（法学专业论文）论美国金融消费者保护局的建立及其对中国的启示.pdf

摘要 为了应对金融危机，美国对金融监管体系进行了彻底地改革，最核心的变化 是将金融消费者保护作为了加强金融监管的出发点，专门设立了金融消费者保护 局。加强对金融消费者的保护是全球金融监管的整体趋势，其不仅关系着金融消 费者的微观利益，对促进金融体系的稳定与安全也具有重要意义。 本文将从金融消费者保护局法案的文本出发，分析美国金融消费者保护 局的设立背景、具体职能及其利弊，并且借鉴美国的经验，结合我国目前金融消 费者保护的现状，对我国今后的金融监管工作提出一定的建议。 关键词：金融消费者，金融消费者保护局，金融监管 a b s t r a c t i no r d e rt oc o p ew i t ht h ef i n a n c i a lc r i s i s ，t h eu sg o v e r n m e n th a sm a d ea t h o r o u g hr e f o r mo ft h e i rf i n a n c i a lr e g u l a t o r ys y s t e m o n ei m p o r t a n tc h a n g ei st h a t f i n a n c i a lc o n s b m e rp r o t e c t i o nb e c o m e st h es t a r t i n gp o i n tf o rs t r e n g t h e n i n gf i n a n c i a l s u p e r v i s i o n f o rt h a ta i m ，t h eu sg o v e r n m e n th a se n a c t e dt h ec o n s u m e rf i n a n c i a l p r o t e c t i o nb u r e a ua c tt os e tu pan e ws u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n e n h a n c i n gt h e p r o t e c t i o no ff i n a n c i a lc o n s u m e ri st h eg l o b a lt r e n do ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n i t sn o t o n l yh e l p f u lt os a f e g u a r dt h ec o n s u m e l 嚣f i g h t sa n di n t e r e s t sf r o mt h em i c r o s c o p i c v i e w , b u ta l s oo fg r e a ts i g n i f i c a n c eo fp r o m o t i n gt h es t a b i l i t ya n ds e c u r i t yo ft h e f i n a n c i a ls y s t e mf r o mt h em a c r o s c o p i cv i e w t h i sp a p e rm a i n l ya i m sa tc a r r y i n go na n a l y s i so ft h eb a c k g r o u n do ft h e e s t a b l i s h m e n to fc o n s u m e rf i n a n c i a lp r o t e c t i o nb u r e a u ，t h es p e c i f i cf u n c t i o no fe a c h d e p a r t m e n ta n da l s ot h ep r o sa n dc o n so fe s t a b l i s h i n gs u c ha ni n s t i t u t i o nf r o mt h et e x t o ft h ec o n s u m e rf i n a n c i a lp r o t e c t i o nb u r e a ua c t o nt h eo t h e rh a n d ，b yl e a r n i n g f r o ma m e r i c a n se x p e r i e n c e ，t h i sp a p e rt r i e st oa n a l y s i st h ec u r r e n ts t a t u so ff i n a n c i a l c o n s u m e rp r o t e c t i o ni nc h i n a , a n dm a k e sc e r t a i ns u g g e s t i o n sf o ri m p r o v i n gt h e f i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni nt h ef u t u r e k e y w o r d s ：f i n a n c i a lc o n s u m e r ；f i n a n c i a lc o n s u m e rp r o t e c t i o nb u r e a u ；f i n a n c i a l i i 第1 章引言 1 1 研究背景与意义 由次贷危机引发的金融风暴给美国的金融监管敲响了警钟，使一向崇尚自由 市场的美国开始重新审视自己的金融监管模式。反思此次金融危机的始终，金融 监管缺陷和金融消费者保护不力是危机爆发的重要原因。众多游离于监管之外的 金融机构向金融消费者出售了大量复杂的金融创新品和金融衍生品，最终使消费 者资不抵债，导致了整个金融系统的崩溃。金融消费者是金融市场存在和稳定发 展的基础，金融消费者的保护问题也因此成为了美国政府检讨的重中之重。 2 0 0 9 年，美国自8 0 年前的金融改革之后又启动了新的金融改革计划，在此 次系统性改革中，除了强调加强金融监管以外，最重要的是将金融消费者的保护 作为金融监管的出发点与基础理念，专门立法成立了金融消费者保护局，致力于 向消费者提供透明、清晰、公平的交易信息，以此来防范金融危机的发生，维护 金融消费者对金融市场的信心。新成立的金融消费者保护局作为一个独立的监管 机构，被赋予了极大的监管职能，将为美国的金融消费者提供最大的保护力度。 我国虽然金融市场起步较晚，发展相对滞后，但是随着金融改革的不断深化， 我国也开始出现金融产品和服务界限同益模糊化、金融工具复杂化等趋势，在金 融产品交易中侵害消费者权益的问题开始凸显，相关法律的不完善也逐渐显露了 出来。在大力推进金融改革的今天，金融消费者作为金融活动的一方参加者，其 权益的维护事关金融市场的稳定和发展，同时我国特殊的国情也加大了我国金融 消费者保护的难度。美国的金融监管模式和相关法律制度，一向是新兴国家借鉴 的对象，此次美国金融消费者保护局法案的颁布；不管其执行的结果如何， 该法案颁布的本身对我国的金融监管法律体系的构建和金融消费者保护的改善 都具有极大的参考价值。 1 2 文献综述 在2 0 0 8 年美国爆发次贷危机之前，我国金融监管的重心在于促进金融行业 的快速发展，而金融消费者保护的问题则被大家忽略，学者对于金融消费者保护 问题的研究也甚少。但自美国开始实施其金融改革之后，我国掀起了一股研究金 融监管体制改革的热潮。2 0 1 1 年3 月1 日，笔者用“金融消费者保护 作为检 索词在中国期刊全文数据库上进行检索，并对检索结果进行甄别和统计分析，结 果显示自2 0 0 6 年- 2 0 1 1 年期间，有关“金融消费者保护”的文章为6 8 篇。 在美国实施其金融改革之前，我国对于金融消费者保护的研究主要侧重于借 鉴英国、日本、欧盟地区的经验，对我国的金融消费者保护工作提出一些前瞻性 的建议，比如王雄飞的欧盟金融消费者保护的立法及启示、张俊的英国金 融消费者保护体系对中国的借鉴等；或者对金融消费者进行理论角度的研究， 着重对其进行概念分析，如于春敏的金融消费者的法律界定、管斌的金融 消费者保护散论等。美国加强金融监管的动作开始之后，学者们时刻关注着美 国立法的变化，将美国金融改革的方向作为研究重点，对我国金融监管的发展提 出了建议，如罗培新的美国金融监管的法律与政策困局之反思兼及对我国 金融监管之启示、全先银、程炼的奥巴马金融监管改革方案评析等。 综上，我国近年来有关金融消费者保护的研究已经取得了一定的成果，为我 国今后金融监管的立法和金融消费者保护工作提供了一定的理论支撑。但已有的 研究主要侧重于美国金融监管改革的大方向，很少有集中介绍美国金融消费者保 护局具体部门职能和执法程序的文章，不能从具体操作上给我国金融消费者保护 工作提供一定的借鉴，对我国司法实践的指导作用有限。 有鉴于此，本选题将针对以往的不足，从金融消费者保护局法案的文本 出发，具体介绍了美国为加强金融消费者保护而成立的新机构的具体职能，试图 找出我国目前金融消费者保护工作中存在的不足，并且以金融消费者保护局为蓝 本，为我国提出一定的建议。 1 3 研究内容与方法 本文首先简单介绍了金融消费者保护的相关概念，明确了什么是金融产品和 金融消费者，并且分析了金融消费者保护局建立的背景及加强金融消费者保护的 重要意义。其次，通过分析金融消费者法案的文本，重点介绍了金融消费者 2 保护局的目的、宗旨、组织机构和具体职能，并且比较性地分析了将保护金融消 费者的职能独立出来的利弊。为了最终解决我国金融消费者保护的问题，本文最 后一部分分析了我国金融消费者保护的现状和存在的缺陷，并对完善我国金融消 费者保护体系提出了一定的建议。 本论文采用了文献调查分析方法和比较分析方法。通过大量的文献调查，找 出了我国目前金融消费者保护中存在的缺陷。通过对各种资料和国外立法的比较 分析，对我国加强金融消费者保护提出了一些建议。 第2 章概述 2 1 相关概念辨析 伴随着工业现代化的发展进程，在知识经济的冲击下，各行各业的创新发展 迅速，社会财富不断增长，金融产业也因此有了前所未有的发展。金融业务的交 叉和融合大大促进了经营者的创新活动，为满足自己的消费需求，消费者开始接 触越来越多的金融产品及金融服务，不仅包括传统的银行理财产品，也包括各种 复杂的金融衍生商品等。这些新兴的金融产品和服务往往具备存款、贷款、保险、 证券等传统金融服务中两种以上的性质，因此，缺乏专业知识的金融消费者受到 侵害的案例逐渐攀升，金融消费者保护问题成为各国发展金融业的首要问题，金 融产品和金融消费者的概念受到重视。 2 1 1 金融产品 广义的金融产品是指所有具有金钱价值或记载金钱交易的工具，包括货币、 存款、人身保险、财产损害保险、信托、投资信托、基金、股票、金融债、公司 债、集合投资计划以及各种金融衍生商品等。口3 而狭义的金融产品则仅指投资类 金融工具，对应消费者对资金运用的需求。 构成金融产品的内容是一项或多项金融服务。关于金融服务的确切概念，国 内外并无统一定义。服务贸易总协定中金融服务的附录一第5 条规定：“金 【l 】杨米沙：现代金融产品概念樽定义 ，商业时代，2 0 0 7 年第l 期。 3 融服务是由一成员方的金融服务商所提供的任何有关金融方面的服务，内容包括 保险和与保险有关的服务以及所有银行和其他金融服务。 国内学者主张，金融 服务是对居民个人、家庭、企事业单位等提供的银行及其他金融产品和金融服务 的总称。嘲和普通商品不同，金融产品和金融服务本身并不能直接用于消费，其 具有无形性、专业性、收益性和风险性共存的特征。 2 1 2 金融消费者 随着金融自由化进程的不断加快以及个人参与金融活动在广度和深度上的 扩展，原先根据金融活动不同内容而对参与该金融活动的个人使用不同称谓的做 法已经不能适应法律规制的要求，金融市场发达的国家已经开始使用金融消费者 的概念。目前国外对金融消费者共有三种立法体例。一是对金融消费者有明确的 法律定义。如2 0 0 1 年4 月实施的日本金融商品销售法中将金融消费者规定 为资讯弱势之一方当事人，即在金融商品交易之际，相对于金融机构的专业知识， 一般无论是自然人或法人，基本上属于资讯弱势一方当事人。口1 在该法中，金融 消费者不仅包括自然人消费者，也包括法人。二是对金融消费者没有明确的定义， 以美国为代表，不区分消费和投资，通过信息披露等制度对金融市场参与者统一 保护。第三种是没有明确的金融消费者的法律概念，以判例法国家或地区为代表， 在涉及相关金融产品交易时，主要通过“注意义务以及合同法律制度对客户进 行保护。 笔者认为，金融消费者是“消费者概念在金融领域的延伸和特别化 ，是在 银行、证券、保险领域购买相关产品，接受相关服务的自然人个人，包括存款人、 投保人、信用卡持卡人等，简言之，就是在金融领域与金融机构建立合同关系接 受其提供的金融产品或服务的自然人。 2 1 3 金融消费者保护局法案中对相关概念的确定 美国新颁布的金融消费者保护局法案第十章具体规定了“金融消费者保 护局 的相关内容，其中第1 0 0 2 节第1 5 款详细列举了各种金融活动，涵盖了金 1 2 1 周密： 论我国金融服务消费青保护存在的问题与法律对策， 垒! 仑；曼巳婪坠：曼望基i ：卫星! g ! i 鱼2 q q 墨鱼! ! 璺i ! ：垒璺仑墨! 鱼坠! ! ! ! 旦三垒壁g 丛! b 曼三! ，最后访问时间2 0 1 1 年2 月1 5 日。 3 1 于春敏：金融消费者的法律界定，j ：海财经大学学报，2 0 1 0 年8 月第4 期，第3 6 页。 4 融市场的各个领域与层面，包括扩大信贷和贷款、房地产结算、不动产业务、投 资顾问提供投资建议与培训服务、货币服务与汇款业务等活动。法案中对相关 概念也进行了界定，将“消费者 定义为“个人或代理人、受托人或者代表行事 的个人代表。 “金融产品或服务 则指的是“主要为了个人、家庭成员或家务目 的而获得的任何金融产品或者服务 ，具体指上述第1 5 款中列举的金融活动中提 供的任何产品或服务或该款( a ) 项下间接涉及到的任何产品或服务。 2 2 美国金融消费者保护局建立的理由 高盛向希腊借贷的事件引发了欧债危机，进而演变为美国上世纪3 0 年代以 来影响最大的次贷危机，并且成为了迅速蔓延至全球的金融危机。这场危机给美 国经济带来了严重的破坏，信用卡市场上，美国公众的信用总额从1 9 9 0 年时的 2 3 8 6 亿美元飙升至2 0 0 8 年9 月底时的9 7 7 0 亿美元，而信用卡坏账率增加了1 8 ； 同时美国的股市暴跌，房价持续走低，大批企业关门倒闭，失业率也屡创新高。 受累于此，2 0 0 8 年四季度美国家庭净资产比前一季度跌9 ，为1 9 5 1 年开始此项 统计以来的最大季度跌幅。而2 0 0 8 年，美国家庭资产净值缩水幅度更超过了2 0 。 【5 】 反思这次金融危机，最根本的原因在于美国的金融监管不力，放松了对金融 消费者的保护。银行等金融机构利用监管真空和消费者缺乏专业知识、信息掌握 不对称的弱势，滥用金融工具，误导甚至欺诈消费者。比如贷款公司用花言巧语 给很多购房者贷了很多高风险的几乎是零首付、低利息的一些次级债产品，或者 向其推销各种其根本无法了解的复杂的结构性产品，房价一跌，很多消费者便债 台高筑，更加加剧了房地产泡沫，最终动摇了整个金融系统，酿成了危机全球的 金融危机。 美国虽然自上世纪3 0 年代的经济危机起便建立起了一系列的金融监管体 系，颁布了( 1 9 3 3 年证券法、1 9 3 4 年证券交易法、1 9 3 9 年信托合作法、1 9 8 4 【4 lm i c h a c lp c a r l s o n ，j c n n i f e rd m i c r n i c k i ，b u r e a uo fc o n s u m e rf i n a n c i a lp r o t e c t i o n ，a t h t t p ：w w w f a c g r e c o m s h o w a n i c l c a s p x ? s h o w = i16 9 5 & l a n g u a g e = 14 8 ，最后访问时间2 0 11 年3 月1 日。 5 1 于春敏：消费者保护乃金融监管首要基础价值美国金融消费者保护困局之反思，财经科学，2 0 1 0 年6 月第2 6 7 期，第1 8 页。 5 年内幕认识交易制裁法及1 9 9 9 年金融服务现代化法等相关的保护消费者 权利为主旨的金融立法，并且建立了联邦政府和州政府“双线多头”的监管体 系，包括美联储、证券交易委员会、货币监理署、联邦存款保险公司、国民信贷 公会管理局、储贷监理所、金融机构检查委员会等众多的监管机构，但是在美国 现行的多重监管的体制下，存在着监管成本高昂、效率低下、监管重叠和监管真 空等众多弊病。比如联邦银行监管机构有权力保护金融消费者，但并不把其放在 第一位，而把金融消费者保护放在首位的联邦贸易委员会却仅享有有限的权力。 美国原先属于分散的立法体系，对金融消费者的保护问题并未有一部统一的立 法，不能全面地覆盖所有金融市场活动，例如现有的法律并未要求贷款人披露贷 款的实际成本、未禁止大额尾付贷款业务等不公平的贷款、未规定贷款人根据借 款人的还款能力提供贷款，也没有禁止预付罚金等。 美国政府也认识到了问题的症结所在。财政部指出从事按揭业务及相关业务 的公司所出售的产品“及其复杂，超过了借款人对这些金融工具的了解程度，从 而给消费者以及整个金融系统造成了灾难性的后果。 哈佛大学法学院教授沃伦 指出信用产品的卖家知道如何利用消费者在信息及其认知方面的缺陷和限制，从 而使消费者的经济安全处于风险状态，越来越多的家庭都被引导购买定价过高以 及使其误入歧途的信用产品，造成这种问题的一个重要因素是“诸多消费者没有 被告知相关信息以及选择金融产品及服务时显得不理性。因此，历经8 0 年后， 美国决心进行此次大刀阔斧的金融改革，奥巴马政府于2 0 0 9 年6 月1 7 同发布了 题为金融监管改革：一个全新的基础美国金融监管体制的重构的金融监 管改革框架式报告，并于6 月3 0 日向国会提交了个人金融消费者保护局法案， 旨在构建一个独立的、拥有至高权力的金融消费者保护监管机构，负责监管如信 用卡、抵押贷款、个人储蓄等与消费者密切相关的金融产品和服务，防止操纵和 滥用权力行为的发生。通过设立金融消费者保护局来管理那些最有可能引爆系统 性风险的金融领域，不仅给金融消费者带来了保障，而且对稳定整个金融体系具 有重要的意义。 6 2 3 加强金融消费者保护的意义 2 3 1 对金融消费者的意义 在金融消费领域，金融产品较高的专业壁垒和金融产业信息不对称是造成金 融消费者处于劣势的主要原因。金融产品是专业性极强的特殊产品，不但包含了 承诺的因素，还涉及风险收益形式、费用以及利润结构、提前退出的惩罚机制、 税收负担等，作为普通公众而言，不能正确的分析各种金融产品的优劣。而且金 融机构在信息拥有和传播方面占有主动的地位，出于自身利益，其很难客观、公 正全面地提供相关信息，使消费者不能具体了解所有金融产品和金融服务提供商 的收益变化和市场波动等影响其选择金融产品和服务的重要信息，从而加大了其 甄别的难度。金融消费者这种弱势地位又直接影响到其实际权利的享有，使其权 益面临种种威胁和侵害。通过建立金融消费者保护局这样一个独立的金融监管机 构，从法律制度上给金融消费者保护问题奠定了基础，通过该机构颁布各种实体 性监管规则并按此进行执法活动，能够从根本上改变联邦法律在金融消费者保护 方面不力的状况。金融消费者保护局不仅对金融机构的信息披露有了更严格的要 求，而且建立了一整套的消费者投诉机制，使金融消费者权益受到侵害时能够有 法可依，及时得到相应的救济。另外，法案中还规定消费者金融保护局还需负责 向消费者提供理财知识教育，帮助其合理规划理财需求，这样就降低了公众在接 受金融产品和服务中存在的风险。 2 3 2 对金融安全和社会稳定的意义 美国此次加强金融消费者保护的行动不仅从微观上保护了金融消费者的利 益，从长远来看，对于稳定整个金融体系的安全稳定和经济社会的和谐发展也具 有重要的意义。首先，通过强调金融消费者保护的重要性，美国为华尔街的金融 机构设置了有史以来最为严苛的监管标准。通过这样硬性的法律规定可以使金融 机构今后在提供金融产品和金融服务时能够树立起对金融消费者的社会责任意 识，合理地披露相关信息，在金融产品和服务的价格和质量上竞争，而不是靠投 机取巧盈利。减少金融机构的机会主义行为的同时，也可以降低金融市场的交易 7 成本，促进市场效率的提高，满足了金融市场效率主义的要求。金融消费者是金 融市场的基础，加强金融消费者的保护力度，不仅使金融机构更为自律，同时增 强了美国消费者对于金融市场的信心，促进了金融消费，这样可以使整个金融行 业处于健康、理性的发展轨道，从而稳定整个金融安全的大局。 第3 章美国金融消费者保护局的保护机制 3 1 金融消费者保护局职能概述 3 1 1 目的和宗旨 作为一个新成立的行政机构，金融消费者保护局将承担从联邦银行监管机构 及美国贸易委员会分离出来的部分职责，美国目前所有主要拥有消费者保护职能 的机构的权力都将集中到金融消费者保护局，由该机构统一进行监管。 按照法案中1 0 2 1 条的规定，该局旨在达到以下目的：使消费者可以得到及 时的易懂的信息从而对金融交易做出正确的决策；保护消费者免受不公平、欺骗 性及滥用权力行为的侵害或者歧视性待遇；找出过时的、不必要的或者过分繁杂 的法规，从而减少无根据的监管负担；为促进公平竞争对个人和储蓄机构同等地 适用联邦消费者金融法；促进消费者金融产品和服务市场更加公正透明。口1 总的 来说，设立该机构的目的就在于确保消费者金融产品和服务市场能够面向所有消 费者，且确保金融市场公正、透明、有竞争性。 3 1 2 基本职权 美国政府此次对加强金融消费者保护下了很大的决心，新建立的金融消费者 保护局具有很多职能，包括指导消费者理财；调查消费者投诉；对消费者金融产 品或服务的提供者以及消费者金融产品和市场进行监管；对违反联邦消费者金融 法的行为采取惩罚措施；发布具体执行联邦消费者金融法的规则、命令和指导方 针等。该局将拥有超越既有法律规定的特殊权力，可以对几乎所有提供个人消费 者金融产品及服务的各种经营机构进行监管，而且还拥有对其所界定的消费者金 m 参见该法案1 0 2 1 条对该机构设屯宗旨的阐述。 8 融产品的广泛的监管权。具体而言，该局的可以行使以下诸多权力： ( 1 ) 规则制定权 在金融消费者保护的法律方面，金融消费者保护局被赋予唯一的规则制定权 以及通过制定规则来填补空缺的能力。在必要的时候，金融消费者保护局的局长 可以制定规制，发布命令或者指导方针，以防止规避法律的行为出现。在制定金 融机构的消费者保护条例或者金融机构向消费者提供金融产品或服务的条例时， 应当考虑到执行该具体规则给消费者及法律规定的相关人员带来的潜在影响，包 括使金融产品和服务市场消费者减少的潜在可能性，以及实旄新规则的具体花费 等因素。 在规则的制定方面，金融消费者保护局具有很大的自由裁量权，在适当和必 要的时候，该局为了实现金融监管和保护消费者的总体目标，还可以附条件或者 无条件地豁免法律规定的特殊主体、金融服务提供者或者特殊的消费者金融产品 和服务，免除其受到此法的约束。而且针对该局的目标之禁止不公平的、带 有欺诈性的或存在滥用的行为和做法，金融消费者保护局有权制定规则对不公 平、带有欺诈性及滥用行为设定一定的标准。其不但不需要根据联邦及各州消费 者保护立法中原有的立法和解释来界定相关行为，而且金融消费者保护局法案 还就目前金融产品或服务监管领域出现的“滥用 行为设定了新的标准。嗍 ( 2 ) 监管权 金融消费者保护局对其所实施的法规所覆盖的所有个人及机构都具有管辖 权，包括存款机构和此前不受全国联邦监管的其他一些机构。为了防止损害消费 者权益的金融交易行为，金融消费者保护局有权对提供消费者金融产品和服务可 能给消费者带来的风险以及消费者金融产品和服务市场的发展情况进行监管，定 期地检查各类金融机构的消费者保护合规情况。和以往美国只重视保护金融行业 的模式不同，此次新颁布的法案中，作为监管主体的金融消费者保护局很好的平 衡了金融行业的发展和金融消费者保护这两大目标。在分配监管资源时，该局主 嘲涂水前：美国2 0 0 9 年 及典对我国金融监管法制的启示，法律科学 2 0 1 0 年第3 期，第1 6 2 页。 9 要考虑的因素包括消费者购买或者使用某种消费者金融产品或服务可能的风险 和花费、消费者对某种消费者金融产品或服务带来的风险的认知、法律对消费者 金融产品或服务的提供者的保护以及对金融消费者的保护、消费者金融产品或服 务的增长率等因素。 在实施监管权力时，该局有权随时收集法律规定的消费者金融产品和服务提 供者的机构组织、商业运作、市场情况等相关信息。而对于信息的获取渠道而言， 新颁布的法律也给了金融消费者保护局很大的自由，该局可以调查监管范围内金 融产品或服务提供者的质检报告、还可以要求各金融产品或服务的提供者在合理 期限内向该局递交年度报告或者特别报告，除此以外，还可以通过消费者的投诉、 消费者自主获得的调查报告和采访以及该局对消费者金融产品和服务提供者进 行的调查和采访及审查现有的数据库等途径获得其需要的各种信息。根据收集到 的信息，该局需要评估金融机构是否符合联邦消费者金融法的要求、相关金融机 构商业运作行为及相应的运作体系和程序的有关信息、受监管的机构可能给消费 者或整个金融市场带来的风险等内容。对于上述调查结果，金融消费者保护局需 要在每一年度向国会报告，并且至少发布一篇报告，汇报其执行监管职能的结果。 另外，金融消费者保护局还可以建立一个外部顾问委员会，就监管问题与该委员 会进行协调。 ( 3 ) 执行权 除法案中1 0 6 1 条第三款中规定的金融产品提供者以外，金融消费者保护局 对其他主体都具有排他的执法权。针对1 0 6 1 条第三款规定的需要金融消费者保 护局和其他联邦机构联合执法的项目，根据美国联邦消费者金融法及其他法律的 要求，该局具有优先执法权。其他被授权的机构，需要向金融消费者保护局提交 书面建议，由该局根据其执行权制定具体的执行程序。金融消费者保护局若发现 相关金融产品或服务提供者有任何违反联邦法律或者其他金融法规的行为，可以 对其提起民事诉讼，并且可以对其实施民事处罚权。对于所涉及的民事诉讼，该 局有权“调查取证、举行听证和进行裁定，发布停止令和临时停止令，对提供重 1 0 要证词和信息的人员给予保护 。此外，金融消费者保护局还可以介入联邦贸易 委员会针对金融机构违法行为而提起的民事诉讼，了解其执法活动的具体情节， 并且可以对该诉讼提起上诉。 3 1 3 具体部门及其职责 ( 1 ) 调查研究部门 该部门主要负责研究、分析并报告金融市场上有关金融产品和服务的现状和 发展趋势。其涉及的内容主要包括：市场上金融产品和服务的发展状况，包括高 增长率的金融产品和服务替代品的市场区域及消费者的风险范围；消费者对于消 费者金融产品和服务信息披露的认识和理解程度；消费者对于金融产品和服务的 花费、风险及收益的理解和认识；金融消费者的消费行为，包括住房按揭贷款的 程度以及之前在金融消费者保护不足的地区的消费者的具体情况，包括没有申请 过银行贷款的消费者和已有银行贷款的消费者。 ( 2 ) 消费者投诉部门 该部门负责收集和跟踪消费者的有关投诉信息，设立免费投诉电话、网站， 对数据库集中监管和收集消费者对相关金融产品和服务的投诉。接到投诉之后， 金融消费者保护局的局长需要与联邦贸易委员会及其他联邦机构协调，将消费者 的投诉转交给相应的机构。为了更方便消费者进行投诉，法案规定如果州内的代 理机构体系具备该局体系的功能，拥有个人信息识别处理系统、投诉解决信息分 享机制以及相关的履行程序和资源，且符合对投诉者个人信息的保密要求和数据 完整性安全性的要求，则州内代理机构也可收集消费者的投诉。对于相关的投诉， 该部门的负责人需要在每年3 月3 1 日之前向国会报告上一年度接收的关于消费 者金融产品和服务的投诉情况，在报告中应当包含投诉的数量、种类及解决办法 等内容。 ( 3 ) 社区服务部门 该部门的设立旨在从根本上保护金融消费者，通过制定相关的措施提高消费 者的理财能力和金融知识的专业素养，从而避免金融消费者在复杂的金融衍生产 品面前受到金融机构的欺骗。首先，该部门需要进行社区的金融咨询服务，提供 储蓄、借贷及其他金融机构主流服务的相关咨询，帮助金融消费者排忧解难并且 帮助其制定长期的储蓄策略。其次，该部门需要为消费者提供金融机构的相关信 息，帮助其了解各种信用产品过去及当前的业绩，使消费者对信用产品做出正确 的评估。另外，该部门还需要为消费者准备教育费用，提高消费者的理财状况。 为了更好地保护金融消费者，该部门需要与金融消费者保护局内的其他部门 协调执法，与社区事务部门联合实施相关措施以提高消费者的理财知识，与调查 部门共同调查消费者受到金融教育和咨询服务的具体情况。针对金融教育部门的 工作，美国总会计检察官会进行定期检查，评估分析理财知识和咨询项目所需要 的技术资源和提高消费者个人理财能力的有效方法和工具，对能够有效提高消费 者理财知识的项目提出建议，使消费者据此做出更好的经济决策。在新法案实施 一年内，总检察官会将这些调查项目的结果报告给参议院银行委员会、住房委员 会、城市事务委员会及众议院金融服务委员会。 ( 4 ) 老年金融保护办公室 该部门主要负责为6 2 岁以上的老年人提供金融服务。通过向老年人发放相 关材料，保护其免受不公平行为、欺诈行为和滥用权力行为的损害，帮助其对金 融产品做出选择。对老年人特殊的个人金融管理服务，如长期储蓄、退休和长期 护理规划等问题提供一对一的咨询服务，为其提供个人消费信贷宣传，以回应金 融机构不公平、欺诈行为和滥用权力行为给消费者造成的问题。该部门还负责为 老年人指定金融顾问并对其认证进行监管，指出联邦贸易委员会或者州监管人员 在认证及指定金融顾问行为中存在的不公平、欺诈性或者滥用权力的行为。该部 门需要向国会和委员会报告以下内容：对向老年人提供金融服务的金融顾问认证 的信息、老年人如何识别最适合其需要的金融顾问的方法以及老年人如何核实金 融顾问证书的方法等问题的立法和监管建议等。 ( 5 ) 消费者顾问委员会 该委员会的设立是为了给消费者金融保护局执行职务提供咨询服务，并且提 1 2 供消费者金融产品和服务产业合并的相关信息，包括其区域发展趋势、影响等。 该委员会的委员由消费者金融保护局的局长任命，召集关于消费者保护、金融咨 询服务、社区发展、公平借贷和公民权利、消费者金融产品和服务的专家，服务 水平低下地区储蓄机构的代表，受高价格按揭贷款影响的地区的代表及代表消费 者利益的代表。委员会每年开会不少于两次。 3 2 对金融消费者保护局权力的约束 由于金融消费者保护局被赋予上述诸多权力，成为金融消费者保护的核心， 为了避免其滥用权力，新颁布的消费者金融保护局法案中也制定了相关的规 定以制约消费者保护局的权力。 3 2 1 报告制度 金融消费者保护局应当在每半年的听证会上向总统及参议院的银行委员会、 住房委员会、城市事务委员会及众议院的金融服务委员会和能源及商务委员会提 供报告，或者将报告呈递给参议院的商业、科技和运输委员会。 具体的报告内容包括：对于消费者购买及获得消费者金融产品和服务时遇到 的主要问题的讨论；对上年度财政预算的说明；对上一年度该局采用的重要规则 和采取的重要行动的列举以及该局在下一年度将要采用的规则和重要行动的说 明：对该局数据库中收集到的上一年度中对消费者金融产品和服务的投诉的说 明；对上一年度监管和执法活动的列举说明；对信贷协会或储蓄机构以外的主体 依照法案中规定的规则进行的执法活动和监管活动的说明；州司法部长或者州立 监管机构根据联邦消费者金融法对该局的重大活动进行的评估以及对该局实现 公平借贷目的所采取的行动的说明等。 3 2 2 财政管理 金融消费者保护局的局长应当向管理和预算办公室负责人提交财务工作计 划和预测的副本以及该局财政状况季度报告的副本，并且就该局的资产、负债及 盈余和亏损、收入和支出以及资金来源和用途问题提交年度报告。 美国总审计长每年会按照美国政府的审计标准对金融消费者保护局的金融 1 3 交易情况进行审计。审查范围为该局的所有员工以及属于该局控制或使用的所有 账单、报表、文件、记录( 包括电子记录) 、报告及其他所有材料、自动数据、 财产，且应审查由保管机构、财政代理机构及监管机构持有的余款和证券。审计 完毕后，总审计长应当向国会呈递年度审计报告，说明审计的范围，内容包括消 费者保护局的资产和负债情况，盈余和亏损，收入及支出情况，资金的来源和应 用及其他关于该局财产运用情况的信息，同时附上总审计长对于资金运用状况的 建议。 3 3 建立美国金融消费者保护局的利弊分析 3 3 1 优势 个人消费者金融保护局的建立改变了美国一直以来的监管模式，把金融消费 者保护问题更是放在了重中之重的位置，结束了之前总是被监管机关忽略的尴尬 地位。通过把所有重要监管职能集中在个人消费者金融保护局一个机构身上，提 高了监管者的责任意识和权力调度，该局将负责实施美国有史以来最严厉的金融 保护措施，能够对金融市场进行真正全方面监管，成为金融行业的监视器，可以 有效地改善过去美国对金融行业的监管真空问题。更重要的是，重视对消费者的 保护可以提高美国民众对金融行业的信心，从而稳定美国经济危机带来的不利后 果。金融消费者保护局代表的是全体金融消费者的声音，不仅给金融产品和服务 提供者设立了更为严格的披露标准，还为消费者提供教育、咨询等服务，确保消 费者获得的金融产品简单清楚、信息透明。美国财政部长盖特指出，“如果没有 强有力的监管框架，银行和其他金融产品提供者将竞相利用消费者对产品的混 淆，这种局面必须停止。 成立消费者金融保护局，可以使普通的金融消费者们 今后“在签订信用卡、抵押贷款和学生贷款协议时，不再被长达数页、印刷精美 的协议所迷惑或误导。 陋尽管消费者金融保护局具体实施其职能在今后还有很 多路要走，但不能否认的是，它的建立将给美国金融监管带来新的希望。 3 3 2 弊端 8 1 新华网：奥巴马力挺成立美消费者金融保护局，b ! 主仑；堕盟：蜩：曼塑z 垦z 至q ! 嫂! 星! q q ! 里箜：b ! 婴，最后 访问时间2 0 1 1 年1 月5 日。 1 4 与多个监管机构的模式相比，将全部监管职能集中于一个机构身上，也有其 自身的弊端。由于消费者金融保护局对金融行业的管制将更加严格，如果掌握不 好监管的程度，过度的管制有可能会造成金融产品成本提高、产品减少的后果， 打击了金融产品的创新，可能会使消费者今后的贷款更加困难和昂贵，甚至对经 济危机的复苏起到反作用。比如金融消费者保护局可以根据自己的尺度界定金融 机构的“滥用行为 “不公平行为”“欺诈性行为刀等，还可以特别许可各州采取 比其更严格的监管措施，在信贷产品的设计方面也有非常大的自由裁量权，这些 权力设置如果运用不当，会导致消费者借贷预期成本增加，进而会使得金融机构 抬高贷款利息率及相关收费，最终损金融消费者的利益。另外，美国银行家协会 主席英林指出，金融消费者保护局关注的主要是保护消费者，与传统的金融监管 模式注重银行业安全稳定的侧重不同，有可能使美国的银行业陷入两难的境地。 硬将消费者保护从原来的保护政策中分裂出来，会造成机构的重叠和监管资源的 浪费。所以采用多机构共同监管还是独立机构监管值得我们深思。 ， 第4 章对中国金融消费者保护工作的启示 4 1 我国金融消费者保护工作的现状和缺陷 为了适应经济的发展，我国的金融监管体系也逐步确立了下来。我国现行的 金融监管体制属于分业经营和“一行三会 的多头监管模式。与银行、证券和保 险的分业经营相适应，分别设立了证监会、保监会、银监会进行分业监管，具体 而言，由证监会负责对全国证券市场的监管，保监会负责对保险市场的监管，银 监会负责对银行业的监管，并且由中国人民银行集中进行宏观的调控和管理。上 述“一行三会作为我国核心的金融监管主体，与财政部、国家发改委、外汇管 理局、审计署等一些兼负金融监管职能的部门一起保障我国金融行业的运行。由 于我国的市场经济发展还不完善，金融消费者的保护往往被金融业发展的迫切要 求所淡化和掩盖，其作为金融监管的目标之一未能引起监管当局的重视。随着金 融业务交叉性产品和金融衍生工具的大量出现，金融产品与服务之间的界限逐渐 1 5 模糊，金融混业经营的趋势不断增强，面对新的形势，我国目前的金融监管体制 暴露出很多问题，金融消费者侵权的问题日益严重，有待我们进一步的完善。 4 1 1 金融消费者保护缺乏明确立法 首先，缺乏关于金融消费者保护的基本立法，而对普通消费者提供一般保护 的消费者权利保护法对金融消费者保护的适用性并不强。消费者权益保护 法仅从“生活消费的范围针对一般商品和服务的消费过程对消费者的权利提 供保护，但金融消费并不能纳入“生活消费”的内容，所以在金融消费过程中， 消费者权利保护法的适用性并不强。消费者权益保护法更多地是一种宣 示性作用，具有局限性。 其次，涉及金融消费者保护的法律和规章数量不少，但内容相互冲突或者缺 乏操作性。在人民银行法、商业银行法、证券法、保险法等很多核心 法律中都有涉及金融消费者保护的内容，但却没有明确规定这些职能部门保护金 融消费者的职责目标或者仅仅提供原则性规定。比如银行业监督管理法在立 法目的中明确了“维护公众对银行业的信心”这一监管目标，但在第三章“监督 管理职责中没有一个条文涉及到金融消费者保护问题。嘲另外，在人民银行、 保监会、银监会、证监会等监管机构的规章制度中也存在很多保护金融消费者的 内容，但相互之间的内容协调性不够，有的与上位法冲突，有的相互重叠交叉， 导致执行时缺乏统一的标准，淡化了法律的权威性。 值得一提的是，由于我国长期重刑轻民的立法思想，在金融监管的立法方面 我国也偏向于规定各种行政责任和刑事责任对违反监管的行为予以制裁，但对金 融消费者提供民事救的济规定则非常薄弱。因此，遇到金融机构的侵权行为，金 融消费者只能诉诸于民法通则、合同法中的公平交易等原则性规定，削弱 了对金融消费者权利的保护作用。 4 1 2 缺乏统一的金融消费者保护机构 在我国的分业监管模式中，证监会和银监会更侧重于对证券业和银行业金融 1 9 1 马洪雨、康耀坤：危机背景下金融消费者保护法律制度研究，证券市场导报，2 0 1 0 年2 月号，第 2 l 页。 1 6 机构的监管，而忽视了消费者权益的保护问题。同样，保监会也未建立有效的消 费者保护机制。金融监管机构对金融消费者保护的认识还有待提高。另外，我国 的法律中没有规定监管机构对金融消费者提供指导和教育的要求，使得金融消费 者缺乏自我保护的能力和维权的意识。 同时，我国的银行业协会、证券业协会、保险业协会等行业自律机制尽管成 立多年，但是由于受制于制度、机制等多方面的因素，其往往将注意力集中在行 业利益上，对金融消费者的保护作用非常有限。另外，金融机构本身也缺乏对金 融消费者保护的责任意识，其信息披露存在很大的问题，是造成金融消费者侵权 的主要原因之一。目前金融机构的信息披露不仅渠道较窄，而且内容不全面，形 式也不统一不规范。比如银行业金融机构往往仅仅披露展现其自身良好形象的信 息，比如存款的总额、新设了哪些新的金融业务等，而对于其资本充足率、资产 收益率等实质性问题却缺少适当的披露。这样不利于消费者有效地甄别信息，在 选择金融产品和服务时做出正确的选择。 4 1 3 缺乏适当的金融消费者纠纷解决机制 我国监管机构内部无论是银行业、证券业、还是保险业都没有完备的处理消 费者投诉和解决纠纷的机制。在发生金融服务纠纷时，一般消费者都是向有关金 融机构的相关部门直接投诉，内部解决之间的纠纷，这不仅大大激化了金融机构 与消费者之间的对抗，也不利于金融机构的市场竞争和企业声誉。 消费者协会是金融消费者寻求保护的另一条重要途径，2 0 0 7 年消协发布的 全国受理投诉情况统计分析显示，销售、金融保险、教育培训是该年度内服务投 诉的三大热点，但其提供的作用也是相对薄弱的。因为各级消费者协会侧重于消 费者非金融性商品消费和劳务消费的保护。由于金融产品和金融服务相对复杂， 具有很强专业性和风险性，消费者协会内部并没有设立单独的金融消费者保护部 门，其工作人员也并非金融专业人员，同样缺乏专业的金融知识，所以对金融消 费者的保护往往力不从心。 司法保护作为金融消费者保护的最后救济手段，也存在诉讼周期长、诉讼费 1 7 用高、举证难、执行难等问题。尤其是金融机构往往牵涉众多利益，金融消费者 与其产生纠纷时处于弱势地位，法院在受理、审理乃至执行时很难有效地保护金 融消费者的权利。面对金融监管机构的侵权行为，金融消费者的利益更是难以保 障，我国的金融监管机构地位特殊，极有可能给法院审理施压。如2 0 0 0 - 2 0 0 7 年证监会被诉的2 1 件案件的结果为“驳回原告诉讼请求、“裁定不予受理 、“裁 定驳回起诉”的占了一半。【9 】 4 2 中国金融消费者保护体制的完善 金融消费者的信心是金融业发展的基石，如果失去了金融消费者的信任，金 融商品便无处销售，金融市场也就失去了存在的基础和必要。因此，面对金融混 业经营和金融衍生工具不断发展的趋势，加强保护金融消费者的权益，对我国这 种金融业发展尚在起步阶段的国家来说是尤为重要的，有助于保障我国金融业长 期的发展。美国作为金融大国和强国，其在金融监管改革中的做法，对我们来说 有极大的参考借鉴价值。鉴于上述分析，笔者对我国的金融消费者保护问题提出 以下建议。 4 2 1 完善金融消费者保护的立法 鉴于我国目前的实际发展情况，笔者认为短期内不宜像美国一样立即在国家 层面立法，而应当首先完善现有的立法，明确了“金融消费者”的定义、法定范 围及监管机构保护金融消费者利益的职责目标等具体的内容。 最简便的方