（宪法学与行政法学专业论文）农民工子女受教育权探析.pdf

摘要 摘要 受教育权是公民的基本权利。受教育权的实现要求国家积极提供均等的受 教育条件和机会，公民通过受教育完善其人格及生存能力，获得尽可能的发展。 农民工子女是继“打工潮 之后，在城市化发展到新的“家庭化务工潮 阶段 中出现的“第二代移民，他们生活在城市但多数仍是农村户口，是“户籍农 民却又是“编外市民，尴尬的处境使他们的受教育过程备受关注。随着我国 城市化进程的不断加快，大量农村剩余劳动力涌入城市，在其背后是大批随迁 的农民工子女，他们中多数为义务教育的适龄儿童，由于相对滞后的户籍制度 以及义务教育制度等因素的制约，本应依法享有的平等受教育权仍缺乏应有的 保障，难以真正实现。他们已经远离农村却并不被城市彻底接受，渴盼和现实 的巨大落差使他们在城市接受教育的愿望遭遇诸多困境。保障农民工子女受教 育权的实现，不只关乎农民工子女自身的成长和发展，更是教育公平和社会公 正的体现。国家作为受教育权的义务相对人应积极履行义务，切实保障农民工 子女受教育权的实现。文章共分为三个部分探析农民工子女的受教育权问题： 第一章首先介绍了受教育权的概念，受教育权是公民的一项基本权利，在 权利体系中占重要地位，同时强调平等是受教育权的基本价值。而后着重分析 了农民工子女受教育权的内容，指出农民工子女的教育弱势地位，通过阐述受 教育权平等与弱势群体的特别保护，明确农民工子女受教育权实现中的国家义 务。 第二章着重分析了农民工子女受教育权的现状以及难以实现的原因。公办 学校和农民工子弟学校是农民工子女就学的两个最主要渠道，但在这两种就学 途径下都遭遇诸多问题。农民工子女在入学机会、受教育的过程中与流入地城 市户籍儿童相比存在诸多不平等。造成不平等的原因主要在于城乡经济发展的 巨大差距，而社会发展与制度滞后之间的矛盾则更加剧了这种不平等，导致农 民工子女受教育权难以实现。 第三章在前两章分析的基础上，探讨为实现农民工子女受教育权应提供的 保障。文章从立法、行政、司法三个方面提出措施，为实现农民工子女受教育 权提供保障。就立法保障而言，在对农民工子女受教育权立法保障的现状进行 摘要 总结后，提出增加政策法规的可操作性，完善细化相关的法律法规并制定教 育经费法。行政手段快速高效的特点使行政保障成为实现农民工子女受教育权 最重要的保障方式。政府应当从户籍制度、教育财政体制、对农民工子弟学校 的扶持和管理等方面进行积极地改革，完善相关制度从根源上解决问题，最终 达到保障的目的。司法保障方面，对现行的民事诉讼和行政诉讼在保障农民工 子女受教育权方面现状进行分析，探索完善农民工子女受教育权的司法救济。 关健词：受教育权农民工子女受教育权保障 a b s t r a c t a b s t r a c t e d u c a t i o ni se v e r yi n d i v i d u a l sb a s i cr i 出w h i c hr e q u i r e se q u a lc o n d i t i o n sa n d o p p o r t u n i t i e sp r o v i d e db yo u rc o u n t r y , p e o p l ec a nc o m p l e t et h e i rp e r s o n a l i t ya n d v i a b i l i t y , a n do b t a i nm o r ec h a n c e so fp r o g r e s s a l o n g 晰t l lt h em i g r a n tt i d ef r o m r u r a l a r e a , m i g r a n tc h i l d r e na r et h es oc a l l e d ”s e c o n d - g e n e r a t i o ni m m i g r a n t s ”i nt h ep r o c e s s o fu r b a n i z a t i o nd e v e l o p m e n t ，t h e i re m b a r r a s s i n gs i t u a t i o na r o u s em u c hc o n c e r nf r o m e v e r ya s p e c to fs o c i e t y w i 也c h i n a sa c c e l e r a t i n gu r b a n i z a t i o n , l a r g en u m b e ro fr u r a l s u r p l u sl a b o rs w a r mi n t oc i t y , m o s to ft h e i rc h i l d r e nw h oi ns c h o o l - a g ec a nn o te n j o y e q u a le d u c a t i o nb e c a u s eo ft h eu n r e a s o n a b l er e g i s t r a t i o ns y s t e m ，l a g g i n ge d u c a t i o n s y s t e m t h e yh a v ef a rf r o mr u r a la n dd i dn o tc o m p l e t e l ya c c e p tb yc i t y , t h er e a l i t y m a k et h e md i s a p p o i n t e da b o u tg e t t i n ge d u c a t i o ni nc i t y e n s u r et h ee q u a l i t yo f m i g r a n tc h i l d r e ne d u c a t i o n , n o to n l yr e l a t e dt om i g r a n tc h i l d r e ng r o w t ha n d d e v e l o p m e n t , b u ta l s oi nr e l a t i o nt ot h eg e n e r a li m p r o v e m e n ti nt h e 删i 够o ft h e w h o l en a t i o n , a n dt h ee d u c a t i o nf a i r n e s sa n ds o c i a lj u s t i c e t h eg o v e r n m e n ts h o u l d e a r n e s t l yp e r f o r mt h e i ro b l i g a t i o n s ，a n dp r o v i d ee q u a lc o n d i t i o n sa n do p p o r t u n i t i e s f o rm i g r a n tc h i l d r e n t h i st h e s i si sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t st o e x p l o r i n gm i g r a n t c h i l d r e ne d u c a t i o np r o b l e m s ： t h ef i r s tc h a p t e rf i r s t l yi n t r o d u c e st h ec o n c e p to fr i g h tt oe d u c a t i o n ；e d u c a t i o ni sa b a s i cr i g h to ft h er i g h ts y s t e m ，a n dp l a y sak e yr o l ei nc i t i z e nr i g h ts y s t e m s e c o n d l y a n a l y z e st h ec o n t e n t so ft h em i g r a n tc h i l d r e ne d u c a t i o n ，p o i n t so u tt h er e a l i t yo ft h e v u l n e r a b l ep o s i t i o n ，c l e a rt h ee q u a l i t yo fm i g r a n tc h i l d r e ne d u c a t i o n 刚时i st h e b a s i cv a l u et oe d u c a t i o nr i 龇a n dp o i n t so u t t h a tt h em i g r a n tc h i l d r e ns p e c i a l p r o t e c t i o nt ot h er e a l i z a t i o na n dt h en a t i o n a lr e s p o n s i b i l i t yt oe d u c a t i o n t h es e c o n dc h a p t e rg e n e r a l i z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no fm i g r a n tc h i l d r e na n dt h e r e a s o n p u b l i cs c h o o l sa n dm i g r a n tw o r k e r sa r et w om a j o rc h a n n e l sf o rm i g r a n t c h i l d r e nt oa a e n d i n gs c h 0 0 1 n e v e r t h e l e s s ，i nr e a l 咄m i g r a n tc h i l d r e nh a v em o r e u n e q u a lp h e n o m e n ac o m p a r e dt ol o c a lc h i l d r e ni nl o t so fa s p e c t s t h ef u n d a m e n t a l r e a s 0 1 1 sc a u s i n gi n e q u a l i t yi st h eh u g eg a pb e t w e e nu r b a na n dr u r a le c o n o m i c i i i a b s t r a c t d e v e l o p m e n t , b u tt h e m a i nr e a s o nl i e s i nt h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e ns o c i a l d e v e l o p m e n ta n ds y s t e mh y s t e r e s i s ，s u c ha st h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e ma n d e d u c a t i o ns y s t e ml a g sb e h i n dc a u s em i g r a n tc h i l d r e ne q u a le d u c a t i o nd i f f i c u l tt o a c h i e v e n et h i r dc h a p t e rb a s e do nt h ef i r s tt w oc h a p t e r s ，p r o v i d e dp r o t e c t i o nf o rm i g r a n t c h i l d r e ne d u c a t i o n i nt h i sc h a p t e r , it h i n kw es h o u l dp r o v i d e dp r o t e c t i o ni nt h e a s p e c t so fl e g i s l a t i v e ，a d m i n i s t r a t i v ea n dj u d i c i a l i nt h el e g i s l a t i o np e r s p e c t i v e ，i n s u m m a r yt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fl e g i s l a t i v ep r o t e c t i o n , w es h o u l dp u tf u r t h e rp e r f e c t i nr e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，a n de n a c tl a w sa b o u te d u c a t i o nf u n d sa ss o o n 嬲 p o s s i b l e t h ec h a r a c t e r i s t i c so fa d m i n i s t r a t i v ew h i c hi sf a s ta n de f f i c i e n t , d e c i d e dt h e a d m i n i s t r a t i v es a f e g u a r di st h em o s ti m p o r t a n ts a f e g u a r dw a y sf o rm i g r a n tc h i l d r e n s e d u c a t i o n g o v e r n m e n t sa n do t h e ra d m i n i s t r a t i v en e e dg r a d u a l l yr e f o r mr e g i s t r a t i o n s y s t e m ，t h ee d u c t i o nf i n a n c es y s t e ma n dt h em a n a g e m e n to fm i g r a n tw o r k e r sf r o m s e v e r a la s p e c t ss u c h 嬲s c h o o le f f e c t i v e l yw o r k , a c h i e v ef i n a l l ys e c u r i t yp u r p o s e s i n t h ep e r s p e c t i v eo f j u d i c i a lp r o t e c t i o no fc u r r e n tc i v i ll i t i g a t i o n ，a n a l y z et h ep r o t e c t i o n o fm i g r a n tc h i l d r e ne d u c a t i o nf r o mt h ec i v i lp r o c e d u r el o wa n da d m i n i s t r a t i v el a w , a n dk e 印e x p l o r i n g j u d i c i a lr e l i e ff o rt h em i g r a n tc h i l d r e ne d u c a t i o n k e yw o r d ：r i g h tt oe d u c a t i o n ；m i g r a n tc h i l d r e ne d u c a t i o n ；p r o t e c t i o n 1 引言 1 引言 自二十世纪八十年代起，伴随着我国改革开放与城市化进程的逐步推进， 农村的剩余劳动力大规模外出就业向城市转移，流动人口大量出现。根据国家 统计局农民工统计监测调查，截止2 0 0 8 年1 2 月3 1 日，全国农民工总量为2 2 5 4 2 万人。其中本乡镇以外就业的外出农民工数量为1 4 0 4 1 万人，占农民工总量的 6 2 3 。【l j 由于农民工具有“分批迁移 的流动特点，且随着早期流动人口在城 市生活趋于稳定，农民工“家庭化 的流动方式逐渐处于主导地位，并呈现明 显的“常住化 特征，随进城务工的父母流入城市的农民工子女逐年增多。 农民工子女是继“打工潮 之后，在城市化发展的新阶段即“家庭化务工 潮 中出现在城市的“第二代移民”。他们已经远离农村却并不被城市彻底接受， 是“户籍农民却又是“编外 市民，渴盼和现实的巨大落差使他们承载了太 多异于同龄人的“生命之重，农民工子女在“流入地”和“流出地”的夹缝中 显得风雨飘摇。 受教育权是公民的一项基本权利，是个人生存和发展的有力保障，下一代 的未来承载着太多上一代的期望，人们从对农民工群体的关注逐渐扩展到与其 相关联的其他主体、制度和社会现象，农民工子女的受教育权问题成为关注的 热点问题。从2 0 0 1 年专门提出解决农民工子女就学问题的“两为主 政策，到 2 0 0 8 年强调将农民工子女接受义务教育纳入公共教育体系，再到2 0 1 0 年删除可 对农民工子女收取借读费的规章条款，国家通过颁布一系列的法律法规保障农 民工子女的受教育权，农民工子女的受教育权问题在国家和社会民众的关注和 努力下有较大的改善。但是，由于“二元 经济体制、滞后的社会制度、不完 善的救济等诸多因素的影响，使得农民工子女的受教育权依然存在诸多问题， 在实践中并未完全落实到实处。解决农民工问题的政策，如以公办学校为主就 学、取消借读费用等，在推行的实践中遭遇诸多现实问题，政策的落实不容乐 观。一些地区公办学校对农民工子女而言依旧“一位难求 ，借读费则被重新包 装，“换汤不换药 的以“赞助费 “择校费 等形式出现，农民工子女的受教 育权依然难以保障。本选题正是基于对这种现实的关注，通过运用法理的分析 方法，对受教育权利和弱势群体的平等受教育权进行理论分析，通过对现状中 存在问题的梳理，结合社会现实以及最新的教育动态，找到问题背后的经济、 1 引言 制度、法律等深层次原因，并针对原因提出相应的策略。对农民工下一代的关 心和研究对于全面保障农民工权益、深化社会改革、促使完成社会融合和制度 过渡都具有十分重要的意义。 义务教育适龄儿童，指年龄在6 1 4 ( 偏远落后地区可推迟一年) 周岁间， 具有学习能力进入学校接受义务教育的儿童。根据我国的实际情况，依据户籍 和接受教育的地点不同，可以将义务教育适龄儿童分为三类：城市户籍义务教 育对象、农村户籍在地义务教育对象和农村户籍非在地义务教育对象。农村户 籍非在地义务教育对象就是本文所要讨论的农民工子女。 农民工子女，这是在中国城乡分割的户籍制度下形成的特殊称呼。关于“农 民工子女，有各种不同的称谓，如“流动人口子女”、“城市流动儿童”、“外来 务工人员子女 、“非户籍务工人员子女 、“进城务工人员随迁子女”等等，均 指的是同一群体，本文不作严格区分。鉴于本文的研究视角，农民工子女只指 跟随进城务工的父母一起在城市生活居住的，处于接受义务教育年龄阶段的少 年儿童。该概念包含两方面涵义： 第一，户籍限制。本文中农民工子女指其父母或其监护人在城市居住或工 作但是不具有所在城市的户籍，其本人也不具有入学地户籍。因此对于那些父 母或监护人的户籍及其本人的户籍为所在地户口的则不在此范围内。 第二，就学阶段限制。本文所讨论的农民工子女仅指义务教育适龄阶段的 少年儿童，一般是指6 - 1 4 周岁之间，据我国教育法规定，落后地区的儿童入学 年龄可推迟一年。不包括随父母进入城市生活的6 岁以下和1 4 周岁以上的儿童 和少年。在此义务教育适龄阶段范围内，既包括出生在农村之后随父母进城的 少年儿童，也包括父母进城务工后在城市出生并留城生活的少年儿童。 2 2 农民工子女受教育权概述 2 农民工子女受教育权概述 2 1受教育权概述 2 1 1受教育权概念 自2 0 世纪5 0 年代以来，由于国际社会对基本人权和自由的日益重视，现 今世界上多数国家的宪法都确认了公民受教育的基本权利。受教育权在一定程 度上是权利主体享有其他宪法基本权利的基础和前提，因而学者们在不同时期 从不同角度提出了有关受教育权的概念。龚向和教授在其专著受教育权论 中对学界关于受教育权概念作出了详细梳理【2 】。按照受教育权概念与国家权力义 务的关系分析，我们可以将相关概念分成三种类型： 第一类解释只指出受教育权的权利内容和权利的主体享有和实现此权利的 途径。例如认为受教育权是“公民在各类学校、各种教育机构或通过其他途径 学得文化科学知识，提高自己的科学文化业务水平的权利 ；这种解释忽视了与 受教育权对应的法律义务，仅单方面强调公民享有受教育的权利。受教育权享 有者的权利很难自我实现，必须在与权利相对的义务承担者的配合下才能从应 然转为实然。因此在解释受教育权时应当强调受教育权的义务主体应做的义务 行为。 第二类解释的受教育权概念认可公民受教育实现中的国家义务，但此类解 释认为受教育权概念中的国家义务是国家的消极不干涉义务，这一解释在2 0 世 纪之前的自由资本主义阶段比较盛行。此时的受教育权被认可为自由权，强调 国家的不干涉义务，只要少数不为衣食困扰的富裕者才能真正享有。 第三类解释从公民和国家权利义务关系的角度，在强调公民权利的同时， 指出受教育权的概念中应有的国家义务不仅包括消极的不干涉义务还包括积极 的保障义务因素。在2 0 世纪以来的福利国家的语境下，此时所说的国家义务已 经由先前的消极的不干涉义务转变为保障受教育权实现的积极作为义务。受教 育权也被归类为社会权，认为其具有要求国家给付的特点。 通过对受教育概念的综合分析，龚向和指出，受教育权是指公民依法享有 的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来发展个性、才智和 身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利。【3 】由此可以看出受教育权 3 2 农民工子女受教育权概述 涉及到以下几个方面内涵：第一，受教育权的权利主体是全体公民。受教育权 是公民享有的普适性权利，它不因人的性别、种族、宗教信仰等原因而有所差 异。第二，受教育权的目的是个体获得平等的生存和发展机会，个人通过学习 完善自身的才智和能力获取进一步的发展。受教育权不仅是一项基本权利，而 且在一定意义上也是实现其他基本权利的前提，接受教育是公民奠定自我基础， 获得平等生存和发展的机会，实现其所拥有的其他各种权利的重要条件。“人只 有靠教育才能成人，人完全是教育的结果。”【4 】公民通过受教育权完善其人格及 生存能力，获得尽可能的发展。第三，受教育权的义务主体主要是国家。任何 一项权利都是权利和义务的对立统一体，因此个人所享有的受教育权的权利内 容便是国家所承担的促进和保护受教育权的义务内容。公民的受教育权( 尤其 在受义务教育阶段) 要求义务相对方积极的提供机会和相应的条件来保障受教 育权利主体实现其应有的权利。 2 1 2 平等是受教育权的基本价值 平等历来是人类社会不断追求的崇高目标。1 7 7 6 年美国的独立宣言中 宣称：人类平等被创造乃自明之理。1 7 8 9 年法国人权宣言也强调：“在权利 方面，人们生来而且始终是自由平等的。平等权，指人们在法律上一律平等， 具体而言包括以下内容：在消极方面，不承认任何人在法律上享有“特权”，否 认一切特殊待遇；在积极方面，承认所有人们享有同等的地位，国家对一切公 共设施的利用，对于一切公共机构的职务与位置，除法定的知识和道德条件外， 不得特设其他限制；在义务方面，应使人们的负担真正平等。【5 】在权利的原始谱 系上，每个人享有的基本人权都是均等的，权利在实际中之所以存在差异是后天 政治、经济、文化差别的结果，但是这并不妨碍我们不懈努力追求权利平等的理 想。在超越了身份制、等级制等将教育视为少数人特权的历史阶段后，社会政 治、经济、文化领域的平等权利在教育领域延伸发展成为教育权利平等的理念， 受教育权逐渐演变成受宪法和法律保护的“人人都享有的权利，平等接受教育 的权利作为一项基本人权，成为现代教育的基础价值之一。 平等的接受教育是保障公民享有其他平等权利的基础。受教育权作为一项 基础性权利，常常被人们描述为是“增强能力的权利 。在实践中，国家多以立 法的形式强调公民享有的各项基本权利，而对于公民个体而言，要使得权利真 正实现则需要有行使权利的能力。因为，无论法律对权利的规定多么完备，如 4 2 农民工子女受教育权概述 果个人的权利被侵犯时根本不知晓或者不知道如何保护权利，那么权利对于个 体而言也形同虚设。毕竟，承诺权利是一回事，而实现权利则是另一回事。权 利能力的获得，必然要以一定的教育为前提。所以，“实质平等的保障，在近代 福利国家中的展现，就是通过法律、社会、经济制度，积极保障教育机会及工 作机会的平等。教育平等权在整个福利国家和公民社会权利的实现中占有重要 的地位。可以说，在很多情况下，没有教育平等权的实现，其他权利往往都要 化为泡影。”1 6 j 2 2 农民工子女受教育权 2 2 1农民工子女的平等受教育权 受教育权平等按照横向划分可以分为义务教育阶段和非义务教育阶段，而 每一个阶段的平等又都包含三个层次，即教育起点的平等、教育过程的平等和 教育结果的平等。“由于出身和天赋的不平等是不应得的，这些不平等多少应给 予某种补偿，这样，补偿原则就认为，为了平等地对待所有的人，提供真正的 同等机会，社会必须更多的注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人 们。”r 7 因此真正意义上的平等应当是公正的平等，具体而言就是平等的对待平 等，不平等的对待不平等，同时对于不平等下的不利者给予适当的补偿。教育 平等是“指公民不分种族、民族、性别、职业、社会地位、财产状况、宗教信 仰等，在享受教育方面有平等的权利，每个人有平等的入学机会，在教育过程 中受到平等对待，以及有平等的成就机会。”【8 】因此，受教育权平等的表现主要 可包括如下方面：第一，人即目的，对个人来说受教育的最终目标是为了获得 个体更进一步的发展，因此只有平等的对待每一个个体，尊重并保障其基本人 权的实现，才符合教育平等的原则；第二，受教育权利的平等，即任何的个体 无论其社会阶层、地域、民族、经济背景等状况如何均享有平等接受教育的权 利；第三，受教育的起点平等，即每个人都应有机会不受任何歧视开始自己的 学习生涯，这是教育平等最低层次的要求；第四，教育过程的平等，即所有人 在受教育过程中均得到同等的对待，既包括享有物质条件上的平等，也包括精 神上受到平等的对待；第五，教育结果的平等，即促使学生取得学业成就的机 会平等以及对所取得的学业成就一视同仁的公正评价；第六，合理的差别对待， 机会均等在实践中不可能机械式地实现，由于受教育者个人的天赋、能力和际 5 2 农民工子女受教育权概述 遇可能存在较大差异，因此要实现教育平等应当依据需要对每一个个体提供不 同的教育待遇。但是必须强调这种差别性原则的前提是要使社会中处于最不利 地位的人获得最大的利益。 因此，笔者认为，农民工子女的平等受教育权至少应当包括如下具体内容： 第一，就教育起点平等而言，农民工子女和城市户籍儿童应当享有平等的入学 机会，在就学途经上不受歧视；第二，就教育过程平等而言，农民工子女在受 教育过程中机会平等和待遇平等，主要是指农民工子女应当享有和城市户籍学 生同等质量的教育资源，包括校园设施、师资力量、政策保障等各种因素。此 外在受教育的过程中教师应当一视同仁，不能因为学生的家庭背景、经济条件、 教育程度等原因歧视性对待。第三，就受教育结果平等而言，农民工子女受教 育的结果应当得到公平的评价。此外，由于农民工子女受教育群体的特殊性， 国家还应当依据其特点制定倾斜性的政策对其受教育权进行保护。 2 2 2 农民工子女的教育弱势地位 在现实生活中，社会进步为每个人带来好处，而社会代价却往往由相对处 于弱势的社会群体承担。我国城市化的过程中，大批农民工进入城市为城市的 建设和社会经济的飞速发展作出卓越的贡献，但是由于身份的障碍和制度的困 境，农民工群体很难在城市经济发展的过程中获取相应的权利，相反在城市化 的过程中农民工多处于“边缘人”的尴尬地位，成为典型的弱势群体代表。 弱势群体是相对于社会优势或正常群体而提出的概念，该群体在享有权利 方面具有相对“低下”的状态，导致这种弱势地位的原因可能是客观的自然原 因，也可能是主观的人为因素。前者如先天的残疾或者性别的差异，后者如制 度造成的社会歧视。概括而言，弱势群体是指一个在社会资源分配上具有经济 利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。呻1 弱势 群体一般具有两个基本特征：一是社会弱势群体中的个人及家庭生活相对于正 常群体处于“低下 状态，达不到社会所认可的最基本标准；二是一般弱势群 体拥有的社会资源和条件有限，难以依靠自身的力量改变其弱势地位，需要国 家和社会力量给予支持和帮助。对弱势群体的补偿是文明社会衡量社会公平的 重要尺度之一，因为在促进社会不断发展的同时应当将不可避免的社会代价降 低的最小，而弱势群体往往在现实生活中承担着社会发展带来的不利代价，因 此从该意义上来说，帮助弱势群体是整个社会的责任。欧美国家通过建立社会 6 2 农民工子女受教育权概述 福利和社会保障制度，对社会资源进行再分配来保障弱势群体的享有权利。我 国的社会保障体系还有待进一步完善，对弱势群体的保护还存在诸多不足。由 于农民工子女弱势群体地位的影响，作为“二代移民”的农民工子女在受教育 的过程中遭遇诸多困境，成为受教育权中的弱势群体，处于教育弱势地位。通 过对上述弱势群体的分析，我们也可以归纳出教育弱势群体，实际上就是指那 些由于生理、经济或其他客观原因使其在享受教育权时处于不利境地、需要特 别保护的人群。【l o 】我国教育法所关注的弱势群体主要包括少数民族、残疾儿童、 以及流动人口受教育者( 包括农民工子女) 等特殊受教育对象。教育弱势群体 在受教育中的“低下状态，违背了受教育权平等的基本理念。 2 2 3 农民工子女受教育权实现的国家义务 国家是保障农民工子女受教育权实现的主要义务主体，国家的义务主要体 现在两方面：其一，国家保障农民工子女受教育权的实现；其二，国家保障农 民工子女受教育权平等。就保障农民工子女受教育权平等而言，又包括保障农 民工接受教育权利的平等和保障教育资源的平等投入。 首先，国家保障农民工子女受教育权的实现。如前文所述，受教育权实现 的义务主体主要是国家，尤其在义务教育阶段。国家在义务教育阶段承担一种 整体性义务，即一方面，国家有义务提供免费义务教育；另一方面国家在义务 教育中还必须承担能够保证受教育权充分实现的其他义务。这意味着国家应当 提供足够的教育设施和师资力量，投入充足的教育经费，建立起符合现代教育 基本特征的各种形式与层次的教育。实现农民工子女受教育权要求国家积极地 作为，只有国家积极主动地为农民工子女提供必要的受教育条件，采取有效措 施改善实践中存在的诸多不同等因素，才能真正保障农民工子女受教育权的实 现。 其次，国家保障农民工接受权利的平等。受教育权是关乎人的生存和发展 的基本人权，对弱势群体而言，平等受教育权是弱势群体摆脱不平等的重要途 径，对于改变他们的弱势地位和命运尤为关键。对于由于自然的、历史的、经 济的等诸多方面造成的不平等低下状况，都应当能够从教育制度上得到补偿。 国家的责任在于应当以最公正公平的方式在公民接受教育过程中采取一切可能 的治理手段，充当维持公平平等的调节力量。此外，受教育权平等所包含的平 等性一方面要求在公平合理的基础上保护教育弱势群体的机会平等和待遇平 7 2 农民工子女受教育权概述 等，另一方面针对教育弱势群体的弱势地位，应根据不同的特殊情况而给予保 护。国家应当公平地分配各种教育资源，主动采取措施消除在获得教育方面所 存在的各种歧视与不平等，教育机会和条件应当毫无歧视地提供给所有的人， 尤其是在社会中处于弱势地位的群体。“在社会的所有部分，对每个具有相似动 机和享赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就。那些具有同样能力和志 向的人的期望，不应当受到他们的社会出身的影响，这是平等的基本要求。”【l l j 基于农民工子女在现实生活中处于弱势地位的事实，农民工子女有要求国家给 予其平等受教育权特殊保护的权利。 再次，国家保障教育资源的平等投入。国家充足的教育资源投入是实现公 民接受教育的起点和前提性的物质保障，教育资源是国家公共资源，因此公民 应当有平等享有公共教育资源的机会。国家对义务教育的学校应当提出大致相 同的投入，使每个受教育者达到基本教育的目的。实践中我国的教育资源投入 存在严重失衡。城乡之间、区域之间教育资源的巨大差异，促使受教育主体集 中向少数教育资源富足的城市流动，这也是城市农民工子女大量存在的主要原 因。 因此，笔者认为要实现农民工子女的受教育权，国家应当至少负有三个方 面的义务：首先，国家负有不予侵犯农民工子女受教育权的消极义务。实践中 一些滞后的政策制度对农民工子女就学人为制造障碍即是违背此种消极义务； 其次，国家负有给予受教育条件的义务，受教育权实现的义务主体主要是国家， 尤其在义务教育阶段，国家有义务提供免费义务教育，承担一种整体性义务。 这意味着国家应当投入充足的教育经费，提供符合现代教育特征的教学设施和 师资力量，保障各种层次和形式的受教育条件；再次，国家负有保障受教育权 实现的积极义务。国家不仅要提供足够的受教育资源，而且保障各种教育资源 得到公平合理的分配，积极主动地采取措施消除在受教育方面存在的诸多不平 等和歧视，通过制定倾斜性政策对教育弱势群体实施特别保护，使所有人无歧 视的享有均等的受教育机会和条件。 8 3 农民工子女受教育权的现状 3 农民工子女受教育权的现状 3 1 农民工子女受教育权的困境 改革开放后，我国进入社会转型期，随着市场化、工业化、和城市化进程 的日益加快，农民也从以往封闭的乡村世界中解放出来，开始大规模的涌向城 市，其背后的随迁子女人数也在不断扩张。2 0 0 3 年全国妇联和国务院妇女儿童 工作委员会根据第五次全国人口普查结果推算出农民工子女将近1 5 0 0 万人。据 有关专家预测到2 0 2 0 年我国农民工子女将达到2 0 0 0 万人左右。【1 2 】由此可见， 农民工子女人数在未来依然会持续增长。虽然近年来城市农民工子女的教育问 题在政府的关注以及社会和家庭的共同努力下有了很大的改观，但是毋庸置疑 农民工子女的教育在实践中依然不容乐观。目前农民工子女在居住城市的就学 途径主要分三种：第一，就读于公立学校：第二，就读于正规民办学校，此类 民办学校一般收费较高多出现在经济发达地区。第三，就读于打工子弟学校。 在三种就学途径中均存在诸多不平等问题。 3 1 1流入地政府被动的“有限接纳 近年来城市农民工流动人口继续呈现迅速增长的态势，“两为主”政策要求 解决农民工子女就学问题要以流入地政府管理为主。而我国目前实施的是以县 为主的义务教育财政体制，义务教育经费主要由地方财政承担。随着农民工子 女的不断涌入，一些流入地政府的财政支出压力也持续增大，一些地方政府担 心“政策落实越好，农民工子女求学数量越多”，导致流入地的教育资源紧张， 增加当地的财政负担。在这种情形下，各地在落实“两为主 的政策时多持被 动的“保守式 解决问题的倾向，因此“有限接纳”就成为大多数地方政策的 主流。各地在落实以“流入地”为主的政策时，普遍都会人为地制定一些限制 性条件，抬高对农民工子女入学的招收门槛，最突出的表现就是在招收时“卡 身份 或者“卡学位 ，前者是要求农民工出具多个部门颁发的证明且不同的地 区有各自不同的要求，只有证明齐全其子女方可入学；而后者则是在城市学校 教育质量不均衡的情形下，一些地区所谓的“优质学校学位只对本地户籍学 生开放，或者只为农民工子女留出极少量的空缺，使其经过“严格筛选”后方 9 3 农民工子女受教育权的现状 可获得。另外，大多数城市还没有专项的资金支持农民工教育问题，而且在相 关政策的落实中也缺乏有效地监管。因此，“有限接纳 成为多数城市采取的策 略，“以流入地政府为主 的政策在落实中仍难逃“本地为主、本地优先 观念 的制约，使政策在落实中被打折扣。 3 1 2 入学机会的不平等 获得平等的入学机会是接受所有教育的起点，是受教育权其他权能存在与 发展的前提性权利。在义务教育阶段，凡符合法律规定的适龄儿童，都应当依 法享有同等的机会进入国家设立的学校接受义务教育，不受地域、家庭出身、 社会经济地位等其它客观因素的制约。农民工将学龄子女带进城市求学的主要 目的就是为了让孩子接受更优质的教育，而公立学校因为有政府在政策和财力 上的支持，往往在教学设施和师资配备上比较有保障。因此农民工子女家长在 有机会选择的情况下大多希望子女能够就读公立学校。另外，从政策上来看， 早在2 0 0 1 年国家对于解决农民工子女就学问题就提出了“两为主”的解决方针， 即“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主 的基本原则和基调。 由此可见，在接收农民工子女就学方面，公办学校应承担主要责任。自0 8 年开 始我国开始逐步在全国范围内免除义务教育阶段学生的学杂费，公办学校是这 一政策最主要的执行者，没有学杂费得顾虑这也使得农民工子女家长对孩子就 读公办学校的期许更加强烈。在诸多政策的推动下，一些农民工子女就读公立 学校的愿望也能够得以实现。但与此同时，我们仍应当客观的认识到在实践中 民工子女就读公立学校这一路径中依然存在着重重的障碍。 3 1 2 1公办学校缺乏接收农民工子女的动力 首先，在以往公办学校接收农民工子女就学时往往收取高额的借读费，这 种利益的驱使成为早期公办学校接收农民工子女的动力。随着国家取消借读费 政策的出台，对实践中公办学校招收农民工子女就学也产生巨大影响。目前， 大多数接收农民工子女的公办学校基本都由当地教育行政部门指定，由于农民 工子女在城市大多分布在城乡结合部，集中的特点尤为明显。出于对就学成本、 交通情况等因素的考虑，农民工子女聚居地附近的公办学校往往在指定接收时 承担重任，使得这些学校面临班额增大、管理成本上升、教师工作量加重等问 题。在这种生源严重供大于求的情况下，实践中此类公办学校的做法通常分两 1 0 3 农民工子女受教育权的现状 种：一种就是利用“僧多粥少 的现实，在利益驱使下，不顾国家取消借读费 的政策，依然对农民工子女收取高额借读费，或者使借读费改头换面以一种更 为隐蔽的形式附加于想要入学的农民工子女身上。另一种做法是执行政策规定， 不收取额外的费用，但是在没有该部分额外利益刺激下，学校则从管理成本及 教师工作量等层面考虑，“严格 遵守教育部门规定，按照最低标准规划班容量。 例如，在有借读费收入的刺激下，学校往往尽可能多的增大班容量，甚至班级 能挤下多少就招收多少，而取消借读费之后，以前曾经可能容纳过6 0 、7 0 人的 班级，现在却“模范”遵守教育部规定只招收4 5 人。虽然此做法能够在一定程 度上保证对已招收学生的管理质量，但是在公办教育资源总量不增加的情况下， 客观上确实使能够进入公办学校的农民工子女数量减少。总之，不论是“被收 费”还是“被减员，无疑都增加了农民工子女进入公办学校的难度。 其次，由于一些地方中小学发展不均衡，存在着实质的优劣之别，划区域 招生在这些地方很难真正实现，“择校热的问题普遍存在。一些本地户籍地家 长在为子女选择学校时不惜交纳高额的赞助费、借读费等额外费用，不计成本 的去选择一些教育质量高但是不属于本学区的学校。相比于那些跨区就读的户 籍生所交纳的高额赞助费，政策中对接收农民工子女的公办学校所给予的生均 补贴就显得微不足道，使政府在财政上对公办学校的激励力度大打折扣，公办 学校依旧缺乏接收农民工子女的动力。 再次，公办学校接收农民工子女往往意味着更大的责任和更多的付出，因 此这些学校很难以积极地态度无差异的接纳农民工子女就学。一方面因为农民 工自身的职业流动性大且一般收入较低，很难给子女提供较好的学习环境、学 习工具、课外读物等辅助学习的资源，同时农民工子女在户籍地接受的教育较 之城市而言相对落后，使其往往给人留下“底子弱，成绩差”的印象。一些公 办学校很难转变观念，正确的正视这种差异性，而以农民工子女影响学校教学 质量为由拒绝接收其入学。另一方面一些本地户籍生家长对农民工子女抱有歧 视的态度，他们不愿意自己孩子所在的学校接收农民工子女就学，这也在一定 程度上影响了公办学校接收农民工子女的积极性。 3 1 2 2 农民工子女入读公办学校手续繁多 在实践中，一些愿意接收农民工子女的学校也往往设定各种限制性条件， 抬高进入的“门槛 。如要求各种证件、在城市生活的年限、稳定的住所以及工 3 农民工子女受教育权的现状 作等等。据北京市教育委员会关于2 0 0 8 年小学初中入学工作的意见，在做 好来京务工农民子女义务教育工作的相关政策中，农民工子女要进入公办学校 就读则需要开具“在京借读证明 ，而在京借读证明则要求必须“五证”齐全， 其中包括户口薄、暂住证、务工证明、居住证明、户口所在原籍无人监护证明 等。农民工群体在实际的操作中面临一些现实困难，例如，务工证明大多是以 劳动合同的签订为依据，但是根据国务院研究室2 0 0 6 年4 月发布的抽样调查数 据显示，农民工劳动合同签订率仅为1 2 5 。因此能够出具务工证明的农民工所 占比例并不高。再以居住证明为例，据九大城市调查，流动人口中9 0 4 7 的流 动家庭租用住房，2 7 9 借房，在所在市已购房的家庭仅占6 6 3 。城市的房价 一般相对较高，而农民工一般在城市中的收入又非常低，因此租房是大多数农 民工的选择。在某些地区，出具出租证明是需要提供房东税票的，而事实上很 多房东出租住房后并没有纳税，也无法提供税票，这样出具“居住证明也不 是一件容易的事情。手续不全，农民工子女自然不能入读公办学校。另外复杂 的办证程序使得本就信息资源贫乏的他们对公办学校也只能望而却步。 3 1 3 受教育过程的不平等 3 1 3 1 不恰当的“特殊待遇 已经进入公办学校就读的农民工子女也时