（城市规划与设计专业论文）苏州工业园区城市规划管理体系研究.pdf

苏州科技学院硕士学位论文摘要 摘要 中国的城市建设在快速的发展，在过去的几十年里，城市规划的专业技术得到了 很大的进步，但城市面貌却让人担忧、用地结构不合理、违法建筑不断出现以及道路 交通拥堵等等，都严重的阻碍着城市的发展，而其重要的原因之一就是城市规划管理 存在缺陷。俗话说，“三分规划、七分管理 ，管理的重要性不容质疑。我国脱胎于计 划经济下的规划管理体系处于转型期，全面借鉴先进国家的经营方式和管理经验，苏 州工业园区首开先河。在十几年的规划建设中，园区形成了结合国情并与国际接轨的 规划管理体系，其开发管理经验对完善我国规划管理体系具有一定的借鉴意义。 本研究首先，对城市规划管理的相关概念、范畴及重要性进行了整理，重点介绍 了其构成要素，即城市规划管理组织体系、城市规划管理运做体系和城市规划管理法 定依据体系，并国内的规划管理现状进行了探讨，分析了存在的问题，然后对新加坡 等国家的管理体系进行了研究，总结了其先进的管理经验对我国的借鉴意义。 其次，对苏州工业园区规划管理的实践进行了梳理和总结，具体包括组织体系， 园区分为四个层次，中新联合协调理事会、联合工作委员会、苏州工业园区管理委员 会和中新苏州工业园区开发有限公司；运作体系主要包括了园区各类规划的编制与审 批管理及“一书两证”的实施管理；法定依据体系主要包括了国家规划法、技术规定、 规划实施条例和地方规划条例。 最后对苏州工业园区城市规划管理体系进行了分析和研究，分析了其组织体系、 运作体系和法定依据体系的特点，然后分析了其管理体系存在的不足，最后对其如何 完善进行了探索，具体包括优化规划管理组织体系，建立符合市场经济体制发展的规 划管理运作体系，建立依法治园的规划管理法定依据体系，取得的研究成果不仅可以 更好的指导园区的开发建设，同时对国内其他地区的规划管理体系的构建具有一定的 借鉴意义。 关键词：城市规划管理，苏州工业园区，组织体系，运作体系，法定依据体系 a b s t r a c t c h i n a su r b a nc o n s t r u c t i o ni nt h er a p i dg r o w t hi nt h ep a s tf e wd e c a d e s ，u r b a np l a n n i n g e x p e r t i s eh a sb e e ng r e a tp r o g r e s s ，b u tp e o p l ea r ew o r r i e da b o u tt h ea p p e a r a n c eo ft h ec i t y t h eu n r e a s o n a b l ec i t y sl a n d ，t h en u m b e ro fi l l e g a lc o n s t r u c t i o n ，t h et r a f f i cb l o c k ，e t c ，a r e s e r i o u so b s t a c l e st ot h ed e v e l o p m e n to ft h ec i t y , a n do n eo ft h er e a s o n sb e h i n dt h a ti st h a t u r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n th a sd e f e c t a st h es a y i n gg o e s ，”t h i r t yp e r c e n to ft h ep l a n n i n g ， s e v e n t yp e r c e n to f t h em a n a g e m e n t ，”t h ei m p o r t a n c eo fm a n a g e m e n tc a nn o tb eq u e s t i o n e d t h ep l a n n i n gm a n a g e m e n ts y s t e md e r i v e df r o mt h ep l a n n e de c o n o m yi nc h i n ai sc o n f r o n t t r a n s i t i o n t h es u z h o ui n d u s t r i a lp a r ki st h ef i r s ta e r aw h i c hl e a r nf r o mam o d eo fo p e r a t i o n a n dm a n a g e m e n te x p e r i e n c eo fd e v e l o p m e n tc o u n t r i e s i nm o r et h a nad e c a d eo fp l a n n i n g a n dc o n s t r u c t i o n ，t h ep a r kf o r m e dap l a n n i n gm a n a g e m e n ts y s t e mo fc o m b i n a t i o nn a t i o n a l a n di n t e r n a t i o n a l i t sm a n a g e m e n te x p e r i e n c eh a sac e r t a i ns e n c et oo u rs y s t e m f i r s to fa l l ，p a p e r sr e l a t e dt ou r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n t sc o n c e p t ，s c o p ea n dt h e i m p o r t a n c e ，f o c u s i n go ni t sc o n s t i t u e n te l e m e n t s ，n a m e l y , t h eo r g a n i z a t i o n a ls y s t e m ，t h e o p e r a t i n gs y s t e ma n dt h es t a t u t o r yb a s i ss y s t e m ，d i s c t t s s e dd o m e s t i cp l a n n i n gm a n a g e m e n t s t a t u sq u of o rt h i ss y s t e m ，a n da n a l y s i si t ss h o r t c o m i n g s t h e nr e s e a r c hs i n g a p o r ea n d o t h e rc o u n t r i e s sm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h ea d v a n c e dm a n a g e m e n te x p e r i e n c eh a sac e r t a i n s e n c et oo u rs y s t e m n e x tp a p e rs u mu pt h ep l a n n i n gm a n a g e m e n tp r a c t i c eo ft h es u z h o ui n d u s t r i a lp a r k t h eo r g a n i z a t i o n a ls y s t e m ，t h ep a r ki sd i v i d e di n t of o u rl e v e l s ，t h en e wj o i n tc o o r d i n a t i o n c o u n c i l ，t h e j o i n tw o r k i n gc o m m i t t e e ，t h es u z h o ui n d u s t r i a lp a r km a n a g e m e n t c o m m i t t e ea n dt h es u z h o ui n d u s t r i a lp a r kd e v e l o p m e n tc o ，l t d t h eo p e r a t i o ns y s t e m i n c l u d et h ef o r c eo fv a r i o u st y p e sp l a n n i n g ，a p p r o v a lm a n a g e m e n ta n dt h ei m p l e m e n t a t i o n 0m a n a g e m e n to f 。ab o o kt h et w oc a r d s ”s t a t u t o r yb a s i ss y s t e mi n c l u d et h es t a t ep l a n n i n g l a w , t h et e c h n i c a lr e q u i r e m e n t s ，r e g u l a t i o n so fp l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o no fa n dl o c a l p l a n n i n gr e g u l a t i o n s f i n a l l yp a p e ra n a l y s i sa n dr e s e a r c ho nt h ep l a n n i n gm a n a g e m e n ts y s t e m o fs u z h o u i n d u s t r i a lp a r k a n a l y s i sc h a r a c t e r i s t i c so fi t so r g a n i z a t i o n a ls y s t e m ，o p e r a t i n gs y s t e ma n d s t a t u t o r yb a s i ss y s t e m a n a l y s i st h ed e f i c i e n c i e so fi t sm a n a g e m e n ts y s t e m t h e ne x p l o r e h o wt oi m p r o v ei t ，i n c l u d i n go p t i m i z i n gt h eo r g a n i z a t i o ns y s t e m ，e s t a b l i s hao p e r a t i o n s y s t e mi nli n ew i t ht h em a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，a n de s t a b l i s h m e n tt h es t a t u t o r yb a s i s s y s t e ma c c o r d i n gt o l a w t h ea c h i e v e m e n to fr e s e a r c hn o to n l yt ob e t t e rg u i d et h e n m a s t e rd i s s e r t a t i o no fs u z h o uu n i v e r s i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g ya b s t r a c t d e v e l o p m e n ta n dc o n s t r u c t i o no ft h ep a r k ，b u ta l s oh a sac e r t a i ns e n c ef o ro t h e ra r e a p l a n n i n gm a n a g e m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：u r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n t , s u z h o ui n d u s t r i a lp a r k ，o r g a n i z a t i o n a l s y s t e m ，o p e r a t i n gs y s t e m ，s t a t u t o r yb a s i ss y s t e m i i i 苏州科技学院学位论文独创性声明和使用授权书 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个 人或集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名： 肆垄出毖日期：2 0 0 9 月筮日 i i 学位论文使用授权书 苏州科技学院、国家图书馆等国家有关部门或机构有权保留本人所送交论文 的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅。本人完全了解苏州科技学院关于 收集、保存、使用学位论文的规定，即：按照学校要求提交学位论文的印刷本和 电子版本：学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服 务；学校可以采用影印、缩印、数字化或其他复制手段保存汇编学位论文；同意 学校在不以赢利为目的的前提下，用不同方式在不同媒体上公布论文的部分或全 部内容。 ( 保密论文在解密后遵守此规定) 论文作者签名 指导教师签名 日期：2 0 0 9 年主月堑日 日期：垫盟年主月堑日 苏州科技学院硕士学位论文第一章绪论 1 1研究背景 第一章绪论 1 1 1 国内脱胎于计划经济下的城市规划管理体系处于转型期 快速的城市化引起了中国社会的变革；经济体制从计划经济正向市场经济转型： 经济全球化推动了产业的全球化、资本的全球化；信息产业的高速发展冲击着人们的 头脑。芒福德曾经说过：“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的变革。”在这些 因素的影响下，中国的城市建设在快速的发展，在过去的的几十年里，城市规划受到 了广泛的重视，其专业技术得到了进步，但城市面貌还让人担忧，城市问题愈演愈烈， 这里要研究的是其原因之一在于城市规划的软件即规划管理，存在着缺陷。 ( 1 ) 缺乏对城市规划管理重要性的认识 俗话说“三分建设、七分管理，但在工作中，“重建设，轻管理”，重视“硬 件 ，忽视“软件 ，注重上项目，要规模的意识普遍存在。很多城市存在交通堵塞、 环境脏、乱、差、侵占道路、“马路市场一、毁坏绿地、客运市场混乱、乱搭乱建、 乱堆乱放、乱泼乱倒、乱写乱画等现象，温家宝总理总结我国城市建设中的8 大问题： 不顾城市建设和发展的客观规律、盲目扩大规模；违法建筑屡禁不止；旧城区超强度 开发，环境恶化：交通规划和建设管理滞后；城市发展与区域发展不协调，基础设施 重复建设严重；村镇建设散乱，区域环境恶化；历史文化风貌和自然景观受到严重破 坏；许多城市的新建筑缺少整体意识，片面追求高楼群、宽马路、立交桥、盲目追求 玻璃幕墙，建筑和城市形象缺乏文化品位【l 】。总结原因，不仅有建设的问题，更主要 的是缺乏对管理重要性的认识，规划管理部门在引导和调控城市经济和社会发展，协 调城市资源方面没有发挥应有的作用。 ( 2 ) 脱胎于计划经济的城市规划管理理念面临转型 传统的规划管理理念源于对计划经济框架的全盘吸收，那时土地所有权掌握在政 府手中，建设投资主体也由政府一手承担，城市规划就是依据提前描绘的蓝图照图施 工，管理也完全是政府行为，主观的行为。在计划经济体制下，市场发挥着基础的作 用，城市建设投资的多元化，需要城市规划管理能够反映各方面利益和协调来自市场 多元化对城市规划管理的要求，传统的计划管理理念已经不能适应市场经济下多样的 需求，必须解放思想，转变观念，与时俱进。 【l l 温家宝切实加强城乡规划工作推进现代化建设健康发展城市规划，2 0 0 0 ( 2 ) ：7 l 苏州科技学院硕士学位论文 第一章绪论 ( 3 ) 脱胎于计划经济下的城市规划管理体系面临转型 仇保兴总结我国城市规划管理工作中存在的问题：管理信息获取滞后；城市管理 各专业部门之间职责不清；管理方式上过多依赖突击式和运动式管理：管理粗放，效 率低下；缺乏合理的监督评估机制；缺乏统一调度，部门联动机制不健全。规划管理 部门难以确保城市建设中的“公平 。根本原因还是脱胎于计划经济下的城市规划管 理体系已经不适应城市的发展。 我国快速城市化和市场经济发展趋势的变化，深刻影响着城市规划管理，适应社 会的发展变革，最大限度的发挥城市规划管理的作用，是规划管理面临的挑战，也是 机遇。 1 1 2 苏州工业园区先进的城市规划管理体系取得成效 苏州工业园区是中国和新加坡两国政府的合作项目，从工业园区开始建设初，就 引进了国外先进的管理模式来引导工业园区的开发建设。 ( 1 ) 苏州工业园区突破国内传统管理模式的条件和优势 区域的经济背景和其特殊的自身条件 苏州工业园区地处长江三角洲以上海为中心的城市带地区。长江三角洲地区以长 江为纽带，沟通联系华东、中南和西南三个人口密集、资源丰富和土地富饶的区域， 是面向该区域以及影响全国的制造业、进出口及国内贸易的中心。自从改革开放以来， 这里也是外国投资最集中的地区。苏州工业园区处于长江三角洲的有利、适中的区位。 随着本区域高速公路网、高速铁路、现代通讯网的建设，区域经济一体化的趋势将得 到加强。苏州工业园区的经济背景为其先进管理模式的运用和发展提供了良好的经济 基础。 两国政府的支持和优惠政策 苏州工业园区是中新两国合作开发的一个有开拓意义的项目，两国政府非 常重视。1 9 9 7 年1 2 月，江泽民主席在会见新加坡资政李光耀时指出：“中新两国政 府间最大的合作项目是苏州工业园区，是中新经济合作的重中之重，更是中国对外合 作的重点项目。在政策的引导下，两国政府都给予了很大的帮助和支持，同时也引 起了广泛的社会关注，这为规划管理的科学严格的实施提供了坚实的社会基础和强有 力的公众监督。同时，在行政管理、财政税收等方面，园区被授予许多具有唯一性的 特殊政策，形成了“不特有特、特中有特”政策优势，如拥有上不封顶的自行审批特 权，凡符合国家产业政策的外资项目，园区均可自行审批，关键是作为中国改革开放 的窗口、试验田，政府的有力支持和推动，园区规划方面的开放权，显得更为明显。 高起点的软硬环境 国务院统一在苏州工业园区自主的、有选择的借鉴新加坡经济发展和公共管理方 2 苏州科技学院硕士学位论文第一章绪论 面的经验，是出于长远的考虑，因此，苏州工业园区有着硬件建设和软件引进两方面 的目标系列，这既为园区的城市规划管理体系的创新提供了条件，也提出了挑战。 ( 2 ) 苏州工业园区城市规划管理的原则和管理精神 城市规划管理的原则 借鉴与结合的原则：借鉴新加坡城市规划管理的经验，结合中国和工业园区的具 体情况，确定适用于工业园区的城市规划与建设管理体系。 统一和互补的原则：城市规划是属于政府行为，为了有效的贯彻城市规划，及时 地修改完善城市规划，使规划能适应实际情况的变化，从而保证规划指导的有效性， 应将规划与管理紧密结合在一起，软件和硬件互补，保证统一有效实施，应在机构和 人员组织上体现这一原则。 有效控制和灵活处置的原则：强有力的控制是关键，但同时也要有一定灵活性的 必要性，两者之间的关系是规划成效的重要方面。 建立良好的法制和秩序，依法管理原则：管理的法制化、细化是区别于人制的重 要手段。要加强法制，依法办事、执法必严、违法必究。要认识到对违规违法严格处 理的意义不仅仅在于纠正某项错误，而是在树立法制的权威，建立一个法制管理的秩 序。有法不依、执法不严的后果会损害到整个城市规划管理体系。法制的观念应贯彻 到行政管理中去，分层管理，明确职责，按规章制度办事，应避免越级管理，无论是 日常或是特别的事物，都应有明确的处理程序和决策方案，保证行政的秩序和效率。 城市规划管理的精神 平衡协调：城市规划管理工作非常复杂，涉及到园区内外各个部门，影响到多方 面的利益关系。因此，在工作中要体现协商谅解、友善伙伴的精神，协调好各部门的 关系，相互支持和帮助，共同作好工作。 顾客至上：在管理工作中，要体现顾客至上的精神，尽职尽责，消除官僚作风， 使投资者和协作部门切身体会到良好的工作作风和服务质量，特别是和招商的关系。 实事求是：对于复杂问题和新的情况，应该本着实事求是的精神，探讨解决问题 的办法。 有效监督：为了使投资者更具有信心和维护良好的市场经济秩序，管理部门在规 划、政策、管理的方面应采取公开、透明、公正的态度和方式。这样也使投资者能迅 速作出投资决策，提高社会经济活动的效率，同时对管理部门起到监督作用，保证管 理部门工作的效率和公平。 苏州科技学院硕士学位论文第章绪论 1 2 国内城市规划管理体系的研究综述 1 2 1 现状研究 ( 1 ) 对城市规划管理的反思 城市规划学会主编的五十年回眸新中国的城市规划较全面展示了我国城 市规划发展的历史进程，比较具体的揭示了我国城市规划管理的经验和问题。前事不 忘，后事之师，通过对我国建国以来城市规划管理经验的总结和反思，有助于我们从 历史经验和教训中找出我国城市规划管理改革的方向和目标。 ( 2 ) 对理论与方法的研究 仇保兴的追求繁荣与舒适：转型期间城市规划、建设与管理的若干策略( 2 0 0 2 ) ， 在总结国内外城市化的经验与教训的基础上，从城市规划、建设和管理的实践经验和 理论归纳两方面入手，针对我国城市化过程中暴露出的若干问题，提出了有建设性的 对策与建议。 陈虎、崔功豪的“由分化到整合：对城市规划管理体制的思考”( 规划研究( 2 0 0 2 ) ) 以常州市城市规划管理为例，从规划分权体制固有的弱点和不足，及其给城市发展带 来的负面影响出发，呼唤建立起适应城市现代化和城市化形势需要的整合的规划管 理体制，并具体设想了这一体制。 ( 3 ) 对编制体系、实施体系和法制体系等方面具体研究 雷翔的走向制度化的城市规划决策( 2 0 0 3 ) ，运用经济学的理论和方法，结合 我国目前所处的社会环境，集中和全面探讨了现行城市规划决策体系的缺陷以及完善 的途径和方法。 陈秉钊的“变革年代多变的城市总体规划剖析和对策刀( 城市规划2 0 0 2 ( 2 ) ) ，针 对当前城市总体规划多变的状况，在主观原因外着重将其放在变革年代的背景中进 行剖析，并对改革规划编制办法和审批制度，应用城市管治的思想，从转变政府职能 等方面提出对策和建议。 耿毓修城市规划管理( 2 0 0 7 ) ，对城市规划管理进行了较系统的研究，主要内 容阐述了城市规划依法行政的基本要求及重要性，另外还探讨了城市规划管理运作机 制主要是编制和实施的建设。 孙施文的“有关城市规划实施的基础研究 ( 城市规划2 0 0 0 ( 7 ) ) 认为要保证规 划的实施，规划应当集中体现城市政策，并建立面向社会利益调配的规划制度，从引 导和控制两方面完善规划实施的手段。 张萍的“从国家本位到公众本位一建构我国城市规划法规的思想基础( 城市规 划汇刊2 0 0 0 ( 4 ) ) ，指出随着我国市场经济的逐步发展，面对立法的政治、经济环境 4 苏州科技学院硕士学位论文第一章绪论 和社会伦理道德基础的巨大变化，以及市场条件下法律功能和转换，城市规划法规传 统的国家本位的思想，必然向公众本位转变。 ( 4 ) 对市场经济下城市规划管理体系的研究 吴志强“论进入2 l 世纪时中国城市规划体系的建设( 城市规划汇刊2 0 0 0 ( 1 ) ) 从城市规划体系内部子系统入手，阐述了我国城市规划体系在进入2 1 世纪时面临的 外部和内部两大方面的挑战，分析了今天中国城市规划体系应对挑战的各个子系统建 设的任务，指出了在规划体系内部调整建设的推进过程中，整个系统外部的城市化、 全球化和国家政治体制改革中的市场经济确立和民主法治推进是构成内部改革的前 提和动力所在。 王富海的“从规划体系到规划制度一( 城市规划，2 0 0 4 ) 中指出市场经济对传统 计划经济的冲击引发的是中国社会经济革命性变化，脱胎于计划经济的城市规划体 系，正在面临一场根本性的变革，文章回顾和总结了深圳市2 0 年来的经验教训，分 析了外部环境对于深圳城市规划的影响及其深圳采取的对策，试图在解剖深圳的同 时对于全国的城市规划有所启迪。 袁奇峰“构建适应市场经济的城市规划体系”( 规划师，2 0 0 4 ( 1 2 ) ) 中提出了市 场经济下城市规划的需求源于市场失效，城市规划体系必须与时俱进，摒弃计划经济 的弊端，要重视建立地方规划编制、决策和管理制度。 ( 5 ) 对国外先进经验的研究和借鉴 许菁芸、赵民的“英国的规划指引及其对我国城市规划管理的借鉴意义( 国外城 市规划2 0 0 5 ) 中先介绍和分析英国的“规划指引，继而说明在我国城市规划管理体 系中引入“规划指引”的必要性，并探讨“规划指引 在规划体系中的地位、作用、 类别以及制定主体等问题。 孙施文的“美国的城市规划体系”( 城市规划1 9 9 9 ( 7 ) ) 从法规体系、行政体系 和运作体系等方面介绍了美国的城市规划体系，为我国的规划管理工作提供参考。 1 2 2 存在问题 对城市规划管理体系的研究虽涉及面广，但系统和深入研究的成果不多。一是由 于国内成功的事例不多，所以研究成果仍停留在基础的理论研究阶段，较少有可供改 革、实践的应用性研究成果：二是多根据市场经济下出现的问题进行局部的调整，或 只针对于其中的某一方面，如编制、实施等的研究，缺乏在市场经济下对整个体系的 重组及对体系中各个因素的具体研究；三侧重于对规划管理问题的剖析，对解决问题 的方法和手段不够深入和具体。 苏州科技学院硕士学位论文第一章绪论 1 3 研究目的与研究方法 1 3 1 研究目的 ( 1 ) 对规划管理的实践具有指导意义 从前面的分析可以看出，城市规划管理的研究侧重于理论而较少关于实践应用， 实际的可操作性较差，险入了空谈理论的误区。本论文以工业园区的管理实践入手， 把规划管理的理论与实际相结合，希望对规划管理的实践具有一定的指导意义。 ( 2 ) 对转型期的城市规划管理科学体系的构建具有一定的借鉴意义 城市规划管理是一个巨系统，仅仅研究该系统中的某一个或几个要素或子系统， 都难免一叶障目，而必须采取系统的观点，运用系统分析的方法，提出系统的解决方 案。文章首先对整个城市规划管理体系进行重组，并对整个体系中的各个组成要素进 行了系统分析研究，对市场经济下规划管理科学体系的构建有着一定的借鉴意义。 ( 3 ) 对其他城市和地区的城市规划管理工作具有一定的借鉴意义 苏州工业园区是我国迄今最大的成片土地开发项目，也是迄今唯一的全面借鉴世 界先进国家的经营方式和管理经验并结合我国国情实践移植的项目，其开发管理经验 可为国内其他城市和地区的城市规划管理工作提供借鉴和参考。 ( 4 ) 对苏州工业园区的可持续发展具有一定的现实意义 先进的管理经验促进了工业园区城市建设的发展，但由于工业园区的特殊性和 “摸着石头过河”的开拓性，分阶段总结工业园区管理的经验和教训，对工业园区今 后管理体系继续摸索和完善，提高规划管理的水平，创造和谐的人居环境、促进园区 的可持续发展有着重要的现实意义。 1 3 2 研究方法 文献查阅法：通过对国内外书籍、期刊杂志以及硕博论文等相关文献的阅读，了 解了规划管理领域的理论知识及发展动态，对管理工作有了更深刻的认识，为论文的 分析研究鉴定了理论基础。 实地调查法：由于论文内容和实际项目的密切结合，所以实地走访了工业园区的 规划管理部门，获得了珍贵的一手资料，为论文提供了真实详细的素材。 分析比较法：论文全面细致的分析了工业园区与国内外管理模式的异同，突出了 研究主旨，使内容更加明确，主体更加鲜明。 案例分析法：论文采用了理论联系实际，理论与实践相结合的方法，主要对工业 园区的实践进行研究，上升到理论的高度，用于引导未来的实践。为了更好的说明问 题，在具体内容上，又引用其他案例与工业园区分析比较。 6 苏州科技学院硕士学位论文第章绪论 1 4 研究框架 本论文首先系统的对城市规划管理的整个体系进行了研究，并介绍了工业园区 在这个体系下的管理实践和取得的效果，然后深入剖析了工业园区城市规划管理的特 点，总结了经验和不足j 最后对管理体系的完善进行了探索，目标是构建一个科学、 民主、法制化的促进城市可持续发展的规划管理体系。 苏州科技学院硕士学位论文 第二章城市规划管理体系 第二章城市规划管理体系 2 1 城市规划管理体系 2 1 1 城市规划管理的含义 城市规划就是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各 项建设的综合部署、具体安排和实施管理【l 】。 城市规划管理是伴随着城市规划的编制、审批、实施的全过程而出现、存在和延 续的，是为了实现一定时期内的经济、社会发展目标，组织编制和审批城市规划，并 依法对规划区内的土地使用和各项建设的空间安排，进行控制、引导、组织和监督的 行政管理活动。城市规划管理有广义和狭义之分，从广义上说，城市规划管理就是国 家从宏观层面上就城市发展方针、城市建设的原则等重大指导方针、政策做出决策， 在大的方针下就城市建设活动制定具体的实施方案，比如，“合理利用每一寸土地、 节约用地”和“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设、基础设施先 行 等国策原则。从狭义上讲，就是负责城市建设项目选址规划管理、建设用地管理、 建设工程的管理以及违法建设管理和城市实施监督检查，也就是我们通常所说的城市 规划实施管理。这是城市规划行政主管部门的日常工作，而狭义的城市规划管理是城 市政府的一项行政职斛引。 2 1 2 城市规划管理的重要性 ( 1 ) 保障规划的严格实施和建设活动的有序进行 城市规划管理主要通过规划审批管理，通过抓好审批程序的每个环节，对不同建 设项目提出具体规划要求，并核发“一书两证 ，保障规划的严格实施。同时对规划 实施进行监督管理，即建设项目的批后管理，保障了投资者、建设者和使用者的合法 利益，保障城市建设活动的有序进行。 ( 2 ) 引导城市空间资源的合理配置 城市规划管理过程实质上是对城市资源的配置和利用过程，对城市基础设施、公 共设施建设作出安排，对城市发展规模进行布局，对城市土地的开发方式作出规定， 为投资者提供投资的方向和时机，不仅能有效地利用各种资源，而且可以大大地减少 投资的盲目性。 【l 】洪铁城城市规划1 0 0 问【中国建筑工业出版社，2 0 0 3 2 3 【2 】何奇松，刘子奎城市规划管理【m 】华东理工大学出版社2 0 0 5 2 8 8 苏州科技学院硕士学位论文第二章城市规划管理体系 ( 3 ) 弥补“市场失灵”和。政府失败靠带来的缺陷 市场经济条件下，市场对城市土地资源配置起基础性作用，在城市建设活动中存 在着“市场失灵”和“政府失败”现象，如在信息残缺和利益机制共同作用下，房地 产开发结构不合理，供需总量失衡问题日益突出，由房地产存量引发金融潜在危机的 可能性加大；在建设行为外部性和利益机制作用下，违法建设屡禁不止，城市环境恶 化，阻碍了城市的可持续的发展，由于政策偏差、政府工作低效率、寻租行为等导致 的的城市建设失误也屡见不鲜等等。在社会主义市场经济体制下，规划管理的作用即 要调控市场行为和政府行为之间的关系，克服城市建设中的市场失灵现象，承担城市 建设中的调控人、公益人、管制人、仲裁人、守夜人的角色，保障城市规划目标的实 现；确保城市规划管理职能的实现，避免和克服“政府失败 现象的发生。 2 1 3 城市规划管理体系的构成 城市规划管理是一项综合性、系统性的工作，为达到城市规划的有效实施要采用 各种方法、方式和手段包括行政的技术的和法规的，所以全部的综合构成了城市规划 管理的体系。主要分为城市规划管理组织体系、城市规划管理运作体系和城市规划管 理法定依据体系。 ( 1 ) 城市规划管理组织体系 城市规划管理组织体系通俗讲就是“谁”来管理，即管理者的组织系统，具体包 括决策体系、执行体系和监督体系。 ( 2 ) 城市规划管理运作体系 规划管理运作体系通俗讲就是“怎么管理”，是对管理过程的阐述，是一个动态 的过程，包括各个层面规定如何编制、编制规定的前提条件、编制过程中各阶段的条 件制约规定、公众参与的过程规定、规划审批法定程序、规划实施的政策制定程序、 土地一级市场的控制机制、城乡土地开发的规划审批程序、审批过程中的权限监督机 制、违反法定规划诉讼机制程序的规定、规划实施过程的核准制度、规划修正修订程 序规定的机制，等等。城市规划的运作体系还应包括对实施城市规划所采取的政府干 预手段和方式。具体包括编制和审批管理、实施管理。 编制和审批管理 城市规划编制和审批管理就是政府城市规划行政主管部门组织、安排城市规划编 制计划，审定城市规划方案的过程。编制和审批是个连续的过程，城市规划组织编制 管理是制定城市规划的前期管理工作，城市规划的审批管理是制定城市规划的后期管 理工作【1 1 。 实施管理 【i 】耿毓侈城市规划实施【m 】上海三联书店，2 0 0 3 6 6 9 苏州科技学院硕士学位论文第二章城市规划管理体系 城市规划实施管理是指城市规划行政主管部门根据城市规划法律规范和批准的 城市规划，对城市规划区内的各项建设用地和建设活动进行规划审查，并核发规划许 可的行政管理工作。通俗讲就是围绕“一书两证为核心的管理，具体包括建设项目 选址管理、用地规划管理、建设工程管理和规划实施监督检查管理等内容。 ( 3 ) 城市规划管理法定依据体系 国家规划法 主要指经过审批的规划编制的各类文本，是规划管理最直接的依据。具体包括： 按照法定程序批准的城市发展战略、城镇体系规划文件与图纸、城市总体规划纲要、 城市总体规划文件与图纸、分区规划文件与图纸、专项规划文件与图纸、近期建设规 划文件与图纸、控制性详细规划文件与图纸、经城市规划部门批准的修建性详细规划 文件与图纸等【1 1 。 技术规定 技术规范是硬性的指标体系，是强制性的必须遵守的。具体包括国家制定的城市 规划技术规范、标准；城市规划行业制定的技术规范、标准；各省、自治区、直辖市 和其他城市根据国家技术规范编制的地方性技术规范、标准。 规划实施条例 这是“依法行政，依法建设 的重要体现。具体包括：中华人民共和国城市规 划法及其配套法律规范，如土地管理法、建筑法、城市房地产管理法等； 建设部单独或与其他部门联合发布的一些法规，如建设项目选址规划管理办法； 各省、自治区、直辖市依法制定的城市规划地方性法规、政府规章和其他规范性管理 文件，以及城市规划行政主管部门依法制定的行政制度和工作程序。 地方法规条例 反映政府对于城市发展导向的原则性立场、总体目标等的阐述，一般都通过政府 的政策性文件以战略规划的形式来体现，即地方法规条例。地方法规条例也是城市规 划编制和开发控制的重要依据，反映政府的价值判断和政治决策，具有较强的引导作 用。 城市规划管理组织体系提供决策、执行和监督的保障；城市规划管理运作体系构 成城市规划管理的核心：城市规划管理法定依据体系为规划管理提供法律支持，三个 体系相互联系，相互保障，是一个统一的整体。只有三者相互协调，才能构建一个在 市场经济体制下适应政治体制改革和经济体制改革要求的科学民主法制化的城市规 划管理体系。 【l 】全国城市规划执业制度管理委员会城市规划管理与法规【m 】中国计划出版社，2 0 0 4 4 6 1 0 苏州科技学院硕士学位论文第二章城市规划管理体系 2 2 国内城市规划管理体系的探讨 2 2 1 组织体系决策、执行、监督一体化 当前从国家到省、市、县都设有城市规划管理机构，计划经济体制下的政府职能 具有典型的“决策、执行、监督”体化的特征。在这种机构设置下，决策、执行、 监督同体，政府既是运动员，又是裁判员，集决策权、执行权和监督权为一体既负责对 规划的编制和审批，又负责规划的实施，同时还负责规划的监督管理，同在一个部门 运转，自己管自己，极易造成决策与执行难分而监督缺位的局面。 ( 1 ) 决策中的行政干预和行政不作为 行政干预和行政不作为使决策缺乏科学性和民主性。根据城乡规划法和组 织法，我国的城市规划决策是行政首长负责制，规划编制完要报市委市政府批准， 市长是最后的决策者，行政干预现象很普遍，由于决策的理念出于对政绩的追求而不 是对规划本身的考虑，造成因为领导的频繁更换，规划经常被随意调整，出现了“有 什么样的市长，就有什么样的城市的不正常现象。如1 9 9 3 年到2 0 0 4 年间，华北某 市经历了7 任市长的轮换，每个领导上任都会进行大规模的城市建设，这种状况导致 城市资源的严重浪费和城市建设的杂乱无章。且大多数决策者都不是规划方面的专业 人士，更使决策缺乏科学性。 ( 2 ) 拙彳彳体系中的条块分割和职权不清 当前我国的政府职能中存在着职权不清，分工不明的弊端，各个部门之间条块分 割，责权脱节严重，以各自的利益为主导，忽视了整体的合作性和协调性，影响整体 效益的发挥，突出的是土地使用规划和资源管理的矛盾，土地部门对规划部门的用地 规划管理常有不同看法，或土地利用总体规划和城市总体规划在用地规模和布局、用 地发展方向上有分歧，这些矛盾由于土地和规划分设两局而不易协调。此外，政府机 构设置过多，使得日常建设项目的申报审批效率低下，耗时费力。 ( 3 ) 监督体系中的利益牵扯和形式主义 从横向体系来讲，监督机构处于政府机构内部，而且监督者往往趋于决策者之下， 所以行政系统内部监督者普遍存在“三不敢三怕”的心理，即下级不敢监督上级，怕 打击报复；上级不敢监督下级，怕丢了选票；同级之间不敢监督，怕伤了情面【l 】。而 且同处于一个机构中，由于相互利益的牵制，不可避免的趋于同化，“同处一个权利 金字塔内的组织和政治力量，很难形成有效的监督和被监督机制，监督者和被监督者 在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一些事情，在公共权利金字塔 【l 】雷翔走向制度化的城市规划决策【m 】中国建筑工业出版社，2 0 0 3 1 7 l l l 苏州科技学院硕士学位论文第二章城市规划管理体系 外的人看来是极不应发生的，而塔内的人则习以为常， 【l l 。这也是政府部门权 利的高度集中和内部运作的方式决定的，自古就有讲“官官相护”，造成监督只是形 式上的，起不到根本的作用。 从纵向体系来讲，上级主管部门对下级主管部门的监督还停留在“发文件”( 层 层转发中央、国务院或相关部委关于加强城乡规划监督的文件) 的层面上，在操作的 过程中，有的“山高皇帝远 ，起不到作用，有的“上有政策，下有对策”。 2 2 2 运作体系难以满足市场经济变化的要求 ( 1 ) 规划编制与审批管理 我国的规划编制体系虽已逐步建立，但在编制内容上，注重物质空间的规划，极 少研究社会经济政治文化的因素；在编制的时机上，规划滞后于建设，很多城市都是 边规划边建设，甚至先建设后补规划，致使城市面貌杂乱无章；在规划编制的环节上， 着重于某一环节的规划如总体规划分区规划和控制性详细规划，侧重于描绘一幅“终 极蓝图”，而对各环节之间的关系和在编制中对实施的考虑甚少，造成规划编制与实 施脱节；在规划的审定上，常常是“长官意识”，规划编制体系缺乏科学性和可行性， 不能有效的指导城市建设和管理。 区域规划的地位和作用被忽视 在我国的城市建设中，缺乏对区域规划的考虑，区域规划的法律地位尚未得到确 立，区域规划的实施机构尚无保障，不能协调区域内的建设，造成很多不良的后果， 如珠江三角洲各城市机场的重复建设。 总体规划缺乏战略性、前瞻性和指导性 总体规划未摆脱传统计划经济体制的强大影响和地方行政干预的束缚，重要目标 的可行性缺乏严格和科学的论证，规划的成果仍是一张“终极蓝图 ，未能对市场的 变化趋势给予预测和引导。而且总体规划内容庞杂，制定和审批的时间过长，完成一 轮总体规划无不经过数年的编制和审批的艰辛历程，批准之日就是修编之时已是普遍 现象。某城市从修编到审批整整经历了1 0 年，批复后在研究落实批复精神时，就陷 入刚批的规划已和现状大相径庭的困境：某城市1 9 9 5 年完成编制上报，1 9 9 8 年在部 委联席会审批时，将上报的过时数据作了修改总算获得通过，但到2 0 0 0 年正式批 复时，主管领导易人，在过目时发现，近期规划2 0 0 0 年已成为过去，又陷入了想 批也不能批的尴尬局面。这种窘态使规划失去了应有战略性、前瞻性和指导性。 控制性详细规划缺乏可操作性 我国的控制性详细规划的编制虽然进行了改革，在可操作方面，较计划经济体制 下的详细规划有了很大的进步，但是，对于城市规划实施管理的要求还存在着较大的 【1 1 杨宇立，薛冰市场公共权利与行政管理【m 】陕西人民出版社，1 9 9 8 2 8 5 1 2 苏州科技学院硕士学位论文 第二章城市规划管理体系 差距，一是由于控制性详细规划的制定、执行和修改缺乏法律化的程序，实施效果又 没有有效的评判标准和监督管理机制，因此在实施中往往无法抵制来自政府和市场中 利益的干扰，缺乏权威性和严肃性，呈现很大的随意性；二是缺乏科学统一的技术规 范作为编制的指导依据，主要靠规划师的主观判断，对应的指标体系不同，直接导致 指标确立的随意性，最终导致了城市规划管理的层层失控。 修改规划没有严格遵循法定修改程序 我国对规划虽有法定的修改程序，但在实施中没有严格的执行，所以无论是政府 官员个人利益的影响，还是商业利益的影响，都可能导致任意改变城市规划，以符合少 数人的利益，从而导致城市建设杂乱无章。 ( 2 ) 实施管理 从我国的情况来看，对城市规划的实施机制的研究一向是比较薄弱的环节，侧重 于对“一书两证”的管理，对于引导、促进城市规划的实施的规定寥寥无几，对规划 的监督又不够有力。 实施管理过程中缺乏对市场的反馈和调节 市场经济体制下，城市土地变为有偿使用，投资主体和利益主体都趋于多元化， 但规划从编制到实施在很大程度上仍处于规划管理者的掌控下，我国各级城市政府作 为城市规划管理的实施主体，尚不能有效的协调其与企业、公众的关系，导致规划的 公平性、科学性难以体现；同时自上而下的行政管理体制缺乏反馈和调节，缺乏灵活 性，很难适