（环境与资源保护法学专业论文）论耕地资源的行政法保护.pdf

语耕地量瓣螗扦或硅槔妒 内容摘要 耕地是人类生存和社会经济发展的基础。耕地是农业的根本，是 人们赖以生存和发展的基本资源，所以义称耕地资源。 最近几年，耕地瑶积急速下降，粮食减产惊人，绘国家的粮食安 全带来隐忠。究其原因，保护耕地资源的相关法律制度存在诸多缺陷。 因此，完善保护耕地资源的法律制度是一项十分紧迫的任务。由于行 政法手段具有强制性和宏观性，在保护耕地资源方面具有无比的优越 性，本文重点探讨如何利用行政法的手段保护耕地资源。 从这思路出发，第一部分弓| 言，主要是研究的背景、嚣的及意 义，研究现状，研究思路及写作重点。第二部分正文，分三个章节： 笫一章，从我删目前的耕地资源的现状泌起，指出我困的刺i ：地资 源瑶临严重的闻题，并分析我凿耕地润题存在的主要原因。耕地资源 流失致使生态环境恶化，影响我国的粮食安全和带来社会动荡。耕地 资源破坏的原因主要是我国对耕地资源的开发利用没有很好的进行 法律规制，导致对耕地资源的滥用。第二意，分析我困目前保护耕地 行政法律制度的现状，指出其主要缺陷，以便提出完善途径。我国对 耕地资源保护的立法、执法和法律救济都存在磋i 少涮燧。如在羽 地资 源行政管理立法中，耕地资源用途管制法律制度、耕地资源总量动态 平衡法律制度、基本农田保护制度和耕地征用法律制度等都存在许多 阅题。第三章，探讨如何完善我国耕地保护行政法制度。耕地的行政 法保护主要是完善耕地保护的若干行政法律制度。这些法律制度主要 是：耕地保护行政缀织法律制度、耕地保护行政规划法律制度、耕地 保护行政检查制度、耕地保护行政处罚制度、耕地征用法律制度、耕 地流转行政指导法律制度等。文章的最后部分是结束语。 关键词：耕地资源行政法保护制度完善 。 竺苎兰! 苎竺竺兰竺竺兰一 - _ _ 。_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - 。_ _ 。_ _ _ _ 。_ 。_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - 。_ _ _ 。_ 。_ - _ _ _ _ _ _ - - _ - - 。_ 。 a b s t r a c t t h ec u l t 主v a t e dl a n di s 壤em a t e r i 蠢b a s eo fm 孤k i n g se x i s t e n c ea n d s o c i a l - e c o n o m i cd e v e l o p m e n t h o w e v e r t l eq u a n t i t ya n dq u a l i 锣o fc u l t i v a t e dl a n dd e s c e n dq u j c k l y ， m eo u t p u to fg r a i ni sr e d u c i n ga l s t o n i s h i n g l y ，a i l dt h eg r a i np e ru n i ta r e a y i e l di sa i s op a c i n gu pa n d d o w n i n v e s t i g a t e si t sr e a s o n ，p r o t e c t st h ef h m i n gr e s o u r c e st h er e l a t e d1 e g a l s y s t e mn o tt ob ei m p e r f e c t ，h a sm a n yn a w s t h e r e f o r e ，t 1 1 ec o n s u m m a t i o n ， 也ep e f f c c tp t e c t i o nf 缸m i n gr e s o u f c e sl e g a ls y s t e mi sa ne x 骶m e l y u 毽e n td u t y b e c a u s et h e 鑫妇l i n i 嗽a t i v el 毪wm e t h o d 量l a sc o m p 戎s o r y b a s t h ei n c o m p a r a b l es u p e r i o r i t yi nt h ep f o t e c t i o nf a 眦i n gr e s o u r c e sa s p e e t ， t h i s a r t i c l ed i s c u s s e so nu s i n gt h ea d m i n i s t r a t i v el a wt h em e t h o d p r o t e c t i o nf a r m i n gr e s o u r c e s e m b a r k s 厅o mt h i sm e n t a l i t y ，t h ef i r s tp a r to fi n t r o d u c t i o n ，m a i n l yi s t h er e s e a r c hb a c k g r o l l n d ，t h eg o a la n dt h es i g n i n c a n c e ，t h er e s e a r c h p r e s e n ts i t u a 蛀o n ，t h er e s e a r c hm e n t a l 晦a n dw r i t i n gk ey t h es e c o n dp a r t o fm a i nt e x tl sd i v i d e dt h 糟ec h a p e f s ： f i r s tc h a p t e r ，m e n t i o n sf r o mo u rc o u n 奶，a tp r e s e n tf a m l i n gr e s o u r c e s p r e s e n ts i t u a t i o n ，p o i n t so u to u rc o u r n 叫t h ef a m l i n gr e s o u r c e sf a c e dw i t h t h es t e m q u e s t i o n ，a n da n a l y z e st h em a i n r e a s o nw h i c ho u rc o u n t r y 矗i n gq u e s t i o ne x i s t s t h ef h h n i n gr e s o u r c e sd r a i nc a u s et h ee c 0 1 0 9 i c a l e n v i r o n m e n tt ow o r s e n ，a f r e c tt h e 掣a i ns a f ea n db r i n gt h es o c i e t yt ob e 5 语蝌地喷镰曲行疵娃保电 t u r b u i e n t t h er e a s o no f i n gr e s o u r c e sd e s t r u c t i o nm a i n l yi st h a tt h e h u m a n i t yh a s n tc a r r i e do nm el e g a lm l e sa n dr e g u l a t i o n st ot h ef a m l i n g r e s o u r c e sd e v e l o p m e n t ，c a l l s e st of a m i n gr e s o u r c e sa b u s i n g s e c o n d c h a p t e r ，a n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u 砒i o no fc o u n t r yp r o t e c t i n gt h ef a r m i n g a d m i n i s t r a t i o nl a ws y s t e m ，a n dr e f e r st oi t sm a i nf l a w i no r d e rt op r o p o s e 也ep e r f e c tw a y to u rc o u n t l t ot 1 1 e f 鑫r m l n gr e s o u r c e sc o n s e r v “o n l e g i s l a t i o n t h e l a we n f b r c e m e n t8 n dm el e g a l 羚l i e fa l l l a s m a n y p r o b l e m s l i k ei n 也ef a r m i n gr e s o u r c e sa d m i n i s t r a t i o nl e g i s 【a t i o n ，t h e f a r m i n gr e s o u r c e sc o n t r o ll a ws y s t e m ，t h ee u l t i v a t e dl a n dr e s o u r c e st o t a l q u a n t i t ) ，d y n a m i c a le q u i l i b r i u ml a ws y s t e m ，t h eb a s i cf a r m l a n dp r o t e c t i o n s y s t e ma n dt h ec u l t i v a t e dl a n dt a k e so v e rf b ru s i n gt h el e g a ls y s t e ma n d s oo nt oh a v em a n yp r o b l e m s t h i r dc h a p t e rd i s c u s s e st h ec o n s u m m a t i n g o ff a r m i n ga d m i n i s t r a t i v el a wp r o t e c t i o ns y s t e m t h ef h m l i n gr e s o u r c e s a d m i n i s t r a t i v el a wp t e c t l o nm a i n l yc o n s u m m a t e sm e 角黼l n gr e s r c e s c o n s e r v a t i o nc e r t a i na d m i n i s t r a t i v el a ws y s t e m t h e s el e g 越s y s t e m s m a i n l ya r e ：t h ep r o t e c t i o nf a r m i n ga d m i n i s 弛l t i o no 唱a n i z a t i o nl a w s y s t e m ，t h ec u l t i v a t e di a n da d m i n i s t r a t i o np l a nl a ws y s t e m ，t h ec u l t i v a t e d l a n da d r n i n i s t r a t i v ei n s p e c t j o ns y s t e ma n ds oo n t h ea r t i c l en n a l l ya r e p a r c i a l i sc o n c l u d i n gr e m a r k k e y w o r d s ：f a m l a n d ；a ( 1 m i n i s t r a t i v el e g a lp r o t e c t i o n ； i n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n t 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中刁；包含其他人已经发表或撰写过的铆f 究成果。与我同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者c 签名) ：壁b 每7 月厂日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 论文作者 签名) 毛上垣一 7 月j 7 爨 论耕地蚤球曲行藏娃捶妒 引言 一、研究背景、茸的及意义 耕地资源阚题是“三农”闻题的孩心，怒农村生产关系豹基础，直接关系列 亿万农民的切身利益，囊接影响社会的稳定和我圜经济的发展。耕地资源问题已 越来越引起圜人关注。保护耕地资源不仅是当前人们讨论的热门话题，而且已提 高到了国策的高度。在中国共产党第十六届三中全会通过的中共中央关于完善 社会主义市场经济体制若干问题的决定中明确指出要完善农村土地制度，保护 耕地资源，保障农涎权益。即要“长期稳定并不凝完善以家庭承包为基础、绫分 续会的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营权的各颂权刹。农户在承包 期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营投，完善流转办法，逐步发展适度规 模经营。实行最严格的耕地资源保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权 益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。” 另外耕地是一种重要的不可再生的资源，保护耕地资源是落实科学发展观， 走霹持续发溪之路所必须的。所谓可持续发腥，是指既满足当代人的需要，又不 对后代人满是其鬟要的b 2 力构成危害的发展。保护好耕地资源是建立帮谐李会 的一个很重要的方面。 本文的研究难是在上述背景下进行的，在我国。秽| ：地资源址公有的资i ! ，耕 地资源利用和管理对国民经济的发展和社会稳定巍举足轻重的作川，但对具体耕 地资源的乖j 用和管理是通过各个利益主体实现的。由于个体利益主体是追求自身 利益最大化，会对社会公共番i 盏产生冲突。丽行政法是公法，而盈“是以公菸利 益为本位的公法”。杼政法暹避对季亍政权力和公民个人权测的合理配譬，使行 政机关和公民的利益在行政权行使过程中都能得到充分反映，从丽达到公共利益 与个人利益的协调状态。 另外，行政法手段具有强制性和宏观性。因为行政法赋予行政主体许多强有 力的管理手段，如行政检查、行政强制、行政处罚等，从而保证了行政管理的有 效进行。行政法还能够从国家行政管理的宏观角度出发，协调和理顺各种关系， 据蓊弦政管理的效率。 肖国* 肖乾刚：自然资源法，法律出版社，1 9 9 8 年第3 页。 秆必枣t 抒致法的人文精神。潮j 强斑版社1 9 9 9 年，第1 0 0 页。 l 汀啐上学咦士季恢格文 因此，在我幽对耕地资源的保护主要运用行政法手段，这样能够对耕地资源 进行有效的保护但目i j i 我圆保护耕地资源的相关行政法律制度存在不少问题。 所以笔者通过对我因耕地资源破坏的现状和原因分析，试图完善我国耕地资源保 护的行政法律制度。本文的研究强的在于：在保持现有的耕地资源保护法律制度 豹i t 嘲雕二，健仝行政浚臻保护手段，以鬻促避帮 她瓷溺 瓣合理利羽健进农业经 济的有效发展，缓解我国人地关系紧张的矛盾。 二、研究的现状 应该说，关于拼地资源保护行政法律制度的研究，学术界从国家行政管理法 律角度研究得比较多。目前理论界的研究情况大致如下： 第一，关于如何完善基本农田保护法律倦度。陈百明提甾，要特殊傺护一级 基本农州，艘妥改进丛本农 l l 攫失补偿俸l 度，) j u 强鉴奉农腿仪护区僖息系统建设 提高保护的技术支撑能力。o 有的学者指出，为切实加强基本农田保护，要逐步 研究建立区别于一般耕地资源的更加严格的管理措施，要参照基本农田划分为一 级保护的做法，有计划、有步骤地建立一批关系国计民，主的国家级耕地资源保护 区。露 第二，关于“耕地资源总燕动态平衡”的相关法律闷题研究。囊宏设计了实 现秽 地资源憨最动念5 f 鹈努撅的几个措旌：一是实行土地用途管制制度，二是建 立耕地资源预警制度，兰是强化土地利用宏观管理，加大宏观调控力度，四是完 善和落实基本农田保护制度，五是增加投入，有计划地进行士地整理与复垦。o 第三，关于农地征用制度改革研究。陈英旭认为，在农地征用制度的制定上， 酋先要在法律和相关政策中清晰界定公共利益用途的含义，其次，明确划分征地 范围并制定相应豹合理瓣公平补偿办法。在划分征地范围、改革璐行农羹煞征辩l 制 度之时必须考虑我国的国情。回 第四，关于土地用途管制的研究。黄昌煌提出，要落实好土地用途管制，必 须要严格执行土地利用总体规划，加强士地利用，实行土地供应方式多样化，严 陈百明：耕地j j 蕞奉敷f f 保护态势与对燕 中国农业资源与匿划2 0 0 4 年第5 期 封志弱- 李吞莲：耕地与靛食安垒战略z 藏稚予土，籀离孛国土地资源的综合生产能力，地理学与 国土研究2 0 0 0 年第1 6j i 习 自宏；我隔实现糟地尊量动态平德的研究，。t 四蹦农业大学学报1 9 9 9 年第4 期。 际英旭t 农地稿：用伟4 度改节追稚：矧醚，建设科技2 0 0 3 年第6 期。 2 静辩地蚤濠特行越法搏扩 肃查处擅自改变用途的士地违法行为，和建立土地利用公示制度。” 另外法学爨有的学者认为，耕地资源保护的基本露橱是耕地资源总量动态平 赞，耕地资源特殊保护应以土地利用规划为依据，严格实行耕地资源的法律管制， 惩处非法i _ ! 彳用行为。也秆的学者通过对现行耕地资源保护法补制度的经济思考 与分拆，提出了可交勃的辫她资瓣僚护诲w 证制凌的设魁，为法镎对耕地资源的 保护提供一种新思路。 对于耕地资源的法律保护，我国学者主要停留在网家行政管理的单个方面进 行研究，研究豹视角比较狭窄，不够全蕊。另外，关予运用行政法的手段来研究 耕地保护的学术成果比较少，这是我园行政法学界的个缺陷。对于耕地资源的 法律保护，威要较多的运用行政法律手段。 三、研究忍路及写作重点 本文以国内相关耕地资源保护问题的研究为基础，广泛收集并消化国内相关 研究文献资辩。对于耕地资源豹保护，我国的宪法、强法、行政法和刑法等都有 所涉及。但目前我国对耕地资源的保护，主要运用行政法的手段，本文所研究的 范围也是侧熏运用行政法的手段对耕地资源进行保护。本文的研究思路是：首先， 从我国耕地资源的现状、存在问题与原因分拆着手，羲霞分析研究造成耕地资源 破坏的法律镱度方面的原因。然后分析我国目前耕地资源保护榭关行政管理法律 制度、耕地资源保护行政执法和耕地资源行政救济的现状及不足。最后，在上述 分挺的基础上，完善保护耕地资源的各平申雩亍政法律制度，以健全耕地资源的行政 法保护。 本文的写作重点是完普耕地资源保护行政法律制度的构想。这一部分探时的 内容是，如何完善和建悫保护耕地资源的若干个行政法律制度，这些法律制度主 要是：耕地保护的行政组织法律带4 度、耕地保护的行政规划法律制度、耕地保护 的行政检查制度、耕地保护的行政处罚制度、耕地征用法律制度、耕地流转的行 政指导法律制度等。 燕基建t 粕扶安施逑用途管制中嚣士地2 0 0 2 年第8 期。 应永宏：论耕地的i 盍律保护现代法学 2 o 年第lj i i j 吴张杰：土地保护法律制度的经济思考与分析。河北法学2 0 0 1 年第3 期 3 倍耕地骨霹畸行政肚保护 肃查处擅自改变用途的七地违法行为，和建立土地利用公示制度。 另外法学界有的学者认为，耕地资源保护的基本目标是耕地资源总量动态平 衡，耕地资源特殊保护应以土地利用规划为依据，严格实行耕地资源的法律管制， 惩处非法占用行为。也前的学者通过对现行耕地资源保护法孝| 删度| ! l 勺经济思考 与分析，提出了可交易的耕地资源保护许可证制度的设心，为法律埘耕地资渊f n 保护提供一种新思路。 对于耕地资源的法律保护，我国学者主要停留在国家行政管理的单个方面进 行研究，研究的视角比较狭窄，不够全面。另外。关于运用行政法的手段来研究 耕地保护的学术成果比较少，这是我国行政法学界的一个缺陷。对于耕地资源的 法律保护应要较多的运用行政法律手段。 三、研究思路及写作重点 本文以国内相关耕地资源保护问题的研究为基础，j “泛收集并消化国内相关 研究文献资料。对于耕地资源的保护，我国的宪法、民法、行政法和刑法等部有 所涉及。但目前我国对耕地资源的保护主要运用行政法的手段，本文所研究的 范围也是侧重运用行政法的手段对耕地资源进行保护。本文的研究思路是：首先， 从我国耕地资源的现状、存在问题与原因分析着手，着雨分析研究造成耕地资源 破坏的法律制度方面的原因。然后分析我国目前耕地资i ! i ； 保护j 关行政管理法干| 制度、耕地资源保护行政执法和耕地资源行政救济的现状及不足。最后，在上述 分析的基础上，完善保护耕地资源的各种行政法律制度，以健全耕地资源的行政 法保护。 本文的写作重点是完善耕地资源保护行政法律制度的构想。这一部分探时的 内容是如何完善和建立保护耕地资源的若干个行政法律制度，这些法律制度主 要是；耕地保护的行政组织法律制度、耕地保护的行政规划法律制度、耕地保护 的行政检查制度、耕地保护的行政处罚制度、耕地征用法律制度、耕地流转的行 政指导法律制度等。 政指导法律制度等。 o 蘸吕熄加伙实施土地用途管佑4 中国土地2 0 。2 年第b1 1 日 应水出，论耕地的法律保护，习i _ 代 去拳) 2 0 0 0 年第1j l 口 吴兴杰；士地保护法律制度的经济思考与分析，河北法学 2 0 0 1 年第3 期 3 湃尊史学曩者蕾佳格文 第一章我国耕地资源的现状 在本文的写作之l j i 蔷先要明确土地、农用地和耕地等概念。土地的概念为： 土地是自然赋予人类纳资源、资产，既包括自然资源，又包括人类劳动形成的资 产，其范阚包括陆地以上弱以下豹空闻范围豹全部资源。o 土地管理法第4 条刘土地的利j j 炎型进行了分类，将士地分为农用地( 一般称：农地) 、建设用 地和术利m 也。) e - h 农地指血接j | n ：农业生广：的1 ：地，包括耕地资源、林地、 草地、农田水利用媳、养薅水露等。赝谓耕地，就是攘秘楦农作物豹土地。此外， 根据不同的自然条件和社会生产条件，在生产实践中，对耕地又可具体的划分为 下列五种不同类型：水田、望天田、水浇地、旱地、菜地( 其中包含基本农田) 。 。基本农田是嵇地的重要组成部分，掇攥基本农田保护条谤i 第2 条豹规定， 按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定 的不得占用的那部分耕地又称为摹本农f 目， 在这几组概念巾，土地包含农地， 农她包含耕地，嚣耪地又镪含基本农羽。耕地是农蛾盼根本，是人们赖以生狂 和发展的基本资源，所以禚环境资源法范畴称“耕地资源”。o 耕地资源是人类赖以嫩存的基础，也是发展农业生产的基本生产资料。耕地 资源不冠予阳光、空气、雨农、温热等霹以循环利用的资源，也不鄹予森耩、牧 荜以及各种动物等可更新、再生的资源，它是自然界中数量有限且不可再生的资 源。我国耕地资源正日益遭到破坏并由此带来了许多危害，我们为了保护耕地资 源，首先打磐要从爹 地资源豹袋技入手，并分析其原因，对我国耩地资源程政法 律制度的现状进行检讨，以便追根溯源，寻找到问题的症候。 一、我国耩建资源露临的严竣形势 ( 一) 入口与耕地资源的逆向演进 根据全国土地利用现状调查资料，1 9 9 6 年我国耕地资源面积1 3 0 0 4 万公顷 ( 1 9 。5 l 亿宸) ，入均仅o 1 0 6 公颈( 1 5 9 塞) 。只及世赛人均耕地资源的4 勰。 实际上是以约占世界9 的耕地资源养活了占世界2 1 的人口，丽更为严重的是， 张军连，土壤披学，中嚣农照大学趣舨社。2 0 0 1 年。第l 页 许率频；耕地概念盼群定j 辨地质重评价豹撬方法树探。华中农娩人学学撤( 社会辩学舨) 1 9 9 鲁 年第l 期。 胡仁火：论耕地资耀危机驶防藏对策，华中农业大学学报( 社会科学版) 2 0 0 2 年第3 期。 4 格毒 地囊番畴辑囊弦繇铲 人口每年以1 0 左右的速度在增长，耕地资源则每年以2 0 左右的速度在减 少。而在未利雳地资源中，可开垦为耕地资源的仅1 亿亩左右，主要分布在西 北干早区和东北遣区，制约因素较多，开发利用的难度较大。我国的人口现在 继续增长，预计到2 0 3 0 年时，我国人口将达到1 6 亿人，比2 0 0 0 年( 1 2 9 5 亿 入) 增加3 亿人。这种人口与耕地资源逆向演进的剪刀差给巾国环境、经济、 社会的可持续发展带来了缀大的筮力。现在，我国正面临着其他国家无法比拟的 人地矛盾井已成为制约我国经济和社会发展的重要因素。 改苇开放以来，我国经济的发展一誊保持着璃速增长的势头，但这种高遽增 长主要有赖于外延扩震雨非集约纯利用地，是以占用大量耕她资源为代价取得 的。在“六五”期间，全国净减少耕地资源2 3 5 1 0 6 h m 2 ( 公顷) ，平均每年减 少4 。7 l l o m 2 ( 公顷) ：“七五”期闻净减少耕地资源9 。9 1 1 0 5 h 酊( 公顷) ， 平均每年减少1 9 8 1 0 5 h 矿( 公顷) ；“八五”期间净减少耪地资源7 0 2 1 0 5 h 酽 ( 公顷) 。平均每年减少1 4 l 1 0 5 h 舻( 公顷) 。换言之，从1 9 8 1 年到1 9 9 5 年 的1 5 年闻，全国共减少耕地资源4 0 4 l 舻h m 2 ( 公顷) 。平均每年减少的耕地 资源为2 。7 0 l o 咱m 2 ( 公顷) 。根据2 0 0 3 年地利用变更调套缩果，全国耨秭 的耕地资源面积1 2 3 3 9 2 2 万公顷，园地1 1 0 8 1 6 万公顷，林地2 3 3 9 6 7 6 万公顷， 牧草地2 6 3 1 l 。1 8 万公顷，其他农用她2 5 5 0 8 3 万公顷，器民点及独立工矿用地 2 5 3 5 4 2 万公顷，交通运输用地2 1 4 5 2 万公顷，水利设施用地3 5 6 5 3 万公顷， 其余为末利用地。与上年相比，耕地资源减少2 0 1 ，园地增加2 7 0 ，牧革地 减少o 1 6 。居民点及独立工矿羽地增加1 0 3 ，交通运输用地增加3 。3 0 。全 国净减少耕地资源2 5 3 + 7 4 万公顷，入均耕地资源已由2 0 0 2 年的o 0 9 8 公顷降 为o 0 9 5 公顷。其中生态退耕2 2 3 7 3 万公顷，包括退耕还林2 1 1 7 万公顷，退 耕还草“9 5 万公顷，遮羽还潮0 0 9 万公顷。 ( 二) 后备耕地资源的稀缺与分稚不均 我国是个古老的农业国，土地歼发利用比较充分，可供继续开发的后备土 地资源已十分有限。晷前，全国耕地资源后备资源总基约为1 。3 1 0 7 h m 2 ( 公顷) 。 按开垦率6 0 计算，若全部开垦出来，也只能增加8 o 1 0 6 h m 2 ( 公顷) 仅为现有 耕地资源总面积的8 4 ；若考虑到毙态环境保护的要求，可以开发利用的后备 0 钱铭：2 l 世纪孛网土地研持续剥用展望，中嚣她群学) 2 1 年第l 期。 圆参见余搌掰t 论耕地质最、种敉艘益i 我鹰辍禽安全 资源歼发。j 市场2 0 0 3 年瓣1 9 期。 国土资源都t 2 0 0 3 年中国国土资源公报，嗣土资源通讯2 0 0 d 年第5 期。 s 河辱虫学锺士学位论文 耕地资源则曼是十分有限。这些后备耕地资源主要分布在北纬3 5 度以北地匿， 班疆北、东j t 积肉蒙古嫩为集巾。丽其中的多数义分确i 撩：经济棚当落后、交逶不 便、没有水源保证的边远地区。目前。还有一部分耕地资源属于过度开垦众圈 仅亟待退耕还林、还擎的2 5 度以上的陡坡耕地资源就有6 o 1 0 6 h 莳( 公顷) ， l o 至2 5 浚以上的陡坡耕地资源尚有l 。2 5 1 0 7 h l i l 2 ( 公l i ! ；| ) 。如辘足说全| 磷强彳f 1 5 度以上的陡坡耕地资源1 8 5 1 0 7 h 群( 公顷) 。固 二、耪地资源破坏程流失豹危害 ( 一) 耕地资源破坏致使生态环境恶化 随着经济高速发展，耕地资源受嫩态破坏和环境污染的影响，质量逐年下降， 生态环境脆弱。据调查，在承主保持方面，全嚣虽累计治理了6 7 1 0 5 h 费( 公 顷) ，但仍有3 6 7 1 0 6 h m 2 ( 公顷) 的土地亟待治理约占总流火面积的3 8 6 。 同时。每年还平均新增1 0 1 0 h 抒( 公顷) 的水土流失面积。巍前，不断扩大 豹荒漠化士绣西积己达到2 。6 7 l o 矛( 公顷) ，占因藤积的2 7 。3 。诧辨，耕 地资源受城市、工业和化肥、农药的污染也十分严爨。在长江三角洲种植业、 林业、牧业、渔业、副业综会发展的大农业已经初见成效，但在结构比例、产业 布蜀上还有待完善。主逢利用不合理。对耕迪资深重霜轻养，地力日益衰邋。 沿海地区过量引j _ i | 地下水导致地下水位卜酶也技巾盐铖化肥川蝽低， 随着城市规模的扩大，产业的发展以及乡镇企业的兴起，大量的：j ：业“三废”造 成壤污染，土壤的理佬性旗交差，生产能力下降。农、监生产普遍依赖于农药、 化肥而有机肥施用量逐年减少，使土壤养分失调，土地性能趋1 二恶化。 ( 二) 耕地资源流失影响粮食安全和引发社会动荡 谬话说：“无农不稳。无粮则慌”。圭遗作为万物之本，不仅承载着人类绵延 不断的繁衍生息，而f 【变撑羲人类社会的进步与繁荣。新巾闻成赢屙，特别是党 的十一届三中全会以来，中国人终于解决了吃饭问题。近年来，全国农业连续丰 毅，然露粮食减产的睡发却缀大。据国家统计局发布的2 0 0 3 年国民经济和社 会发展统计公报披露，“我国去年全年粮食产量为4 3 亿吨，比上年减产2 6 3 9 万吨。去年全年粮食种植蕊积9 9 3 3 万公顷，比上年减少4 4 8 万公顷，由于生产 锐藏，每年形成的粮食缺疆离达2 5 0 亿公斤至3 5 0 亿公斤，去年缺口更高这5 0 0 ，何l 套t ) 艇l 蔓刚黼f ：地成w 虮制发炎型划分资源科学l2 0 0 i 印筇9 朋 6 静挂地量藩曲行盘硅辣妒 亿公斤。” 但是，中国有近1 3 亿人口，吃饭问题永远是“天大”的问题，中国豹“粮 食安全”闫题，永远是关系到国家经济发展和长治久安的大阀惩。在农业科技短 期没有重大突破的情况下，粮食生产直接决定于耕地资源的数髓和肥沃程度。洲 此，拥有足够的耕地资源，是解决温饱闯题的根本。然 i l i ，近年来谯轰轰烈烈的 “开发区热”、“城市佬热”、“道路建设热”、“高尔夫热”、“房趣产热”的建设浪 潮中人们似乎忘记了这个长期困扰中国人吃饭问题的耕地资源。：l 二地在一浪商 过一浪的“嬲地运动”中迅速减少。 在一些地方，耕遗资源被征用之屡，相当一部分魇农枵入口转为城市羼民， 但他们的就业问题却没有得到妥善解决，于是又从失地农民转变成了城市中没有 失业保障的失业者，丧失了生活来源。国土资源信访仍然呈上升势头。以某省为 饲，z o 。4 年l 6 月份因溺土资源闻遴共发生进京上访2 l 起9 1 人( 次) 与 去年同期相比起次和人次分别增加了3 4 6 2 9 和6 3 5 1 5 ；其中集体访5 l 趣 7 7 1 人( 次) ，与去年同期棚比起次和人次分别增加4 5 起7 3 4 人( 次) 。来省j 二 访8 7 5 起2 5 7 7 人( 次) ，与去年同期相e e 起次和入次分别增加1 3 0 8 7 和玎3 。5 6 ；其中集体访1 2 9 起7 9 2 人( 次) ，与去年同期相比分别增加1 0 l 起和4 8 1 人 ( 次) 。从以上情况看，无论是进京访，还是来省访均出现了大幅度上升趋势。 土遮阀遂弓i 起的群众上访已严重影响了社会的稳定和经济的发鼹。 三、我因耕地资源的破坏和流失构原因分折 ( 一) 鑫然灾害和耕蟪资源的滥羽 在人均耕地资源面积少，土地资源十分紧缺的情况下，粗放经营、浪费耕地 资源的情况又十分严重。士地经营者因利益驱使，离地经营或转向其他行业，使 承包追荒芜；还有的只重视大田种棱两荒芜小块田地。此外，城镇觌模扩大程 歼发区建设也占用了大量耕地资源。更脊甚者，这些耕地资源中有相当一部分被 长期闲置。 荒漠化楚一种蠡然和人为双重因素影响下发生的笈合健灾害，它不断摧毁着 人类赖以生存的生态环境，直接影响着人类的社会、经济活动，并且它的发生、 程延；一弩文掌l ：系牢柱食安全缣险带，粮食闷趣研究 2 年第5 期。 圆装进堂 试谈国土资源信访量上升的成因与对簸 ，河南国土资源，2 0 0 4 年第7 期。 ， 押瘁太季最士学蕾格袁 发展还进步添发各种毁灭性的自然灾害，严熏威胁羞人类的生存和发展。 中鞠的土遣荒漠化十分严重，共有荒漠纯地3 6 7 1 0 氇费( 公顷) ，鑫圜主 面积的3 8 2 ，其中风蚀区沙漠及沙漠化土地1 8 8 1 0 4 h 种( 公顷) ，占国土面积 的1 9 6 ：水蚀区水土流失面积1 7 9 1 0 1 h m 2 ( 公顷) ，占国土面积的1 8 6 。2 0 懂纪5 0 7 0 年代沙漠化土姥平缘每年以1 5 6 0 h 群( 公顷) 的速度扩大，但2 0 毽 纪8 0 年代以来，沙漠化土地平均每年以2 l o oh m 2 ( 公顷) 速度扩大。沙漠化与 风沙化土地丽积扩大，使中国平均每年损失可利用土地面积1 3 3 余万公顷。日 翁约有3 9 3 3 3 1 0 4 h 莳( 公堰) 农圈，4 9 3 3 3 多艿公顷草地，受到沙漠纯的威胁。 受沙漠化严重影响的农田产量普遍下降7 5 8 0 ，大部分草场产草壁下降 3 0 4 0 。山于种植业，特别是粮食种植效益低下，导致一贱地方急功近利， 忽视长远的社会发震帮生态效益，不蓬视农业豹投入，致使农渡抵御叁然灾害豹 能力下降。恶性循环后，自然灾害造成更多的耕地流失。o 人口的j 髀长骷来对食物、燃料等基本生活资料的需求的增长，土地压力不断 增绷，经入 一| 数嫩越过生态环境豹察量，必然造成资瓣的过浚幂习翔，导致生态繇 境的破坏。而广剃薄收，重用轻养，只利用不建设的粗放落后的生产经营方式又 加速了这一过程。结果陷入“越垦越荒，越荒越穷越穷越基，荒漠化不断加剧” 豹恶性循环。 正是人口的快速增长和生产经营方式落后，造成了人类对资源的不合理开发 利用，使得农田遭受荒漠化的危害，使得荒漠化地区的生态环境不断恶化，荒漠 托藏l 速扩浸翻蔓延。 ( 二) 地方政府急功近利的工北化政策 急功i 眭利的指导思想和急于求成的工业战略使各级政府考虑的主要是体现 致绩的硬指标，这些硬指标是农业壤无法满足的，雨且对农豫投入越多，距离这 些指标越遁，这决定了各级政府不可能真正重视保护耕地资源，加上耕地资源减 少，各地都将本地工业化建立在其它地区农业发艘的基础上。我国耕地资源保护 的蓄要动阂是傈涯粮食安全，即保诞任何人在任簿辩候都能樽到为了生存和健康 所需要的足够食物，发达地区由于人均收入高，粮价波动对其经济不构成重大影 响，所以不愿承担耕地资源保护责任，欠发达地医面对与发达地区的巨大发展差 距，必定最大限度地去赢得发展菲农产业静据会与资金，将保护耕遣资源的希望 秦秀华：溅淡中凰耕地谶失的现状及对熊广西科学院学报2 0 0 4 年第3 期。 8 话耕i 邑蚤辣精哥瞳杖罐护 寄托在发达地区身上。我国到处可听到保护耕地资源的i l 乎吁。但，l 乎没看到对侵 占土地的妻接责任者的严惩，基层领导不会困遗法撬地面降职，龆会嚣以她尘葜于， 政绩卓著而升职。政府的默许是因为各类利益主体以耕地资源换取眼前利益的行 为与政府的短期目标具有一致性。 ( 三) 公权力与私权嗣混合豹行政管理俸铡 在土地集体所有制情况下，各级政府既是土地所有者，又是土地征用审批者、 使用者、管理者，集多种职能于一身。而无有效的监愣，地方政府作为相对独立 豹稠慈毫体只考虑尚部和短期豹缀济发展需要，滥用窜批权，大量征地和掇迂土 地，土地规划形同虑设，建设需求决定土地供熙，投资项目决定土地计划的问题 十分严熏。基层政府往往通过化攘为零的办法突破审批限额，普遍将城郊和交通 沿线的优质农田划佟城镶建设预黧穗，对中央政府应收取的主地收薤采取不摄、 少报出让金额或实物地租的做法留在地方。市县政府在农地转非中获取的收益大 多由地方政府作为预算外资金进行体外循环，农民、农村基层政府可以从农她转 替c p 获墩比稚攘韭受犬豹经济翻蕊，掰 ：i 不懂牺毁耕地资源。夭t | l 城弗郊送瓣经 地补偿赞更高，有些地方为了发展乡镇企业，补偿日常行政= _ = 支，积极推动农地 转非以筹集资金。对地方政府的土地的违法行为负有查处权的土管部门因隶属于 犀缀政府蠢难以行使其职权，连土地数据都不敢妻鑫实上报，越乡镇企业和农民# 法建房占地法律所规定的拆除和没收的办法很难实际操作。 ( 四) 耕地资源法律保护的不足 1 ，弦致法律保护豹不足 目前我国对耕地资源保护较多的是运用行政法的手段，建立了一系列保护耕 地资源的法律制度。这些制度主要肖土地用途管制制度、耕地资源总量动态平筏 索l 度、耪地资源保护銎标责饪制度、土遮开发熬理复垦毒l 度、主翅税费制度、耕 地资源占补平衡制度、基本农田保护制度和农用地转用审批制度等。这些法律制 度在对耕地资源的保护，防止耕地资源的破坏方面起了很大的作用，但也存在许 多不足。如耕地资源总量动态早餐法律制度豹褥致规矧没有充分考虑区域差异 性，缺乏现实可行性。又如在农用地转用审批法律制度中，农地征用的范围过广， 缺乏严格的审批，在比较经济利益的驱动下，耕地资源会大量向建设用地转化等。 2 晁事法律保护的不是 第一。农地产权制度的缺陷导致耕地资源保护的不力 9 一讳土学碱士| 掌蠡磐置 虽然我国现行的法律明确了农村土地的集体所有权，但含糊不清，形成了土 地所有权寝聂。掰以耱蟪资源减了秃人珍惜和保护的“密稽肉”，凡乎器级政府 都拿它来为自己的既得利益和执政业绩照务。所以，一轮一轮的“圈地运动”和 “私挖蘸占”就不足为惫了。 笫二耕地资源不能有效流转 我们匪 河执行醒家庭承包经营制度安撵下的土地承包经营极，就封b e 瑶有的 具体土地承包经营权的酱遍情形来看，其实质上的确是一种债权，而不是物权。 土筑承锈经营投豹债投镶质有羞其在法律效力上弱予物权蔼导致保护不力的阉 宵缺陷，不能有效解决土地使用权长期稳定与自主流转的问题。我国现行民法 上砖于耕地流转的法律和赞权利关系的规定不明确。耪地流转必然形戏辫建所鸯 者、承包者、经营者等多元利益主体。但在实际中，这种利益童体之间的责权利 荚系是苓赘确昭，域者是松敬的，这样使辫蟪资源豹流转受到鼹割。垂予耕地资 源不能有效的流转，创造最大的经济效益，因而使得许多农民把耕地抛荒，而进 城务工。 3 刑事法律保护的不足 我国测法对阉接破坏耕地资源驰行为的惩罚有非法转让、倒卖地馒用权 罪、非法批准征用、占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪和其他犯罪， 如重大环境污染豢故嚣；褥慰直接破嚣耕地资源行为的惩甏只有非法占溺农她 q b ，并且占用农用地罪不能准确反映犯罪的本质特征，犯罪的结果情节规定欠明 确，仪有本罪不足以对壹援破坏辩娥资源的费为给予有效豹刑事惩罚。雷对予其 他宣接危害土地资源的行为，法律土留绘行政法子以调控。 耕地资添流失豹原因潮然缀多，既寄经济上驰滕嚣，又有现行豹主地行致管 理体制上的原因和我国目前法律制度上的原因等。为了保护我国稀缺的耕地资 源，需要从制度主建立揉护耕地资源豹一系梦| j 机制。但鞭于篇幅，本文双重点搽 讨我网保护耕地资源的千关行政法律制度。 郭三德tt 克辍农秸琏溅转避穰中豹法律簿礴k 蘸 翳2 3 年第8 期。 蒲作培，非法占用农用地罪的司法适用与理性思考) ，和田师范专羊萼学校学报) 2 0 0 4 年第3 期。 l o 语辩地堂彝培精盘拄雌扩 第二章耕地资源保护的行政法制现状检讨 我国耕地资源行政法律保护可追溯到解放初期。1 9 5 3 年，国务院公布了国 家建设征用土地办法，自2 0 世纪5 0 年代到6 0 年代，中央政府公布了一系列国 家建设和农树宅基邈豹管理办法。强调嚣农用蟪尽囊不占用耕逮资源。到2 0 氆 纪8 0 年代，随着改革开放和社会经济的迅猛发展，我国耕地资源保护进入了一 个新时期。1 9 8 1 年，国务院发布了关于制止农村建房侵占耕地资源的紧急通 知，1 9 8 2 年，臀务院发撩了国家建 鼗征焉土地条例。8 e 年代歼始的辫翅资 源保护起始予政府对非农用地占用耕地资源和农业结构调整挤占大量耕地资源 而对国家整个粮食供应体系影响的关注，使我国开始黧视耕地资源总爨动态平衡 鞠实现主避利用优化配嚣豹闻题。1 9 8 6 年，全嚣入大常委会逶过7 土遣管理 法，土地保护和管理有了一个总纲。1 9 8 8 年，国务院发布了土地复垦规定。 1 9 9 8 年，土地管理法做了新的修订，国务院颁布了基本农田保护条例， 对耪地资源保护在各方猫傲出了更严格更蒸毒操捧性鹣卷9 度规定。此外，与保护 耕地资源有关的还有农业法、土地管理实施条例等法律法规。 一、耕地资源保护豹行政管理立法现状评介 我国相关耕地资源保护的行政法律管理制度比较多，但本文的熏点只限于以 土地管理法中有关耕地资源的若干行政法律制度为中心展开分析、评介。我 匿现行地管理法中骞关耕地资源保护瓣行政法律$ l 度主要有：主琏开发整 理复垦制度、耕地保护日标