r o u g hr e p e a t e di n v e s t i g a t i o n a n df e e d b a c k , q u a n t i f i e d l yc x p r e s s t l l e q u a l i t a t i v ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n sc o n c l u s i o n ，m a r s h a l ls e q u e n c ea c c o r d i n g t os c 0 r c s ， d e f t n i t u d ep u b l i c so p i n i o n sa n ds u g g e s t i o n s t ot h ep r o j e c t ，t r u l ye s t a b l l s ht h e 铆0 - w a vc o m m u n i c a t i o nm e c h a n i s m ，t os a f e g u a r di m p l e m e n t a t i o na n di m p r o v e m e n t o ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s mi ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m 蛐l k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，i m p r o v c dd e l p h i m e t h o d ，a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s f u z z yp a t t e r nr e c o g n i t i o n m o d e l 1 1 1 1j蜀1、1 目录 摘要i a b s t r a c t i i 第l 章绪论1 1 1 研究背景和意义2 1 2 研究内容。2 第2 章环境影响评价公众参与制度4 2 1 环境影响评价及其制度4 2 1 1 环境影响评价4 2 1 2 环境影响评价制度4 2 2 公众参与4 2 2 1 公众参与的概念、内涵及意义4 2 2 2 公众参与的管理模式6 2 2 3 公众参与的作用6 2 3 环境影响评价的公众参与7 2 3 1 环境影响评价中公众参与的引入7 2 3 2 公众参与环境影响评价制度的功能8 2 3 3 环境影响评价中公众参与的依据8 2 3 4 环境影响评价中公众参与的等级9 2 3 5 环境影响评价公众参与中的公众9 2 3 6 环境影响评价中公众参与的方式1 0 2 3 7 环境影响评价中公众参与的必要性。1 l 2 4 国内外的环境影响评价公众参与1 2 2 4 1 我国环境影响评价的公众参与制度1 2 2 4 2 中外环境影响评价公众参与制度对比1 5 第3 章方法原理及d e l p h i 法的改进18 3 1 经典d e l p h i 法18 3 1 1 特点18 3 1 2 确定评价主题、编制评价事件一览表1 9 3 1 3 选择专家2 0 3 1 4 环境预测和价值 3 1 5 结果的处理和表达方式2 2 3 1 6j 直用2 6 3 2 层次分析法2 6 3 2 1 定义2 6 3 2 2 步骤2 6 3 2 3 应用2 7 3 3 模糊模式识别法一2 7 3 3 1 定义及特点2 7 3 3 2 基本概念2 8 3 3 3 原则2 9 3 4 改进型d e l p h i 法2 9 3 4 1 改进方法2 9 3 4 2 实施方案3 0 第4 章改进型d e l p h i 法在建设项目环境影响评价中的应用3 6 4 1 建设项目概况3 6 4 1 1 背景资料3 6 4 1 2 工程排污分析及原材料和能源消耗分析3 7 4 1 3 环保措施分析。3 9 4 2 建设项目环境影响评价中改进型d e l p h i 法的应用4 0 4 2 1 确定公众参与拟调查项目及内容4 l 4 2 2 选择调查对象4 l 4 2 3 设计调查问卷4 3 4 2 4 多轮调查4 3 4 2 5 建立评价指标体系4 6 4 2 6 确定评语集4 8 4 2 7 确立指标权重4 8 4 2 8a h p f p r 模型评价5 0 4 2 9 结果综合分析5 l 第5 章结论，5 5 5 1 结论5 5 5 2 展望。5 5 致 射5 7 参考文献5 8 攻读硕士学位期间发表论文6 l 攻读硕士学位期间完成的科研成果6 2 附勇之6 3 武汉理工大学硕士学位论文 第1 章绪论 改革开放以来，我国在经济发展方面取得了重大的成就，但环境污染状况 也在日益加剧。面对环境状况的恶化，我国环境保护制度的不健全，尤其是环 境影响评价制度的不完善是难辞其咎的，这一旨在预防及减缓拟建的开发行为 对环境可能造成不良影响而实施的环境法律制度，由于公众参与机制的缺失， 在实践中却难以真正起到应有的作用，从而导致一些破坏环境的项目仍然不断 上马。广州市番禹区垃圾焚烧厂项目、北京垃圾发电项目和厦门p x 项目风波就 使得我国公众参与环境影响评价机制的不足之处暴露无遗。在上述事件中，真 正酿成争议和冲突的原因，不仅仅是项目本身可能带来的污染威胁及危害，更 是不透明的环境影响评价决策的过程本身。 这些事件迫使人们对我国环境影响评价公众参与的机制进行重新审视：环 境影响评价对规划和建设项目是否只是可有可无的形式? 公众参与对于环境影 响评价是否真的无足轻重? 我国目前的环境影响评价公众参与的机制存在哪些 不足之处? 如何完善环境影响评价公众参与的机制，提高公众参与在环境影响 评价中的有效性乃至于高效性，保障公众切实参与相应的决策过程，使民意得 到真正的表达和考虑? 这些都是我们必须面对的问题。 环境影响评价中的公众参与虽然能客观地反映群众对于项目建设的态度， 但理论上的不健全以及操作过程的不规范等原因致使其结论往往过于主观和笼 统，并不能科学、明确地反映出建设项目具体的影响状况甚至影响的趋势。所 以，建立项目队环境影响的指标体系，运用数学模型的方法将建设项目的环境 影响指标化、定量化地反映出来，便于对环境影响评价公众参与的结论进行科 学有效地补充，加强结论的可参考性以及对未来状况的预测。 d e l p h i 法作为一种主观、定性的方法，本身具有匿名性、信息沟通的反馈性 以及预测结果的统计性，它能对大量非技术性的无法定量分析的因素作出概率 估算，并将概率估算结果告诉专家，充分发挥信息反馈和信息控制的作用，使 分散的评估意见逐次收敛，最后集中在协调一致的评价结果上。d e l p h i 法不仅可 以用于预测领域，而且可以广泛应用于各种评价指标体系的建立和具体指标的 确定过程。d e l p h i 法的主要应用领域为：技术发展预测、发展规划和发展战略 研究、技术评价和影响因素分析以及模型参数的确定等方面。 武汉理工大学硕士学位论文 1 1 研究背景和意义 从二十世纪六七十年代开始，环境问题就犹如同一根导火索，引燃了公众 参与环境保护活动的空前热情。我国在经历着经济水平高速发展的同时，也面 临着严重的环境恶化等问题。西方乃至全球范围内的实践都正在向我们昭示： 公众的广泛参与才是保证环境保护最终成功的必由之路。因此，对环境保护中 的公众参与进行探讨显得十分必要。 公众参与最重要的意义在于让那些在决策过程中不能代表其权益的个人或 团体有机会表达自己的意见，并有可能影响决策的制定过程，这对于一般公众 尤为适用【1 1 我们必须顺应时代潮流的发展，积极借鉴国外公众参与环境影响评 价的先进经验，结合中国国情，从实际出发，循序渐进地实行公众参与，形成 完善的公众参与环境影响评价机制，提高环境影响评价的有效性。 d e l p h i 法作为经验调查方法中一种较为科学的定性预测方法，既保持了头脑 风暴法、专家会议法的优点，又克服了这些方法易受专家之间心理干扰和压力 的弊端，已被广泛的应用于各领域的调查、预测实践之中，并得到社会的普遍 认可和赞同。对于建设项目环境影响评价中公众参与过程的不规范导致的公众 参与结果有效性大打折扣、可参考性降低的状况，针对建设项目环境影响评价 指标体系中的一些边界不清、不易定量的因素定量化，采用d e l p h i 法进行优选， 有效地避免和克服了人为主观因素的影响，具有较强的客观性。对环境影响评 价公众参与意见及建议的结果展开定量评估，使得各种意见内在的统一性及偏 差程度充分地显示出来。利用a h p f p r 模型分析计算各指标的权重并进行综合 评价，得到科学客观的评价结果，为项目方案的选择、推广提供了准确、合理 的理论依据，为决策过程提供了数据支持，使决策工作更加简单明了。 因此，针对经典d e l p h i 法的不足之处进行相对科学、合理，符合实际情况 的改进，并将其广泛应用于环境影响评价公众参与的工作之中，对于提高我国 环境影响评价中公众参与的有效性和实用性，促使公众参与在环境影响评价中 的良性发展具有十分重要的意义。 1 2 研究内容 本论文将在对比分析现有环境影响评价公众参与制度的基础上，以对建设 项目环境影响状况的分析为目标，以国家电网平高集团有限公司特高压、超高 压开关重大装备产业基地环境影响评价项目为例，通过现场调研、查阅资料等 2 武汉理工大学硕士学位论文 方法收集相关数据，运用改进型d e l p h i 法，通过对咨询对象调查中获取的数据 进行处理，确立评价因子体系，运用层次分析法确定各因子的权重，同时结合 模糊模式综合识别法，最终建立起a h p f p r 模型，反映出建设项目的环境影响 总体状况。 本论文的研究主要针对一级公众参与项目而言，主要包括以下几个方面： ( 1 ) 在已有的理论基础上，综合分析环境影响评价中公众参与的定义、内 涵、法律依据、方式等，通过对比国内外环境影响评价中公众参与的发展历程 及特色，具体分析我国环境影响评价公众参与在现阶段的主要问题及产生原因； ( 2 ) 介绍经典d e l p h i 法的定义、特点、程序及优缺点等，阐明a h p f p r 模 型的建立方法、步骤及计算原理。进而针对经典d e l p h i 法在环境影响评价公众 参与中的实际应用，建立改进型d e l p h i 法。 ( 3 ) 对国家电网平高集团有限公司特高压、超高压开关重大装备产业基地环 境影响评价项目进行介绍，引入改进型d e l p h i 法，综合运用层次分析法和模糊 模式识别法，建立a h p f p r 模型，对该项目建成后的环境影响进行客观、定量 的分析评价。这部分重点在于指标体系框架的建立、a h p f p r 模型的构建运用， 得出定量化的合评判结论。 ( 4 ) 结合案例环境影响评价公众参与的结论和经验，分析将改进型d e l p h i 法应用于环境影响评价公众参与中的可行性和局限性，并对本研究成果的未来 发展做出一定的展望。 本课题研究技术路线见图1 2 1 。 图1 2 - l研究技术路线 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章环境影响评价公众参与制度 2 1 环境影响评价及其制度 2 1 1 环境影响评价 环境影响评价是指对拟议中的建设项目、区域开发计划和国家政策实施后 可能对环境产生的影响进行的系统性识别、预测和评估。环境影响评价是管理 工作的重要组成部分，具有不可替代的预知、导向和调控功能，其根本目的是 鼓励在规划和决策中考虑环境因素，在开发活动或决策之前，全面地评估人类 活动给环境造成的显著变化，并提出减免措施，防患于未然，最终达到更具环 境相容性的人类活动。 根据目前人类活动的类型及其对环境的影响程度，可将环境影响评价分为 三种类型：单个建设项目的环境影响评价、区域开发的环境影响评价及公共政 策的环境影响评价。 2 1 2 环境影响评价制度 环境影响评价制度是把环境影响评价工作以法律、法规或行政规章的形式 确定下来从而必须遵守的制度。 美国是第一个确立环境影响评价制度的国家，之后瑞典、日本、加拿大、 法国以及中国等国也相继建立了各种形式的环境影响评价制度。1 9 7 9 年颁布的 中华人民共和国环境保护法试行正式规定我国实施环境影响评价制度。 随着我国环境影响评价研究的不断深入，在国外经验的借鉴之下，结合我 国实际情况逐渐形成了中国的环境影响评价制度。其主要特点为：具有法律强 制性、纳入基本建设程序及分类管理，评价以工程建设项目和污染影响为主。 2 2 公众参与 2 2 1 公众参与的概念、内涵及意义 2 2 1 1 公众参与的概念 4 武汉理工大学硕士学位论文 公众参与的概念由来已久，但各位学者的理解也不尽相同。世界银行认为 “参与 是一个过程，通过这一过程利益相关者( s t a k e h o l d e r ) 可以共同影响并 控制发展的导向、决策权和他们所控制的资源【3 j 。拉美经济委员会指出参与是人 们对国家发展的一些公众项目的自愿贡献，但他们不参加项目的总体设计或者 不批评项目本身的内容【4 j 。c a l m 和p a s s e f f 认为市民参与是对权力的再分配，目 的是将目前处于政治经济过程外围的穷人能够在将来被吸纳到权力束中1 5 】。 s w e l l 和c o p p o c k 认为公众参与是通过一系列的正规及非正规的机制直接使公 众介入决策1 6 。p e a r s es t i e f e l 认为公众参与是人们在给定的社会背景下为了增加 对资源及管理部门的控制而进行的有计划、有组织的努力，他们曾经是被排除 在资源及管理部门控制之外的群体 7 1 。e s m a n 指出这种参与是对产生利益的活动 进行选择之前的介7 、- s l 。b r a h m a nj o h n 又将参与分为两类，即“真参与 和“假 参与 ，前者是当地公众能民主地控制项目的决策权，后者是项目实施主要依据 外来者事先决定的计划进行p 】。 综合以上几种定义可认为：公众参与就是各利益群体通过一定的社会机制， 使更广泛意义上的公众尤其是弱势群体能够真正介入到决策制定的整个过程 中，实现资源公平、合理配置和有效管理。 2 2 1 2 公众参与的内涵 从社会学的角度进行分析，公众参与是指社会群体或组织、单位或个人作 为主体在权利义务的范围之内所从事的有目的的社会活动【9 】。 从法律和哲学的角度来分析，公众参与是民主政治的本质特征和根本要求。 民主政治是程序政治，其实质是民主集中制，而民主集中制的过程必定是程序 性的，即民主基础上的集中，集中指导下的民主。公众参与本身所体现的正是 一种民主的现代形式1 1 0 1 。 从环境影响评价的层面分析，公众参与是指项目方通过环评工作同公众之 间的一种信息双向交流，使项目能被公众充分认可，得到公众的体谅和支持， 并提高项目的环境效益和经济效益1 1 1 1 。 2 2 1 3 公众参与的意义 公众参与是一种建设项目方同公众之间的双向交流，其目的是使建设项目 能被公众充分地认可并提高建设项目的环境、经济和社会效益。通过公众参与， 把公众对项目的意见和建议作为环境管理的补充依据，使该项目的工程设计、 武汉理工大学硕士擎位论文 施工及运行管理更加完善与合理，取得经济效益、环境效益和社会效益的有机 统一。 2 2 2 公众参与的管理模式 通过近二十年的不断实践，公众参与式管理正在从传统模式向现代模式转 型，从不可靠参与走向可靠的参与模式。传统的参与模式将公众置于管理系统 的最外围，几乎是被边缘化的状态；而现代的参与模式主要将公众置于问题的 最近一层，管理者仍然是公众与管理过程之间的桥梁。但公众却可以在最初期 直接与问题接触并获得充足的信息，此时公众才真正成为解决问题的关键因素， 他们拥有及时平等的机会去参与、去影响管理的过程和效果。对于两种参与模 式具体细节的比较见表2 2 1 。 表2 2 1两种参与模式的比较 传统参与模式现代参与模式 交互的模式 冲突的 合作的 参与的流程议程和决策制定之后在前的，所有事项制定之前 管理者的作用专业技能、经理合作技能、控制 需要的管理技能 技术的、管理的技术、人际技能、话语、快捷 市民的地位不平等参与平等的另一部分 市民需要的技能无市民权、参与技术、话语技术 面对其他人的方式不信任信任 管理过程静态的、不透明的、封闭的动态的、透明的、公开的 市民的选择应激主动、应激 市民的产出买进 设计 管理者的产出决策过程 表面上会长时间多个人决策， 表面上很快很容易的决策，但但因为市民始终参与了整个 决策的时间通常会根据市民回馈意见“纠过程而不需要纠错时间，所以 错”实际上它比传统模式下的决 策时间更短 通过管理者、政治的、有市民话语权的反应、平等的机会给 决策 咨询的管理过程每一个人，话语权来影响决策 2 2 3 公众参与的作用 从社会角度看，公众参与具有以下几方面作用： 第一、实现公共权力的再分配和社会利益机构的重新组合，特别是使受公共 权力以影响的公民的利益在决策中得到维护，促进社会公平和公正； 6 武汉理工大学硕士学位论文 第二、公众参与有利于对政府部门的监督和制约，促进政府行政和公共政策 质量的改进，提高政府决策的科学性和民主性，降低政策执行的成本和阻力： 第三、公众参与有利于弥补政府能力的不足； 第四、公众参与有利于提升公民的民主意识和参与精神，促进整个社会的进 步。正如自由主义者密尔所言：“进步的惟一可靠与永久的源泉还是自由，因为 一有自由，有多少个人就可能有多少独立的进步中心。【1 2 】； 第五、公众参与能够使社会民众的公共需求信息得到有效的汇聚和聚合， 从而使政府所代表的公共利益更具有代表性和回应性，也更接近其“公共性 的本质要求i u j 。 2 3 环境影响评价的公众参与 2 3 1 环境影响评价中公众参与的引入 美国的国家环境政策法最早对公众参与制度作出了规定，“国会认为每 个人都应当享有健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡 献 ，并将环境影响评价制度( e 认) 写入其中。 加拿大环境评价法规定：“加 拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批准或协助实施项 目的环境评价，并提供环境评价所依据的基础材料 。1 9 8 0 年在世界各国共同发 表的 世界自然保护大纲中，不仅提出了制定让公众更多参与环境保护的政 策，还指出了公众参与环境保护的好处。1 9 9 2 年联合国通过的里约宣言更 着重强调了公众参与的重要性，联合国开发计划署更是在1 9 9 2 年的 人类发展 报告中明确指出公众参与和可持续发展一样是实现人类发展目标的四个基石 之一。随后，俄罗斯的俄罗斯联邦环境影响评价条例、欧盟理事会的关于 一定公共和私人项目环境影响评价指令8 5 3 3 7 e e c 修正案都将公众参与环境 影响评价制度作为其中一项重要内容。 如今，公众参与已成为美国、欧盟等国家环境影响评价和社会评价中的一 个重要环节。联合国、世界银行、亚洲开发银行等国际机构或组织对公众参与 均有明确的规定。自1 9 9 1 年我国首次提出“公众参与 的概念以来，公众参与 已得到了国家和各级环保部门的重视，相继制定出台了一系列政策和措施用以 鼓励公众积极参与环境保护。1 9 9 8 年，国务院以法规的形式明确了在环境影响 评价制度中实施公众参与的合法性及必要性。 7 武汉理工大学硕士学位论文 2 3 2 公众参与环境影响评价制度的功能 建立中国公众参与环境影响评价制度，将充分发挥公众的主动性，对切实 贯彻我国保护环境这项基本国策起到积极的作用。公众参与环境影响评价制度 主要有以下几方面功能： ( 1 ) 提高公众环境意识； ( 2 ) 提高政策、规划及项目决策的科学性； ( 3 ) 增加决策的社会可接受性； ( 4 ) 对难以量化的环境资源价值作出评估； ( 5 ) 使特定参与人利益获得保障。 总而言之，公众参与环境影响评价制度可以向公众传达项目与决策信息， 提高政策、规划及项目的科学性、合理性，保护个人和弱势群体的权利和利益。 2 3 3 环境影响评价中公众参与的依据 2 3 3 1 理论依据 环境权理论是公众参与环境管理的理论基础。环境权是指全体社会成员都 享有的在健康、安全和舒适的环境中生活和工作的权利。它包括生命健康权、 财产安全权、生活和工作环境舒适权，以及与之相关的参与环境管理的权利。 2 3 3 2 法律依据 从法律上讲，我国公众参与环境管理是受法律保障的。我国 ：宪法规定： “中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途 径和方式，管理国家事务，管理经济和建设事业，管理社会事务。一环境保护的 相关法律法规条例中也对公众参与及参与的权限、方式作出相应的规定，见表 2 3 - l 。 表2 3 1公众参与的法律法规依据 法律名称涉及条款 涉及公众参与的内容 中华人民共和国 第一章第六条 一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染 环境保护法和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。 中华人民共和国 环境环境影响评 第一章第五条 国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境 价法 影响评价 中华人民共和国第一章第五条一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染 8 武汉理工大学硕士学位论文 水污染防治法损害水环境的行为进行监督和检举。 中华人民共和国任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对 大气污染防治法 第一章第五条 污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。 第一章第七条 任何单位和个人都有保护卢环境的义务，并有权对造 中华人民共和国 成环境噪卢污染的单位和个人进行检举和控告。 环境噪声污染防 第二章第十三环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和 条居民的意见。 治法 第七章第六十受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害 一条 人排除危害；造成损失的，依法赔偿损失。 中华人民共和国第一章第九条 任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成 固体废弃物污染 同体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。 防治法 第五章第七十受到同体废物污染损害的单位和个人，有权要求依法 一条赔偿损失。 中华人民共和国 进入中华人民共和国管辖海域的一切单位和个人，都 海洋环境保护法 第一章第三条有责任保护海洋环境，并有义务对污染损害海洋环境 的行为进行监督和检举。 建设项目环境保建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规 护管理条例 第一章第六条 定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。 国务院关于环境建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众 保护若干问题的十 参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法 决定律法规的行为。 2 3 3 3 现实依据 公众是环境污染和破坏的直接受害者，他们对环境保护最有发言权。任何 环境污染和破坏最终都影响到每个社会成员的生存和发展，因而环境决策的正 确与否，环境质量的好与坏，公众都有切身的感受，都能做出公正的评价。 公众参与环保已成为社会发展的必然趋势。从纵向看，随着人们生活水平、 文化素质的提高，社会民主、法制的建立健全，公众对环保的参与程度也越来 越高。从横向看，越是发达的国家或地区，公众对环保事务的影响力就越大。 2 3 4 环境影响评价中公众参与的等级 根据建设项目所在地的敏感性将公众参与工作划分为两级。位于建设项 目环境保护分类管理名录第三条所规定的环境敏感区的定点工程，或穿越上 述环境敏感区的线性工程，适用一级公众参与。上述情况以外的建设项目适用二 级公众参与。 2 3 5 环境影晌评价公众