（经济法学专业论文）我国饮用水源保护法律制度研究.pdf

学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：赵女艮 日期：川年岁月了。日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：丧皱艮 导师签名： 撕 日期渺产厂月日 我国饮用水源保护法律制度研究 专业：经济法 硕士生：赵文康 指导教师：李挚萍教授 摘要 本文从对饮用水源保护进行一般界定入手，陈述了我国饮用水源保护的法 律现状及存在的主要法律制度问题，接着对国外饮用水源保护法律规定和具体制 度进行了总体评析，最后从几个方面提出了我国饮用水源完善的建议。 第一章首先详细陈述我国饮用水源保护立法和法律制度的现状，然后分析 我国饮用水源保护法律制度存在的问题和不足，包括饮用水源管理体制、保护区 制度、应急预警制度、法律责任等存在的问题，并从指导思想、立法不足、公众 参与、科学技术、理论研究五个方面对存在的不足进行了原因分析。 第二章主要介绍外国对饮用水源保护的立法特点、法律制度及对中国的启 示。首先总结了介绍国外饮用水源保护法律若干趋势和特点，其次详细说明了国 外饮用水源的具体法律制度以及对我国的启示，以期为我国在饮用水源保护法律 制度的完善上提供参考和借鉴。 第三章首先确立了我国饮用水源立法的指导思想可持续发展观，然后 分析了饮用水源保护立法的五个基本原则：优先保护、安全、公平、预防和国家 扶持原则，最后从几个方面针对饮用水源保护立法和制度中存在的问题，提出了 进一步完善的对策，包括完善跨行政区域管理和流域管理制度、饮用水源保护中 的公众参与制度、保护区、水质标准、应急预警制度等，建立相应的生态补偿机 制，增强法律上对地下饮用水源、农村饮用水源的保护，并建立科学的饮用水源 保护的法律责任体系。 关键词：饮用水源，饮用水源保护，法律制度，完善 s t u d yo nl e g a ls y s t e mo f o u rc o u n t r y sp r o t e c t i o n o f d r i n k i n gw a t e r s o u r c e m a j o r ：e c o n o m i cl a w n a m e ：z h a ow e n k a n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl iz h i p i n g a b s t r a c t t h i sa r t i c l es t a r t e dw i t ht h eg e n e r a ld e f i n i t i o no ft h ep r o t e c t i o no fd r i n k i n gw a t e r s o u r c e , s t a t e dt h el e g a ls t a t u so fo u rc o u n t r ya n dt h em a i nl e g a li s s u e s ，a n dt h e n o v e r a l la s s e s s e dt h a to f f o r e i g nl a w sa n ds p e c i f i cs y s t e m s ，l a s tp u tf o r w a r da d v i c e so n i m p r o v i n go u rc o u n t r y t ss y s t e mo np r o t e c t i o no fd r i n k i n gw a t e rs o u r c e t h ef i r s tc h a p t e rs t a t e do u rc o u n t r y st h es t a t u so fl a w sa n dr e g u l a t i o n so n d r i n k i n g w a t e rs o u r c e p r o t e c t i o n , a n a l y z e d t h e l e g i s l a t i v e a n di n s t i t u t i o n a l s h o r t c o m i n g s ，i n c l u d i n gt h ea n a l y s i so nas e r i e so fc e n t r a la n dl o c a ll a w sa n d r e g u l a t i o n sa n dq u e s t i o n so nd r i n k i n gw a t e rs o u r c em a n a g e m e n ts y s t e m ，p r o t e c t e d a r e a ss y s t e m ，e m e r g e n c yw a r n i n gs y s t e ma n dl e g a lr e s p o n s i b i l i t i e s ，l a s ta n a l y z e dt h e r e a s o n sf r o mt h eg u i d i n gi d e o l o g y , s y s t e ms e c u r i t y , t h e o r e t i c a lr e s e a r c h ，s c i e n c ea n d t e c h n o l o g ya w a r e n e s sa n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o nt h i sf i v ea s p e c t s t h es e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e dt h ef o r e i g nr e g u l a t i o n so nd r i n k i n gw a t e rs o u r c e p r o t e c t i o n ，i n c l u d i n gi n t r o d u c t i o na b o u tl e g a ls t a t u so fp r o t e c t i o no fd r i n k i n gw a t e r s o u r c e ，g a v ead e t a i l e dd e s c r i p t i o n o ns p e c i f i cs y s t e m sa n dc h a r a c t e r i s t i co ff o r e i g n s o b r c eo fd r i n k i n gw a t e rp r o t e c t i o n ，f r o mw h i c hw ec a l l g e tr e f e r e n c e s a n d i n s p e c t i o n sw i t ha v i e wt oi m p r o v eo u rs y s t e m s t h et l l i r d c h a p t e rf i r s t e s t a b l i s h e do u rc o u n t r y t sg u i d i n gi d e o l o g y t h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tc o n c e p t ，a n dt h e na n a l y z e dt h ef i v eb a s i cp r i n c i p l e so ft h e i i d r i n k i n gw a t e r $ o b r c ep r o t e c t i o nl e g i s l a t i o n ：p r i o r i t yt ot h ep r o t e c t i o n ，s e c u r i t y , f a i m e s s ，p r e v e n t i o na n ds u p p o r tf o rt h ec o u n t r y 1 a s t ，f r o ms o m ep r o b l e m se x i s t i n gi n t h e p r a c t i c e s ，i t p r o p o s e dc o u n t e r m e a s u r e st o f u r t h e ri m p r o v et h er e s p o n s e ， i n c l u d i n gt h ei n t e r - r e g i o n a lm a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i o ns y s t e mf o rw a t e r s h e d m a n a g e m e n t ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，p r o t e c t e da r e a s ，w a t e rq u a l i t ys t a n d a r d s ， e m e r g e n c ye a r l yw a r n i n gs y s t e m ， e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n m e c h a n i s m ， s t r e n g t h e n i n gt h el a wo nu n d e r g r o u n dd r i n k i n gw a t e rs o u r c e s ，r u r a ld r i n k i n gw a t e r s o u r c ep r o t e c t i o na n ds e t t i n gu pas c i e n t i f i cd u t yt op r o t e c tt h el e g a ls y s t e m k e yw o r d s ：d r i n k i n gw a t e rs o u r c e ，d r i n k i n gw a t e rs o u r c ep r o t e c t i o n , l e g a l i i i 目录 摘要i a 】b s t r a c t i i 引言1 第一章我国饮用水源保护法律制度现状评述3 第一节我国饮用水源保护的立法及法律制度现状3 第二节我国饮用水源保护法律制度存在的问题8 第三节我国饮用水源保护法律问题的原因分析1 2 第二章国外饮用水源保护法律制度及其启示1 6 第一节国外饮用水源保护法律的若干特点及趋势1 6 第二节国外饮用水源保护具体法律制度评析18 第三节国外饮用水源保护立法对中国的启示。2 7 第三章完善我国饮用水源保护法律制度的建议3 0 第一节我国饮用水源保护立法的指导思想和基本原则3 0 第二节我国饮用水源保护法律制度健全的对策3 6 结语4 5 参考文献4 6 j 舌记4 9 i v 引言 我国饮用水源短缺并且污染严重。据国家环保总局最近调查数据显示，全国 1 1 3 个重点环保城市的2 2 2 个饮水地表水源的平均水质达标率仅为7 2 ，不少地 区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，有3 亿多农村人口的饮用水存 在安全问题。据有关部门统计，我国约有6 4 的城市地下水水源遭到严重污染， 3 3 的城市地下水源受到轻度污染，基本清洁的城市地下水源只有3 。然而我国 饮用水源污染事件还在不断发生。2 0 0 5 年1 1 月，松花江受到重大污染，哈尔滨 停水四天；2 0 0 7 年5 月，无锡太湖蓝藻爆发导致水质恶化，无锡自来水大范围 发臭；2 0 0 9 年2 月，江苏盐城自来水水源受到化工污染，市区发生大范围停水， 至少2 0 万居民的生活受到影响一系列的饮用水源污染事件严重威胁着人民 生命健康和生存发展，饮用水安全问题日益受到关注，也引起了人们对饮用水及 饮用水源保护更多的思考。 我国政府一贯重视饮用水源保护和饮用水安全问题。胡锦涛主席早在2 0 0 3 年中央人口资源环境工作座谈会上就强调指出：“环境保护工作，要着眼于让人 民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物、在良好的环境中生产生活”。 温家宝总理在2 0 0 5 年中央人口资源座谈会上也强调“要切实抓好水污染防治， 加强对城乡污染源的监控，保护饮用水水源地，保障群众饮水安全”；并在2 0 0 6 年第六次全国环保大会上再次指出：“保障饮水安全直接关系到人民群众的生命 和健康，要切实保护饮用水水源地 ；近日又在环保总局关于全国重点城市集 中式饮用水源地有机物污染情况的报告上批示：“饮水安全涉及群众利益，要 高度重视饮用水水源地污染防治工作。赞成所提各项措施，要狠抓落实和监督检 查 。饮用水水源保护是保障人民身体健康的头等大事，也是水污染防治工作的 重点任务之一，饮用水源的保护迫切而严重，正是基于此，本文将探讨如何从法 律的角度进一步完善饮用水源保护机制。 关于饮用水源的概念需要从水源进行界定，目前对水源的定义有多种，各国 及学界的认识并不一致。英国学界认为：“水源为自然界全部所有形态的水体 。 1 如：英国大百科全书中称：“水源为自然界全部所有形态的水体。”而我国学 界认为：2 “水源指地球表面可以提供人们利用的水，包括水量、水域和能量水 源”。3 笔者认为，法律上所指的饮用水源是各级政府通过法律程序划定的以提供 饮用水为主要功能的水源。因此，饮用水源保护通常是指，为了满足饮用水源的 可持续利用，采取经济、法律、行政和科学技术等多种手段，合理地安排、管理、 经营饮用水源，消除影响饮用水源安全的各种因素，维持饮用水源的正常使用和 生态功能。由于饮用水源的特殊性，饮用水源保护是一项综合性极强的工作。因 而饮用水源保护的方法和手段是多种多样的，人们不仅可以采取科学技术的手 段，同时也可采取经济的、行政的、法律的手段对其进行保护。运用法律手段保 护饮用水源是必不可少的也是至关重要的。 随着饮用水源问题的暴露以及饮用水源对于人民生命健康和生存发展的重 要性的认识，饮用水源保护的立法也逐渐列入日程。2 0 0 8 年中华人民共和国 水污染防治法的修订，把“饮用水水源和其他特殊水体保护 被单独列为一 章，使饮用水源保护有了更强的执法依据。同时，饮用水源污染防治管理规 定( 草案) 也于2 0 0 7 年公布征求意见。广东省的广州市也于2 0 0 8 年着手修 改广州市饮用水源污染防治条例。 近一年来，笔者在参与导师组织的关于饮用水源保护项目的过程中，对 我国饮用水源的现状和存在的问题有了更进一步的认识，通过调查研究、搜 集资料、对比国内外立法情况和具体制度，对饮用水源保护法律机制的完善 进行了深入的思考。 本文通过比较分析、文献分析、实证分析等方法进行研究，在阅读饮用水 源保护相关法律著作、论文的前提下，搜集分析国内外饮用水源保护法律规范的 基础上，进行文献和立法的比较研究，并通过进一步的实证调查，总结实践中饮 用水源保护法律存在的问题以及经验得失，进一步思考如何完善我国饮用水源保 护的法律制度。 1 姜文来：关于水资源价值的几个问题，河海大学出版社2 0 0 2 年版，第6 页。 2 袁弘仁：水资源保护及其立法，中国水利水电出版社2 0 0 2 年版，第2 1 页 3 中国百科大辞典认为“水源是指地球表层可供人们利用的水，包括水量、水域、水能资源”。 2 第一章我国饮用水源保护法律制度现状评述 第一节我国饮用水源保护的立法及法律制度现状 我国饮用水源保护法律法规包括人大立法、行政立法和地方立法。这些法律 法规或多或少地认识到饮用水源保护的重要性，或从原则上规定应保护饮用水 源，或规定一些具体措施，如划定饮用水源保护区、进行水质监测、禁止性措施、 预警和应急制度等等，对饮用水源保护提供法律上的支持。 知， 一、宪法和法律对饮用水源保护的规定 宪法第9 条规定：“矿藏、水流等自然资源，都属于国家所有，即 全民所有国家保障自然资源的合理利用禁止任何组织和个人用任何手 段侵占或者破坏自然资源。 第2 6 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环 境，防治污染和其它公害。 宪法作为根本大法，具有最高的法律效力，其法 律调控将对饮用水源保护的基本法及单行法进行指导并保障其贯彻实施。 环境保护法作为环境保护的基本法，其法律规定也体现了对饮用水源保 护的法律调控。如第6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权 对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第3 1 条规定：“因发生事故 或者其他突然性事件，造成或可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理， 并及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门报 告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加 强防范。”第4 4 条规定：“违反本法规定，造成土地、水等资源的破坏的， 依照有关法律的规定承担法律责任。这样，饮用水源保护获得了根本法和环境 保护基本法的支持，无疑将极大地促进饮用水源的保护。 对饮用水源进行法律调控的法律还有水污染防治法、水法等，主要规 定了饮用水源保护区制度、实行应急制度和法律责任等。2 0 0 8 年新修改的水 3 污染防治法在一些方面有很大进步，例如：明确违法界限，超标即违法，不得 超总量；重点水污染物排放总量控制制度得到进一步强化；全面推行排污许可证 制度，规范企业排污行为；完善水环境监测网络，建立水环境信息统一发布制度； 完善饮用水水源保护区管理制度；强化城镇污水防治；关注农业和农村水污染防 治；做好水污染事故应急处置；明确地方政府要对水环境承担实实在在的责任； 加大违法排污行为处罚力度。 水污染防治法第5 6 条规定了国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水 水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外 围划定一定的区域作为准保护区。并规定了饮用水水源保护区的划定，跨市、县 饮用水水源保护区的划定，跨省、自治区、直辖市的饮用水水源保护区的划定的 步骤和程序以及其他事项。其他条文比较具体的规定了保护区内所禁止的行为事 项。水法明确了我国水资源的权属关系和管理体制，强调了饮用水源保护区 制度，为我国饮用水源的流域管理和保护提供了指导。该法规定国家对水资源实 行流域管理与行政管理相结合的管理体制，建立饮用水源保护区制度，保障饮用 水安全。水污染防治法水污染事故处置一章中规定了应急制度，各级人民政 府及其有关部门，可能发生水污染事故的企业事业单位，应当依照中华人民共 和国突发事件应对法的规定，做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事 后恢复等工作。同时还规定了水污染处理过程中应急的操作程序和措施。这些规 定适用于饮用水源污染事故的处理，但还是比较笼统，并没有专门针对饮用水源 的保护。 法律责任是保证法律实施的重要保障，现行饮用水源保护的法律责任规定主 要是罚款，强制拆迁，责令限期拆除，责令停产整顿和责令停业或关闭等，2 0 0 8 年修订的水污染防治法在法律责任、法律制裁方面有进一步的规定。新法加 大了政府责任，明确地方政府要对水环境承担实实在在的责任；综合运用各种行 政处罚手段，加大行政处罚力度，根据违法行为的不同，规定了责令改正、责令 停止违法行为、罚款、责令停业、责令关闭等措施，同时要求对直接负责的主管 人员和其他直接责任人员依法给予处分；完善行政措施，强化环境保护主管部门 的执法手段，将责令限期治理、停产整治等行政强制权赋予环境保护主管部门。 新法还规定让排污者承担必要的民事责任，具体而言：第一，因水污染受到损害 4 的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失，第二，建立举证责任倒置制度， 第八十七条规定，因此引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及 其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；第三，规定了共同诉讼制 度，第八十八条规定，因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事 人推选代表人进行共同诉讼；环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因 水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼；第四，建立对污染受害者的法律 援助制度，第八十八条做出了具体规定；第五，为了有利于解决水污染民事纠纷， 为民事纠纷提供有效的证据，第八十九条还规定，因水污染引起的损害赔偿责任 和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构 应当接受委托，如实提供有关监测数据。新法提高了罚款数额，并规定“构成犯 罪的，依法追究刑事责任 ，这对于水污染防治和饮用水源的保护具有极大的威 慑力和震慑作用。 ” 二、行政法规和规章对饮用水源保护的规定 ” 我国饮用水源保护立法主要集中于行政法规和部门规章。国务院颁布的行政 法规主要是水污染防治法实施细则和供水管理条例。规章主要包括国家 环保总局、卫生部、水利部等联合发布的饮用水源保护区污染防治管理规定， 建设部、卫生部制定的生活饮用水卫生监督管理办法，卫生部制定的生活 饮用水集中式供水单位卫生规范及建设部制定的城市供水水质管理规定等。 此外还包括一些技术标准和规范。如：国家环保总局最新出台的饮用水水源保 护区划分技术规范，卫生部制定的生活饮用水卫生标准( 2 0 0 6 年修订) ，建 设部制定的生活饮用水水源水质标准等。主要内容如下： 关于饮用水源保护区的划分和污染防治的规定。水污染防治法实施细则 第2 0 条规定了对于饮用水源保护区的划定依据及程序调控。第3 2 条规定了生活 饮用水地下水源保护区的划分。此外，饮用水源保护区污染防治管理规定是 饮用水源保护区管理的专项法规，该法将饮用水源保护区划分为两类三级，分类 规定各级保护区内禁止从事的活动和应当遵循的规范，并从总体上规范了保护区 污染防治的监管和奖惩制度。 关于饮用水源的水质标准的规定。饮用水水源保护区污染防治管理规定 对饮用水源保护区的水质标准、水质监测、禁止性措施等进行了规定，如第4 条规定饮用水水源各级保护区和准保护区均应规定明确的水质标准并限期达标。 1 9 8 5 年卫生部制定了生活饮用水卫生标准，将生活饮用水分为了集中式和分 散式两种给水方式，要求集中式供水水源水质应当符合生活饮用水水质标准，分 散式供水水源水质要尽量符合该标准。2 0 0 7 年由国家标准委和卫生部联合发布 的生活饮用水卫生标准强制性国家标准和1 3 项生活饮用水卫生检验国家 标准将正式实施，4 这对于饮用水源的保护具有很大的进步意义。1 9 9 3 年建设 部发布了生活饮饮用水水源水质标准，该标准将生活饮用水水源水质分为两 级，规定了两级的水质指标、标准限值、水质检验以及标准的监督执行等内容。 此外，水污染防治法实施细则还针对饮用水源保护区内的水质标准做出规定， 要求生活饮用水地表水源一级保护区内的水质适用国家地面水环境质量标准 i i 类标准；二级保护区内的水质适用i 类标准。生活饮用水地下水源保护区的水 质适用国家地下水质标准i i 类标准。 关于饮用水源防护的规定。2 0 0 1 年起实施的生活饮用水集中式供水单位 卫生规范专章规定了集中式供水单位的水源选择的卫生防护。对地表水水源取 水点周围一定半径内和地下水水源的影响半径范围内的生产生活活动以及人工 回灌地下水的水质要求等内容做了规范。生活饮用水卫生标准也有类似规定， 要求生活饮用水的水源，必须设置卫生防护地带。此外，针对因发生事故或者其 他突然性事件造成或可能造成饮用水源污染的情况，饮用水源保护区污染防治 管理规定第2 3 条和城市供水水质管理规定第1 3 条规定了应急防护措施。 要求事故责任者应立即采取措施消除污染并报告当地城市供水、环境保护、水利 等部门和本单位主管部门。由环境保护部门根据当地人民政府的要求组织有关部 门调查处理，必要时经当地人民政府批准后采取强制性措施以减轻损失。 三、地方性法规对我国饮用水源保护的规定 各地针对本地实际情况进行了饮用水源保护的相应立法。如深圳经济特区 饮用水源保护条例规定市政府对集中供饮用的江河、湖泊、水库、渠道等重要 饮用地表水源地划定一级、二级和准保护区，并根据其功用规定了不同的管理强 4 新标准加强了对水质有机物、微生物和水质消毒等方面的要求，新标准中的饮用水水质指标由原标 准的3 5 项增至1 0 6 项，增加了7 l 项；统一了城镇和农村饮用水卫生标准：实现饮用水标准与国际接 轨，新标准水质项目和指标值的选择，充分考虑丫我国实际情况，并参考了世界卫生组织的饮用水 水质准则。因此，对于饮用水源的保护具有很大的进步意义。来自于： h t t p ：i n e w s 3 x i n h u a n e t c o m p 0 1 i t i c s 2 0 0 7 0 6 2 9 c o n t e n t 一6 3 0 8 5 1 1 h t m ，2 0 0 9 3 i i 访问。 6 度。陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例对本省集中式供水的城市饮 用水水源保护区采取优先保护，将地表水水源保护区分为江河水源保护区和湖 泊、水库水源保护区，规定了保护区内的污染防治和监督管理等内容。重庆市 饮用水源污染防治办法将饮用水源分为集中式饮用水源和分散式饮用水源，设 立地表和地下饮用水源保护区，将地表饮用水源地划分为三级保护区，分类分级 规定了饮用水源污染的防治措施和政府的监管职责。广州市的饮用水源污染防 治条例包括管理部门职责、饮用水源保护、监督管理、奖励和惩罚等部分。该 条例重点规定了保护区的划分和保护区内不应该从事的行为或对保护区进行破 坏的行为，规定了具体的监督管理措施和具体的法律惩治措施，随着水污染防 治法的修改，广州市饮用水源污染防治条例显得有些过时，并表现出许多 不足，势必要进行修改。 江苏省于2 0 0 8 年3 月施行加强饮用水水源地保护的决定，5 该决定 的主要内容包括：明确了政府及其有关部门的主要职责，全面落实饮用水源地保 护行政首长负责制，加快区域供水工程建设等；规范了饮用水源地设置、核准、 公布；对应急用水和发展预留饮用水源地作了规范，把水质良好、水量稳定的太 中型水库、重要河道、湖泊作为预留饮用水源地；划分了饮用水水源保护区，并 加强饮用水源地生态保护；设定了饮用水水源保护区和准保护区内的禁止行为： 规定了在饮用水水源保护区和准保护区内已设置的影响饮用水源地安全的建设 项目、设施处置措施；明确了法律责任，包括在饮用水水源保护区和准保护区内 的违法行为责任和管理机关及其工作人员的法律责任。比较而言，新的规定具有 一定的进步。 总之，宪法和基本法律对饮用水源保护的规定是概括性的，主要从水污染防 治的角度规定了对饮用水源也同样适用的基本制度，包括环境影响评价制度、三 同时( 同时设计、同时施工、同时投入使用) 制度、总量控制制度、排污许可制 度、监测制度、公众参与制度以及制定标准和统筹规划等。这些基本制度对饮用 水源的保护具有法律上的指导意义，是饮用水源保护法律构建的重要部分。 法律法规针对饮用水源保护的专门性规定形成了饮用水源保护的具体制度， 5 中国江苏： 政策解读，参见： h t t p ：w w w j i a n g s u g o v c n s h o u y c w j g z z c j d 2 0 0 8 0 3 t 2 0 0 8 0 3 2 1 _ 2 0 3 3 6 6 h t m l ，2 0 0 9 1 3 1 8 访问。 7 这些制度主要是：饮用水源保护区制度、水质标准制度、水质监测制度、流域管 理制度、应急预警制度及法律责任等。饮用水源保护的法律制度对于饮用水源的 保护具有重要意义，它基本确立了饮用水源保护的法律框架。可见，我国的饮用 水源保护立法虽然初具规模，也形成了一定的体系，但仍然存在不足之处。 第二节我国饮用水源保护法律制度存在的问题 我国饮用水源保护法律法规或是在传统计划经济体制下，或是在经济体制转 型时期制定的，如环境保护法是1 9 7 9 年制定和1 9 8 9 年修订的，亟需重新制 定或修订；饮用水源保护区污染防治管理规定也是1 9 8 9 年制定的，是针对当 时饮用水源污染不太严重的状况制定的，因而当时法律法规的规定往往忽视对饮 用水源的保护。虽然水污染防治法于2 0 0 8 年得以修改，对水污染防治具有 很大的进步意义，但是其中针对饮用水源的保护仍显不足。而且我国饮用水源保 护法律制度大多仅限于各种禁止、限制性规定，鼓励性规定极少，不利于调动人 们保护饮用水源的积极性。而“法律是根据人类欲实现某些预期结果的意志有意 识地制定的，也即法律在很大程度上是国家为了达到一定的目的而有意识地制定 的”。6 随着社会主义市场经济体制的建立，饮用水源的重要性日益被人们所认识， 加强对饮用水源保护的要求也越来越强烈，饮用水源保护立法也极需完善。 我国现行饮用水源保护的法律规定虽然极大地促进了饮用水源保护工作的 开展，但由于现阶段饮用水源保护法律规定缺少针对性、操作性不强、制度间相 互分割甚至抵触，同时还存在诸多的法律空白，与饮用水源的稀缺性、污染的严 重性和保护的迫切性相比，还显得十分不足。纵观全局，我国饮用水源保护法律 制度主要存在以下几个方面的问题。 一、饮用水源管理体制不健全 ( 一) 跨行政区饮用水源保护的法律调控不健全 流域的自然特性和我国的行政管理区划的体制决定了我国跨行政区域的饮 用水源在流域利益和区域利益上的矛盾的普遍性。在学者们主张的流域饮用水源 6 耶林：法律实现目的的手段，华夏出版社1 9 9 6 年版，第1 0 9 页。 8 一体化管理时，必然存在流域利益和区域利益的博弈。目前我国在跨行政区饮用 水源的调控机制非常薄弱，与实际需要很不适应，其存在的问题主要有：7 首先，现有跨行政区饮用水源管理专门立法的级别和层次太低，缺少国家确 定的重要江河流域的单行立法，缺少权威性。目前关于跨行政区水环境管理的立 法，除了水法、水污染防治法及其实施细则、防洪法、河道管理条例、 取水许可制度实施办法外，其他针对跨行政区环境管理的正式立法，只有一 个淮河流域水污染防治暂行条例，其他立法大多是行政主管部门的规章或者 批复、通知之类的规范性文件，缺乏应有的权威性，难以被很好地执行和遵守。 其次，缺乏有效的水质保障政策。跨行政区的水流可以把一个地方的污染转移到 其他地方。中国许多跨行政区流域的河流污染严重，污染事故时有发生，其重要 原因就是因为中国缺乏完善的跨行政区的水质保障政策。再次，缺乏综合决策和 管理政策。跨行政区的饮用水源管理涉及许多地区和部门管理监督权力的划分及 对重要事项的决策。各部门、各地方都根据自己的需要来进行管理和决策而缺乏 统一的协调，往往在局部看来是有利的，但对整体来说却可能是有害的，而且各 个部门的管理又会发生重叠和冲突的现象。因此有必要制定跨行政区水环境管理 的决策和管理政策，建立综合的决策机制和流域补偿机制等。 ( 二) 饮用水源流域管理滞后 饮用水源的整体流动性决定了饮用水源的管理应当从流域的生态完整性出 发。2 0 0 2 年水法第1 2 条明确规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区 划管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊 设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水 行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。 由此表明，我国进入了饮用水源 流域管理的新时期。但是现行水污染防治法、饮用水水源保护区污染防治管 理规定没有流域管理方面的规定，我国对流域管理和区域管理的职能还没有一 个清晰的划分。 建国以后，我国陆续组建了七大江河的流域管理机构，但流域管理机构没有 独立的法律地位，权威受到削弱。在处理省区问题上只能调查研究和协调而不能 仲裁。由于地方之间发展的不平衡，对水源的利用程度也不一样，在缺乏流域统 7 王灿发：我国跨行政区水环境管理的政策和立法分析，2 0 0 3 年环境资源法年会论文集。 9 一规划的情况下，各种水事纠纷增多，管理难度增大。同时，目前实行的是以行 政区域为主的管理体制，不可避免地造成地方过分地强调本地方的需要，而忽略 了流域整体上的需要和流域其他地方的需要，导致饮用水源开发利用的随意性。 黄河断流和淮河的全流域污染是欠缺流域整体性考虑的典型例子。 二、饮用水源保护区制度不完善 饮用水源保护区的划分不全面。我国现行法律将饮用水源保护区划分为两类 三级，两类即地表水源保护区和地下水源保护区，三级即一级保护区、二级保护 区和准保护区。分类分级规定了水质标准和管理强度。这主要是针对集中式饮用 水源保护区而划定的，对农村或分散式饮用水源地的保护没有严格的规制措施， 导致农村或分散式饮用水源地的水质达不到集中式饮用水源地的水质标准，水量 也得不到长期的良好的保证。虽然新修改的水污染防治法对农村水污染专门 列举出具体方面的防治，但还是缺乏对农村饮用水源保护的具体规定和统筹规 划，使得法律规定应有的效果大大降低。 饮用水源保护区污染防治不到位。我国水污染防治法、饮用水水源保护 区污染防治管理规定等法律法规以列举方式规定了在饮用水源保护区禁止从事 的活动和造成污染应承担的法律责任，在一定程度上控制了保护区的污染行为， 保障了饮用水源的水质。但随着社会生产力的进步，生产生活活动呈多样化发展， 污染的形式和种类也层出不穷，这种罗列方式显然不能穷尽饮用水源保护区内可 能出现的污染行为。同时，单纯地限制饮用水源地的生产生活活动，在一定程度 上阻碍了该地区的经济发展，加上又没有相应的补偿机制，也会导致饮用水源地 人民生活贫困。 三、饮用水源水质标准较落后 我国的水质标准制度要求饮用水源水质既适用水环境质量标准又符合水质 卫生标准，实现环境和卫生双达标。水环境质量标准主要是指地表水环境质量 标准和地下水质量标准，水质卫生标准是指生活饮用水卫生标准。我国 目前饮用水标准的执行、实施、修订没有相关的法律法规，造成其执法的力度不 够，没有起到标准本该有的作用，许多标准成为“软标准”，在实施中根本就没 有执行。8 同时，生活饮用水卫生标准是1 9 8 5 年颁布的，迄今没有变化。无 8 高娟，李贵宝等：国内外生活饮用水水质标准的现状与比对。水利技术监督，2 0 0 5 ( 3 ) ：6 1 - 6 4 1 0 论从水质检测指标，还是项目标准要求，均与国际规范标准有较大差距。按照标 准化法的有关规定，我国国家标准和行业标准一般修订周期不超过五年。我国地 域广阔，饮用水源情况复杂。近年来，饮用水源中有毒有害微污染物种类不断增 加，涉及的饮用水水质指标数量越来越多，饮用水源水质国家标准制度亟待完善。 我国虽于2 0 0 7 年发布新的生活饮用水卫生标准，但修改期间达2 0 年之久， 对饮用水源的保护依然欠缺。 四、饮用水源应急预警规定不全面 饮用水源应急预警制度包括应急和预警两个方面。应急制度指针对可能或已 经发生的突发环境事件需要立即采取某些超出正常工作程序的行动，以避免事件 发生或减轻事件后果的状态的法律制度。9 预警制度是指在发生危害或可能危害 饮用水源的事故之前，建立饮用水源危害状况的预先警报，防止饮用水安全事故 发生的法律制度。水污染防治法及其实施细则、饮用水水源保护区污染防治 管理规定等规定了当饮用水源受到污染时，环保部门会同当地政府应采取强制 性的应急措施。虽然现行水污染防治立法也规定了发生饮用水源污染而威胁饮用 水安全的情况下而采取的应急制度，但是对于预防和控制饮用水源污染的事前预 警制度规定缺乏具体的操作性；应急管理机制不健全，信息公开不及时，尚未形 成制度化区域协作机制；基层应急能力较低、应急设备不足，而且基层应急能力 较低，监测能力亟待提高。与此同时，应急制度抽象笼统，缺乏具体的实施细则 和办法相配合，不具有可操作性。具体而言，一是应急措施单薄无力，缺乏严格 的程序规范：二是应急制度缺乏严格的程度标准，没有对饮用水源水质污染程度 作具体的限值规定。 五、法律责任规定不充足 我国环境法的“软法”特征明显，如关于饮用水源保护法律责任的规定比较 缺乏，新的水污染防治法在法律责任这部分有很大的突破，提高了对违法行 为的罚款数额和处罚力度，加大行政处罚力度等，但是新法规定的法律责任仍有 不足之处，亟待完善。首先，免责条件过于宽松，容易变成逃避法律责任的缺口。 法律只规定“由于不可抗力造成水污染损害的，排污方不承担赔偿责任；水污染 是由受害人故意造成的，排污方不承担赔偿责任 ，而无具体的免责条件，使得 9 范俊荣： 健全我国水污染防治法中的应急制度，黑龙江省政法管理干部学院学报，2 0 0 6 ( 4 ) ：1 1 3 1 1 5 。 l l 免责条款易于被操作和操纵。其次，对国家、政府的环保责任规定太单薄。法律 仅规定了环保主管部门或其他行使监督管理权的部门不依法行使职权或者不作 为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，对于环保行政 部门的其他违法行为未予规定，而且其责任人员承担的责任也仅限于行政处分。 再次，对于限期治理究竟应该作为政府行为还是法律责任，部分学者还有异议， 认为限期治理应该作为水污染防治的一项制度，而不应放在法律责任部分予以规 定。 另外，法律法规相互之间的协调性不够，如新法规定的共同诉讼应与民事诉 讼法相协调结合；再如水污染防治法实施细则与修订后的水污染防治法 有冲突，还有待于进一步的协调和完善。 第三节我国饮用水源保护法律问题的原因分析 我国饮用水源保护立法的问题，其成因比较复杂，这与立法指导思想方面的 失误、立法技术的不成熟、对立法缺乏必要的制度保障有关，也与缺乏饮用水源 相关的科学技术支持以及饮用水源保护法律理论研究不够有关。具体来说，饮用 水源保护法律缺陷的成因主要有以下几个方面： 一、立法指导思想的偏差 饮用水源保护立法指导思想受我国环境立法指导思想的制约。1 9 7 9 年第一 部综合性环境保护法律环境保护法( 试行) 颁布并实施以来，我国在环境保护 方面的法律已经取得长足发展，陆续颁布了一系列法律法规，应该说我国在环境 保护方面的法律体系已经建立。但是在法律数量众多的情况下，我国的环境问题 却是越来越严重了，这其中的原因是多方面的，但就法律本身来言，一个最主要 的原因是立法指导思想失误，即以经济建设为中心造成的。以经济建设为中心的 立法指导思想，表现在立法上即经济优先，偏重于消极、被动的污染治理，而未 对开发、利用环境的经济行为有所限制，也未对公民的各种环境权益加以保障， 其立法倾向于“经济优先 。1 0 在饮用水保护立法过程中，由于强调经济优先，从 m 陈泉生：可持续发展与法律变革，法律出版社，2 0 0 0 年版，第2 4 5 - 2 4 6 页 1 2 而导致了饮用水源保护法律中的法律责任设置偏轻，不足以对相应违法行为产生 制约作用。虽然我国有的环境法学家认为可持续发展观已成为环境法的指导思 想，但就我国环境法整体而言，我国环境立法整体上不是以可持续发展作为指 导思想的。指导思想的体现并不是以某一法律中有可持续发展的字眼为标志的， 它应该全面体现在法律原则、具体制度、法律条文上，这恰恰是我国环境法整体 上缺少的，处于这样的环境中，饮用水源保护立法也不可避免地打上了相应的以 经济建设为中心的烙印。 二、立法上存在不足 ( 一) 整体上缺乏协调性、民主性、科学性 我国现行饮用水保护法律体系中，各种不同的法律规范之间缺乏必要的协调 性，体系性不强，其表现在于法律、行政法规、部门规章、地方性法规缺乏相应 协调，如环境保护法、水法、水污染防治法之间的关系没有理顺，内容 上存在重复的地方；由于其具体起草的部门不同，行政法规和部门规章相互之间 缺少协调。饮用水源保护立法指导思想有偏差，强调以经济建设为中心作为立法 的指导思想，饮用水源保护立法没有科学的制度保证，饮用水源保护立法不能尊 重客观规律，如饮用水的水质监督管理本来是一个统一的过程，应该由同一机构 实行统一管理，但在我国，饮用水水质监督管理部门多，人为的割裂了饮用水的 水质监督管理过程。立法的民主化主要体现为立法主体的广泛性、立法行为的制 约性、立法内容的平等性和立法过程的程序性。1 2 在我国的饮用水源保护立法中， 广大人民群众没有相应的途径参与到立法中来，立法没有广泛地征集民众的意 见，饮用水源保护立法缺乏相应的监督，在立法过程中，监督主体的缺位也是立 法缺乏民主性的表现。就我国立法法的相应规定来看，主要是一种事后监督，而 对于立法的整个过程缺乏必要的监督。我国饮用水源保护立法中，地方性立法占 有重要位置，但在立法的整个过程中，缺乏相应的监督。 ( - - ) 立法缺少应有的制度保障 立法权是与行政权、司法权相并立的国家权力，应有科学有效的制度来保障 其权力的行使。这些制度中应该包括何种主体享有何种立法权的规定，立法权行 使程序的规定，监督立法权的规定，追究违法行使立法权责任的规定。