（诉讼法学专业论文）检察机关宪法地位研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下迸行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 储魏缝嘲作者签名：耀日期： 论文使用授权声明 淞7 s 、f p 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：导师签名期 学 摘要 我国现行宪法规定人民检察院为国家的法律监督机关，赋予了检察机关法律 监督的宪法权力。但在实际生活中，检察机关的这种宪法权力没有真正的、完全 的得以实现。检察体制改革的核心问题是如何认识检察机关在国家政权体制中的 地位和作用。检察机关的理论基础、法律性质以及检察权的性质等方面有待深入 研究。 本文以检察体制改革为视角，运用法理分析、中外比较和交叉学科分析等方 法，深入研究检察机关的宪法地位的理论依据，厘清各种关于检察机关宪法地位 的认识误区，探讨检察机关法律监督的未来取向，以正确认识检察机关的宪法地 位，把握检察制度改革的方向。 本文共分三章。 第一章从我国检察制度的历史渊源入手，在比较中外检察制度特点的基础 上，分析了我国检察机关的形成过程，从政治学的角度对检察机关的宪法地位的 理论基础进行了深入研究。 第二章对检察权的性质进行了明确的界定，结合宪法条文的规定，对检察机 关与公安机关以及审判机关的关系进行了分析。 第三章对检察机关地位的现状进行了分析，探讨了重新构建检察机关宪法地 位的必要性和可行性，提出应拓展对行政行为的法律监督，强化对侦查行为的法 律监督，完善对审判行为的法律监督。 关键词：检察监督检察权宪法地位 中图分类号：d 9 1 5 3 a b s t r a e t o u rc o u n t r y sl i v i n gc o n s t i t u t i o np r e s c r i b e sp e o p l e sp r o c u r a t o r a t e 嬲t h es t a t e s l e g a ls u p e r v i s i o nd e p a r t m e n t ，a n d e n t r u s t st h e p r o c u r a t o r i a lo r g a n i z a t i o n c o n s t i t u t i o n a lp o w e ro fl e g a ls u p e r v i s i o n h o w e v e r , i na c t u a ll i f e ，t h i sc o n s t i t u t i o n a l p o w e ri s n t f u l f i l l e da c t u a l l ya n dt o t a l l y t h ec o r ep r o b l e mo ft h er e f o r m o f p r o s e c u t o r i a ls y s t e mi s h o wt or e a l i z et h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n i z a t i o n ss t a t u sa n d a c t i o ni ns t a t e sp o l i t i c a lp o w e rs y s t e m t h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n i z a t i o n st h e o r e t i c a l b a s i s ，l e g a lc h a r a c t e r , a n dc h a r a c t e ro fp r o s e c u t o r i a lp o w e rs h o u l db es t u d i e dd e e p l y f r o mp r o s p e c t i v eo ft h er e f o r mo fp r o s e c u t o r i a ls y s t e mt h r o u g hj u r i s p r u d e n t i a l a n a l y s i s ，c o m p a r i s o nb e t w e e nf o r e i g na n dd o m e s t i ci n s t i t u t i o n ，a n dc r o s s s u b j e c t a n a l y s i s ，t h i sa r t i c l e i n t e n d st os t u d yt h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h ep r o c u r a t o r i a l o r g a n i z a t i o n sc o n s t i t u t i o n a lp o s i t i o nd e e p l y , a n a l y z ev a r i o u se r r o ro fc o g n i t i o na b o u t t h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n i z a t i o n sc o n s t i t u t i o n a lp o s i t i o n ，a n de x p l o r et h eo r i e n t a t i o no f l e g a ls u p e r v i s i o no f t h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n i z a t i o ni no r d e r t or e a l i z et h ec o n s t i t u t i o n a l p o s i t i o no f t h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n i z a t i o nc o r r e c t l y t h i sa r t i c l ei sc o m p o s e do ft h r e ec h a p t e r s c h a p t e ro n ed i s c u s s e st h eh i s t o r i c a lo r i g i n so fc h i n a sp r o s e c u t o r i a ls y s t e mf i r s t ， a n dt h e na n a l y z e st h ef o r m a t i o np r o c e s so fc h i n a sp r o c u r a t o r i a lo r g a n i z a t i o no nt h e b a s eo fc o m p a r i s o no fc h a r a c t e r i s t i c sb e t w e e nf o r e i g na n dd o m e s t i cp r o s e c u t o r i a l s y s t e m s t h i sc h a p t e ra l s o h a s d e e ps t u d y o nc o n s t i t u t i o n a l p o s i t i o n o ft h e p r o c u r a t o r i a lo r g a n i z a t i o nf r o mp r o s p e c t i v eo f p o l i t i c s c h a p t e rt w od e f i n e st h ec h a r a c t e ro fp r o s e c u t o r i a lp o w e rd e f i n i t e l y , a n a l y z e st h e r e l a t i o n s h i pa m o n gt h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n i z a t i o n ，p u b l i cs e c u r i t yo r g a n i z a t i o na n d a d j u d i c a t i o no r g a n i z a t i o no nt h eb a s eo f c o n s t i t u t i o na r t i c l e s c h a p t e rt h r e ea n a l y s e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no f p r o c u r a t o r i a lo r g a n i z a t i o n ss t a t u s ， e x p l o r e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yt of i xc o n s t i t u t i o n a lp o s i t i o no f t h ep r o c u r a t o r i a l o r g a n i z a t i o na g a i n ，a n dp u t sf o r w a r dt h a tt h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n i z a t i o ns h o u l de x p a n d l e g a ls u p e r v i s i o no na d m i n i s t r a t i v ea c t i o n ，s t r e n g t h e nl e g a ls u p e r v i s i o no na c to f i n v e s t i g a t i o na n dp e r f e c tl e g a ls u p e r v i s i o no nj u d i c i a la c t i o n k e y w o r d s ：p r o s e c u t o r i a ls u p e r v i s i o n ，c o n s t i t u t i o n a lp o s i t i o n ，p r o s e c u t o r i a lp o w e r , b a l a n c eo f p o w e r 4 前言 近年来，随着我国司法改革的不断深入，如何推进检察体制的改革成为理论 和实践中争论的热点和焦点。而检察体制改革遇到的一个核心问题就是，如何认 识检察机关在国家政权体制中的地位和作用，尤其是如何界定检察机关的宪法地 位。因此，对检察机关的宪法地位进行清晰界定，确保检察机关宪法地位的实现， 关系检察体制改革全局，具有战略意义。 检察权的本质是一种监督权，我国的检察权所实施的法律监督是一种国家监 督，其职责在于保障国家宪法和法律的统一和正确实施，属于普遍意义上的法律 监督。但是从检察权的具体行使来看，检察权并没有履行一般性的法律监督职责， 而实际上是仅仅限于一种诉讼监督或职务犯罪监督。这种由宪法和法律规定的宽 泛的法律监督缩小到实践中则局限于刑事或诉讼监督，造成了检察权的法定意义 与实际运作的不吻合。理论上的争议和立法解释方面的不一致，使得检察权的界 定仍然含糊不清，不利于检察权的定位和实践中的具体操作。另外，检察权对审 判权和行政权起着制约作用，其本身也须规范行使，应该在人大制度的架构下得 到合理的运用。构建一种新型的检察监督机制，对于制约公权力，保障私权利和 社会公益有着重要作用，是实现法治的关键。在社会主义法治进程中，检察机关 的法律监督权不仅不能被削弱，还应得到加强，应该科学合理的进行配置，使之 最大限度的发挥作用。 在我国的现行的政治体制下，行政机关处于强势地位，检察机关缺乏对行政 机关的法律监督权，而对审判机关的监督又缺乏规范的程序和必要的保障手段。 检察机关的法律监督作用未能充分发挥，检察监督权的内涵也不完整。因此作者 认为，重塑检察机关宪法地位，首先应对检察权进行明确定位，对法律监督权这 种国家权力进行重新配置。本文将考察检察制度的发展历史，从政治学的角度夯 实检察机关地位的理论基础，着力挖掘宪法条文中检察机关法律地位的丰富内 涵，在全面分析我国检察机关地位现状的基础上，对重塑检察机关的宪法地位进 行初步的探讨和研究。 第一章检察机关宪法地位的理论基础 我国检察制度是在社会主义制度条件下，依据自己国情，合理继承历史传统， 充分吸收世界先进法律文化，形成的具有特色的新型现代法律制度。我们研究检 察机关的宪法地位，首先要从检察制度的历史渊源着手，并从政治学的角度对检 察机关的宪法地位理论基础进行全面的分析，以进一步加深对检察机关的宪法地 位的认识。 第一节检察制度的历史考察 一、我国检察制度的历史渊源 ( 一) 前苏联国家的检察制度 前苏联国家的检察制度是中国检察制度的直接渊源。我国的检察制度创设于 2 0 世纪中叶，它是社会主义制度从一国发展到多国的特定历史条件下产生的社 会主义检察制度，前苏联的检察制度自然成为当时包括中国在内的所有社会主义 国家建立检察制度的范本。我国的检察制度是以列宁的法律监督理论为指导思 想，结合我国的情况建立起来的。列宁的社会主义法律监督的基本原理是：( 1 ) 社会主义国家的法制应当是统一的；( 2 ) 检察机关应当成为维护法制统一的专门 机关；( 3 ) 检察权与行政权分开，检察机关独立行使职权；( 4 ) 为了保证独立 行使检察权，必须实行自上而下的集中领导。o 前苏联在列宁的领导下，赋予检 察机关在国家机构中的独立地位。实行这种独立模式检察制度一方面是由于社会 主义国家客观上需要这种制度，一方面则是根据检察制度自身的特点，这样就为 检察机关由单纯公诉机关转变为法律监督机关提供了可能和条件。列宁关于法律 监督的理论，是列宁关于国家和法律理论的重要组成部分，对社会主义国家具有 普遍的指导意义。我国就是在这一理论的指导下，结合中国的实践，建立起新中 国的检察制度的。我国与前苏联一样，都是在经济较为薄弱的基础上建立社会主 义国家，这就需要运用法律加强对政治、经济、军事、司法的集中领导。检察机 关在司法监督职权的基础上，同时被赋予对国家机关、社会组织、公职人员和公 民执行和遵守法律情况实行全面监督的职权，使公诉职能扩展到法律监督职能， 从而使得检察机关成为专门的法律监督机关。 ( 二) 西方国家的检察制度 西方国家的检察制度，特别是大陆法系国家的检察制度，是中国检察制度的 间接渊源。西方检察制度发端于中世纪的英国和法国，这两个国家的检察制度， 6 后来逐渐发展成为今天英美法系检察制度和大陆法系检察制度。英国检察制度大 约出现在1 3 世纪4 0 8 0 年代，检察长的前身是国王律师，副检察长的前身是国 王的法律顾问，它是在为国王办理财产诉讼的律师活动中逐渐萌芽出来的。法国 的检察制度大约出现在1 3 世纪中叶，是从封建庄园制度中的管家制度逐步演变 而来的。中世纪初期，法国处在封建割据状态，封建领主有很强的独立性，他们 占有许多庄园各自为政。为了管理庄园，庄园主在庄园内设置了管家，代理国王 管理庄园事务，计划开支，收取地租。为了镇压农民的反抗，他们还设置了庄园 法庭代表领主审判农民。开庭时，由总管主持审判，管家出庭告发，分别承担今 天法官和检察官的职能。到了1 3 世纪中叶，原先代表国王私人处理与诸侯发生 的设计财政、税务和领土方面纠纷的“国王的律师和代理人”，逐渐有了以政府 公诉人的身份听取私人告密，进行侦查，提起公诉，在法庭上支持公诉，以及抗 议法庭判决等职能。“国王的律师和代理人”后来发展为专职的官员，1 7 世纪时 被定为总检察官，下设检察官于各级法院，从此形成了现代意义上的检察制度。 2 西方国家检察制度传入中国，开始于清朝术年。通过鸦片战争西方帝国主义打 开了中国的国门，中国的政治、经济、文化受到了巨大冲击，自给自足的自然经 济开始解体，城乡资本主义开始发展，资产阶级思想丌始传入。在这样大的历史 背景下，清王朝开始了对西方法律制度的输入，这其中就包括检察制度的输入。 1 9 0 2 年清政府设立修订法律馆，派沈家本等人为修订法律大臣，“延聘东西各国 之博士律师，借被顾问”，“远师德法，近访东瀛”，建立起大陆法系的法律制度 和检察制度。3 清代末年建立起来的近代中国检察制度，为后来的国民政府所接 受，一直延续到1 9 4 9 年南京政府覆灭。 ( 三) 中国古代的御史制度 中国古代的御史制度是中国检察制度的历史渊源。中国是一个有着悠久历史 文化传统的文明古国，文化积淀极为丰富，特别是在制度设计方面，颇有独到之 处。中国的文官制度就曾经受到世界许多国家的推崇和效仿，其中就包括中国古 代的“检察制度”，即御史制度。中国古代的御史制度当然成为了中国检察制度 的继承材料。御史是御用之史的意思，早在西周时期即已存在，其职责是“掌赞 书而授法令”属于秘书性质的工作。战国时，韩、赵、魏、齐、秦都设有御史， 其主要职能仍然是文秘工作，但已经有了监察的职责，不仅授“法令”，而且有 了监督“法令”的执行的职责。秦始阜统一中国后，建立了中央集权的政权组织 形态，为了促进国家法令的贯彻执行开始设御史台，司“纠察之任，辅佐皂帝监 察百官”，并对司法活动进行监督，御史的监督职责从此正式确立。御史台设御 史大夫一人，御史中丞一人，御史若干人。御史大夫为御史之长，位列三公，是 副丞相之职。御史中丞“居殿中办事”负责处理机关日常事务，是御史台的机关 7 领导。秦朝除在中央设置御史台外，还在地方设置了监御史，执行监督任务，察 举地方上的违法事宜。监御史不属于地方官职，也不专驻地方，而属于御史台， 受御史中丞的直接指挥和节制。汉承秦制，汉朝比较完整地继承了秦朝创设的御 史制度的框架，并加强了对地方官吏司法审判活动的监督。唐朝时迸一步细化了 御史台的职责和权限，在御史台下设置三个部门。一日台院，设侍御史若干人， 主管弹劾百官，并参与大理寺的审理活动。二日殿院，设殿中侍御史若干人，掌 纠弹百官在殿中违法失礼之事。三日察院，设监察御史若干人，负责察举地方官 吏。以后历朝一直到清朝末年，御史虽然在设置规模和名称方面略有不同，但是 在形制和职能方面基本是一致的。4 二、我国检察制度的发展过程 中华人民共和国检察机关是随着中华人民共和国的成立而产生的。1 9 4 9 年， 中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开，会议通过了具有临时宪法作 用的中华人民共和国政治协商会议共同纲领和宪法文件中华人民共和国中 央人民政府组织法，这两部文件成为组织中华人民共和国国家政权的法律依据。 中华人民共和国政治协商会议共同纲领规定要建立人民司法制度，中华人 民共和国中央人民政府组织法具体规定：“中央人民政府委员会组织政务院， 以为国家政务的最高执行机关；组织人民革命军事委员会，以为国家军事的最高 统辖机关，组织最高人民法院和最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检 察机关。最高人民检察署对政府机关公务人员和全国国民只严格遵守法律， 负最高检察责任”。随后，各级检察署逐步建立和健全。5 1 9 5 4 年，第一届全国人 民代表大会第一次会议通过了第一部中华人民共和国宪法和中华人民共和 国组织法，规定国家设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检 察院，并对人民检察院的性质、职权、任务、组织活动原则和行使职权程序作了 明确的规定，形成了中国独具特色的全国人民代表大会下的国务院、最高人民法 院、最高人民检察院的“三院体制”，中华人民共和国检察机关的宪法地位正式 确立。这一地位在随后的1 9 7 5 年宪法、1 9 7 8 年宪法和1 9 8 2 年宪法中都得到了 贯彻，一直延续到了今天。 中国的检察制度在发展过程中逐步形成了自己的特色，从性质上说，我国的 检察机关是国家的法律监督机关，中华人民共和国宪法规定，中华人民共和国检 察机关是国家的法律监督机关，从而确立了检察机关的法律监督地位。而通过宪 法来确认检察机关的地位无疑是保障检察机关发挥作用的最有效手段。因为宪法 是国家的根本大法，是一个国家进行各项活动的最终法律根据。对宪法地位的普 遍认识已经为不同社会制度、意识形态的国家普遍接受。宪法规定了国家的根本 制度，包括国家的政治制度、经济制度、国家机构形式和组织形式、公民的基本 权利和义务等在国家法律体系中具有根本性、广泛性的地位。其中宪法规定检察 机关为法律监督机关，赋予检察机关维护国家法制统一的重要职责。我们应当从 宪法的整体规定理解国家法律监督机关的含义。宪法是在第三章“国家机构”中 第七节并列对审判机关检察机关的地位和职权做出规定的，而在此之前己经对全 国人大及其常委会以及国务院、中央军委等机构的地位和职权做出规定，明确规 定全国人大及其常委会有权对国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察 院实施宪法和法律的情况进行监督。这就清楚地表明检察机关作为国家的法律监 督机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机 关，代表国家并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督的。 第二节检察机关宪法地位的政治学解析 一、政治语境下的检察监督性质 近年来，关于我国检察机关法律监督性质的争论十分激烈。主要有两种观点： 一是取消说，该观点认为，应当取消检察机关法律监督的性质，借鉴西方检察机 关的设置模式，将人民检察院改造成完全意义上的公诉机关。理由是：随着司法 改革的深入，我国刑事诉讼的结构必然朝着控辩平等、控审分离和审判中立的当 事人主义方向发展。如果检察机关具有法律监督的地位，控辩就不可能平等、控 审也难以分离，审判中立将成为空话，从而司法改革的目标将不可能实现。二是 孥持说，该观点认为，检察机关的监督性质不可动摇，必须坚持。主要理由是我 国宪法和人民检察院组织法对此问题的有关规定。持该观点的人认为， 在宪法和人民检察院组织法没有对此修改以前，任何取消说的理由都是 站不住脚的。这是一场“关系检察制度的前途，关系检察工作的全局，关系检察 事业的根本”6 的论辩。在这场论辩中，坚持说的观点常常处于下风。当持取消 说的学者用充分理由来说明白己的观点时，简单用宪法和人民检察院组织 法作挡箭牌来主张坚持法律监督的人们自觉词穷。 直接援用法律条文作为自己观点的论据，确实是乏力的。因为，如果理由正 当，法律本身是可以修改的。改革开放二十多年来我国宪法和法律的不断地修改 和完善，就充分说明了法律条文的可变性。那么，是不是就意味着坚持说的观点 不能成立，中国的检察机关确实应该取消法律监督呢? 其实不然。我们认为：在 政治语境下，人民检察院的法律监督性质，是由我国国情决定的，必须坚持和加 9 强；在诉讼视野下，人民检察院应当强化对侦查机关和侦查行为的监督，完善对 审判的监督，为人民法院依法独立审判提供保障。为了更好理解人民检察院的宪 法地位，我们有必要从政治学角度，从我国的基本政治制度出发加以考察。 二、权力制衡理论与检察机关的性质 西方的“三权分立”制度，其基本目的在于权力制衡。权力制衡的理论是建 立在西方性恶论的基础上的。西方性恶论的代表人物是霍布斯、孟德思鸠和联 邦党人文集的共同作者“普布利乌斯”等。7 归纳他们的思想观点，重点内容 是三方面。第一，人是自私的。霍布斯认为，按人的本性来说，人就是利己主义 的人，趋利避害是一种自我保护，而自我保护是人类基本生存原则。第二，权力 总是容易被滥用的。由于社会公共权力是一种强制性很强的权力。对别人的强制 性可以造成一部分人对另一部分人的支配。由于人是自私的，因此很有可能滥用 对别人的支配权来达到自私目的。这样，性恶论者不约而同地得出结论：掌权者 会滥用权力。第三，权力需要用权力来制约。孟德斯鸠认为：一切有权力的人们 使用权力一直到遇到界限的地方爿休止”。8 西方学者认为从事物的性质来说，要 防止权力滥用，就必须以权力制约权力。权力作为一种支配力量，就是使他人的 意志服从自己的意志，而且这种服从无须事先征得他人同意。正是由于权力的 强制性带来了权力的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性和腐蚀性。所有这些，就 是造成权力负向运行的根源，被授权人行为与授权人意志不相吻合的情形。这时， 权力运作效果通常就处于同授权者整体意志和利益相冲突的状态。因此，在社会 公共权力的运作过程中，如何避免这种现象的出现，是一项重大的历史课题。无 论是“三权分立”学说，还是我国古代的监察制度、孙中山先生倡导的“五权( 行 政、立法、司法、考试、监察五权) 分立”制度和前苏联模式下的法律监督制度， 其背后都蕴含着一个标准，那就是“分权制衡”或称“权力制衡”。而我国宪法 所规定的人民检察院的法律监督性质也体现了政治制度设计中权力制衡的理念。 ( 一) 政党制度中的权力制衡理论与检察机关的性质 执政者的权力必须受到监督。在西方，党派监督是最重要的监督形式。每四 年或五年一次的大选，是对执政者的最好监督。它比任何形式的专业监督都直接 和有效。 现代政党和政党制度最早产生于西方国家，其产生的根本动因是人们对民主 政治的诉求。民主政治的基本原理是，国家权力是人们为了组成一个共同体，让 渡出自己的部分权力而构成的公共权力，因此，民众有权直接地、而不通过其他 中介来行使政治决策的权力。但在实践中，这种直接民主的实施有很多不可逾越 1 0 的障碍，如国家规模、公民素质、操作成本等。实践的结果。就是出现了相对直 接民主而言的间接民主形式，即代议制民主。政党作为阶级、阶层或集团利益的 代表，作为民众政治参与的有效手段，理所当然地成了代议制民主的主角。9 政 党成为政治系统的一个基本要素，民主政治就由民众和公共权力单相关系变成了 民众、政党与公共权力的三相关系。政党制度作为国家规范的各政党在国家政治 生活中所处的法律地位以及由此形成的制度化的政党与民众、政党与政党、政党 与公共权力之间的关系模式，在整个现代民主政治系统中起着关键的作用。西方 政党制度自建立以来一直在西方国家政治生活中长期稳定地发挥作用，并对世界 政治的发展产生了重要影响。 作为人类政治文明发展的一种重要模式，西方政党制度必然包含着反映民主 政治的某些共性的、带有规律性的东西，需要我们客观对待。西方实行的是两党 制或是多党制，是竞争型的政党制度，以执政党和在野党相互对峙的方式来防止 政党与公共权力完全重合的现象出现，用政党竞争来保证执政党能够居于民众和 公共权力之间的位置。政党监督是一种有效的形式，其特点是由政党制度的性质 决定的。如何防止权力异化，怎样避免权力腐败，不同类型的政党制度有不同的 设计，在西方政党制度的架构下，并不存在纯粹的一党制，法律允许代表不同利 益的政党合法存在和活动，任何个合法存在的政党都有权利参加执政的角逐， 各政党无论其影响大小、人数多寡，法律地位是平等的，理论上都存在执政的可 能性，因此，每个政党要实现这一目的都不能回避激烈的竞争。处于执政地位的 政党对政治系统的控制和运作，都被置于在野党和反对党的严密监督之下，无时 无刻不慎之又慎地操持政务，而且为保持自身执政地位的需要不得不注意防止因 与公共权力的密切结合而断了与民众联系的渠道，因为执政党旦有脱离民众的 倾向，就等于给在野党制造夺取政权的机会。当政党在野时，它会利用各种所能 控制的有效工具与途径，对执政党的弊政败迹和政府官员的丑闻劣行进行直接或 间接的无情揭露，严厉指责，并千方百计地制造舆论，发动民众，时刻准备同执 政党轮换位置。由于这种监督的目的是取代执政党而掌握国家政权，因此，其监 督的力度是其他任何监督所不可比拟的，并且，其他各种监督，如新闻媒体的监 督、利益集团的监督、民间组织的监督等等，最终都要通过政党竞争发挥其作用， 政党监督的力度又因此而进一步被强化。这种权力监督机制使执政党不能为所欲 为，而必须不断改善自身的形象，不断提高执政能力和执政质量，从而使国家政 权达到一种既没有被滥用，又能保证有效运行的较理想状态。 两党制、多党制的阶级架构成为资本主义国家不同阶层和集团调节自身矛盾 必需的“阳光途径”，成为其政治制度不可分割的组成部分。这种两党制或多党 制的相互制约、相互制衡，相互监督的理念直接体现在国家的政治体制中，典型 的表现即为“立法、司法、行政”的三权分立，否定了检察机关的宪法独立性。 可以说，西方的两党制或多党制实质上是一种监督的制度，不同政党的人士分散 到国家机关体系中的各个环节和职位，其履行职责的合法性受到不同党派成员在 法律上、政治上的监督，以及有形、无形的监督，某个党派成员的失职乃至腐败 将成为另一个党派掌权执政的筹码，再加上权力制衡理论的具体应用，客观上不 再需要独立法律监督机关的存在。因此，检察机关或附属于审判机关，或者划归 行政机关，如在美国联邦检察官隶属司法部领导，在法国检察机关附设于法院内 部。同时，在两党制或多党制国家，检察机关的权力主要是公诉权以及为了提起 公诉而拥有的侦查权，检察机关并不负有专门的监督职能，它的所谓的法律监督 职能或仅体现为“检侦一体”，或仅为公诉职能的强化，法律监督的真实内涵没 有在检察机关的职能中体现出来。这也一定程度上决定了检察机关在宪法上的地 位，检察权不是作为与行政或司法权并立而独立的第四种权利，检察机关相应的 也不是独立于法院和行政部门的机关。 共产党是我国的执政党，是中国社会主义事业的领导核心，我国实行的是中 国共产党领导的多党合作和政治协商制度。我国人民民主专政的国体是中国共产 党领导的政权所构建的国家政治体制，代表了社会整体发展方向，这与党领导下 的多党合作制是一致的。在一党执政的情况下，如何实现依法治国是我们面临的 重大课题。任何国家机关均须接受党的领导，这也是我们与西方的不同之处。但 是，党对法律实施的领导主要是政治上的领导，不可能对具体的法律实施状况作 过多的干预，也不可能时时、事事地监督着行政、司法等机关是否非法滥用权力 造成社会不公。在这种情况下，需要有专门的机关代表党对法律的实施予以监督， 而这一专门的机关就是检察机关。可以说，党的执政地位为检察机关在宪法上的 独立地位提供了政治保障。同时，对个体党员来说，许多都在各级机关中任职， 对于他们也需要专门的机关代表党对他们手中的权力进行监督。尽管在现实中存 在中国共产党内部对党员的纪检、监察监督以及各民主党派参政、议政监督，但 这两种监督形式都是一种思想、纪律层面上的监督，具有建议性和批评性，不能 代替以国家机器和国家强制力的形式从法律层面上对国家公职人员特别是党员 的违法犯罪行为予以惩治。同时，检察机关的独立法律监督职权又可以与纪检监 察监督和民主党派的监督做到无疑连接，从国家的整体监督框架上保证监督的有 效性和持续性以及国家法治的统一。 ( 二) 公共权力配置中的权力制衡模式与检察机关的性质 检察制度的发展历史表明，检察制度最早是封建国王为了对付地方领主对司 法权的垄断而产生的，是加强权力制衡的有效工具。检察机关的宪法地位同权力 制衡思想在国家制度中的地位有着莫大的联系，而权力制衡的前提是公共权力的 1 2 合理配置，且权力配置本身就含着制衡，所以说，公共权力如何配置对检察机关 的宪法地位有着重要的影响。 如何有效的、合理的配置公共权力，让公共权力更好的为大众服务，充分发 挥公共权力的职能，是国家机器进行权力分工时首要考虑的问题。在科学配置公 共权力时，必须考虑以下几个方面的因素：( 1 ) 权力运作的公正性。公正性能缓 减权力对社会的压力，是社会对权力运作的普遍性诉求，防止社会权力过分集中， 以至出现权力滥用进而徇私。权力运作只有实现公正，力有可能获取社会的信任， 权力运作失却公正，便可能导致失去支持甚至遭到覆亡。( 2 ) 权力运作的民主性。 民主是市场经济对上层建筑的应然要求，保障民主性，亦是实现权力运作的公萨 性的一种手段保障。( 3 ) 权力运作的效率性。权力的分解有利于公正，权力的集 中有利于效率。当某种权力过于集中导致其运作不公正时，就必须对权力进行必 要的分解；当某种权力过于分散以致其运作低效时，便要对权力重新组合。权力 配置过程中，主要应分析社会资源对权力配置模式是否有适当的支撑，或者是否 存在着资源的浪费。由于公正高于效率，如果有足够的资源保障，就应当尽可能 地分解权力。 任何一种社会制度都是在充分考虑以上因素的前提下，将公共权力分解成几 种权力，力求做到权力富有效率且能够公i f 的行使。西方配置公共权力遵循的模 式是“三权分立制度”，将权力分为立法权、司法权。行政权，其思想渊源可以 上溯到古希腊时代，亚里士多德在他的政治学一书中曾将国家权力划分为审 议、管理和司法三个要素，认为国家之治乱即以此三权是否调和为转移。此后， 波里比夫在其罗马史中论述分权的同时，指出罗马实行了一种兼有君主、贵 族和民主三种体制为特点的混合政体。在这一政体中，重视了元老院、执政官与 护民官三者权力的均衡，初次提出了权力制衡的观点。近代以来，由于洛克和孟 德斯鸠的学术贡献，欧洲及美洲国家多数采用了“三权分立”的模式，缔造了相 对较为合理的社会公共权力配置方式。现代大多数的西方国家在“三权分立”理 论的基础上，建立起资产阶级的民主化社会制度，在一定的历史和社会基础上激 发了巨大的社会生产力，促进了人类文明的进步，其中包括了法治文明的进步。 检察权也是一种公共权力，对检察权的合理配置也必须遵守上述公j 下、民主、 效率的原则。在西方三权分立的权力配置模式下，检察权并不是一种独立的和单 一性质的国家权力，而是一种附属性质的和混合性质的权力，没有从其他权力中 完全分离出来而作为独立的第四种权力进行配置。我国宪法赋予检察机关专门法 律监督机关的地位，也就是说将检察权作为一种独立的权力进行配置。我国不同 于西方资本主义国家，我国实行是人民代表大会制度，所以我们不能将“三权分 立”学说作为权力配景的模式，在社会公共权力配置问题上总爱用“三权分立” 第二章检察机关性质的宪法文本分析 检察机关的宪法地位是指人民检察院在国家权力体系中所处的位置以及依 据宪法治理国家的过程中所扮演的角色。宪法是检察机关行使职权与进行活动的 权力来源和基本出发点，也是分析检察机关性质与地位的基本依据。在任何一个 法治国家，宪法规范作为社会共同体所选择的共识和最高价值体系，为各种制度 合理性的评价提供统一的尺度和标准。我国宪法中对检察机关的宪法地位的规定 集中表现在三个方面：一是宪法第1 2 9 条规定：“中华人民共和国人民检察 院是国家的法律监督机关”；二是宪法第1 3 1 条规定：“人民检察院依照法律 规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”；三是宪法 第1 3 5 条关于公检法三机关关系的规定。下面，笔者将结合宪法条文三个方面的 规定，对检察权的性质以及检察机关与公安机关及审判机关的关系进行分析。 第一节检察权的性质界定 根据宪法的规定，检察机关行使的权力代表了国家，它是以国家名义履行职 责的，具有“国家性”。宪法文本中法律监督机关前面加“的”字也是为了强调 检察机关的国家性。检察机关的国家性与检察机关作为“法律监督”的国家机关 性质是相适应的。它表明人民检察院是专司法律监督职能的国家机关。一般意义 上讲，检察权是国家赋予检察机关职务范围内的权力。无论是社会主义国家还是 资本主义国家，无论是“三权分立”式的国家还是“议行合一”式的国家，检察 权都是一项重要的国家权力，一项独立的国家权力。但是由于政治、文化及法律 环境的不同，不同国家对检察权的定性也不尽相同。有些国家把它规定为行政权 的一部分，隶属于政府司法行政部门，如英、美等国家；有些国家则把它界定为 法律监督权，成为司法权的一部分，而把其中的侦查权、起诉权等内容认同为法 律监督权的表现形式，如中国、前苏联等社会主义国家。检察权作为检察制度的 重要内容是国家权力的重要组成部分。弄清楚检察权的性质对于我们理解分析检 察机关的宪法地位有着重要的意义。然而，目前我国无论是理论界还是实务界对 于检察权的性质一直存在着不同的理解。有的观点认为检察权本质上是行政权的 一部分，有的观点认为检察权本质上是公诉权，还有的观点认为，在我国检察权 性质上是一种法律监督权。因此，要弄清楚检察权的性质，应当从考察检察权与 行政权司法权之间的关系入手。 一、检察权与行政权 的固有模式进行硬套，而是应该在人民代表大会是最高权力机关的框架下，按照 权力配置的公正性、民主性、平等性的原则，科学配置社会资源，对社会公共权 力进行合理的配置。宪法作为国家的根本大法，在对国家基本政治制度作出规定 的同时，对国家机关的职责作出明确规定，即对权力的运行予以规范。具体到检 察机关的职能，宪法明确规定了检察机关监督者的角色以及公诉等相关权力。宪 法赋予检察机关不同于其他机关的职权，这种权力分工本身就蕴含着权力的相互 制衡，各种机构必须在宪法规定的范围内行使自己的权力。 我国实行人民代表大会制度，从政权组织形式上看，三权分立与人民代表大 会制度对国家权力的划分是不同的。三权分立是分权制，人民代表大会制是集权 制，并且这种集权主要是将权力集中在中央，集中在权力机关。三权分立制度是 以权力制约权力，以谋求权力之问的平衡，防止权力的滥用和导致权力的腐败。 人民代表大会对权力的监督，主要是权力机关特别是中央权力机关的上位监督和 其他各方面的监督，以防止权力滥用和权力腐败。人民代表大会将审判权授予了 法院，将行政权授予了行政机关，为了加强对法律执行情况的监督，将法律监督 权赋予了检察机关，各机关都对人民代表大会负责。 由于国家权力被分别授予不同职能的机关行使，因而完善对行使权力的监督 是人民代表大会制度的关键问题。人民代表大会对由它产生的其他国家机关的监 督是重要的，但是权力机关的监督毕竟是总体的和宏观的，人大作为国家权力机 关，它在国家权力机构中的地位决定了人大对宪法和法律实施情况的监督是一种 宏观的、带有决策性质的监督，而不是就法律实施中的具体问题进行监督。因此 需要由专门的法律监督机关，具体的、个别的行使法律监督，其法律地位应当是 直接从属于权力机关，与行政机关和审判机关处于同一层面上的。而行政权作为 一种最容易膨胀的权力，最容易孳生腐败，最容易侵犯公民权利。对行政权进行 有效的监督，是权力制衡的核心。在我国监督资源匮乏的情况下，我国宪法采取 的监督模式是成立专门的法律监督机关，虽然没有明确规定检察机关主要是对行 政机关进行监督，但是在我国一党执政的体制下，行政权力有着日益膨胀的趋势， 而且行政机关作为执法机关，其是否能够合法、合理的行使权力，关系着我国的 法治社会能否实现，关系着法律的尊严能够真正得到体现。因此，检察机关作为 法律监督机关，其主要的监督对象是行政机关。但是检察机关的法律监督权也不 是无限的，它还要受人民代表大会的监督，受到审判权、行政权的牵制，这样才 能真正做到权力制衡。可以说，中国特色政治制度要求检察机关具有法律监督地 位。 考究各国检察机构的设置，一般都属于行政机关的一部分。英国实行审、检 公署制度，在中央设法律事务部，该部的首脑称总检察长，由首相从该党的下议 员中提名任命，但不属于内阁成员；美国的检察机关是隶属于政府的行政机关， 联邦称其为司法部，联邦司法部长也就是总检察长，由参议院通过，由总统任命： 法国在司法部下设总检察院，司法部长即是全国检察官员的总管，每名检察官员 都由司法部长提名，由总统任命；f i 本的检察厅作为行政官厅，以法务大臣为首 长，从属于法务省；我国香港特别行政区的刑事起诉工作，由律政司刑事检控科 负责，而律政司隶属于特别行政区政府，律政司长由特别行政区行政长官提名， 由中央人民政府任命；按照日本法学家铃木茂嗣的解释：“检察官本质上是行政 官，只有法官才是司法官。”m 分析检察权的本质，检察权并非是行政权。首先，行政权对当事人的实体权 利义务作出配置，其目的是为了实现社会效益的最大化，这种权力只要当事人服 从，追求实体上的权利义务配置效力。检察权的行使过程只与当事人之间产生程 序上的权利义务关系，实体上的权利义务关系最终还是要通过法院的审判进行落 实。其次，行政权本质上追求的是实体上的效率和效益，所以必然更注重事物实 际上是怎样的，并作出相应的措施。但检察权则更注重程序的正当性，这是检察 权的程序性的又一个体现。实际发生的事实并不等于法律认定的事实，只要经过 正当的程序，结果就被认为是合理的。简而言之，在效率与公平的关系上，行政 权必须是“效率优先，兼顾公平”，而检察权则类似于司法权，要求以公平优先， 在公平的基础上提高效率。最后，如果检察权等同于行政权或者为行政权所包容， 那么当政府因其行政行为而成为公诉案件的被告时，角色的错位将会导致法庭上 出现政府权利与权利之间、国家利益与国家利益之间的荒唐对峙。 二、检察权与审判权 比较检察权与司法权，我们认为，检察权虽然在某些方面有司法权的特点， 但究其本质，检察权也不能与司法权相等同。首先，检察权不具有终结性，而终 结性是司法权最主要的特性之一，是“国家对任何社会冲突所作出的最终的、最 权威的裁判”。”无论从哪个角度考察，我国的检察权都不具备这种特性，如检察 权中的公诉权、抗诉权只是具有引起诉讼发生的效力，并不是最终的判决。那么 刑事不起诉制度是不是一种终结性的权力呢? 也不是。且不说由于不起诉制度包 括了绝对不起诉、相对不起诉、存疑不起诉三种内在形式，而外在表现则为同一， 所以这仅仅是一种程序性制度，表示国家权力对一种行为进行刑事追究的放弃， 不涉及对案件的实体评价，更何况受害人仍然可以进行自诉，以追求某种实体的 评价结果，因此也不具有终结性。其次，检察权不具有被动性。司法权不能主动 行使，这与行政权有着显著的不同。所谓“不告不理”，不论是刑事还是民事案 件，法院都不能自己充当原告又自己审理，只有这样才能保持中立和公正。司法 权的本质是判断，在没有人启动诉讼程序时，显然是没有这种判断权的。而我国 的检察权中的自行侦查权必须主动行使，这容易理解。那么怎样理解公诉权也必 须主动行使呢? 固然，检察机关的一个重要职责就是通过审查起诉权来对侦查结 果进行法律监督，但是，这种监督并不是要作出实质性的结论，而是为了进一步 行使对犯罪嫌疑人的追诉权作准备的，这种追诉权体现了检察机关代表国家主动 追究犯罪嫌疑人的刑事责任，因此本质上仍然是主动的。随着刑事诉讼法规定的 立案监督权，民事、行政诉讼法规定