城市公共开放空间规划指标和体系探索.doc

- 城市公共开放空间规划指标和体系探索 马培娟 左琦青岛市城市规划设计研究院【摘要】本文结合青岛市城阳区城公共开放空间专项规划实践，重点就公共开放空间的量化指标标准和体系构建进行了研究和探索，并提出规划控制实施措施。 【关键词】公共开放空间 指标标准 体系构建随着经济发展和城市化进程的加快、人们生活水平的提高、社会竞争的加剧、居民闲暇时间增多的发展趋势及全民健身运动的深入发展，越来越多的人日益关注户外生活品质，在工作之余能充分得到休息和放松的公共开放空间已成为人们的迫切需要。城市公共开放空间对提高城市空间质量、提高城市形象、改善城市环境等方面发挥着重要作用, 同时是承载市民休闲活动的重要舞台，还兼作避难和救灾场所，如同城市的脊梁一般，有“纲举目张”之效。近年来，城市公共开放空间越来越受到学者和官方的关注，针对性的研究大量涌现，许多城市开始进行专项规划，但城市公共开放空间的规划在我国还是新生事物，无具体规范和标准可依，如何进行规划控制是许多城市正在探讨的问题。本文结合城阳区城公共开放空间专项规划，通过对国内外有关城市对公共开放空间规划的研究，借鉴相关城市的经验，提出用地标准和服务范围的指标要求，探讨公共开放空间的体系构建。1 概念诠释和经验借鉴1.1 概念诠释1.1.1定义 城市公共开放空间的定义及范围从不同角度有不同的解释, 它的涵义随着时代变迁、研究的角度不同而不断的发展变化，具有太多的不确定性和复杂性。广义的城市公共开放空间可以认为是城市公共空间和城市开放空间的交集，从包含的内容来说，包括可亲近的公共活动场地和不可亲近城市开敞地。本次研究将公共开放空间定位为向市民全天免费开放，具有休闲、娱乐、交往、游憩、运动等休闲功能，经过人工开发的一定面积的室外公共活动场地。1.1.2分类 综合各种分类方法，公共开放空间有以下几种分类： 按照用地权属分类：独立占地、非独立占地。 按照开发主体分类：政府开发、市场开发。 按服务对象级别分类：市级、区级 、居住区级、小区级。按空间形态分类：街道类、广场类、公园类 、自然类。按场地位置分类：景观型、游憩型、生态型。 按照表现形式分类：绿化空间、广场空间、运动空间。 按照使用功能分类：政治性、商业性、休闲性、观赏性、交通性、宗教性、文化性、综合性。 按照空间形式分类点状、带状、面状。为更好与我国现有标准对接并在规划实施管理中方便控制管理，结合城阳区城实际本文主要按照-分类方法进行分类，-分类方法结合规划用地布局，可进行功能定位引导、空间形态和网络构建，本文不加赘述。1.2 经验借鉴1.2.1规划方法研究（1）荷兰的开放空间等级体系 荷兰在20世纪50年代建立了理想的开放空间等级体系，把开放空间提供设施的规模和性质与对这些设施需求的范围和特征联系起来，以吸引范围作为唯一的变量，解决开放空间需求与供给及其布局的对应关系。（2）巴黎空间均衡法 巴黎根据城市内部各区之间的开放空间的不均衡状态，使用空间均衡法，在规划中尽量把绿色空间插入高强度开发、人均开放空间相对较少的区域，使开放空间的分布在空间上趋于均衡。（3）伦敦空间分级系统 伦敦公共开放空间的规划建立了一套严格而完整的开放空间分级系统，该系统为伦敦公共开放空间的供给提供了基准尺度，其中环城绿带与都市开敞地构成了伦敦开放空间战略网络的基本结构。（4）西雅图开放空间的远景蓝图 2100年西雅图的公共开放空间规划共同为下世纪绿色基础设施做出远景规划，在灵活的多层次的GIS地图中描绘出了全面的20到100年间的绿色基础设施网络，革新了城市中按流域划分的规划单位，描绘出了未来的远景图画。（5）日本开放空间的综合功能 日本以开放空间系统化为主导的绿地配置，将休闲功能分散到邻近公园，形成邻近公园群，通过功能上有所侧重但是服务互相重叠的公园群形成综合功能开放空间系统。（6）深圳经济特区强调“公平”与“活力” 深圳经济特区公共开放空间系统规划结合深圳市的实际情况进一步界定了公共开放空间的内涵，确定将人均公共开放空间面积和步行可达范围覆盖率作为主要评价指标，通过保障足够的公共开放空间面积和数量、提高公共开放空间周边用地的功能复合性等具体手段，并建议加强政府实施监督和管理，以有效的实现“公平”与“活力”。1.2.2案例经验借鉴 通过研究以上的案例发现，指标控制和体系控制是目前世界各国比较常用的两种规划控制方法。指标控制主要从总量上进行控制，简单直接有利于普遍性的执行与评价，但往往在系统内部缺乏平衡，对于区域居民需求缺乏针对性。根据开放空间不同特征与居民需求各国正在尝试建立不同的系统加以控制。指标控制和体系控制相结合是目前各国积极探索的方向。 2 指标控制研究2.1 我国现行规范标准情况 城市公共开放空间系统是城市空间系统的一个重要子系统，必须经系统化的规划引导才能充分发挥其各种功能作用。我国规划法规中没有单独提出公共开放空间总体布局的要求，城市公共空间的控制内容分散在各相关规划内容中，难以从城市整体角度分析和选择公共开放空间布局，在规划设计与实施管理的过程中容易忽视城市公共开放空间系统的内在联系。目前我国也未有独立针对公共开放空间的规范标准，仅在相关规范中对属于公共开放空间重要组成部分的公共绿地有一定的设置要求，如在城市用地分类与规划建设用地标准中规定：规划人均绿地的单项建设用地指标不小于9，其中公共绿地不小于7/人。在城市居住区规划设计规范中规定：居住区内公共绿地的总指标，应根据居住人口规模分别达到组团不少于0.5/人，小区（含组团）不少于1/人，居住区（含小区与组团）不少于1.5/人。2.2 规划标准借鉴 国内外许多城市中把空间规模、服务半径和人均面积指标作为公共开放空间的指标标准。但是由于各城市人口规模、用地规模及建筑密度相差较大，前两项标准仅供参考，人均面积指标可给予很好的用地总量的指导，我们可以进行借鉴。总结国内外关于城市公共开放空间的人均用地面积指标有：美国国家游憩和公园协会（NRPA）建议的城市公共开放空间指标为 2542人。其中的城市开放空间包括市级、区级和社区级，以及生态绿地。英国游戏场地协会（NPFA）提出城市公共开放空间的“英亩（2.4公顷）千人”标准。换算为人均指标为24人，即包括人均16的户外活动场地和人均的儿童玩耍场地。深圳经济特区公共开放空间系统规划中设定了深圳特区人均公共开放空间面积配置标准的弹性区间：8.3人（独立占地）16人，其中，独立占地公共空间的人均面积不应少于 8.3 平方米；60%75% 的地区步行 5 分钟可到达公共空间。其中，80% 100% 的居住、商业、政府社团、工业和绿地等用地步行 5 分钟可到达公共空间。2.3 指标标准的建立 本次研究确定用地和服务范围标准两项标准，前者以量化的方法来引导公共开放空间；后者指导开放空间在空间上的分布。2.3.1用地标准 通过人均面积的指标控制方法，使公共开放空间与其使用人数进行数量化匹配，确立服务一定数量的人口需要配置的公共开放空间的最低标准。（1）总量标准：人均公共开放空间面积 青岛市绿地系统规划初步确定人均公园绿地面积：大于15。由于公共开放空间的概念范围大于公园绿地的范围，那么我们要确定的人均公共开放空间面积肯定大于其数值。考虑国外“开放空间”的概念还包含了“自然形成”（如郊野公园等）的公共活动场，其概念领域大于我们所要研究的“公共开放空间”，那么我们要确定的人均公共开放空间面积肯定小于美国国家游憩和公园协会建议的2542人和英国游戏场地协会提出城市公共空间的24/人标准。 城阳城区与深圳经济特区相比，深圳经济特区为我国新兴城市，城阳区城为青岛市的新城区，有一定的相似性，其指标对我们有很好的参考价值。考虑到本次规划的范围为城阳区的中心区，其开放公共空间的的标准还要高一些，那么我们要确定的人均公共开放空间面积要稍大于深圳经济特区8.3人16的弹性区间数值。综合参考以上标准，本次规划确定城阳区城的城市公共开放空间的人均总量标准为18人。 （2）分项标准：独立占地和非独立占地公共开放空间人均面积标准 由于公共开放空间并不是不是一个独立的用地概念，为了更好的进行规划管理和控制，规划的配置标准分为独立占地和非独立占地两大类来设定。独立占地公共开放空间指具有独立的土地权属的公共开放空间，通过控制性详细性规划来控制；非独立占地公共开放空间指设在用地单位内部，通过建筑退线等规划控制而实现的公共开放空间，主要通过设计要求来落实。 独立占地人均公共开放空间的构成： 公共绿地规划时落实城市用地分类中的在G1 类用地。城市用地分类与规划建设标准（及条文说明）中对公共绿地的人均建设标准是不低于。 广场用地规划时落实城市用地分类中S2 类用地。对广场用地的面积指标国家未有明确的指标。我们参考广东省城市广场规划设计指引中人均广场面积0.20.5指标。 体育用地规划时落实城市用地分类中的4 类用地。城市公共设施规划规范中对大中型体育设施的规定中，适合青岛的指标是人均用地面积0.60.7。 文化娱乐用地规划时落实城市用地分类中的3中具有公益性的C34、C35和C36类用地。 城市公共设施规划规范中对文化娱乐设施人均规划用地的指标的规定中，适合青岛的指标是人均用地面积0.81.0，其中属于公共开放空间范畴的图书和展览类占20%-35% ，影剧院、游乐、文化艺术类设施用地占文化娱乐设施规划用地的50%-70%，同时又规定其中具有公益性的比例分别为20%和50%。可以计算出公益性的文化娱乐设施人均用地面积指标范围为0.232 0.42。综合上述分项标准，确定城阳区城独立占地公共开放空间的人均标准不低于8.5人。非独立占地人均公共开放空间的构成: 居住社区内部公共活动场地居住区规划设计规范GB50180 (2002年版）中对居住小区内公共绿地（包括小区和组团的公共绿地）的指标，根据居住人口的规模达到1人。 单位内部公共活动场地现有规范中无具体的人均指标。在城市绿化规划建设指标的规定中规定，单位附属绿地占单位总用地面积比率不低于30%。一般单位总用地（城市用地分类中除去的 R、S、G、E 类用地）约占建设总用的40%-65%（居住用地占建设总用的20%-32%），经统计，城阳区城单位总用地占建设总用的36.5%，约为居住用地的2倍，建议城阳城区单位内部公共活动场地空间达到2人。 道路两侧绿地用地分类中道路两侧的绿地可进行开发，作为公共开放空间。经统计城阳区城规划道路两侧绿化带总用地约450公顷，根据规划区人口计算，规划人均6.5。综合上述标准，确定城阳区城非独立占地公共开放空间的人均标准不低于9.5人。2.3.2服务范围标准 指标控制主要从总量上进行控制，简单直接有利于普遍性的执行与评价，但往往在系统内部缺乏平衡，通过制定服务范围标准，控制其空间分布，满足居民需求的针对性，避免总量满足要求，而城市居民的需求却难以满足的情况。通常，5分钟路程是人们比较舒适的步行距离， 15分钟路程还是可以忍耐的步行距离，按照步行速度以5公里小时计算，则5-15分钟路程为 417-1250米 ，本次规划采取500米为步行可达居住社区外部独立占地公共开放空间合适距离。 服务范围标准： 步行500米可达独立占地的公共开放空间的范围覆盖率100%。3 体系构建探索3.1 等级体系构成 通过构建构成体系引导公共开放空间合理的分布，增强公共开放空间可达性、可参与性，体现青岛城阳海纳百川的城市气质。根据城阳城区的具体情况并考虑人的多元需要，将公共开放空间划分为四级： 本文提出社区的概念旨在把规划划分的单元与城市开发建设的单元进行有机结合。居住社区指以特定名称定义为基础的一定地理区域的社会群体，它包括以下特征：以居住建筑为主的一定地理区域，有一定数量的居住人口，有统一的地理名称，由物业相对封闭管理，形成一种独立防卫系统，居住者之间并有着较密切的社会交往，能产生明确“归属感”及“认同感”。单位社区指以特定名称定义为基础的一定用地的单位。3.2构成要素诠释 分别从服务范围、功能作用、规模指标要求、可达性标准四个方面对各级公共开放空间进行构成要素的诠释。等级服务范围功能作用规模指标要求可达性标准 社区级为单位社区的工作者和居住社区的居住者提供服务是单位社区和居住社区的公共活动如晨练、放松、休憩等活动进行的交往场所达到服务范围人口人均3，其中居住社区公共活动场地达到服务范围人口人均1，每处最小规模0.2公顷在单位社区和居住社区可见的范围内 居住区级为不跨越城市生活性主干道的居住区提供服务是居住区居民步行可达的集会、社会文化活动、健身活动进行的休闲场所达到服务范围人口人均0.5，每处最小规模1公顷出行时间小于5分钟，步行距离小于500米。 片区级为不跨越城市交通性主干道的片区提供服务是街道片区公共活动如集会、比赛健身、体育锻炼等进行的共享场所达到服务范围人口人均2，其中片区公园每处最小规模4公顷出行时间少于10分钟。步行距离小于1000米 市区级为城阳区甚至是青岛市提供服务节庆举办、比赛等室外大型公共活动进行的集会场所和市民游憩、运动和休闲的活动场所达到人均6，其中集中公园每处最小规模20公顷乘公共汽车可达，出行时间少于30分钟。 4 规划控制实施措施 在城市总体用地规划、控制性详细规划规划、城市修建性详细规划不同层面提出规划控制实施措施，是宏观的城市开放空间系统战略思想到具体微观得以实现的必要手段。4.1在城市总体用地规划层面上加强总量的宏观控制 应在总体规划或分区规划等宏观规划层面中进行原则、标准及位置的全面的规划控制，保证公共开放空间系统在城市宏观规划体系中得到控制。4.2在控制性详细规划阶段加强用地的落实 公共开放空间布局上的用地控制是实现总量控制的重要保证。控制性详细规划阶段，应将本次规划确定的各类独立占地的公共开放空间用地独立划分地块，保障用地不受侵占；同时，在现有的土地使用性质、建筑容积率、建筑后退红线、建筑高度等控制指标之外，增加公共开放空间的面积指标，保证在项目开发之前就得以规划上的控制指引和合理约束。4.3在城市修建性详细规划中加强审核 根据已建和未建社区级公共开放空间的规划具体分两种情况：（1）对现状已建成的社区就公共开放空间用地面积和使用功能满足的情况逐一进行核定和评价，对不能达到面积要求的社区，尽量通过对社区内现有空地或绿地的利用改造来满足。（2）对未建成的社区