（经济法学专业论文）存款保险法律制度研究(2).pdf

中文摘要 存款保险制度首创于2 0 世纪3 0 年代的美国，随后为不少国家所效仿。目 前，存款保险制度已成为大多数发达国家金融体系的重要组成部分。作为世界上 公认的金融安全网的基本要素之一，存款保险制度的建立，对于维护存款人利益、 公众信心以及银行体系安全等具有重要的意义。在我国，银行业面临较大风险， 资本充足率不高，资产质量较差，不良资产过多，自有资本金严重不足，违规违 法经营现象屡禁不止。与此同时，在银行和存款人之问存在着严重的信息不对称， 存款人很难全面了解和掌握银行的经营和财务。这些问题如果不能得到很好解 决，那么银行经营稍微不慎，极易因经营失败而破产倒闭，存款人的利益将受到 重大损失。在这种情况下，制定存款保险法，建立我国存款保险法律制度，就显 得尤为必要。 文章包括引言、正文的三大部分和结论。引言部分主要对我国为何要建立 存款保险制度作了简要的界定，从而使文章的内容，所述建立存款保险制度的必 要性更加明确，所作的研究和建议更加落到实处。 第一部分“存款保险制度的概述”。首先阐述了存款保险制度的概念及其特 征；其次介绍了该制度的起源：最后详细阐述了存款保险制度的功能。 第二部分“我国建立存款保险制度的必要性和可行性”。首先论述了在我国 为什么要建立存款保险法律制度；其次论述了在我国现阶段为什么能够建立存款 保险法律制度。 第三部分“在我国存款保险法律制度构建的对策建议”。该部分提出了我国 存款保险法律制度构建的六项对策建议：( 1 ) 制定存款保险法；( 2 ) 明确存款保 险机构的设立方式、法律地位及职能；( 3 ) 明确界定存款保险的方式、对象和标 的；( 4 ) 合理厘定存款保险的保险费率：( 5 ) 明确存款保险当事人的权利义务； ( 6 ) 依法规制存款保险的道德风险。 结论部分提出在我国建立存款保险制度应注意的问题。即不能盲目依据国外 的制度设计，而应当根据我国的国情设计出具有中国特色的存款保险制度。 关键词：存款保险：存款保险法律制度；存款人利益保护 a b s t r a c t d e p o s i ti n s u r a l l c es y s t e mw a sf i r s te s t a b l i s h e db yt l l eu s i n1 9 3 0 s ，a n ds i n c et h c n ， s om a n yc o u 蒯e si n 也ew o r l dh a v ea d o p t e di t 。a tp r c s e n t ，d e p o s i ti n s m a n c el e g a l s y s t e mi st h em a i np a r to f 矗n a n c i a ls y s t c mi nm o s td e v e l o p e dn a t i o n s ni sv e r y i m p o r t a n tt 0p r o t e c td e p o s i 幻r s 7i n t e 碍s c ，p u b i i cc o n 矗如站ea ds a f e t yo ff i m a n c j a j s y s t e m i nc h i n a ，b a n k sa r ef a c i n ge n o 肌o u sr i s k ，c a p i t a li sd e f i c i e n c ya i l di l l e g a l p h e n o m e n ao c c u r a tt h es a m et i m e ，i te x i s t si n f o m a t i o nd i s s ”m e 自呵b c t 、e e nb 叭k s a n dd 印o s i t o r s s o ，d e p o s i t o r sf c l td j m c u l ti nb a i l l ( i n gm a n a g e m e n ta f l df i n 蛐c e i f m e s eq u e s t i o n sc o u l d l l t b es o l v e d ，b a n k i n g 黼l u r e 、 ，i l li n j u r cd e p o s i t s i n t e r e s t i n t h j sc o n d i t i o n ，i t ，sn e c e s s a r yt oc o n s t i t u t ed e p o s i ti n s l l r a n c el a w 柚ds c tu pd e p o s i t i n s l l 舢c el e g a ls y s t e m a n i c l e n s i s t si np r e f 酞ea n dt h r e op a n sa i l dc o n c j u s i o n ：p 把f 醢e 唧j a 迹劬y e s t a b l i s hd 印o s i ti n s u r a n c es y s t e mi nc l l i n a ，t i l e r c b ym a k et l - ec o m e 眦o fm et h e s i s m o r e 也ec o n t e n to ft h ep a p e rm o r ed e f i n i t u d e ，s ot h a ts u g g e s t i o nc o m ei n t 0t n l e f i r s tc h a p t e ro ft h i st l l e s i sd i s c u s s e st h eb a s i ct h e o r yo fd e p o s i ti n s u m c e1 a w s y s t e m i ti l l u s t m t e st h ec o n c e p t ，c h a r a c t e ra i i df 妇c t i o no f d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m s e c o n dc h a p t c ro f t l l i st h e s i sa n a l y z e st h en e c e s s i t ya j l df e i b i l i t yo f e s t a b l i s h i n g c h i n e s ed e p o s i ti n s u r a j l c es y s t e m i ti l l u s t r a t e sw h yc h i l l am u s tb i l i l dl l pt l l es y s t e m a r i d 、油yc h i n ac a nb u 钉du pt h e 墨y s e m t h i r dc h 印t e ro f “st h e s i sd r a w su pt l l e g c n e r a ls t e p so fe s 诅b l i s h i i l gc h i n e s e d e p o s i ti n s u m c es y s t e m ，a r i da t t e m p t st og i v es o m es u g g e 娟o n s i nt h i sp a r c ，t h e a u t l l o rg i v es i xs u g g e s t i o n st os e t t i n gu pd e p o s i ti n s u r 柚c e1 e g a ls y s t e m ：( 1 ) c o n s t i t u t e d e p o s i ti n s u r a i l c el a w ；( 2 ) s c i p u l a t ed e p o s i ti n s u r a i l c ei n s t i t u t i o n ss e n i p ，s t a t u 5a i l d f h n c t i o ( 3 ) s t i p u l a t et h em o d e ，o b j e c to fd e p o s i ti n s u 舢c e ；( 4 ) s t i p u l a t ei n s u 咖c e s r 砒i o ；s t i p u l a t ep a n i e s r i g h t sa n do b l i g a t i o n s ；( 6 ) s t i p u l a c em o r a lr i s k t h ec o n d u s j o na d y a n c e d h ep r o c e e d i n gw em u s lp a ya l 锄t i o nt o w es h o u l d n t c o p yo t l l e rc o u n t r i e s ，r m i s ts e tu po u ro w nd e p o s “i n s u 瑚c es y s t e m k e y w o r d s ：d e p o s i ti n s u r a t l c e ，d e p o s i ti n s u r a i l c ei e g a is y s t e m ，t 1 1 ep r o t e c t i o no f d e d o s i t o r s i n t e r e s t 独创性声明 、， 7 6 5 7 2 3 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获磁狲堂或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者张彳锄 签字魄硝年尹月心日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解宝凇戈茔有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授趣安凇趱可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：砖铅荡导师签名：肇司弛 签字日期：沙杉年少璺少旦一 签字日期：弘。y 年午月心日 学位论文作者毕业去向： 工作单位：电话： 诵讯她自r ：邮编： 一、存款保险制度概述 存款保险法律制度研究 引言 保护存款人利益，维护社会公众对银行业的信心，是各国金融立法的首要 宗旨。为此，不少国家建立了存款保险制度，并成为当今大多数发达国家金融 体系的重要组成部分。作为世界上公认的金融安全网的基本要素之一，存款保 险制度的建立，对于维护存款人利益、公众信心以及银行体系安全等具有重要 的意义。在我国，当前银行业面临较大风险，资本充足率不高，资产质量较差， 不良资产过高，自有资本金严重不足，违规违法经营现象屡禁不止。银行作为 个高风险的行业，具有内在的不稳定性，经营稍微不慎，极易因经营失败而 破产倒闭。而在银行和存款人之间存在着严重的信息不对称，存款人很难全面 了解和掌握银行的经营和财务。在这种情况下，制定存款保险法，建立我国存 款保险法律制度。就显得尤为必要。以下本文拟就我国存款保险法律制度及其 构建作些探讨。 存款保险制度概述 ( 一) 存款保险制度的概念及其特征 自金融业出现，金融风险就相伴面生。两者形影相随，历经几个世纪。金 融危机有些是由于金融市场交易者的不正当及违规、违法行为引起的金融动荡， 但更多的是出于金融市场机制本身的问题而引起的余融体系的内在不稳定。 信息经济学认为，在经济运行中的任何一项交易，如果交易双方拥有的与 该项交易有关的信息是不对称的，就会引起“逆向选择”和“道德危害”。而金 融领域中的逆向选择和道德危害又是金融中介机构内在脆弱性的主要根源，也 是诱发金融风险的重要因素。米什金对金融危机的定义是：所谓金融危机就是 一种因逆向选择和道德困境问题变得太严重以至于金融市场不能够有效地将资 存款保险j 去律制度 i f 究 源导向那些拥有最高生产率的投资项目而导致的金融市场崩溃。o 作为金融机构主体的银行是联系借贷双方、评估风险、执行货币政策和提 供支付服务的最重要的金融机构。与此同时，它的资产组合又使其特别易于造 成变现困难、清偿无力的局面。银行等存款机构不同于其他行业的主要特性， 在于其维持经营的基础是具有较强流动性的公众存款。一旦存款人对金融机构 的信心发生动摇，产生强烈的提款冲动，金融机构的流动性就不可避免地要出 现危机，并直接危及其生存。所以，存款人的行为被看作是引起金融机构不稳 定的关键因素。既然存款人是金融机构存在的基础，那么金融机构的这种内在 脆弱性决定了金融机构具有双重的潜在破产危机：一种是与其他行业相同的， 因经营不善而产生的资本清偿能力不足的财务性破产危机；另一种是金融机构 特有的因存款人挤兑而产生的现金支付能力不足的挤兑性破产危机。前者属于 正常破产范畴，是市场机制作用的结果，对于经济发展有一定的促进作用；后 者属于非正常破产，由存款人的挤兑行为所导致，对经济发展具有强烈的破坏 作用。为了有效预防金融机构挤兑造成的银行恐慌和倒闭，许多国家的政府当 局为金融机构提供了安全网，这一安全网包括三大基本要素：金融监管当局的 审慎监管、中央银行的最后贷款人功能和存款保护体系。从理论上讲，金融机 构挤兑被认为是不可避免的问题，而存款保险制度则被认为是防止挤兑发生的 重要措施之一。 存款保险制度是指一国政府为了保护存款人的利益和维护正常的金融秩 序，规定经营存款的金融机构将一定比例的存款向专门的存款保险机构投保， 当存款机构面临危机或破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产枧 构在一定限度内对存款人予以赔付的法律制度。 存款保险是对存款进行保险，以保险的方式对金融业的风险予以防范、分 散。这就决定了它在性质上不同于一般的商业性保险，而是一种政府保证，是 一国政府所提供的公共产品。存款保险制度具有以下几个特征： 1 存款保险的强制性与确定性 存款保险不同于商业保险，商业保险多为自愿保险，即是否参加保险由投 保人自行决定，而存款保险往往带有强制性。凡是属于存款保险范围内的金融 。贺英著：存款保险：理论与实践，上海财鲣大学出版社2 0 0 3 年5 月第l 版，第1 页。 二：堡塾堡堕生! 垦堡兰 机构，均必须依法参加保险。否则，就要承担相应的法律责任。 存款保险的确定性，是指保险人对倒闭银行存款人的存款赔偿通过保险合 同事先约定，不能随意变更。银行倒闭，只要投保银行参加了存款保险并且存 款种类符合存款保险范围，存款人的损失就要由保险人部分或全部赔偿。相反， 不具备这两个条件的存款一般不能得到赔偿。 2 存款保险的有偿性和互助性 存款保险，一方面是有偿的，即只有在投保银行按规定缴纳保险费后，才 能得到保险人的资金援助。或银行倒闭时存款人的存款才能得到赔偿；另一方 面存款又体现了互助性。这种互助性包括两个方面：第一，保险机构( 保险人) 与投保银行( 被保险人) 是一种市场关系，亦即被保险人支付一定量的货币( 保 险费) 来购买保险，把风险转嫁给保险人，而保险人以收取保险费为条件卖出 保险，对被保险人的风险损失承担经济补偿责任：第二，被保险人之间是一种 互助合作关系，亦即通过存款保险集中投保银行的经济力量，以分担部分被保 险人倒闭造成的经济损失，具有“一人为众，众人帮一”的特点。 3 存款保险的时期性 存款保险只对在保险有效期间倒闭银行的存款给予赔偿，而未参加存款保 险，或已终止保险关系的银行的存款一般不受保护( 美国对被取消保险资格的银 行的原有存款仍提供为期两年的保护，而新吸收的存款则不予保护。) 。 4 存款保险主体的政府主导性 存款保险只能由政府提供或以政府支持而存在。由于银行危机具有强传染 性，单个金融机构的问题极易辐射至整个金融体系，从而引发灾难性的损失， 因此存款保险机构必须拥有强大的资金实力并以国家信用为后盾。这就决定了 任何私人财团都不能承担此重任。而且，由于地方政府没有货币的统一发行权 和最后贷款人职能，根本无法保证存款保险的可信性，所以地方政府也无法胜 任。 5 存款保险标的的同质性 一般的商业性保险以财产与人身为保险对象，而财产险与人身险又区分为 不同的险种，因此一般的商业性保险的标的种类繁多，差异较大。而存款保险 。张桥云著：存款保险制度，西南财经大学出版社1 9 9 7 年6 月第1 版第2 0 页。 存款保险法律制度研究 是以特定的金融机构吸收的存款作为保险标的，具有明显的同质性的特点。 6 存款保险的非盈利性 一般而言，商业保险公司从事保险业务主要目的在于通过保险业务获取收 益，也就是说以盈利为目的。这也是商业保险公司设立的目的和经营的宗旨。 而存款保险机构则以社会公共利益为其最高追求，不以盈利为业务经营目的。 其经营存款保险业务的目的在于维护存款人的利益，降低金融机构经营风险， 维持金融体系的稳健与安全。 7 存款保险的保险对象与保险范围具有特殊性 一般商业保险仅具个别保障的功能。亦即投保人根据合同约定，向保险人 支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损 失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定 的年龄、期限时承担给付保险金责任。而存款保险以特定的存款金融机构的存 款为保险标的物，其保险范围是投保银行等金融机构的无法兑付的风险，即银 行无法支付到期存款及其利息从而可能引发挤兑而导致银行濒临倒闭或破产的 风险。 ( 二) 存款保险制度的产生及其发展 世界各国设立存款保险制度的历史背景具有一定的相似性，即在银行机构 出现大批倒闭的情况下，为防止银行恐慌的蔓延不得不采取的措施。为了解除 银行倒闭所形成的种种后患，存款保险制度便应运而生。 存款保险制度的雏形可追溯到1 9 世纪初，当时中国的票号钱庄就已有同业 问互助性的安全基金制度，1 8 2 9 年美国纽约州也实行了银行安全基金制度。这 些要比现代存款保险制度早1 0 0 年。世界上最早建立比较完备的信用与存款保 险制度的国家是捷克。1 9 2 4 年捷克设立两种存款保证基金，一是特别保证基金， 对综合性商业银行、合作金库及储蓄银行提供担保；二是一般保证基金、承保 所有从事储蓄及活期存款的机构。捷克虽然是世界上第一个实施全国性存款保 险制度国家，但当时并未在世界上产生广泛影响。” 存款保险制度的真正发展是在2 0 世纪3 0 年代。作为对3 0 年代经济和金融大 。张忠军著：金融脆管法论，法律出版社1 9 9 8 年6 月第l 版，第2 7 3 页 一、存款保险制度概述 危机的直接反应，为保护广大存款人利益，督促银行稳健安全经营，美国1 9 3 3 年格拉斯一斯蒂格尔法案( 即1 9 3 3 年银行法) 确立了存款保险制度，由 于1 9 2 9 一1 9 3 3 年的世界经济大危机，美国的银行遭受重创，5 年间约有9 1 0 8 家倒 闭，涉及存款达7 0 多亿美元，数以万计存款人的存款一夜之间化为乌有，美国 的金融业陷入瘫痪。为了保护存款人的利益，挽回公众对银行体系的信任，监 督并促使银行在安全运行的前提下进行经营活动，1 9 3 3 年美国国会通过了格 拉斯一斯蒂格尔法案，开始对商业银行的业务规定许多限制，并根据该法第1 2 b 条款，于1 9 3 4 年1 月1 日创办了联邦存款保险公司( f d i c ) ，后来又成立了联邦储 蓄贷款保险公司( f s l i c ) 和国家信贷协会股份保险基金，正式以联邦政府的官方 身份分别承保商业银行、储蓄贷款银行和信贷协会的客户存款，从而开创了存 款保险制度的先河。标志着现代存款保险法律制度的建立。 存款保险法律制度在美国的成功运作对其他国家产生了积极的影响。加拿 大于1 9 6 7 年、日本于1 9 7 1 年、联邦德国于1 9 7 6 年分别引进了存款保险制度。在 1 9 7 9 年第二次银行危机中，世界各地又倒闭了一批银行，存款保险制度再次引 起了人们的重视。在此期间，许多资本主义国家也先后陆续建立了自己的存款 保险制度，如英国政府于当年就成立了存款保障委员会。1 9 9 1 年7 月3 日，国际 商业信贷银行宣布倒闭，给6 9 个国家和地区几十万存款人带来了不同程度的创 伤，使人们对存款保险及其作用不再漠然视之。1 9 9 5 年2 月2 7 日，有着2 3 3 年悠 久历史的老牌英国皇家银行巴林银行突然倒闭，尽管事后不久国际荷兰集 团宣布对它进行了收购接管，但巴林银行倒闭一事，无论对英国皇室人员或是 巴林银行的存款人，仍然会不可避免地造成一些损失，如果没有存款保障委员 会，巴林银行存款人的存款无疑在一夜之间会烟消云散。巴林事件不只是表明 金融交易之险恶，银行内部金融管理之重要，还再次证明了存款保险制度绝非 可有可无。 随着经济形势的变化，存款保险制度由保护存款者利益的单一职能向复合 职能转变，具有了监管、紧急援助和破产处理的职能，成为调节和管理金融的 有效工具，与金融监管紧密结合，使存款保险制度不仅成为存款人的保护伞， 而且成为了金融监管的重要环节和防范化解金融风险的重要工具。例如，以美 。尹雅楠：有关存款保险制度若干问题的法律研究河北法学，2 0 0 4 年第2 期。 壁茎堡堕鲨堡型壁堕塾 国为代表的一些国家，存款保险机构已由危机处理者转变为危机预防者，由注 重倒闭银行的事后处理转变为倒闭前的风险评估、监测、预警和处理。存款保 险制度为整个银行体系设置了一道安全网，提高了银行体系的信誉和稳定性。 存款保险法律制度对存款人利益的保护和维护金融体系的稳定功不可没。自 1 9 4 1 年至1 9 8 0 年问，世界上只有2 4 2 家银行倒闭，每年平均仅有6 家银行倒闭， 银行的倒闭率大大降低了。随着金融业日益自由化和国际化，金融业的风险较 已往越来越大，各国金融主管部门纷纷构建起自己的金融安全网以强化对风险 的监管。存款保险制度作为金融安全网的重要一环，正是由于它在保护小额存 款人的利益、维护金融安全方面的积极作用，已成为越来越多国家金融监管的 制度选择。根据世界银行的统计，截至2 0 0 0 年底，已经有7 2 个国家建立了制 度化的存款保险计划或保护基金。” ( 三) 存款保险制度的评价 任何一个制度的建立，其作用不都是积极的。存款保险制度也同样如此，其 积极和消极作用往往同时并存。笔者认为，只有对存款保险制度的作用作出客 观的评价，才能更好地发挥其积极作用，并通过相关制度的设计抑制其消极方 面。 1 存款保险制度的积极作用 从积极方面来看，存款保险制度作用的发挥包括直接和间接两个方面： ( 1 ) 存款保险制度的直接作用 第一，保护作用。即保护小额存款人的利益。从理论上说，为了使自身利 益最大化，同时，为了自我保护，存款人会选择经营稳健、业绩优良的金融机 构。但是，相对于银行而言，存款人作为金融服务的消费者，总是居于弱势地 位，在市场机制自发作用下，存款人难以做到自我保护。一方面是众多小额存 款人由于信息、知识和经验的缺乏，不可能对其存款的风险程度作出客观判断； 另一方面是占绝大多数的小额、分散的存款人，他们缺乏获取信息和实施监督 的能力，是进行挤兑造成银行恐慌的大众基础。在这种情况下，存款保险制度 可以为存款人提供一定程度的保护，即使银行破产倒闭，存款人也能获得一定 。尹雅楠：有关存款保险制度若干问题的法律研究河北法学，2 0 0 4 年第2 期。 一、存款保险制厦概述 额度的补偿。 第二，稳定作用。即维护整个金融体系的安全与稳定。存款是整个信用的 基础，存款人在整个金融体系中处于特殊的地位。”一方面，存款保险制度通过 为存款人提供保护，增强了存款人的安全感，减少了挤兑可能性，从而有效稳 定金融体系，减少因金融秩序混乱而付出的巨大社会成本。历史证明，存款保 险法律制度有助于减少金融机构倒闭等非正常事件引起的金融震荡，为金融体 系整体设立了公共安全网。提高了金融体系的整体信誉和稳定性。另一方面是 由于存款保险公司更有条件收集银行经营管理方面的信息，能够更有效地对银 行的资产风险进行监督。 第三，危机处理作用。即救助和处置有问题的投保机构。存款保险制度的 功能不仅在于事后补救，还在于采取救助措施，防患于未然，因此，对有问题 的银行进行救助是存款保险机构的重要职能。当投保银行陷入困境或面临破产 时。如果银行倒闭会对公众信心和金融体系产生重大影q 自，而且挽救的费用小 于银行破产清偿的费用，存款保险机构可以对银行进行救助，不必等到银行破 产。当某个投保银行出现问题时，存款保险公司可以根据不同情况采取不同的 危机处理措施，以化解金融风险或防止风险扩散。常用的处置方式有以下几种： 流动性支持。当投保银行出现流动性支付困难时，存款保险公司可采取向该 银行存入存款、发放贷款或为其融资担保等方式提供流动性支持，帮助其渡过 难关。促进兼并。当投保银行面l 临破产倒闭时，大多数都是采取兼并收购等 方式进行重组，以减少社会震荡。建立存款保险制度后，若兼并银行双方均为 投保银行，一般都由存款保险公司主持收购定价，并向收购方提供资金，以帮 助其顺利兼并和恢复营业。清算赔付。当投保银行依法破产时，一般存款保 险公司受托对该银行进行破产清算，处理资产残值，按规定赔付个人存款。 第四，监管作用。存款保险公司为了防范投保银行的经营风险和道德风险， 一般都要采取有效措施加强对投保银行的监督管理。许多国家都规定了存款保 险公司的金融监管权力，有的甚至纳入了国家金融监管体系，通过资产清查、 统计报表、信息报告等方式，及时监督、发现、披露投保银行的信息，提出整 。欧阳仁根：论我国存款保险制度的构建，法学，2 0 0 3 年第9 期。 o 杨家才著：存款保险制度及中国模式，中周套龇出版社2 0 0 1 年4 月第l 版，第3 1 页。 鱼鳖堡! 竺鲨堡型堡里! 塑 改意见，促使投保银行安全稳健运行。当然，存款保险机构的监管职能与金融 监管当局的监管职能侧重点有所不同，其职能侧重于监测投保银行的风险状况， 进行信用评级，建立预警系统，对不同风险的银行及时采取不同的监管措施。 ( 2 ) 存款保险制度的间接作用 第一，稳定货币制度。由于存款保险制度的保险标的是存款，因此存款保 险制度具有稳定货币制度的作用。存款是货币供应量的主要组成部分，若金融 机构出现倒闭，存款势必大量减少，银行的货币供应和扩张功能受到损害，而 中央银行不能及时、适量补充这些减少的货币，则货币供应量将大幅减少，从 而造成经济的大幅波动和萧条。存款保险制度通过对存款人的赔偿，可以起到 补充部分减少的货币供应量、恢复银行货币供给及货币扩张功能的作用。 第二，提高市场运作效率。存款保险制度可以淡化大银行相对于小银行、 国有商业银行相对于非国有商业银行所享有的竞争优势，有利于促进公平竞争。 与此同时，存款保险制度也为金融监管当局采取果断措施提供了保障，为那些 效率差的金融机构退出金融体系消除了后顾之忧，确保了优胜劣汰机制正常发 挥作用，从而有利于提高金融体系的市场机制运作效率。 第三，增进社会福利。存款保险制度的设立，使得监管部门不再限制银行 对风险项目的投资，有助于银行增加贷款投放，提高资源配置效率。只要投资 增加或资源配置效率提高带来的收益高于成本，就会有社会净福利的增加。 第四，营造公平竞争环境。存款保险制度的设立，使得所有存款人的支付 都能得到来自存款保险公司的承诺，这样存款人就不会歧视规模小的新兴商业 银行，使得所有银行都能处于同一水平线上进行公平竞争：另一方面，存款保 险制度能够保障银行体制平稳地进行转制，并通过保护存款人、树立存款人的 信心创造一个稳定而公平的竞争环境。 2 存款保险制度的消极作用 存款保险制度在避免储户利益遭受严重损失、提高公众对商业银行体系的 信心和维护金融体系稳定等方面做出了巨大贡献。但由于它削弱了约束银行风 险的市场纪律，引发了更为严重的道德风险问题和机会主义行为，因而遭受到 。尹雅楠：有关存款保险制度若干问题的法律研究河北法学，2 0 0 4 年第2 期。 o 杨家才著：存款保险制度及中国模式，中围金融版社2 0 0 1 年4 月第1 版第3 2 页。 o 曼慎之；关于我国建立存款保险制度的探讨2 0 0 3 级中央财经大学坝二i ：论文，第7 页。 二：鱼塾堡堕生! 堡塑垄 广泛批评。批评者认为，存款保险制度发挥的公共安全网作用会诱导存款者忽 视金融机构的经营状况和风险，增强了银行冒险的积极性，导致监管机关过分 依赖存款保险制度而放松监管职责。还有的人认为，以存款保险制度和最后贷 款人为核心的金融安全网非但没有降低系统风险，减少银行失败的概率，反而 因为使本应退出市场的问题银行继续留在市场中产生风险，而演变成了金融风 险累积机制，增加了金融系统的不稳定性，使金融危机的破坏力越来越大。 存款保险制度的消极作用，笔者认为，主要表现为以下几个方面： ( 1 ) 道德风险 第一，存款者的道德风险。如果存款保险制度不存在，银行的存款者会积 极的对银行的风险与经营状况进行了解和分析，并据此对银行进行监督和制约。 由于存款保险制度保护了存款人的利益，使存款人除了对较高的收益率感兴趣 之外，缺少对银行的经营业绩和安全性的关心，甚至缺乏积极性把存款从潜在 的破产银行中取出。存款保险降低了存款人监督银行的自我保护激励，使低效 率甚至资不抵债的银行能够继续吸收存款，并以低利率与竞争者争夺市场份额， 从而加大了金融体系内部的风险。 第二，投保银行的道德风险。存款保险制度保护的虽然是投保银行的存款 和银行体系而不是投保银行本身，但对存款人的保护意味着存款人挤兑的威胁 对吸收存款的机构施加的惩戒不复存在。市场纪律的弱化导致投保银行在制定 经营策略时将存款保险视为一个可以依赖的重要因素，倾向于从事风险较高和 利润较大的银行业务，如高息揽储，发放风险较大的贷款，从而增大了其承受 的不适当的风险。同时，由于存款保险公司对规模不一、风险等级不同的银行 以统一的保险费率收取不与风险挂钩的保险费，使得同样规模但风险性较大的 银行不需要付出更多的保险费，它承担的风险将由经营保守的银行所补贴。而 利用存款保险获取补贴的唯一办法是采取比通常更具风险的姿态，导致经营稳 健的银行纷纷向冒险的银行看齐，银行采取冒险行动的冲动和动机增强了。 为了维护金融体系的稳定，存款保险制度不可能只保护由于流动性问题而 濒临破产的银行，而不保护由于银行资产业务的不良经营而倒闭的银行。对存 。覃晓丹t 存款保险法律制度利弊之研究，税务与经济，2 0 0 4 年第1 期。 。李华民：存款保险制度的辨证评价与中国的选样金融与保险，2 0 0 4 年第3 期。 ”徐立萍；存款保险法律制度研究，2 0 0 3 年对外贸易大学硕士生论文。第2 1 页。 9 查整堡堕望堡型堡型窒 款者的保护扭曲了银行的行为，因为他们知道，一旦出现危机，存款保险公司 将挽救它们。特别是当一家银行出现危机而未被关闭时，银行就倾向于利用存 款保险基金孤注一掷，因为这时全部的损失将由存款保险公司承担。正如有些 学者所说的，没有了存款人挤兑的影响银行经营管理人员总倾向于利用银行 资产去赌博，其理论逻辑是，如果赌赢了，银行和股东获大利；如果赌输了， 大部分损失将由存款保险公司承担。 第三，金融监管当局的道德风险。金融监管当局本身就存在一定的道德风 险主要表现为：首先，监管当局出于自身的利益考虑可能不适当地对金融 机构进行干预：其次，监管当局可以完全站在金融机构的立场上，随意决定对 金融机构的监管标准，以谋求金融机构的回报。这一现象在监管人员离职后受 聘于金融机构的惯例下尤其容易发生。而存款保险制度则进一步激化了包括存 款保险机构在内的金融监管机关的道德风险。由于监管机关主要向政府负责， 工作的重心在于确保金融体系的安全稳定，而安全稳定的最明显的标志是不发 生银行倒闭事件。存款保险制度由于防止挤兑而使银行不会因为市场的惩戒作 用而倒闭。最后，存款保险机构对处于危机的银行进行的救助使银行难以倒闭， 因此造成监管机关对存款保险制度的依赖，监管机关过于依赖存款保险制度的 结果是放松监管的职责，表现为：一是对银行过度承担风险的失察，二是对银 行冒险的纵容或者容忍，甚至掩盖问题。监管当局的道德风险造成的后果是非 常严重的，它延误了解决危机的时机，使社会承担了更为严重的代价。 ( 2 ) 不公平竞争 在存款保险制度下，对处于危机的银行，一般有三种处理方式：一是破产 清算，有存款保险机构在保险限额内支付存款人的存款；二是让破产银行同有 偿债能力的银行合并；三是由存款保险基金援救出现问题的银行。如采纳第一 种方式，总的来看存款人只能收回一部分( 5 0 到8 0 ) 债权，而后两种方式可以 保证全额存款的安全，由于清算大银行社会成本高昂。可能导致整个金融体系 的挤兑危险，导致系统性风险，破坏金融体系的信誉，因此存款保险公司一 般只让影响不大的小银行破产清算，对于大银行，一般采取合并或者注入资金 的方式予以解决。此即“太大不宜倒”( t o o b i g t o f a l l ) 理论。美国联邦存款保险 。覃晓丹：存款保险法律制度利弊之研究，税务，经济，2 0 0 4 年第1 期 三：垫望查塾堡堕苎! 壁些圭竺竺薹丝兰型堡丝 公司在1 9 8 4 年处理伊利诺斯大陆银行流动性危机时确立了该理论。该银行总资 产达4 2 l 亿美元，排名第八，大部分存款是未保险的存款，总共有1 7 9 家银行在 该彳亍有未经保险的存款，其数额超过了】7 9 家银行总股本的一半，为拯救该行， 联邦存款保险公司出资4 5 亿美元，占其总储备的2 7 。“太大不宜倒”的理论 的合理之处在于其规避了系统性风险，但是会造成对大银行和小银行适用双重 标准，对小银行来说是不公平的，使小银行的未保存款人受到不公正的对待和 歧视，而大银行的存教人得到了全额的保险。这会导致存款人将存款存入较大 的银行，小银行便会在竞争中处于不利的竞争地位。同对这也会促使大银行 倾向于承担不适当的风险。而且，这也不利于优胜劣汰，淘汰无效率的银行。 ( 3 ) 逆向选择 存款保险制度通行的单一保险费率由于和风险不挂钩定价系统不合理， 因此在自愿保险制度下，风险大的银行将首先加入保险。两且为了避免其他银 行搭便车，投保银行总是有动力增大资产风险，因为其风险将由其他银行补贴。 在强制加入保险的情况下，则无异于通过向经营稳健的银行课税以补贴高风险 的银行。 二、我国存款保险制度建立的 必要性与可行性 ( 一) 我国存款保险制度建立的必要性 我国存款保险制度建立的必要性笔者认为，主要表现在以下几个方面： 1 有利于克服隐性存款保险存在的诸多弊端 一个国家对存款人的保护措施大致可以划分为五种模式：( 1 ) 政府明确 宣布拒绝对存款人提供保护，如新西兰：( 2 ) 政府不对存款人提供存款担保 但是臻确趣定存款入在银行破产渣算过程中的清偿顺序优予其他馈权人，如澳 大利亚；( 3 ) 政府提供隐性的存款保险；( 4 ) 政府明确对存款人提供有限赔 付额度的保护；( 5 ) 政府明确宣布对所有存款提供保护。从实施的比例来看， o 曾欣；存款保险制度壹诚缓刑，上海盒i 毒i 。1 9 9 8 年第1 期。 o 像立萍：存款保险法律雷0 度研究，2 0 0 3 年对外贸易大学硕士生论文。第2 ，页， 查塑堡堕鲨堡垒! 些翌! 塑 选择前两种方式的国家是极为少见的，最后一种方式常见于发生金融危机的国 家。按照国际通行的理论，存款保险制度大体上可以分为显性存款保险制度 和隐性存款保险制度。 “显性”存款保险制度是指国家以法律的形式对存款保险的要素、机构设 置以及有问题机构的处置等问题做出明确规定。目前大部分国家的存款保险制 度属于显性存款保险制度。如英国、法国、德国、奥地利、比利时等。显性存 款保险制度的优势在于：第一，明确银行倒闭时存款人的赔付额度，稳定存款 入的信心；第二，建立专业化机构，以明确的方式迅速、有效地处置有问题银 行，以节约处置成本；第三，事先进行基金积累，以用于赔付存款人和处置银 行 第四，增强银行体系的市场约束；第五，明确银行倒闭时各方责任。 “隐性”存款保险是相对于显性存款保险而言的，它是指一个国家没有明 确建立存款保险制度，但政府为了稳定会融体系，避免危机扩散而对被关闭的 金融机构吸收的存款在一定程度上给予保险。在我国，长期以来并不存在明确 的存款保险，但从近年来所发生的各种余融机构破产案中，政府所采取的处理 方法来看，可以认为中国存款性机构的各类存款均享受政府的隐含保险。例如 在处理海南发展银行、海口人民城市信用社以及众多信用社的关闭案件中，对 自然人( 居民) 存款基本上全额偿付( 有时只偿付本金不支付利息) ，而对于机 构存款人则要根据被关闭机构的清偿能力来确定。理论上，“隐性”存款保险 制度的优势表现为：无需建立专门的存款保险机构因而可以维持较低的管理成 本；政府在处理银行倒闭时，可以针对不同问题采用不同的保护措施；由于政 府没有明确的赔付标准，存款人的预期具有一定的不确定性，因此可以促使存 款人监督金融机构，在一定程度上降低道德风险。“隐性”存款保险虽然在很 大程度上避免了挤兑对金融体系的冲击，对于稳定人心、避免事态恶化起着重 要的作用，但也应当看到，随着中国经济金融改革的不断推进，“隐性”存款 保险有很多弊端：第一，“隐性”存款保险成为政府的沉重负担。就中国的情况 而言，目前实行的“隐性”存款保险已经覆盖到银行及证券、信托等各个非银 行金融领域。无论是剥离四大国有银行的不良资产，还是向它们注资，抑或是 向被关闭金融机构提供再贷款偿还私人债务等，都可看作是政府为国民提供了 ”阎庆民：建立我国存款保险制度的构想，经济理论与经济管理2 0 0 3 年第3 期。 三：塾旦查垫堡堕! ! 些些皇堕些茎壁兰里：! ! 丝 一种变相的“存款保险服务”。与国外普遍采用的显性存款保险制度几乎覆盖了 所有数额的银行存款，使政府背上了沉重的负担。第二，“隐性”存款保险制 度会产生更大的道德风险。如前所述，公开的存款保险制度会导致道德风险的 产生，隐性存款保险同样会引起这一问题，而且程度更加严重。在这一制度下， 如果金融机构由于高风险行为面临倒闭，政府和央行、银行监管机构会通过各 种方式对金融机构进行援助，以避免金融机构的破产。在这种情况下，金融机 构将只享受高风险行为的收益，而不必承担相应的风险，甚至不需要像在显性 的存款保险制度下交纳一定的保费。此外，由于在“隐性”存款保险制度下， 政府倾向于对规模大的金融机构提供更多的保护，这就使一些金融机构产生扩 大规模的冲动，尽量去争取那些带来高回报的高风险贷款业务，而忽视资产的 质量。第三，由于政府对金融机构保护的任意性、不确定性，“隐性”存款保 险制度无法从根本上确立公众对会融体系的信心。如果没有明确的法律规定。 在国有的或者国家控股的银行破产后，政府是否对储户提供保护，就要由决策 者根据当时的情况而定，就必然存在不确定性。所以，国家上一次对储户提供 了保护，并不意味着下一次也要采取同样的措施。同样，对影响力不同的机构 或者事件，政府也会采取不同的措施。在“隐性”存款保险制度下，一旦政府 对一家破产银行的储户未提供保护仅仅由公众信心维持的脆弱平衡就会崩溃， 最终对金融体系的稳定性产生冲击。因而，由“隐性”存款保险制度对金融体 系所提供的保护，存在着很大的不确定性，并不足以对金融体系的稳定提供真 e 的保障。第四，保护存款人利益的力度不大。虽然隐含存款担保和存款保险 都具有保护小存款人豹潜在能力，但是“臆性”存款担保对小存款人都没有法 定保护责任。而且“隐性”存款担保在保护存款人时较为缓慢，其结果难以预 期并且具有不一致性，这是由于没有事前确定的规则和程序作参考，而只是对 整个过程进行相机决策，并以以前曾有过的类似案例作为指导。 正因为“隐性”存款制度存在上述弊端，因此在我国亟需制定存款保险法 律规范，建立存款保险制度。 2 有利于保护存款人的利益 存款人相对于金融机构来说总是居于弱者、相对不利的地位，出于自身利 “张丽华、王建敏：关于我国显性存款保险制度的矗往建议，政法论从，2 0 0 4 年第5 期。 堡鏊堡! 竺鲨堡型些塑! ! 益最大化的考虑，存款人会主动选择经营业绩优良的金融机构，这样会导致资 信低、风险高的金融机构因无法吸收足够的存款而不得不改善经营活动和降低 风险。但实际上大多数存款人由于缺乏足够的资料、知识和能力，不可能对金 融机构的信誉、实力和经营状况有全面了解和恰当的评价，即使得到有关资料 也需付出相当的成本。更何况金融机构居于强者地位，极易形成对交易信息的 垄断，即使其自愿披露某些资料，也很难排除虚假、误导的可能。因而，在市 场机制自发作用下，存款人难以做到自我保护。特别是许多小额存款人由于知 识和经验的缺乏。更不可能对其存款的风险程度做出客观判断。在这种情况下， 存款保险制度可以为存款人提供一定程度的保护。即使金融机构破产倒闭，存 款人利益也不会受太大影响。 3 有利于维护金融体系的安全 存款是整个信用制度的基础，存款人在整个金融体系中居于特殊地位。若 其利益得不到有效保障，将会使存款人失去对金融体系的信心而发生挤兑风潮， 而挤兑风潮的发生将会导致一家金融机构破产以及多家金融机构破产的多米诺 骨牌效应。而存款保险制度为存款人提供了保护，使存款人犹如服了定心丸， 减少了挤兑可能性，避免了一家金融机构倒闭对整个金融业带来的恐慌，金融 机构连锁破产的可能性就会小得多，从而有利于维护一国金融体系的安全。 4 有助于促进金融业公平竞争 目前，我国银行业竞争格局已经形成，除四大国有商业银行外，还有交通 银行、华夏银行、光大银行等众多股份制商业银行，可见国内银行业竞争日益 激烈。同时，随着加入孵0 进程的加快，许多外资银行也将进入我国经营，与中 资银行也会存在相当程度的竞争。在市场经济体制下，竞争会带来高效率，但 竞争必须有公平的竞争环境，在银行业同业竞争中，大银行往往处于优势地位， 因为存款者认为它们资本雄厚，安全有保障，所以乐于将存款存入大银行。而 中小银行则处于劣势，在市场的竞争中，中小商业银