（民商法学专业论文）食品安全若干法律问题研究.pdf

r i l 摘要 | j a b s t r a c t t h ef o o ds a f e t yp r o b l e ma l r e a d yb e c a m et h ef o c a lp o i n tq u e s t i o nw h i c ht h ep e o p l e p a ya t t e n t i o n ，as e r i e so ff o o ds e c u r i t yi n c i d e n tc a u s e sc o n s u m e r sp a n i cd a yb yd a y , w h i c hd o e sn o tf a v o rt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h es o c i a ls t a b i l i t y i no r d e rt o s a f e g u a r do u rc o u n t r y sf o o dt h a th a v et h ee x p e n s es e c u r i t y , w em u s ta n a l y s i so u r c o u n t r y sf o o ds e c u r i t yl e g i s l a t i o ns y s t e mc o n s t r u c t i o n ，t od i s c o v e rt h ei n s u f f i c i e n c y , t h u s f o r m u l a t e ss t r i c t l yf c i o ds a f e t yl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，s ot h a tw ec a nm a i n t a i nc o n s u m e r s b e n e f i te a r n e s t l ya n ds a f e g u a r dt h en a t i o n a lf i t n e s sa n dp o s t e r i t y sw e l f a r e t h r o u g ht h e b a s i ct h e o r yr e s e a r c ho ft h ef o o ds e c u r i t yl e g i s l a t i o n ：a n a l y s i so fr e l e v a n tc o n c e p t sa n d e l a b o r a t et h er e l a t e dc o n c e p to ft h ef o o ds e c u r i t yl e g i s l a t i o nr u l e sa n dr e g u l a t i o n s n e c e s s i t ya n ds oo n ，t ob u i l dt h ef o u n d a t i o no fs y s y t e mf o rt h ef o o ds e c u r i t yl e g i s l a t i o no f o u rc o u n t r y a tt h es a m et i m e ，u n i f i e st h en e w ”f o o da c to fs e c u r i t y ”a n dt h e i m p l e m e n t a t i o nr u l e 。t h es y s t e ma l s oa n a l y s i st h ec o n f l i c t s a n dc o o r d i n a t i o no fo u r p r e s e n tf o o ds a f e t yl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，t h e nd i s c o v e rd e f i c i e n c y , i np r o f i t sf r o mt h e o v e r s e a sa d v a n c e dl e g i s l a t i v ei d e aa n di nt h ef i n ef o o ds e c u r i t yl e g i s l a t i o ns y s t e m s f o u n d a t i o n ，t om a k eau s e f u lr e f e r e n c eb yf u r t h e ri n t e g r a t i n ga n dc o n s u m m a t i n go u r c o u n t r y sf c i o ds e c u r i t yl e g i s l a t i o n k e y w o r d s ：f o o ds e c u r i t y ，s y s t e mo ff o o ds a f e t yl a w ，f o o ds u p e r v i s e ss a f e l y ，f o o d s e c u r i t yl e g i s l a t i o ns y s t e m i i i - 一， i v 、 。， ， 。 l _ 一 h 中文文摘 在接二连三的食品安全事件尤其是“三鹿奶粉事件 的催化剂作用下，食品安 全法和食品安全法实施条例迅速出台，我国食品安全法律制度建设又取得了 重大进展，各项保障食品安全的先进法律制度、理念等都已写进法律条文中。然而， 随着生产的发展和科学的进步，现代食品从农场到餐桌的生产过程变得日益复杂、 生产链条不断延长，确保每一步食品生产过程的安全也日益艰难。同过去相比较， 现行食品安全法律制度建设虽已取得重大进展，但是，与现行食品安全法相配 套的法规体系建设、行政机构的建设、保障经费的建设等仍有待完善，否则难以发 挥法律规范的作用。我国不断涌现的食品安全事件就证明了这一点。保障食品安全 并非一日之功，也不是仅仅靠一部食品安全法来解决掉所有问题的，必须加强 长效机制的建立和法律规范的不断完善。此外，与国外先进食品安全法律法规体系 建设比较而言，我国食品安全法律仍有许多不足之处，如尚未出台统一的食品安全 标准制度、监管机制仍有缺漏等。因此，全文对我国食品安全法律制度做了重新的 梳理和研究，并以食品安全法律制度规范这一主线贯穿整个文章，全文由绪论、食 品安全法概述、国外发达国家食品安全法律规制研究和借鉴、我国食品安全法制现 状及其存在的问题、完善我国食品安全法律规范的思考和结论五部分内容组成，各 部分内容简介如下： 绪论。该部分首先阐述了研究的出发点和目的，即在食品安全法的基础上， 进一步理清各种食品安全法律规范之间的关系和法律层次，找出其中存在的问题， 并采取相应措施完善与之相配套的食品安全法律保障制度。从而确保食品安全，以 维护国民的消费安全。最终推动我国食品安全法律制度的进步和实现维护消费者权 益的目的。其中，在文献综述部分，从国内和国外食品安全法律制度研究现状两个 方面进行阐述，对国内外食品安全法律制度规范的研究现状、食品安全监管的研究 现状、以及有关食品安全的基础理论研究等方面进行了详细阐述。最后说明了本文 采取的各种研究方法和研究的主要内容。 第一章：食品安全法概述。本章首先介绍了食品安全，对食品安全的基本概念 进行辨析、加以区别。因为清晰的概念是解决问题的基础。并得出现代食品安全概 念应该包括三个方面的内容：一是食品有效供给的数量安全、二是食品的质量安全、 v 福建师范大学硕士学位论文 三是食品的生态安全。并认为，从法律的角度讲，食品的安全就是指保障食品的种 植、养殖、加工、包装、运输、储存、销售、消费等各个环节符合国家法律法规的 规定，确保食品的成分、营养、卫生、质量等不存在可能损害或威胁人体健康的有 毒有害物质，符合人类可持续健康发展的要求，这一概念涵盖了整个食品生物链， 能最大程度的确保从农田到餐桌的食品安全。其次，对食品安全法律规制的原则、 食品安全法律的性质以及保障食品安全的必要性等基础理论进行探讨，并提出食品 安全法具有经济法的属性，并分别从食品安全法的调整对象、调整方式和调整效果 三个方面加以论述。该部分内容为后面完善食品安全法律制度规范奠定理论基础。 第二章：食品安全法律规制的比较法研究及对我国的借鉴。该部分内容探讨了 欧盟、美国和日本在保障食品安全方面的法律规范体系、食品安全监管体制和具体 的食品安全法律制度建设。通过该章内容可以看出，欧盟、美国和日本都拥有一套 较完善的食品安全法律法规体系，并在保障食品安全的实践中建立起适合自己国内 情形的特色的法律制度。比如，日本的食品“身份证”制度、欧盟的食品标签制度 等，这些法律制度对完善我国食品安全法律有重要的启示。此外，各个国家和地区 也根据当地的实际，建立起不同的监管体制。这些制度规范可以对我国一直被诟病 的食品安全监管制度提出有益借鉴。在该章的最后，文章分别对欧盟、美国和日本 的食品安全法律制度进行分析总结，找出对我国有益的借鉴内容。 第三章：我国食品安全法制的现状及其存在的问题。该章是本文重要的一部分 内容，主要是结合最新的食品安全法及食品安全法实施条例，对我国现行的 食品安全法律规范进行系统分析和总结。食品安全法的出台并不表明食品安全法 律制度建设的终结，而是各项食品安全法律制度建设的开始，因为新法本身并不是 完美的，新法所规定的各项保障食品安全的原则和制度都有待行政法规、规章等做 出具体的规定，否则，这些法律规范将形同虚设，不能完成预期的作用。同时，新 法在一定程度上冲击了原有的食品安全法律体系，本章对新法颁布后，各食品安全 法律规范之间的冲突和协调i - 1 题进行了系统的梳理，对我国现行食品安全法制的现 状和存在的问题进行了详细的阐述。为第四章完善我国食品安全法律规范奠定基础。 第四章：这是全文的重点。主要针对文章第三部分提出的问题，在借鉴国外食 品安全法律规范的基础上，对完善我国食品安全法律制度提出建议。尽管我国食 品安全法已经颁布，相应的法律制度建设已经提出，但是，食品安全法律法规建 设层面和实践操作层面还存在一些问题，诸如，统一的食品安全标准仍未出台、现 v i - v i i 。因此，本部 步完善食品安 执法监督等方 v i i i 目录 中文摘要i a b s t r a c t i l l 中文文摘v 目录i x 绪论1 一、选题白勺意义卜 二、文献综述1 三、本文的研究方法和基本框架4 第一章食品安全法概述7 第一节食品安全概述。7 一、食品的概念7 二、食品安全的概念 三、食品安全的概念辨析1 0 第二节食品安全法律规制的必要性1 1 一、食品安全信息的不对称需要对食品安全进行法律规制1 1 二、食品安全负外部性需要对食品安全进行法律规制1 2 三、科技的不确定性需要对食品安全进行法律规制- 1 3 四、国际发展趋势推动我国加强对食品安全的法律规制1 4 第三节食品安全法律规制的原则1 4 一、以预防原则为主，预防和惩罚相结合的原则1 5 二、食品经营者对食品安全负主要责任原则 三、从农场到餐桌的全程控制原则 四、透明性原则。一1 6 第四节食品安全法律的性质 第二章食品安全法律规制的比较法研究- 1 9 第一节欧盟食品安全法律规制。- 1 9 - 一、不断完善食品安全立法，加强食品安全管理1 9 - i x 福建师范大学硕士学位论文 二、欧盟食品安全监管机构及运作机制。 三、重视和提倡食品安全预防为主原则和责任主体限定原则 四、大力推动有机农业发展，广泛实行食品标签制度 第二节美国食品安全法律规制 一、美国食品安全法律体系 二、食品安全监管制度。 三、食品安全信息透明和公众参与原则 四、风险管理、预防为主 第三节日本食品安全法律规制。 一、日本食品安全法律体系 二、食品安全监管体制。 三、食品留身份证一制度的建立 第四节欧、美、日食品安全法律制度建设对我国的借鉴。 一、不断修订食品安全法律法规，完善食品安全法律体系 二、食品安全监管和具体管理制度方面的借鉴 三、对生产经营者规定了明确的职责和严格的处罚力度 第三章我国食品安全法制现状及其存在的问题 第一节我国食品安全法制的现状。 一、专项的食品安全法律法规和规章 二、其他和食品安全有关的法律法规3 3 第二节我国食品安全法制存在的问题3 4 一、我国食品安全法律立法原则上存在的问题- 3 4 二、食品安全立法层次和体系方面存在的问题3 5 三、食品安全监管体制方面存在的问题- 3 6 一 四、食品安全法律责任制度方面存在的问题。 五、食品安全法律执行机制方面存在的问题一3 7 - 第四章完善我国食品安全法律规制的思考3 9 第一节食品安全法基本原则的完善- 3 9 - 第二节食品安全法律立法体系的完善- 4 0 - 一、整合现有食品安全法律规范 x 目录 二、加快完善与食品安全法相配套的技术性法规和规范4 1 三、提高食品安全立法层次4 2 第三节食品安全监管制度的完善4 2 一、进一步明确食品安全委员会的权责4 3 二、完善食品安全的监管内容4 3 第四节食品安全消费者保护机制的完善4 4 一、建立有效的食品安全激励机制4 5 二、降低消费者维权成本4 5 三、完善消费者诉讼制度4 6 第五节食品安全法律责任制度的完善4 6 第六节食品安全执法机制的完善4 7 第五章结论4 9 参考文献一5 1 攻读学位期间承担的科研任务与主要成果一5 5 - 致谢一5 7 一 个人简历一5 9 福建师范大学硕士学位论文 x 绪论 一、选题的意义 “国以民为本，民以食为天”，食品安全是保障一国国民健康和国家长远发展的 基础。不安全的食品不仅有损消费者个人的利益，而且对子孙后代的身心健康都会 有一定的影响，进而影响到整个国家的未来发展。新的食品安全法已经出台， 然而，仅仅靠一部法律来解决我国潜藏已久并根深蒂固的食品安全问题并不能达到 预期的目标。食品安全法律只是保障食品安全的个手段，除此之外，还要从消费 者维权意识的提高、食品安全监管机制的完善、食品安全研究经费的保障等方面来 配合，才能不断推进保障食品安全的进程。一切保障食品安全的研究必须有强有力 的法律制度来保障，而完善的食品安全法律制度的建设对食品安全的保障具有重要 的实践意义和法律意义。文章从近年来频发的食品安全事件引发对食品安全法律规 范的思考，探讨我国食品安全法律中所存在的问题，进而挖掘其问题产生的根源， 并以美国、欧盟、日本等国家先进的食品法律制度和食品监管体制为借鉴，进一步 提出解决问题的立法建议和完善有关法律制度，最终实现保障消费者的切身利益， 保障国民的消费安全。 二、文献综述 ( 一) 国内对食品安全法律问题的研究现状 目前中国与食品安全相关的法律有十几部，按照广义的法律概念，食品安全法 律体系可分为3 个层次：一是国家立法机关制定的法律，具有最高的法律效力。有 食品安全法、产品质量法和农业法；二是国务院根据宪法和法律制定的行 政法规，如农药管理条例、兽药管理条例、生猪屠宰管理条例等；三是国 务院各部委及其他具有行政管理职能的机构根据法律和法规制定的规章，如蛋与 蛋制品卫生管理办法、肉与肉制品卫生管理办法等。其中，食品安全法是目 前我国关于食品安全问题的一部重要的与时俱进的法律，该法子2 0 0 9 年2 月2 8 日 十一届全国人大常委会第七次会议表决通过，将于今年6 月1 日起实施。食品安全 法是在系列食品安全事故的背景下出台的，从食品安全风险检测和评估、食品 安全标准、食品安全监管、食品召回制度、严谨擅自添加食品添加剂、废除食品“免 福建师范大学硕士学位论文 检制度”、加大处罚力度等多个方面确保食品的安全，人们对之寄予厚望。该法律的 出台对完善我国食品安全法律制度、保障食品安全和人民的身体健康等具有里程碑 的意义。 随着经济的发展，科学技术的进步，人类开发利用自然食品和人工合成食品的 方式、方法和手段的科技含量越来越高，这使普通民众对食品的鉴别能力受到限制， 一些利用科技成果和科技手段制成的食品对人类健康现实的和潜在的危害后果是一 般社会成员难以把握的。在传统农耕社会是安全的食品，今天外观相同的食品，可 能恰恰是不安全的。为保障人民的生命健康，需要政府加快、加大规范食品领域的 各个环节。政府有责任和义务制定法律标准，保证人民获取安全充足健康的食品， 保障人类社会的健康发展。n 1 除7 3 n 强食品安全立法外，政府管制是克服食品市场 的非对称性和非均衡性以及市场缺位等带来的负面影响的手段，通过政府管制来调 整配置食品市场的资源配置。而有的学者认为，对于食品安全监管的理论研究要从 不同的学科视角渗透：食品安全是个科学问题。食品安全离不开科学技术的发展和 进步，涉及生物、化学、医学、物理学等学科，以及公共卫生科学。每一次食品安 全大的进步，都与科学技术进步带来的对新的病菌或危害的确认有关，或是食源性 疾病的爆发，引发人们对公共卫生和食品加工和处理方法的重视；食品安全是个政 治问题。食品安全与人的生存权紧密相连。无论是发达国家，还是发展中国家，确 保国民的安全和生存权利都是政府对社会做出的最基本的承诺。确保食品安全是对 各国政府执政能力的考验；食品安全是个经济问题。食品作为一种生活必需品，有 着巨大的市场，无论是在国内市场还是国际市场。而食品的不安全抑制了人们对食 品的需求和消费，产生了多米诺骨牌效应。脚 对于如何完善当前的监管体制，有学者认为，当前，应重点解决食品监管职责 过于分散的状况，将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明确，并通过建 立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政成本。如进一步探索多种 管理模式，将对品种的管理和“划段 管理结合起来，对能够集中的管理链条和跨 度不太大的品种可由一二个部门管理起来。口1 有的学者则认为目前我国的迫切任务 是在法律、法规与规章的修订与执行中建立起合理的联合执法机制，明确不配合协 【i l 杜钢建关于制定食品安全法的若干问题太平洋学报，2 0 0 8 ，( 2 ) ：5 2 2 1 张涛食品安全法律规制研究中国博士论文全文数据库，2 0 0 5 ，( 9 ) ：2 p 1 张永建，刘宁，杨建华建立和完善我国食品安全保障体系研究中国工业经济，2 0 0 5 ，( 2 ) ：1 5 - 1 6 绪论 调的机构的法律责任，这是使国家成本更小、社会效果更好的监管形式。也有的 学者认为，一个有效的食品安全治理机制应是确保市场主体激励兼容、信息充分对 称，经济责任与法律、社会道德责任共同治理，政府规制主导与社会参与有效协同 的社会市场治理机制与体系。位， 除了加强政府对食品安全的监管外，也有强调将食品安全保障责任的重心落在 食品生产经营者，使生产经营者真正成为食品安全的责任保障主体，使其承担更多 的社会责任的主张。咖与经营者相对应的就是消费者，如何发挥消费者在保障食品 安全方面的力量也有一些相关讨论。 ( 二) 国外对食品安全法律问题的研究现状 民以食为天，食以安为先，安以法为基，食品安全问题已经成为全世界共同关 注的问题。为防止食品污染，保障消费者利益，许多发达国家都通过完善立法来加 强对食品安全的监督和管理。如美国、日本、欧盟等。美国的食品安全立法至今已 有一百多年的历史，从1 9 0 6 和1 9 0 7 年的纯净食品和药品法和肉类检验法 开始，迄今为止已经制定和修订了3 0 多部法律。主要有：联邦食品、药品与化妆 品法、公共卫生服务法、联邦肉类检验法、禽类产品检验法、食品质量保 障法等。日本的食品安全立法体系以农林物质标准化及质量标识管理法为基 础，建立了包括食品卫生、农产品质量、投入品( 如农药、兽药、饲料添加剂等) 、 动物防疫、植物保护等五个方面较为完善的农产品质量法律法规体系。欧盟委员会 于2 0 0 0 年1 月起发表了“食品安全白皮书”，意在制定一套连续和透明的法规，以 加强“从农田到餐桌 的控制。2 0 0 0 年7 月1 7 日，欧盟委员会健康与消费者保护 委员发布了一项重新修改的食品安全卫生法规的决定，把从农田到餐桌的全过程管 理原则纳入卫生政策，加强食品生产者对食品安全应负的责任，同时引进h a c c p 体 系，要求所有的食品和食品成分具有可追溯性。2 0 0 5 年2 月欧盟委员会欧盟食品 及饲料管理法规通过，确定欧盟t l2 0 0 6 年1 月1 日起实施新的食品安全法令，最 终形成了统一的欧盟食品安全法框架。 国外除加强立法研究之外，在食品安全管理上也做足了功夫。食品安全管理是 一项巨大的系统工程，涉及到多行业、多领域、多环节，需要以农业行业为基础建 【1 j 张芳食品安全领域行政权的监管范围与配套制度河南省政法管理干部学院学报，2 0 0 6 ，( 3 ) ：3 3 粥惠双民，王健我国食品安全问题与政府规制对策研究一以三鹿奶粉事件为警示天津行政学院学报，2 0 0 9 ， i i ( 4 ) ：4 7 铆王长秋，卢冠豪食品安全法律保障的核心制度依赖行政与法，2 0 0 9 ，( 8 ) 体制， 下几个方面 投入资源来 所需要数量的食品安全，因此增加政府规制是增加提供安全食品的一种干预措施。 社会均衡理论是基于“社会均衡 这一概念展开的，即边际成本与边际效益的 变化在食品安全水平上是相等时就达到了“社会均衡 ，并以此作为是否需要管制的 标准。当食品市场有效率的运转，食品需求和供应函数相等时，净经济价值为最大 化，即达到“社会均衡”。 成本效益理论。对法律的效率评估最早是由德姆塞茨在2 0 世纪6 0 年代末提出 的。8 0 年代末以美国为代表的西方资本主义国家兴起了改进规制效率、效果和透明 度的热潮，后来演变为公共决策方面的法规效果评估，而成本与效益分析就是其中 的基础性分析工具，如安特尔( h n t l e ) 1 9 9 5 年提出有效食品管制的原理。w h o 等国 际组织也鼓励成员国采用法规评估的方法来判断某种法律法规是否合理。n 1 国外对食品安全法律规制的研究实际上是在西方政府规制理论的大框架下进行 的，因此理论之间是相通的，此外发达国家的食品安全法律规制是建立在经济发达 和企业自律的基础上的，对其借鉴要有取舍。 三、本文的研究方法和基本框架 本文首先采用了理论分析方法和归纳总结方法，围绕食品、食品安全、食品安 全法律规制的必要性、食品安全法律规制的原则、食品安全法律的性质等基础问题 【l l 张涛食品安全法律规制研究厦门：厦门大学出版社，2 0 0 4 部分、第三部分和 综合运用了辩证分析法、比较分析法和因果分析法，对我国食品安全若干法律问题 进行了重点分析研究，并借鉴国外的食品安全法律规范体系、食品安全监管制度、 食品安全信息透明和公众参与原则、食品安全“身份证”制度等进行研究，为完善 我国食品安全法律制度建设提供有益借鉴。最后，从法律分析和实证分析的角度， 对食品安全法律规范的原则、食品安全立法层次和体系、食品安全监管制度、加强 食品安全惩罚力度和加强执法监督等方面，提出完善我国食品安全法律规范的若干 建议。 6 ， 第一节食品安全概述 一、食品的概念 “民以食为天 ，食品是人类赖以生存和发展的基本条件，人类每天必须摄取一 定数量的食物来维持自己的生命与健康，从而为身体的生长、发育和从事各项活动 提供养分。食品的种类繁多，既包括已经加工并可以直接食用的各种食物，如糕点、 罐头、酒类等，也包括食品原料和半成品，如蔬菜、肉类、蛋类等。 然而，对于食品的定义，各国的法律规定在内涵上并不完全一致。如在英国“食 品”的定义包括了饮料和瓶装水，但不包括自来水。自来水在英格兰和威尔士由1 9 9 1 年饮料工业法调整，在苏格兰由1 9 8 0 年饮料法调整。食品还包括给人食用 的没有营养价值的商品或物质，如口香糖，也包括食品的所有物品或物质( 食品安 全法第一条第一款) 。特别需要指出的是，它不包括活的动物，鸟或者是鱼( 他们 活着的时候人是不能吃的) 。同时，食品也不包括管制药品( 食品安全法第一条 第二款) 。【1 】食品法典将食品定义为人们食用的所有加工、半加工或未加工过的 物质，包括饲料、口香糖以及任何在“食品 加工生产或处理过程中使用的物质， 但不包括化妆品、烟草或仅作药用的物质。可见，食品法典对食品内涵的界定是 广泛的，包括在食品生产或加工过程中所使用的物质，如食品添加剂等。在中国， 食品安全法规定，食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统 既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。各国及国际组织对食 品的定义虽然存在范围上的差异，但是，归根结底，食品是指能够满足人体营养和 能量需要的各种可直接或间接食用的物品和产品的总称。从对各种食品的定义来看， 作者认为，可以从狭义和广义两个方面来理解食品的内涵：狭义的食品是指可以直 接食用或者经过简单加工后即可食用的各种天然和人工食品；广义的食品除了可以 直接食用的食品外，还包括各种用于加工食品的食物原料，如粮食、面粉、各类食 【1 j 【英】马克波斯蒂、詹尼弗罗斯、诺曼格迪斯、威廉斯图尔特旅游业法学原理与案例潘晶，马静 波北京：电子工业出版社，2 0 0 4 - 1 9 2 福建师范大学硕士学位论文 品添加剂等可以直接食用的食品材料等。该食品概念将传统食品和现代食 进去，反应了现代社会食品的整个范畴。 二、食品安全的概念 对于什么是食品安全，人类在不同的历史时期有着不同的理解。周代就有“五 谷不时，果实未熟，不粥于市”的记载( 礼记) 。2 5 0 0 年前的孔子就曾教育他的 学生“五不食 原则，即“鱼馁而肉败不食、色恶不食、臭恶不食、失饪不食、不 时不食。古代人对食品安全的认识尚处于对食品安全的初级探索中，主要根据食物 的表面现象，如成熟与否、色泽、气味等来判断其是否可安全食用。随着生产和科 技的发展，人们对食品安全有了更多的认识和理解。在人类历史的长河里，食品的 充足供给是人类世世代代所追求的目标。联合国粮农组织在1 9 7 4 年的世界粮食大会 上将食品安全定义为：“食物安全最终目标是确保所有的人在任何时候都能买到又能 买得起所需要的任何食品。 但是，随着食品数量得到保障后，人们逐渐认识到食品 质量安全同样很重要。尤其是伴随着一系列恶性食品安全事件屡屡出现在人们日常 生活中，使人们认识到质量不安全的食品对人类生命健康甚至人类繁衍能力造成巨 大破坏。进入二十一世纪，随着食品质量安全问题的逐渐突出和食品质量安全问题 所造成的多方面的灾难性损失，食品质量安全问题引起各国的普遍重视和研究。1 9 9 6 年在第二次世界粮食首脑会上对食物安全的定义为：“只有当所有人在任何时候都能 够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食物，来满足其积极和健康生活 的膳食需要及食物喜好时，才实现了食品安全。 我国食品安全法对食品安全的 定义为：“指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、 亚急性或者慢性危害。 从数量安全到质量安全，可见，随着生产的发展，人们对食 品安全内涵的认识在逐步丰富和深化。 现代社会，食品安全问题已经不是一个家庭，一个地区所面临的问题，而是整 个社会、整个地球所必须解决好的问题，因此，要正确理解食品安全，还必须从以 下几个方面进行把握： 首先，食品安全是一个涉及多个学科的综合概念。每一次食品安全的重大进步， 都涉及到卫生学、化学、生物学、医学、公共卫生学以及法学等学科方面的综合调 整。如转基因食品的出现，不仅是生物学史上的重大技术突破，也引发医学、法学、 加工、包装、运 要政府综合运用 多个学科的技术，调整政策法规、加强科技投入和监督管理等。 其次，食品安全是一个社会概念。不同国家在不同的历史时期，食品安全所面 临的突出问题和治理要求有所不同。在发达国家，由于成熟的市场经济体制和规范 的食品企业运行制度，食品安全所关注的主要是因科学技术发展所引发的问题，如 转基因食品、克隆食品等对人类健康和生态环境的影响；而在发展中国家，食品安 全所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、掺杂有毒有害物 质的非法生产经营等。我国食品安全问题则涵盖了上述两个方面的问题，尤以后一 问题更为严重。三鹿奶粉事件便是其中的典型代表。 再次，食品安全是个政治概念。在食品安全中，最重要的是风险、利益以及控 制权的问题，谁承担食品安全问题的风险? 忽略食品安全谁将受益? 谁来控制食品 供应? 这些问题大部分是政治问题而非学术问题，需要政治角度的回答。【1 】食品安 全通常属于政府保障和强制的范畴，无论发达国家还是发展中国家，确保食品安全、 切实维护消费者的生存权和健康权都是政府和企业最基本的社会责任。 最后，食品安全是个法学概念。市场失灵导致政府干预，这种干预大多以制定 法律法规的形式来约束市场主体的规范运作。自二十世纪八十年代以来，一些国家 以及有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替 代卫生、质量、营养等要素立法。【2 j 如2 0 0 9 年2 月我国通过了食品安全法，并 与2 0 0 9 年7 月通过食品安全法实施条例。国际社会上如欧盟的食品安全白皮 书、日本于2 0 0 3 年制定的食品安全基本法等，这些法律法规的建设都反映了 综合型的食品安全立法替代要素型的食品卫生、食品质量等单一性质立法的趋势。 在食品安全的众多属性中，法律属性是最具代表性的、是第一位的，其他一切属性 都需要通过法律形态来规范。 综上所述，笔者认为现代食品安全主要包括三个方面的内容：一是食品有效供 给的数量安全。即要人们买得到又能买得起生存所需的基本食品。这是人类生存的 最低要求，也是以保障经济和社会稳定发展为底线的有效供给。长期充足的食品安 【1 【美】玛丽恩内斯特尔食品安全：令人震惊的食品行业真相北京：社会科学文献出版社，2 0 0 4 ：4 【2 j 张涛食品安全法律规制研究厦门：厦门大学出版社，2 0 0 6 ：2 6 福建师范大学硕士学位论文 全供给对中国这样一个人口大国具有重要的战略意义。二是食品质量 质量安全主要包括食品的品质、营养、卫生等指标符合国家强制性规 要求，不存在损害或威胁消费者及其后代身体健康的有毒有害物质， 安全性要求的重点。三是食品的生态安全。主要是从人类的生态安全 品尤其是新资源食品( 如转基因食品、辐射食品、克隆食品等) 的开 对人类、生态环境、动植物等的可持续发展产生不利的影响。简而言 角度来讲，笔者认为，食品安全就是保障食品的种植、养殖、加工、 储存、销售、消费等各个环节符合国家法律法规的规定，确保食品的 卫生、质量等不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质，符合 康发展的要求，这一概念涵盖了整个食品生物链，能最大程度的确保 的食品安全。同时这一概念也表明，现代食品安全不仅包括结果安全，也包括生产 安全；不仅包括现实安全，也包括未来的安全。 三、食品安全的概念辨析 为了更好的理解食品安全的概念，需要在其具体涵义上做一辨析。正如博登海 默所言：“概念是解决法律问题所必需和必不可少的工具。没有限定严格的概念，我 们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”n 1 ( 一) 食品安全与食品卫生 食品安全与食品卫生是种属概念，其中食品安全是种的概念，其外延和内涵都 大于食品卫生。1 9 6 0 年w h o 在加强国家级食品安全计划指南中将食品安全与食 品卫生做了区别：食品安全被定义为“对食品按其原定用途进行制作和食用时不会 使消费者受害的一种担保”，而食品卫生被定义为“为了确保食物安全性和适用性， 在食物的所有阶段必须采取的一切条件和措施。”可见，食品卫生是保障提供人类食 用的各种食品，在其生产、加工、包装、运输等各个环节必须符合食品卫生标准， 从而保证其安全供应，确保食用安全。 ( 二) 食品安全与食品质量 食品安全与食品质量是极易混淆的概念，但两者的侧重点是不同的。1 9 9 6 年世 界粮农组织和世界卫生组织在加强国家级食品安全性计划指南中把食品质量界 【1 】【美】博登海默法理学、法律哲学与法律方法邓正来北京：中国政法大学出版社1 9 9 9 - 4 8 6 安全的基 础上的一种对食品价值属性的期待。韦伯斯特新学院词典第9 版中对安全的表述为： “避免正在进行的或可能引起的伤害、损害或损失的一种安全状态”。食品安全是指 食品是安全并避免引起伤害的担保，质量是满足人们的某种需求。即食品安全涉 及那些可能对消费者健康造成现实的和潜在危害的所有因素。这些因素是毫无疑问 的应当被消除的。而食品质量则强调消费者对产品自身品质的一种期待，包括不利 的品质特性和有利的品质特性，如变色、变味、产地、质地、包装方式等。 此外，食品安全具有相对性。美国学者j o n e s 就主张将食品安全性分为绝对安 全性和相对安全性理论。脚绝对安全性指确保不会因为食用某一食品而危及健康或 者造成伤害的一种承诺，即食品是绝对安全的。客观上来讲，这是很难达到的，只 能是消费者的一种理想状态，因为消费者的任何一种饮食行为都存在风险。食品的 相对安全性是指一种食品或原料在合理食用方式和正常食量的情况下不会导致对健 康损害的保障。任何食物，尽管是对人体有益的，但如果食用不当也会对人体造成 损害。而一种含有少量毒素的食品在食用适当的情况下，可能不会对人体健康产生 损害。如各种酒，适当的食用对人体是有益的，但超过一定的限量就会对人体造成 伤害。 第二节食品安全法律规制的必要性 随着经济的发展，科学技术的提高，人类开发、制造食品的手段和方式的科技 含量越来越高，食品的品种越来越丰富多样，普通民众对食品的鉴别能力愈加弱化。 而随着工业化和城市化的发展，食品链越拉越长，在“从农田到餐桌”的整个生产 流程中都充满了食品安全的风险。2 0 0 8 年的三鹿奶粉事件加剧了人们对食品安全问 题的恐慌，社会各界都在呼吁加强食品安全监管，完善食品安全法制建设和制度保 障。政府有义务和责任制定各项法律标准，从而保证消费者的健康。具体而言，食 品安全法律规制的必要性体现在以下几个方面： 一、食品安全信息的不对称需要对食品安全进行法律规制 食品安全信息的不对称主要指生产者和消费者对食品品质信息的掌握量的不对 【1 1 e r i nh o l l e n 。p r i v a t ei n c e n t i v e sf o ra d o p t i n gf o o ds a f e t ya n dq u a l i t ya s s u r a n c e ，p o o dp o l i c y , v 0 1 2 4 ，1 9 9 9 ，6 6 9 - 6 8 3 【2 1 杨洁彬，王晶食品安全性北京：中国轻工业出版社，2 0 0 2 ：6 福建师范大学硕士学位论文 称。消费者对食品信息的了解远少于食品的生产者。这是社会劳动分工和生产专业 化发展的必然结果，也是由于信息拥有者对信息的垄断极易造成双方信息量的不平 衡而出现的结果。 美国学者尼尔逊等将商品分为三类，即：搜寻商品、经验商品以及信任商品。 n 1 搜寻商品是指在购买前消费者对商品的信息和品质已充分掌握；经验商品是指在 购买和消费后才能判断商品的品质；所谓信任商品是指在购买后也不能判断其品质 的商品。根据该分类，食品即是一种经验品( 在食用后才能体会到食品的鲜嫩程度、 口感、风味等) ，又是一种信任品( 即便在食用后也不能了解到食品所含危害物质如 添加剂、抗生素、农药残留、转基因等) ，因为不少危害都潜伏在人体内，通过较长 时间才能显现出来，如癌症等。而在因食用某种食品而害病的时候，消费者也很难 将自身的健康与其直接消费的食品相联系。即便企业通过传递一些产品质量信息， 如标签、品牌、价格等，消费者也很难确定这些标签、说明的可靠性，信任属性仍 将发挥作用。同时由于消费者自身认知能力的局限性和食品安全的不确定性，以及 获取产品质量信息的高额成本，最终消费者对所要消费的食品不能够获得有效的信 息，可能会通过低价来弥补其信息上的缺失，最终将导致“劣币驱逐量币”的逆向 选择现象。 另一方面，供应商一般不会主动提供关于产品的瑕疵或缺陷的信息，如使用非 法添加物、添加剂副作用等，而这些隐形的危害需要较长时间才能观察到。而一旦 行业内同类产品存在同样的缺陷或危害时，厂商之间必然会形成博弈论中的“合谋”， 为了共同的利益而不会互揭对方产品中的瑕疵，这样势必给消费者带来严重危害。 如2 0 0 8 年的三鹿奶粉事件，揭发出几乎全部的奶业企业都与“三聚氰胺 有染的“事 实 。可见，在缺乏政府规制的情况下，食品安全的负面效果极其严重。 二、食品安全负外部性需要对食品安全进行法律规制 食品安全的负外部性主要是指不安全食品不仅会影响消费者自身的健康，损害 个体利益，而且还会波及他人及社会，损害公共利益。食品安全的负外部性主要有 四个方面的表现：一是生产者生产的不安全食品给个人身体健康乃至生命造成威胁， 【1 】d a r b ya n dk 锄i ，1 9 7 3 ：n e l s o n ，1 9 7 0 ，l n f o r m a n c ea n dc o n s u m e r b e h a v i o r ，j o u r n a lo f p o l i t i c a lj o u m a l o f p o l i t i c x d e c o n o m y 。v 0 1 7 8 ，n o 2 ，3 11 - - 3 2 9 第一章食品安全法概述 食用者因食用不安全食品可能会感染某些疾病，并有可能将这些疾病传播给他人， 威胁其他人的健康，从而造成食用者和非食用者共同的损失。二是对于问题食品食 用者的检查和治疗，会引起政府公共卫生费用或保险公司支出的增加，即政府或保 险公司有可能成为不安全食品造成的危害后果的承担者。三是不安全食品有可能造 成社会的消费恐慌及不安定。四是某一企业生产了不安全食品而造成的恶劣影响可 能会牵连其他同行业或产业的产品，造成消费者对某一类食品的不信任和抵制。2 0 0 8 年的三鹿奶粉事件引发了国人对乳制品的信任危机和对食品安全的恐慌便是最好的 例证。因食品不安全带来的这些负外部性，市场无法解决，只能依靠政府对其进行 法律规制。 三、科技的不确定性需要对食品安全进行法律规制 在科学掌握了统治地位和话语权的今天，世界上已经没有了“零风险 的食品。 随着科学认识对象的日益复杂，以及科技和社会的相互影响日益加强，科学认识能 力的历史局限性凸显了出来，使得在知识的生产、应用以及利用知识进行决策的过 程中，显示了种种不确知或不知道( n o t - k n o w i n g ) ，这就是科学技术的不确定性。 “1 科技的不确定性在食品安全领域中普遍存在，并蕴含着某些潜在的风险。一些新 型科技食品，如转基因食品、克隆肉、辐照食品等，由于被人“怀疑存在着潜在 的无法估