（财政学专业论文）绩效预算改革问题研究.pdf

摘要 绩效预算是政府公共支出管理的一项重要制度，其核心是强调公共支出管 理中的预期和目标，以及目标与结果的结合，形成一种新的行政预算及管理方 式，以提高财政资金使用的有效性和政府公共支出管理水平。近年来，随着社 会主义市场经济体制的逐步确立，公共财政体制框架也逐渐建立起来，预算改 革不断深入，开展绩效预算的理论研究和实践工作的探索已经成为当前财政改 革面临的一项重要课题。 本文通过对绩效预算的定义、起源、理论依据以及西方国家实施绩效预算 己取得的成果进行基本分析，结合对我国实施绩效预算特殊国情的考证，认为 在我国逐步实施和推行绩效预算具有客观必然性和必要性，并提出我国实施绩 效预算的基本构想，包括实施的基本思路和原则、大致步骤以及初步建立科学 合理的绩效指标评价体系的方法，指出完善绩效预算改革的相关配套措施以及 难点问题。本文采用了吸收借鉴西方国家绩效预算管理的先进经验，结合我国 实际情况以及绩效预算的理论和现实依据的方法对我国实施绩效预算的条件、 思路和方法进行分析和总结，力求找到一条适合我国绩效预算实施的合理路径。 本文分析认为，在我国逐步实施和推行绩效预算具有客观必然性和必要性， 部分西方发达国家实施绩效预算的先进经验为我国研究绩效预算提供了可供参 考的平台，我国的财政部门以及预算管理部门可以在充分分析研究我国特殊国 情之后，设计出我国绩效预算的基本框架结构，尤其是绩效评价体系以及评价 指标的设计，在此基础上结合我国目前的预算管理制度逐步推进绩效预算。 本文分为三个部分：第一部分为绩效预算的基本分析，包括绩效预算的概 念和起因，理论基础以及与传统预算管理的差别等内容；第二部分为绩效预算 的国际比较及经验借鉴，介绍了包括美国、澳大利亚和新西兰在内的西方国家 实施绩效预算的具体情况以及给我们的启示；文章的第三部分为本文重点，在 这一部分里，作者提出了我国实施绩效预算的基本构想，对我国实施绩效预算 的预期步骤进行了详细的讲解和分析，结合现有研究成果提出了自己的见解和 观点，对绩效指标评价体系这一绩效预算的核心进行了分析，对绩效评价指标 t 的选取与设定以及财政支出绩效评价体系的方法做出了详尽的描述，并且进一 步介绍了一般预算支出和项目预算支出绩效评价的不同步骤和方法。 关键字：预算，绩效预算，绩效评价 i i a b s t r a c t a sa ni m p o r t a n tp a r to fe x p e n d i t u r es y s t e m p e r f o r m a n c eb u d g e te m p h a s i z eo n t h ea n t i c i p a t i o na n dg o a lo fp u b l i ce x p e n d i t u r em a n a g e m e n ta n dt h ec o m b i n a t i o no f g o a la n dr e s u l tt or e f o r ma n e 、nw a yo fa d m i n i s t r a t i v eb u d g e ta n dm a n a g e m e n t ，a n d i m p r o v ev a l i d i t yo fp u b l i cf o u n da n dl e v e lo fg o v e r n m e n te x p e n d i t u r em a n a g e m e n t p u b l i cf i n a n c ef r a m ei ss e t t i n gu p ，a n db u d g e ti n n o v a t i o ni sd e e p e n i n ga c c o m p a n yt o t h ee s t a b l i s ho fs o c i a l i s t i cm a r k e te c o n o m yi nt h en e a rf e wy e a r s ，t h e nd e v e l o p m e n t o ft h e o r yr e s e a r c ha n dp r a c t i c ee x p l o r m i o nb e c o m e sa ne s s e n t i a lt a s ko fc h i n e s e f i n a n c ei n n o v a t i o n t h r o u g ht h eb a s i sa n a l y s i so fd e f i n i t i o n ，o r i g i n ，t h e o r yo fp e r f o r m a n c eb u d g e t a n dt h ef r u i t sw e s t e r nc o u n t r i e sh a v ea l r e a d ya c h i e v e d ，c o m b i n et h e p e c u l i a r s i t u a t i o no fa nc o u n t r y , t h ew r i t e rc o m e st ot h ec o n c l u s i o nt h a tt h e r ei si m p e r s o n a l i n e v i t a b i l i t yt op h a s ei np e r f o r m a n c eb u d g e ti nc h i n a , t h e np u tf o r w a r dt h eb a s i c f r a m e w o r ki n c l u d et h eb a s i cm e t h o d ，p r i n c i p l e ，r o u g hp r o c e s so fp e r f o r m a n c e b u d g e t ，a n dt h ew a yt oe l e m e n t a r i l ye s t a b l i s hr e a s o n a b l ep e r f o r m a n c et a r g e t e v a l u a t i o n s y s t e m ，p o i n to u ti t si n t e r r e l a t e dm e a s u r e sa n dd i f f i c u l t i e s t h i se t h i c a d o p t st h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo fw e s t e mp e r f o r m a n c eb u d g e tm a n a g e m e n t ， c o m b i n et h ep e c u l i a rs i t u a t i o no fc h i n aa n dt h e o r ya n dr e a l i s t i co fp e r f o r m a n c e b u d g e t b yt h i sw a yt oa n a l y z ea n dc o n c l u d et h ec o n d i t i o na n dw a yt op r o m o t e p e r f o r m a n c eb u d g e ti nc h i n aa n dt of i n dap r o p e rw a yt oc a l t yi to u t t h i se t h i cc o n s i d e r st h a tt h e r ei s i m p e r s o n a li n e v i t a b i l i t ya n dn e c e s s a r yt o p h a s ei np e r f o r m a n c eb u d g e t ，a d v a n c e de x p e r i e n c eo fs o m ew e s t e r nc o n n t r i e s p r o v i d e su sr e f e r e n c et or e s e a r c hp e r f o r m a n c eb u d g e t c h i n a sf i n a n c ed e p a r t m e n t a n db u d g e tm a n a g e m e n ts e c t o rc a nd e s i g nt h eb a s i cf r a m e w o r ko fp e r f o r m a n c e b u d g e t ，e s p e c i a l l yt h ed e s i g no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e ma n di n d e xs y s t e m a f t e ra d e q u a t e l yr e s e a r c ht h es i t u a t i o no fc h i n a c o m b i n ep r e s e n tb u d g e ts y s t e mt o p r o m o t ep e r f o r m a n c eb u d g e to na b o v eb a s i s t h i sp a p e rc a r ld i v i d ei n t ot h r e ep a r t s ：t h ef i r s tp a r ti st h eb a s i ca n a l y s i so f i i i p e r f o r m a n c eb u d g e t ；i n c l u d e t h e d e f i n i t i o n ，c a u s e ，t h e o r yf o u n d a t i o na n dt h e d i f f e r e n c e sf r o mt r a d i t i o n a lb u d g e ts y s t e m t h es e c o n dp a r ti st h ei n t e r n a t i o n a l c o n t r a s t ；i n c l u d et h ei n t r o d u c t i o no fp e r f o r m a n c es y s t e mi na m e r i c a , a u s t r a l i aa n d n e wz e a l a n d ，a n dt h ee x p e r i e n c ew ec a l l a c h i e v ef r o mt h e s ec o u n t r i e s ，p a r tt h r e ei s t h em o s ti m p o r t a n tp a r t ，i nt h i sp a r t ，t h ew r i t e rp o i n to u tt h eb a s i ca p p r o a c ht o e s t a b l i s hp e r f o r m a n c eb u d g e ti nc h i n a ，t h ew r i t e ra l s op u tf o r w a r dh e ro w no p i n i o n s c o m b i n et oc h i n e s ep r e s e n ts i t u a t i o na n da n a l y z et h ep e r f o m m n c ee v a l u a t i o ns y s t e m a n dt h ew a yt oc h o o s ea n dd e c i d ee v a l u a t i o nt a r g e t s f u r t h e r m o r e ，t h ew r i t e r i n t r o d u c e sd i f f e r e n tw a yt oe s t a b l i s hb u d g e te x p e n d i t u r ee v a l u a t i o ns y s t e mb e t w e e n i t e m - b a s e de x p e n d i t u r eb u d g e ta n dg e n e t i ce x p e n d i t u r eb u d g e t k e yw o r d s ：b u d g e t ，p e r f o r m a n c eb u d g e t ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 接旌积等改莩司：起研免，是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除己注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均己注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名： 王嘭 日期：o l 射月爿日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 凌效蟊曙雳等问毯斫充系本人在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名：王坞日期：。j 年，7 月衣旧 导师签名：占雨商 日期：0 6 年j i , e p - ) - e t l 绪论 绪论 绩效预算是政府公共支出管理的一项重要制度，其核心是强调公共支出管 理中的预期和目标，以及目标与结果的结合，形成一种新的行政预算及管理方 式，以提高财政资金使用的有效性和政府公共支出管理水平，它符合公共财政 理论和公共选择理论的基本内容，对我国的预算管理制度改革也具有重要的现 实意义，因为虽然我国部门预算实施6 年来取得了一定的成绩，但是用廉洁高 效的政府目标来衡量还有较大差距，有必要继续深化改革。绩效预算作为一种 以结果为导向的预算，是在吸收部门预算改革的制度框架基础上的发展和创新， 它抓住了预算效率这一预算管理的关键，促使财政从“供给保障”转为“有效 供给”，有利于解决现行预算制度下公共资金“无偿资金，无偿供给”难题，堵 塞公共支出漏洞，遥幢成为部门预算改革深化的方向。 本文经过分析认为，在我国逐步实施和推行绩效预算具有客观必然性和必 要性，部分西方发达国家绩效预算的先进经验为我国研究绩效预算提供了可供 参考的平台，我国的财政部门以及预算管理部门可以在充分分析研究我国特殊 国情之后，设计出我国绩效预算的基本框架结构，尤其是绩效指标设计以及绩 效评价体系更是核心工程，在此基础上，结合我国目前的预算管理制度逐步推 进绩效预算。 绩效预算改革问题研究 第一部分绩效预算的基本分析 一、绩效预算的概念和起因 ( 一) 绩效预算的概念 1 绩效预算的定义 绩效预算( p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ) 是由美国在1 9 4 9 年首先提出的一种预 算方法，它是将公共资金的产出即政府活动的绩效指标化( 如公安部门的犯罪 率和破案率、交通部门的事故发生率、环保部门的空气污染指数等) ，并以这些 指标为依据编制预算。从广义上讲，绩效预算包括所有联系预算投入和预算产 出关系的预算改革。 绩效预算的重点在公共项目取得的结果而不是公共预算的投入，着重于政 府行为的责任性和绩效测量，因而提高效率不再是绩效预算的唯一目标，现行 的绩效预算强调公共部门业绩的评定，进而寻求公众满意度的提高。因此，也 可以说绩效预算就是指政府部门按照其职能进行预算，将政府预算建立在可衡 量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。绩效预算与传统预算的最大不同之处 在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效地降低了政 府提供公共产品的成本，提高了财政支出的效率。可以说绩效预算的推广不仅 是预算方法的一种改变，而且是整个公共管理理念的一次革命。它被称为“以 产出和结果为导向的预算”。 2 绩效预算的三要素 绩效预算的三要素是指绩、效、预算这三个方面，它是指按照绩效预算的 要求，政府的每笔支出都必须符合绩、效、预算三要素的要求，三要素所代表 的含义如下： ( 1 ) 绩绩效目标指标的确定 “绩”是指请求财政拨款是为了达到某一具体的业绩指标。这些目标应当 尽量量化或者指标化，以便编制预算并考核效果。绩效目标的确定应当注意以 下三方面： 支出部门的绩效是什么? 以什么特征值来表现效果? 这属于绩效指标体 第一部分绩效预算的基本分析 系的设计问题，通常它应当包括投入、产出与效果三方面。 绩效目标应具有定量性和可测量性要求，而且由于用一项指标往往不足 以描述绩效目标，因而需要建立绩效指标体系。 按照绩效指标，支出部门本年度应达到的具体绩效目标是什么? 也就是 说绩效目标必须是具体的、可考量的数值。因为对于某一主管部门而言，绩效 目标一旦确定就可以进入稳定的运行状态，而绩效目标会随着经济和管理的需 要而变化，因而需要在每年预算中予以明确。 ( 2 ) 效绩效评价 绩效预算中的“效”是指根据预定的绩效目标指标和其他指标，对拨款的 效果进行评价，并按照绩效评价的结果对绩效预算管理拨款进行结算。通常， 绩效评价以年度为周期进行，绩效评价的结果还应当按规定正式向政府和人大 报告。 ( 3 ) 预算绩效拨款计划 要素“预算”即按年度的绩效目标和事业成本，计算出应当拨款的计划( 预 算) 。在确定绩效目标后，我们还应当根据事业成本，计算出绩效拨款计划。绩 效拨款计划的计算公式如下： 公式一：本年度的预算拨款计划= 绩效目标x 单位事业成本 公式二：本年度的预算拨款计划= 绩效目标增长率边际事业成本+ 上年 的实际成本 根据上述公式形成绩效预算草案。 通过以上对绩效预算三要素的分析，我们可以得出以下结论：绩效预算是 按照政府职能部门所要达到的目标分配财政资金，并运用合理、规范的评价指 标，对财政资金的使用结果、目标的完成情况和取得的效果进行评价的一种公 共支出预算模式。 ( 二) 西方国家实行绩效预算的背景和动因 绩效预算自二十世纪四十年代提出以来，目前已经有5 0 多个国家不同程度 地实施了绩效预算，从国际经验角度看，绩效预算的产生有特定背景条件，伴 随着绩效预算的完善，这种预算模式也形成了稳定的基本内容。 财政预算是政府施政纲领得以具体实现的首要途径，也是影响政府部门组 织行为最有力的工具。随着市场化程度的不断加深，各国政府的职能也发生了 3 绩效预算改革问题研究 重大的变化，从古典的“守夜人”政府，到凯恩斯时期实施宏观调控的政府，再 到今天公共产品提供方式不断增加的政府，一百多年来，无论是政府目标、政 府职能、实施职能的方式，还是政府组织结构、政府考核体系等，都发生了重 大的变化。而这种变化，最终都要体现在财政预算中，并通过财政预算，对其 进行反向调节。绩效预算以及财政支出绩效评价体系，就是顺应政府职能的调 整，顺应公共理念更新而引发的完善公共产品供给的呼声，为促进政府的改革 而产生的。这一点，可以从美国的实践中得到充分的反映。 美国是绩效预算的发源地，1 9 4 7 年胡佛委员会提出要在预算编制中强调产 出而不是投入，并将成本融入了公共财政的领域。在尼克松、卡特时期，围绕 着如何提高政府的效率与效益，在预算管理上进行了一系列改革。到了里根和 克林顿时期，以绩效预算为核心进行的“政府革命”，使美国政府在实现国家目 标、促进经济持续增长上取得了良好的效果，使美国走上了历史上最长的发展 时期。因此，实现绩效预算以及财政支出绩效评价体系的根本出发点，就是提 高政府工作的效率与效益，也就是为了提高政府的“执政能力”。 自二十世纪7 0 年代末至8 0 年代初起，西方各国掀起了一场声势浩大的政 府改革运动“新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) ”运动，它起源于英国、 美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。“新公共管理”的理论 代表了政府公共管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论 的批判的基础上逐步形成的，“新公共管理”是一种突破了传统公共行政学的学 科界限，把当代西方经济学、工商管理学、政策科学( 政策分析) 、政治学、社 会学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中，以寻 求高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全的责任机制的政府 管理模式。 “新公共管理”自七、八十年代起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚之后， 迅速扩展到加拿大、荷兰、瑞典、法国等欧洲国家，进入9 0 年代之后，一些新 兴工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也加入了改革的大潮。各国 改革的内容、方式和措施并不完全相同，理论界也给这些改革冠以不同的名字， 比如“重塑政府( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) ”、“再造公共部门( r e e n g i n e e r i n g t h e p u b l i cs e c t o r ) ”等。这场“新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是政府 管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。绩效预算，既是新公共管理的重 要组成部分，更是推动新公共管理理论转化为实际制度安排的重要工具。因此， 4 第一部分绩效预算的基本分析 我们可以这样理解：绩效预算产生的背景，就是政府改革，或者说是新公共管 理的兴起，绩效预算的产生是公众压力和化解财政资源需求的无限性与供给的 有限性之间尖锐矛盾的结果。很显然，研究绩效预算必须把预算制度和政府体 制结合起来进行。 二、绩效预算与传统预算管理的差别 通过以上分析可以得出绩效预算与传统预算方法的不同之处在于：它把市 场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品 的成本提高了财政支出的效率，因而可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改 变，而且是整个政府管理理念的一次革命。 ( 一) 绩效预算是一种产出导向型的预算 绩效预算和投入导向型预算是相对立的，我国现行的预算管理基本上是投 入导向型的，而绩效预算本身是结果导向型的，它与现行预算管理模式“投入、 产出、结果”的过程相反，基本程序为一“结果、产出、投入”。这种程序根本的 意义在于，它是以结果为导向的，这种结果是指政府的投入最后形成了什么样 的社会效益。结果导向连带的是产出，这种产出是指政府资金所形成的有物质 载体和没有物质载体的客观实在。政府的投资形成一条路、形成一个学校，这 就是它的产出，是有形的。政府在收入分配上的一些调节所产生的结果，也是 一种产出，比如说低保资金的发放所形成的产出就是无形的，没有物质载体的。 绩效预算用的是一种相反的理念，它要看在一个阶段内政府或者国家要追求什 么样的社会效益。根据追求的社会效益来投入资金，而不仅仅只考虑资金的约 束，有多少钱办多少事。这并不是要绝对突破资金的约束，而是即使资金有限 也要围绕着政府首先要确定事情要怎么来做。 ( 二) 从管人转向管事，更贴近市场经济要求 传统的预算管理方式，是按照“人员职能经费”这一模式进行制 度安排的。先考虑人员等政府履行职能的资源量，再根据资源情况确定政府履 行职能的程度，再根据职能需要确定相应的预算。这一模式，计划经济痕迹很 浓。所谓“因人设事”，就是这种制度安排的产物。绩效预算，则以一种全新的 角度，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公 s 绩效预算改革问题研究 共品公共品成本预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。 这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公 共品的成本，体现了预算的约束机制。 ( - - ) 从收支核算到成本核算，更符合价值规律的要求 在市场经济条件下，公共品也是商品，它也必须遵循价值规律。在传统预 算理念下，预算收支仅仅体现了政府意图。从制度经济学的角度讲，政府自己 按自身的意图编制、执行预算，本身就缺乏内在约束机制。尽管有人大( 国会) 的国家监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系，但总的看来，这 些外部监督都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势，以至于政府支出扩张成为一 个财政学的定律。绩效预算，则从强调公共品核算的角度，在预算中融入了成 本核算的理念，从而从制度上强化了政府内控机制，使公共产品绩效预算更好 地调动了各部门的积极性。在传统预算管理体制下，或者先由财政代部门编制 预算，或者由部门编制预算、财政审批，财政与各部门实际上站在对立的角度， 在预算经费指标上进行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，在 确定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在这些指标的前提下，自行调 整实现业绩指标的技术路线，从而一方面使政府能较好地控制预算规模，另一 方面，可以极大地调动预算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。一 个简单的例子，政府部门为了完成某项目标( 如城市绿化) ，在政府核定的预算 指标内，既可以选择通过招投标的方式，让市场力量来完成城市的绿化及维护 工作，也可以通过组建公共园林局等形式，由政府部门来完成这项任务。这种 选择权的下放，可以促进政府行为能符合市场经济的要求，从而使政府行为与 市场经济的要求更为协调。 ( 四 以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，体现的民主化理 念更为完整 绩效预算的核心，就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。 在绩效预算制度下，一个单位的预算是根据它所要完成的职能，通过一系列取 样于社会的客观指标来计算的( 这一点，吸收了零基预算的经验) 。对各部门绩 效的评估既不是本部门决定，也不是由财政部门决定，而是由纳税人的代表对 政府的公共服务进行评价。这就赋予了绩效预算民主化的功能，无论是财政部 6 第一部分绩效预算的基本分析 门，还是用款单位，必须在公众的监督下，通过实现有效的公共服务，才能取 得政府预算的支持。这可以有效地改变目前各级官员盲目追求“业绩”和“形象” 的形式主义作法。因此，绩效预算也是一种公民( 纳税人) 监督下的预算方式。 它对于强化财政监督，提高政府的管理水平，有着十分积极的意义。 三、我国实施绩效预算的必要性 ( 一) 绩效预算是深化公共财政管理的需要 1 我国是个财政支出压力异常严峻的国家，这种支出压力迫使我们必须 走向绩效预算这种管理模式，高效率的使用资金、更准确的体现政府意图。制 度经济学派认为，当替代的利益大于这些障碍所造成的成本时，一项新制度安 排就会出现。从国外的实践看，绩效预算是一种制度创新，是提高财政支出效 率的重要途径。我国是一个人口众多，而且正处于经济转轨时期的国家，这种 经济的转轨涉及到制度的转轨，涉及到经济模式的转轨。而财政的支出和人口 也有着密切的联系，可以说，世界上各个国家都面临着财政支出的压力，也都 必须面临一个永恒的矛盾，这个永恒的矛盾就是财政收入的有限性和财政支出 需求的无限性之间的矛盾，在这点上我国尤为突出，中国政府要为全世界五分 之一多的人口提供公共产品、公共服务，资金压力非常大。这种财政压力迫使 我们必须寻求一种新的方法来提高财政资金的使用效率以缓解财政支出的压 力，而且我国是一个正处于转轨时期的国家，城镇化的推进、三农问题的解决 都形成很大的财政支出压力。“十一五”规划确定：要建立和谐社会、节约型社 会、环境友好型社会，创新体系。这三个体系都要财政加大投入，同时都要求 税收优惠政策，都是增加支出减少税收的政策取向，财政收支矛盾将更为尖锐， 我国必须寻求种新的预算管理模式。 2 全面实施政府收支分类改革为推行绩效预算编制方法做好了铺垫矿为完 整、准确地反映政府收支活动，进一步规范预算管理、强化预算监替，财政部 决定自2 0 0 7 年1 月1 日起全面实施政府收支分类改革，这一改革为推行绩效预 算编制方法做好了铺垫。我国目前的预算编制方法仍主要是基于条目预算和增 量预算相结合的传统预算编制方法，再加上我国尚未建立项目分类，预算项目 不能体现部门职能活动。通过项目分类，明确部门职责范围和目标，项目安排 体现部门的职能活动以及相关产出和结果。新的支出经济分类，统一了项目资 7 绩效预算改革问题研究 金用途划分办法，实现了预算细化“有的放矢”，必然带来我国预算编制方法的 转变，为实现绩效预算编制方法奠定基础。 ( 二) 推行绩效预算是行政管理改革的必要配套之举 我国的行政管理体制改革正在悄然的进行，现在在理念上已经转到了执政 为民的执政观上，这就要求行政管理要为人民服务，要为人民提供良好的公共 服务，要尽可能的使人民享受到质量更好的公共产品和公共服务，在这种情况 下，改革政府体制是一种必然，就要重新考虑预算资金的使用结构。 现在我国财政运行的整个社会背景在发生深刻的变化，突出的表现就是公 众参与、公众决策的意识越来越强。公众参与税收决策、参与支出决策的意识 异常浓烈，因为从利改税后，税收成为财政收入的主要来源，这就意味着财政 和公众利益直接挂钩，因此公众参与财政决策的意识自然会不断的增强。如 2 0 0 5 年9 月在京举行的广受社会关注的个人所得税工薪所得减除费用标准听证 会，其表象上是一种免征额的调整，实质上是这种形式所反映出来的公众参与 财政决策意识的强化和进步。 同时，我国开展政府绩效评估的社会环境正在形成。首先，人民群众参与 国家管理的积极性日益增强。政府有义务向人民群众公开政府工作的成果和效 益，这也是政务公开的要求之一。为了保证政府公布结果的真实准确，就必须 经过专家或群众的评估。社会公众对政府绩效评估感兴趣，是因为把它视为了 解、参与、监督政府工作的新途径。这一兴趣不仅体现在对政府绩效评估的支 持上，还体现在对政府绩效评估的亲自参与上。例如：从去年1 2 月份开始，南 京市开始了“万人评议机关”活动，以局级部门和单位为重点，对象包括是人大、 政府、法院、检察院、以及其直属单位88 个。评议中发放评议表共8 3 4 8 份， 回收6 3 7 3 份，回收率达到7 6 3 4 ，实际参与评议活动的人数超过1 万人。这 充分说明了公众对政府绩效评估的热情。同时，公务员对其自身的绩效评估也 较为热衷，因为底层公务员可以根据评估结果看到自己的工作成果，以及与其 它人的差距，从而改进工作，而高层公务员将绩效评估视为对下层实施控制的 有效手段。所以说，随着行政改革的迸一步深入，绩效观念将深入人心，这为 开展政府绩效评估营造了良好的社会环境。 ( - - ) 绩效预算是市场经济条件下政府管理模式发展到一定阶段，进一步 第一部分绩效预算的基本分析 加强公共支出管理，提高财政资金有效性的客观选择 绩效预算不仅是预算方法的一种创新，而且是政府管理理念的一次革命。 绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是“结果导向”，或者 说强调的是责任和效率，增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，有 助于提高财政支出的有效性。对于政府部门，公众对政府提供公共服务的质量 与成本的关注，有助于促进政府决策程序规范化和民主化：绩效目标的确立， 绩效考评的执行及绩效评价结果的公开，有助于强化政府部门的责任；绩效预 算赋予了部门更大的预算执行权，有助于促使政府部门按照成本效能原则优化 配置资源，提高财政资金的有效性。对于财政部门，绩效预算改革有助于促使 财政管理方式创新与变革，有助于提高财政资金的有效性。 ( 四) 推行绩效预算是巩固和发展部门预算改革的需要 长期以来，我国政府部门的事业发展计划与财政支出计划存在着不匹配的 问题，传统的预算核定方式又主要是通过财政部门与经费申请部门的讨价还价 来进行的，有时难免带有经验决策、甚至关系决策的色彩，其科学性难以得到 充分保障。引入或建立绩效预算，使公共支出的核定方式转向“绩效”与“投 入”之间关系的审核方面，有利于公共支出决策的科学化。从现阶段改革推进 的情况来看，我国的部门预算改革正在进入实质性阶段，在预算编制方法上， 突破了“基数法”实行了“零基法”；通过深化“收支两条线”改革，实现真正 的综合预算。但是“零基法”或“综合预算”并不能解决部门预算管理中的全 部问题，改革进一步深化的一项重要内容就是要解决预算分配与管理中的效益 问题。过去由于项目目标不具体、目标与经费关系不明确，对项目预算的审核 很大程度上建立在与项目单位讨价还价或经验决策基础上，实行绩效预算后， 对项目的审核转变为主要对项目绩效目标是否符合公共财政支持方向、绩效目 标与预算配比关系是否恰当等方面的审核，提高了财政部门的决策水平，增强 了项目资金投向的合理性。通过绩效评价，实现了对项昏执行日常监督管理的 制度化、经常化，也获得了大量日常监督工作的信息支持，提高了监督水平和 管理效率。所以说推行绩效预算是巩固和发展部门预算改革的必然要求。 绩效预算改革问题研究 第二部分绩效预算的国际比较及借鉴 一、西方国家政府绩效预算管理 ( 一) 英国 美国的绩效预算是联邦政府在新公共管理的理念和民主化的背景之下，采 用的一种追求效率的预算管理方式，美国的绩效预算自克林顿时代以来得到显 著进展，并在小布什政府上台后得到充分发展，下面对美国绩效预算的制度及 执行情况进行介绍： 2 0 世纪9 0 年代，严重的财政赤字使美国联邦政府开始发展绩效预算从而 将绩效管理与评估与预算相关联，联邦政府要求所有政府部门都要提交五年策 略发展计划、年度绩效计划和年度绩效报告。绩效预算管理体制采用“红绿灯” 评估系统评估联邦政府所有部门的绩效，用项目分级方法p a r t ( p r o g r a m a s s e s s m e n t r a t i n g t 0 0 1 ) 评估部门的项目绩效。 1 “红绿灯”评估系统 绩效审查和绩效评估是绩效预算的基础，为此，布什政府在2 0 0 3 年引入“红 绿灯”评估系统，用于评定各个部门是否达到总统管理备忘录提出的五个 标准，即加强人力资本战略管理、竞争性资源配置、提高财务效率、拓展电子 政务和预算与绩效统一，并对其达标进程进行评估。因为部门的各项评估结果 将直接影响其下一财政年度的预算资金，所以“红绿灯”评估系统不仅能使各 个部门监督它们的实际工作，作为一套切实可行的规章制度，还能促使部门管 理者对其取得的绩效负责。 表1 为美国最新的2 0 0 5 财政年度预算报告中“红绿灯”评估系统对联邦政 府各个主要部门的评估结果1 。绿灯表示该部门完全达到合格标准，黄灯表示该 部门达到部分标准，红灯表示该部门至少在某一方面出现严重问题，进度评级 标准中，绿灯表示该部门正在按照部i q 铝0 定的计划执行，而黄灯则表示该部门 已经偏离执行计划，需要调整计划，红灯表示创意的执行进程严重受阻。 数据来源：b u d g c to f t h eu s g o v e m m e n t ，f i s c a ly e a r2 0 0 5 ，w w w , w h i t e h o u s eg o v 1 0 第二部分绩效预算的国际比较及借鉴 表2 1 美国联邦政府行政机构执行总统管理议程的评估结果 截至2 0 0 4 年2 月3 1 日的状态评级 执行总统管理议程的进度评级 人力资 竞争性提高拓展 预算与 人力资竞争性 提高拓展预算与 本战略资源财务电子 绩效 本战略资源 财务 电子绩效 管理 配置效率政务整合管理配置 效率政务整合 商务部 国防部 教育部 能源部 司法部一 劳工部 国务院 财政部 一一 注：表示绿灯一用表示黄灯，用表示红灯( 截止于2 0 0 4 年1 2 月3 1b ) 2 项目评估分级方法p a r t ( p r o g r a ma s s e s s m e n tr a t i n gt 0 0 1 ) 为了将预算与政府部门的项目绩效紧密地联系起来，将绩效作为预算决策 的依据，2 0 0 4 年联邦政府正式引入了项目评估分级方法p a r t ( p r o g r a m a s s e s s m e n tr a t i n gt 0 0 1 ) 。p a r t 通过客观评价联邦政府部门项目具体绩效，为 部门项目的预算决策提供客观依据。在评估一个项目的过程中，它要分别评估 这个项目的四个方面，包括目的和设计、战略规划、项目管理以及项目结果。 四个方面的权重不同，项目结果的比重最大，占到5 0 。 从美国推行绩效预算的实践来看，效果十分明显。美国当代著名绩效专家 约翰摩歇尔( j o h nm e r c e r ) 研究发现，2 0 0 5 年总统预算清楚地表明了项目绩 效和预算之间的联系比往年更加紧密：被评为有效项目的资助平均增幅达8 ： 而勉强有效项目的资助平均下降1 6 ：无效项目的资助平均下降3 8 。 五项创意、红绿灯评估体系和p a r t 项目对绩效预算起到关键作用。五项 创意和红绿灯评估体系为改革提供了框架，为部门和机构提高绩效提供了明确 的导向。而p a r t 项目评估分级方法致力于为改革和改善机构绩效提供机会， 并建立了预算程序和o p r a 有意义的系统联系( 1 9 9 3 年，美国第1 0 3 届国会颁 布了政府绩效与结果法案( g p r a ) 从而以立法的形式明确了绩效评估的 概念与制度) 。首先，绩效预算将联邦一级的预算权下放到州政府，将州政府的 1 1 绩效预算改革问题研究 i i 部分预算权下放到地方，提高了地方政府的积极性，增加了预算透明度。其次， 绩效预算强调了政府行为要以结果为导向。推行绩效预算后，大部分政府部门 和机构要以绩效为依据核定预算权限，绩效不佳者要削减，甚至取消预算拨款。 因此，各部门的预算活动都自觉追求续效和效果。第三，绩效预算有助于减少 财政资金浪费，有助于财政收支长期平衡。由于绩效预算坚持了政府公共预算 拨款与绩效相配比原则，使无效率、低效率或者绩效与预算不配比的项目、部 门更容易暴露出来。 2 0 0 3 2 0 0 6 年美国预算报告都用“红绿灯评估体系”披露了美国联邦政府 行政机构执行总统管理议程五项创意的评估结果。结果说明，联邦政府各 部门自执行总统管理议程( p m a ) 以来，以五个创意的“绿灯”要求为目 标，努力改善了本部门的预算管理质量。2 0 0 2 年末联邦2 6 个部门只有2 项为 绿色，2 0 项黄色和1 0 8 项红色。而在2 0 0 4 年末绿色标志在数量上己经接近为 4 0 ，红色标志在数量上也有所减少。证明了美国联邦政府自全面推行绩效预算 管理以来，绩效得到改善。 以下以美国财政部为例，说明美国绩效预算的评估标准与执行技术。 美国财政部( d e p a r t m e n to f t h e t r e a s u r y ) 成立于1 7 8 9 年，主要负责监督和管 理美国联邦政府的财政，其主要职能包括收取税款、监控货币发行、监管国内 银行、封锁冻结恐怖分子资产，以及为美国总统提供关于国内国际经济政策的 建议。可以说，财政部处于联邦政府管理国家宏观经济、促进国家经济发展活 动的最前线，下设国内税收局、财政管理局、公共债务局、铸币局、制版印刷 局、通货监理官办公室等分支机构，现有雇员1 1 5 ，8 9 7 名，2 0 0 3 年总支出超过 5 4 4 亿美元，2 0 0 5 年自由支配的预算授权达1 1 8 亿美元1 。 2 0 0 5 年美国政府预算报告对截至2 0 0 3 年1 2 月3 1 日财政部执行总统管 理备忘录五项创意的最新情况迸行了考察。因为在2 0 0 3 年财政部将它的一些 主要机构转入了2 0 0 2 年新成立的国土安全部，所以财政部重新修订了它的战略 性计划，并正在逐步提出个全新的全部门层面的综合性人力资本战略管理计 划。财政部的近期目标是在4 5 0 0 个岗位上引入竞争机制，从而找出最有效率的 公共服务提供者。通过贯彻竞争性源头创意，制版印刷局已经确定选择私营服 务商处理自己的某些旅行考察活动是最节省成本的，同时现在的机器零件提供 商基本上己经是最好的了。在财务方面，1 9 9 8 年末财政部的会计体系中有6 0 项实质性的缺陷，通过推行提高财务效率创意，截至2 0 0 3 年末这个数字已经降 1 2 第二部分绩效预算的国际比较及借鉴 到了只有9 项。虽然财政部已经加大了部门内的信息技术投资，并已取得一定 的成绩，但是以国内税收局为首的部门现代化改革依然进展缓慢，很多电子网 络系统还需要进一步的安全检查和认证。最后，整个部门还在致力于合理化预 算结构，从而能够保证所有的费用支出都能够接受绩效考核，所有的重大项目 计划都能够取得预期的结果。“红绿灯”评估系统对财政部的最终评分结果如下 表( 表2 2 ) ，表中仍然用表示绿灯，用表示黄灯，用表示红灯： 表2 2“红绿灯”评估系统对美国财政部的评估结果 加强人力资 本战略管理 竞争性资源配置提高财务效率拓展电子政务预算与绩效统一 状态一一 进程 资料来源：b u d g e to f t h eu s g o v e r n m e n t ，f i s c a ly e a r 2 0 0 5 ，w w w w h i t e h o u s e g o v ( 二) 澳大利亚 在2 0 世纪7 0 年代以前，澳大利亚是“支出式”预算，不太重视绩效。在 8 0 年代到9 0 年代，澳大利亚通过引入支出审议委员会程序，发布四年预算展 望，提高了预算透明度和问责度；通过引进权责发生制会计制度，实行财政管 理改善计划及业务评估计划，将绩效评价结果融入预算决策；通过制订预算 诚实宪章和财政管理及问责法案等预算法律和财政管理法规，将财政管 理责任移交各机构。