（宪法学与行政法学专业论文）行政法中诚信原则相关问题研究.pdf

摘要 诚信是源于道德的一项法律原则，它首先确立于民法领域，但随着法学的发展，诚 信原则已从民法领域过渡到行政法领域，但由于公私法之间的不同，其内涵必然有所差 异。本文借鉴诚信原则在民法中的涵义，阐述了其在行政法中的内涵以及对行政法律关 系主体的要求。要使诚信原则在行政法中发挥作用，其在行政法中的确立是要解决的首 要问题，本文从法理基础、宪政基础以及其确立的现实依据等方面剖析了诚信原则在行 政法中确立的必然性，但由于我国行政法的非法典化，所以诚信原则的确立要通过行政 程序法来完成。虽然在行政法中确立诚信原则已经被大多数学者所接受，但由于发展时 间短，理论及实践还存在各种问题。首先，本文在理论上立足于学者们争论的焦点 诚信原则与行政信赖保护的关系这一问题上，从不同角度阐释了诚信原则作为一项行政 法基本原则的必要性，而信赖保护则是诚信原则要求下的具体规则。其次，基于行政理 念的发展以及对政府诚信的要求，本文对诚信原则行政法实践存在的问题及其原因进行 了分析研究，对诚信原则行政法实践的完善提出了强化行政主体诚信服务意识，在行政 法中明确规定诚信原则，明确行政主体不诚信的国家补偿、赔偿责任，对公共利益的界 定及实现，明确行政相对人的义务等构想。 关键词：行政法；诚信原则；公共利益；利益平衡 a b s t r a c t g o o df a i t hi sd e r i v e df r o mal e g a la n dm o r a lp r i n c i p l e s ，i ti sf i r s to fa l lt oe s t a b l i s hi nt h e f i e l do fc i v i ll a w , b u tw i t ht h ed e v e l o p m e n to f j u r i s p r u d e n c e ，t h eg o o df a i t hp r i n c i p l eh a sb e e n f r o mt h ea r e ao fc i v i ll a wt r a n s i t i o nt ot h ef i e l do fa d m i n i s t r a t i v el a w , b u tb e c a u s eo ft h e d i f f e r e n c eb e t w e e np u b l i cl a w a n dp r i v a t el a w , i t sm e a n i n gm u s tb et h ed i f f e r e n c e t h i sa r t i c l e b o r r o w st h ei d e a sf r o mt h eg o o df a i t hp r i n c i p l ei nc i v i ll a wt oe l a b o r a t et h em e a n i n go ft h e g o o df a i t hp r i n c i p l ei na d m i n i s t r a t i v el a wa n dt h er e q u i r e m e n t st ot h ea d m i n i s t r a t i v el a w r e l a t i o n s h i p t h eg o o df a i t hp r i n c i p l ei na d m i n i s t r a t i v el a wp l a y sar o l ei ni t se s t a b l i s h m e n to f a d m i n i s t r a t i v el a wi st oa d d r e s st h ep r i m a r yi s s u e ，f r o mt h el e g a lb a s i so ft h i sa r t i c l e ，a sw e l l a st h ec o n s t i t u t i o n a lb a s i so fi t se s t a b l i s h e da r e a ss u c ha sa n a l y s i so fr e a l i t yb a s e do nt h e p r i n c i p l eo fg o o df a i me s t a b l i s h e di nt h ea d m i n i s t r a t i v el a wn e c e s s i t y , b u tb e c a u s eo ft h e n o n c o d i f i c a t i o no fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v el a w , 8 0t h ee s t a b l i s h m e n to ft h e g o o df 撕t h p r i n c i p l et ob ea d o p t e dt oc o m p l e t et h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ea c t a l t h o u g ht h eg o o df i a i t l l p r i n c i p l ee s t a b l i s h e di nt h ea d m i n i s t r a t i v el a wh a sb e e na c c e p t e db ym o s ts c h o l a r s ，b u tas h o r t t i m ea sar e s u l to ft h ed e v e l o p m e n t ，t h e o r ya n dp r a c t i c et h e r ea r es t i l lp r o b l e m s f i r s to fa l l ，i n t h e o r y , t h i sp a p e rb a s e do nt h ef o c u so fd e b a t eb e t w e e ns c h o l a r s - - t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h eg o o df a i t hp r i n c i p l ei nt h ea d m i n i s t r a t i v el a wa n dt h ec r e d i tp r o t e c t i o ni na d m i n i s t r a t i v e l a w f r o md i f f e r e n tp e r s p e c t i v e st oe x p l a i nt h eg o o df i a i t hp r i n c i p l ei st h eb a s i cp r i n c i p l eo f a d m i n i s t r a t i v el a wa san e c e s s i t y , t h ec r e d i tp r o t e c t i o ni na d m i n i s t r a t i v el a wi sj u s ta s p e c i f i c r u l eu n d e rt h er e q u i r e m e n to ft h e9 0 0 df a i mp r i n c i p l e s e c o n d l y , b a s e do nt h ec o n c e p to f d e v e l o p m e n ta n dt h eg o v e r n m e n tc r e d i tr e q u i r e m e n t s t h eg o o df a i t hp r i n c i p l ei nt h i sa r t i c l e o nt h ei s s u eo fa d m i n i s t r a t i v el a wp r a c t i c ea n dt h er e a s o n sf o rt h ee x i s t e n c eo faa n a l y s i so f t h eg o o df a i t hp r i n c i p l ei na d m i n i s t r a t i v el a wm a d ep e r f e c tt h ep r a c t i c eo fs t r e n g t h e n i n gt h e m a i na d m i n i s t r a t i v ei n t e g r i t yo fs e r v i c e ，i na d m i n i s t r a t i v el a wc l e a r l ys t i p u l a t e st h eg o o df a i t h p r i n c i p l e ，c l e a r l yt h em a i nb a df a i t ho nt h ec h i e fo ft h en a t i o n a lc o m p e n s a t i o n ，l i a b i l i t y , d e f i n i t i o no fp u b l i ci n t e r e s ta n dt h er e a l i z a t i o no ft h ec h i e f r e l a t i v e l yc l e a r , s u c ha st h ec o n c e p t o ft h eo b l i g a t i o n k e y w o r d s ：t h ea d m i n i s t r a t i v el a w ；t h eg o o df a i t hp r i n c i p l e ；p u b l i ci n t e r e s t s ； b a l a n t eo fi n t e r e s t s n 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得的 成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中作了明确的 说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 鲤查墨 日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东北 师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编 本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库( 中国 学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技术信息研 究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：恤 日 期：芈 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：玄d 聋 日 期。芈 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 行政法上的诚信原则最初起源于德国行政法院判例，后经德国行政法学的阐释，日 本的效仿与发展，逐渐发展成为行政法的基本原则，诚信原则己获得许多国家和地区行 政法的认可，英美法系国家虽未明确提出诚信原则但也确立了“合法预期”等近似原则。 与国外相比，我国台湾地区对行政法诚信原则的研究也已日趋成熟，我国大陆地区的行 政许可法只确定了对行政相对人的信赖保护，所以对诚信原则的研究还需进一步深入。 学者们对行政法诚信原则的研究主要集中在两个方面：一是诚信原则在行政法中确立的 依据；二是诚信原则在行政法中的具体适用。虽问题集中，但学者们的见解还有很大分 歧，大多著述都是在述评国外的研究成果基础上建立起来的，在理论上一些问题还尚未 解决，如诚信原则与信赖保护的关系问题等，而且现有的研究多是对诚信原则本身的研 究，却较少有学者在中国的现实基础上进行分析。 。 明确定位行政法中的诚信原则，可以提高诚信原则在行政法中的可操作性，不但有 利于行政主体树立诚信观念，也有利于行政相对人维护自己的合法权益和行政法治的建 设，有效的防止行政权的滥用，对于促进政府积极转变职能，建立诚信社会也会起到非 常重要的作用。厘清诚信原则与信赖保护之间的关系有利于明确诚信原则在行政法中的 地位，实现诚信原则在行政法中的功能；对于诚信原则在行政法实践中存在缺陷的完善 可为诚信原则在行政法理论上的构建提供现实依据。因此，行政法中诚信原则相关问题 的研究是行政法发展所需解决的首要问题。笔者在对诚信原则进入行政法领域所涉及的 相关问题进行深入的研究和探讨的基础上提出了自己的观点，以期对诚信原则在行政法 中的发展和走向有所裨益。 东北师范大学硕士学位论文 一、诚信原则在行政法中的内涵及基本要求 诚信原则作为一项私法原则适用于行政法领域，其内涵及对行政法律关系主体的要 求必然会有所不同，如何界定诚信原则在行政法中的内涵及要求是进一步研究所要解决 的首要问题。 诚信原则在民法中被誉为“帝王条款，对于其在民法中的内涵学者们主要有以下 几种观点： 第一，利益平衡说，在当事人之间的利益关系中，诚信原则要求当事人以诚实信用 的方法行使权利并履行义务，当发生了一些特殊情况导致当事人之间利益关系失衡时， 应根据诚实信用原则平衡当事人之间的利益关系。 第二，主观判断说，即以主观的角度来确定诚信的内容。该说认为，法律应以社会 的理想，即爱人如己的人类最高理想为标准。诚信原则就应依据这一理想作为判断标准。 如果法律或契约与人类最高理想不合，则应排除法律或契约而直接适用诚信原则。乜1 第三，两种诚信说，把诚信原则分为主观诚信和客观诚信，前者是主体对其行为符 合法律或具有道德内容的确信( 确信说) ，或不知自己的行为侵犯了他人的权益的一种 法律诱导的心理状态( 不知说) ，它要求人们正当地行为；后者是课与主体的不得损害 他人有时甚至要爱你的邻人的一种行为义务，对其的评价采取客观的标准，从而要求人 们具有尊重他人权利的意识。口1 综合关于民法诚信原则的理论，其含义可以表述为：民事主体在从事民事活动中应 讲信用，恪守诺言，诚实不欺，在追求自己利益的同时不损害他人和社会利益，要求民 事主体在民事活动中维持双方的利益以及当事人利益与社会利益的平衡。h 3 该原则包括 三方面的基本要求，即诚实、信用和利益平衡。诚信原则从民法领域引用到行政法领域 也应具备其在民法中之意，但鉴于公法与私法的主体和调整的利益关系不同，因此，笔 者认为可以把诚信原则在行政法中的内涵界定为：行政主体要以实现社会公共利益和保 障人民的私人权益为目的，要诚实、信用的行使职权、履行职责，在行政活动中实现公 共利益和私人权益的平衡，而行政相对人要善意、真诚的行使权利、履行义务。 通过对诚信原则内涵的分析，本文认为，行政法中的诚信原则对行政法律关系主体 有以下要求： ( 一) 对行政主体而言 1 对行政权存在的目的性要求 首先，行政权的运用要以实现公共利益为目的。现代宪法确认了政府权力来源于全 体社会成员的委托。政府与公民之间委托关系的存在既产生了政府权力，也明确了政府 2 东北师范大学硕士学位论文 义务，即其权力的运用只能是为了实现社会成员权利让渡的目的维护社会秩序、保 证公共安全、保护公民权利，这些目的都是公共利益的体现。嘲由于行政权力是人民授 予，行政主体须按照诚信原则的要求在行使行政权力的同时，其目的必须是为了维护公 共利益。因此，在行政法中要实现诚信原则的要求，行政主体就要在行使职权时从公益 出发并且保有善良真诚的动机。 其次，行政权的行使要尊重私人利益。在行政法律关系中，公共利益和私人权益构 成了一对基本矛盾，但在根本意义上，公共利益是私人合法权益的集合体，私人的合法 权益是公共利益的根基。行政主体实施行政行为的目的和宗旨是为了实现公共利益，这 时公共利益和私人利益在根本意义上具有一致性。但由于宪法和法律赋予行政主体行政 权，因此行政主体一般处于强势地位，而行政相对人作为个体权益的拥有者则处于弱势 地位，为了使行政相对人的私人合法权益得到保护，诚信原则要求行政主体在为了实现 公共利益的同时要本着善意真诚为行政相对人提供服务，尽量减少行政相对人私人合法 权益的损失。 2 对行政权的制约 制约行政权的目的就是为了平衡公共利益和私人权益，这j 下符合诚信原则对行政主 体的要求，以法律规范行政权的程度为标准，可将行政权分为羁束行政权和自由裁量行 政权。羁束行政权是指严格受法律规范的行政权，行政机关在行使此类权力时没有选择 决定的自由。如税务机关征税的权力，对个人所得税的征收只能按照国家规定的税率进 行，既不能多征，也不能少征。自由裁量行政权是指法律规定了行使权力的标准、范围、 幅度，行政机关可以自由进行选择或者根据自己的最佳判断而采取行动的权力。阳，在实 践活动中，由于羁束行政权是受法律规范严格限制的，不易出现滥用现象。由于现实社 会生活是具体的、易变的，而法制定出来之后为了保障其稳定性和权威性不能频繁的变 动，这就要求要给予行政权一定的自由运用空间，可以因时因地的处理行政事务，也就 是赋予行政主体自由裁量的权力，这是行政主体行使职权的必要条件。但是有权力就可 能导致滥用，因此诚信原则对于行政权的制约主要体现为对行政自由裁量权的制约，它 要求行政主体在行使自由裁量权时要有必要的限度，具体要求有：一是，行政自由裁量 权的运用必须是为了实现公共利益。二是，行政主体要在合理的期限内行使行政职权， 否则即构成违法。三是，行政自由裁量权的运用要符合公平、合理的要求。 ( 二) 对行政相对人而言 1 行政相对人的权利 首先，行政相对人有对被损害的私人合法权益请求赔偿的权利。行政主体依据法律 和社会发展趋势所作出的行政行为是为了保护大多数行政相对人的私人合法权益，但在 实现过程中不可避免的会造成对少数行政相对人合法私人权益的损害，针对这些损害行 政相对人可以向行政主体申请赔偿，这符合宪法对行政主体要保护公民合法的私人权益 3 东北师范大学硕士学位论文 不受侵害的要求，也同时体现了行政主体的行政职能。 其次，行政相对人有请求保护其信赖利益的权利。行政相对人依赖于行政行为而对 自己的财产或者权利进行的分配或者处分，是因为信赖行政权的权威性和行政决定的稳 定性，但是由于行政主体自身的缺陷导致其所作出的行政行为是不适应社会发展或是违 法的，此时，行政相对人有权要求行政主体保护自己的合法信赖利益，行政主体不能随 意改变、撤销或者废止原行政行为。 再次，行政相对人对行政主体改变、撤销或废止原行政行为有知情权。行政主体在 改变或者撤销原行政行为时，可能会损害一部分行政相对人的私人合法权益，此时，行 政相对人有权对原行政行为作出改变或者撤销的依据要求听证的权利。即行政相对人有 对自己权利有影响的因素的知情权，也就是说行政主体有对自己为保护公共利益而损害 私人合法权益的行为提供证据的义务。 2 行政相对人的义务 其一，行政相对人有促进公共利益实现的义务。行政相对人有义务维护国家和社会 公共利益。口3 在行政法律关系中，宪法和法律赋予行政主体行政权以实现公共利益，诚 信原则要求行政相对人在善意的前提下追求私人权益的实现，并信赖行政主体是在充分 衡量公共利益与私人权益的前提下，才作出行政行为，不应为了维护私人的权益而阻碍 行政目的的实现。行政相对人作为行政法律关系的一方当事人有义务促进社会契约的达 成行政主体行使行政权来保护全体行政相对人所代表的公共利益。 其二，行政相对人必须在合理期限内主张权益。行政主体履行职责的目的是维护公 共利益和社会的稳定性，因此，诚信原则要求行政相对人要在法定或合理期间内行使权 利。例如，我国台湾地区2 0 0 0 年行政程序法第1 2 1 条第2 款规定：相对人因行政 机关撤销违法授益行为而产生的补偿请求权，自行政机关告知其事由时起，因二年内不 行使而消灭；自处分撤销时起逾五年者，亦同。阳3 依据此法，行政相对人行使权利是有 时效性的，行政相对人在法定期间内未及时行使权利，将承担权利丧失的不利后果。若 行政相对人没有此项义务那么行政相对人所得到的权利即为永久性的，类似的权利被认 可，势必将导致社会秩序的混乱，公共利益的实现也无从谈起。 其三，行政相对人有善意服从行政行为的义务。在行政法中，为了保障行政秩序的 稳定性和连续性，行政法律规范承认行政行为具有公定力，即行政行为一经做出，只要 未被有权机关正式撤销，即使违法或者不当，也被推定有效。1 因此，诚信原则作为行 政法的一项基本原则要求行政相对人真诚善意的服从行政主体的行政行为，以此保障行 政法律关系的稳定性以及行政权的有效性。 综上所述，诚信原则对行政法律关系主体双方都有所要求，但由于行政法律关系的 不平等，行政相对人处于弱势地位，行政权处于强势地位，行政主体在行使职权、履行 职责时不易受到阻碍。因此，行政法中的诚信原则更多强调的是对行政权的规范和约束 以及对行政相对入私人合法权益的保护。 4 东北师范大学硕士学位论文 二、诚信原则在行政法中确立的基础 诚信原则最早出现于私法之中，其适用于行政法，虽然已经得到大多数学者肯定， 但其确立的基础必须加以研讨，否则诚信原则在行政法中的适用将会成为“无源之水， 无本之木。 ( 一) 法理基础 1 公私法的融合 公法与私法的区分起源于古罗马，查士丁尼法学总论中规定：“法律学习分为 两部分，即公法与私法。公法涉及罗马帝国的政体，私法则涉及私人权益。”u 叫但随着 社会的变迁以及法学理论的发展，公私法的相互融合是个必然趋势：一方面，1 9 世纪 末2 0 世纪初，特别是3 0 年代资本主义世界经济危机以来，为了控制经济危机，国家加 强了对于契约自由的限制，传统的自由权利受到了社会国家理念的限制，私法领域不断 地受到公法领域的渗透，来弥补私法领域的不足，这直接影响到公法和私法的划分及其 理论基础，出现了私法公法化现象。所谓私法公法化指公法对私人活动控制的增强，从 而限制了私法原则的效力，如为了公共利益而对私人财产的使用加以限制，对当事人契 约自由的限制等。n 门另一方面，2 0 世纪7 0 年代末后，英美等西方国家掀起了政府改革 运动，并迅速向世界其他国家扩散，形成一股世界性的改革浪潮。这场改革运动体现了 政府行政职能的改变和个体利益的回归，各国丌始纷纷对政府及其行政权的作用进行重 新定位与评价，不断优化政府的职能，传统的“管制行政逐渐被“服务行政 所替换， 政府在行政管理过程中也越来越重视公民的私人权益，出现了公法私法化的现象。所谓 公法私法化是指在传统的公法领域引入了私法手段，私法中的平等协商、互利合作的契 约精神在向公法领域渗透。h 引 公法私法化理论为诚信原则在行政法中的确立提供了土壤，在行政法中它体现为以 实现公共利益为目的的行政权的行使并不是无限度的，对私人权益必须给予充分的尊重 和保护。这正是诚信原则在行政法中应有之意，诚信原则要求行政主体对二者进行公平 衡量，只有当要实现的公共利益明显大于所要牺牲的私人权益时，对私人权益的限制才 是合理合法的，同时诚信原则要求行政相对人作为行政法律关系的一方也有义务促进公 共利益的实现：公法私法化表现为私法中的契约精神向公法领域渗透，诚信原则作为私 法领域的“帝王条款 必然会在公法领域得到体现，社会契约论认为国家产生于契约， 在行政法中体现为行政主体的行政权是行政相对人赋予的，行政主体应诚实善意的完成 “契约 的内容即保护公共利益和行政相对人的私人权益，而行政相对人应真诚善意的 履行自己的义务，不得以欺诈行为来实现私人权益，诚信是社会契约实现的保证。 5 东北师范大学硕士学位论文 2 诚信道德法律化 所谓道德的法律化，指的是立法者将一定道德理念和道德规范或道德规则借助于立 法程序以法律的、国家意志的形式表现出来并使之规范化、制度化。n 3 3 但并不是所有的 道德理念都需要上升为法律，道德法律化的内在条件和基础在于道德和法律二者的共 性。 首先，法律和道德都要求社会主体有服从的义务，义务是道德法律化的内在条件。 富勒在法律的道德性中将道德分为义务的道德和愿望的道德，愿望的道德是关于善 行，是人们所期望的。义务的道德指体现社会生存的最基本的要求，是社会生活本身要 求人们必须履行的义务，如果没有遵守义务道德的要求，即不为社会所认可。在法律中， 权利与义务是其基本内容。按照法律规范调整方式的不同将法律规范分为授权性规范、 义务性规范和禁止性规范。授权性规范，就是规定人们可以作出一定的行为，或者要求 他人作出或不作出某种行为的规范。义务性规范，就是规定人们必须依法作出一定行为 的法律规范。禁止性规范，就是禁止人们作出某种行为或者必须抑制一定行为的法律规 范。u 4 1 无论从何种法律规范来看，都体现着人们对法律服从的义务要求，如果人们没有 遵守法律的要求，即不为法律所保护。因此无论是在道德上还是在法律上，无论是道德 义务还是法律义务都是来自于一种互惠的交换，义务构成了道德法律化的内在条件。 其次，法律和道德都具有普遍适用性，这是道德法律化的基础。立法者制定法律是 为了得到人民的普遍服从，其普遍适用性由国家强制力来保障；最基本层次的道德具有 普适性，诚信是基础性道德规范，它是人们在社会生活中总结出来的生活准则，其普遍 适用性由社会监督来保障。依此比较，法律有更强大的保证力，被大家普遍服从的基本 道德只有上升为法律才能保证其功能的实现。道德法律化具备了法律和道德调整的双重 功能，道德的模糊和弹性给予法律极大的伸缩和发展空间，而法律的明晰和严谨为道德 提供了保障和支持，以法律的普遍有效性引导、规范道德的实现。从该意义上法律和道 德的普遍适用性为道德法律化提供了基础。 诚信作为一种道德规范，并非立法者的创造，它有先定的内容。立法者只不过把这 一内在于人类行为的原则扩张于全部人类行为的最广泛的领域。n 踟它对于维系社会具有 基础性作用。因此，各个时期的自然法学说都将诚信原则作为自然法的一项基本内容， 认为国家的立法应当反映该种规范的要求。n 6 3 随着公私法的融合，诚信不仅作为民法的基本原则，也在行政法中崭露头角，在私 法领域，诚信原则是以社会义务为本位来划定一个“度”，把以个体为本位的民法规定 中的种种都限制在一个合理的限度里，从而不至于失去道德的正当性。n 钉在行政法中诚 信原则将行政相对人的私人权益为本位来划定一个“度 ，把行政主体的行政权规制在 为公共利益服务这一范畴里，从而不至于失去行政道德的正当性。诚信道德法律化在行 政法中为行政主体平衡公共利益和私人权益提供了一个“度”，为行政行为正当化提供 了一个标尺。 6 东北师范大学硕士学位论文 3 社会契约论 社会契约论认为，国家产生于社会契约，国家的目的和任务应当是保障每个缔约者 的人身、财富、尊严等自然权利。口刚国家权力来自于与人民的契约，是人们受理性驱使， 为摆脱无序争夺状态、寻求有组织与和平的生活而相互之间订立的一种契约。在这契 约中人们让渡了自己部分的权利并委托给政府，政府受人们的委托，担负保护人们的生 命和财产安全、维护社会秩序、实现公共利益等义务，但人们并未放弃收回自己权利的 权力，因此国家权力的行使应在“契约 所约定的范围内行使，而公民遵守法律、服从 国家管理是以取得国家和法律的保护为条件的，如果公民的人身、财富等自然权利得不 到国家和法律的保护，公民可以收回自己所让渡的权利，此时，国家和法律就失去了存 在的正当性。可见，人们以契约让渡权利的目的是为了维护全体社会成员的公共利益， 而政府只不过是人民的代理人，其权力j 下当性和合法性的基础是积极、恰当地履行契约 义务，完成承担的社会责任。 基于这种委托关系，国家必须真诚的履行自己的义务，以此取得人们的信任来维护 其“代理权”。费罩茨马克思认为：“行政责任的核心是一个统一的义务观念。它由意 识形态和专业的规则构成；是行政官员自主做出的牺牲私人偏好以贯彻法规政策的一种 决断；是对人民及其根据利益的一种觉醒的遵从意识。行政责任发自一种忠诚的服务态 度。u 刨亚里士多德也曾讲过，“一个政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部 分的人民都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿。 啪3 因此，一个国家要延续下去 必须要遵守社会契约的约束，善意真诚的行使国民赋予的公共权力，实现公共利益。 社会契约论为在行政法领域确立诚信原则提供了理论基础和思想渊源，社会契约论 对于公权力的要求要依靠诚信原则来完成，诚信原则是国家合法性的保障，行政权执行 的准则，“诚信原则善意真诚、恪守信用、公平合理的内在要求可成为调整公法关系尤 其是行政法关系的重要依据。 【2 订 ( 二) 宪政基础 宪政的精髓在于限制国家与政府的权力，保障个人的基本人权。宪政是以宪法为前 提，以规范政府、保障人权为主要目标的政治形态或政治过程。乜刀 由此可见，宪政有两个基本内容，即有限政府和人权保障。 1 有限政府 所谓有限政府是指政府权力受到制约，在宪法和法律规定的范围内活动。1 发端于 西方国家的有限政府理论，其实质是从私人权利与自由至上的理念出发，谋求建立权力 受到严格限制的政府。孟德斯鸠从人性和权力的性质出发，认为“一切有权力的人都容 易滥用权力，这是亘古不变的一条经验”，幽3 人们赋予一个政府有效的权力，而一个有 效的政府要防止自身权力的滥用，以此保障人们应具备的充分的社会经济和生活条件， 服务于公共利益，避免其侵犯公民的权利。政府的权力不是本源的，而是人们作为缔约 7 东北师范大学硕士学位论文 的一方让渡而来的，在人们让渡权利的同时他们也保留了随时收回权利的权力，人们给 予权力并服从于国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的是保护他们的切身利益。 2 人权保障 在传统的中国社会，人的主体性湮没在“家国一体”的社会结构和整体主义的宗法 礼治秩序之中；在中世纪的西方，人的主体性则被囚禁在宗教教义和教阜威权之中。此 时，国家利益与君主利益合而为一并具有绝对的至上性，个人完全依附于国家，不具有独 立的人格和人身自由；法律表现出的是压制个人利益诉求的浓重的义务本位色彩，个人 独立的利益诉求不可能得到国家的认可与维护。而在宪政状态下，宪法控制法制和政府 行为，不仅仅使政府依既定的法律规则行事，而且要求政府向公民或通过代议机构向公 民负责。乜5 1 如果没有宪政，没有一种有效地对政府进行控权的体制，也就不可能有真正 的人权。每个人都有与生俱来的自由和平等权利，宪政以保障基本人权为基本主旨，以 限制政府权力为主要手段。在宪政体制下，首要解决的问题就是权利与权力之间的关系， “权利和权力是法律上的一对基本范畴，它们具有相互依存和相互制约的密切关系。” “宪政的实现是公民权利与国家权力相互协调的产物，宪政的发展是公民权利与国家权 力相互作用的结果。资本主义国家在解决两者关系问题上选择了“以权力制约权力 的 模式，我国则选择了“以权利制约权力的模式。“人民的权利是约束与平衡权力的一 种社会力量，在一定条件下还是决定性的基本力量。”所以在我国，“以权利制约权力” 是宪政理论中的一个重要命题，也是宪政的一个标尺。”啪1 宪政确定了国家的地位和人 民的权利，国家存在的合法性是保护人们的基本权利，而人们的基本权利就是国家权力 行使的边界，所以说，宪政的实质就是以对公民基本权利的保障来制约政府权力。 宪政理论给诚信原则在行政法中的确立提供了理论依据，宪政要求权利与权力在相 互制衡的条件下寻求平衡，这与诚信原则在行政法中限制行政权的滥用和保障公民权利 有共通之处。诚信原则要求行政主体在宪法和法律授权的范围内行使行政权，同时要保 护行政相对人的合法利益，把行政行为纳入法律的调整范围，严格按照法律规定和法律 原则办事，由法律支配权力，而法律是人们制定的法律。诚信原则始终坚守公民权利是 公权力的目的和归宿，实现了宪政的精神旨归。 ( 三) 实践基础政府职能的转变 2 0 世纪8 0 年代以来，西方各国掀起一股行政改革浪潮，其重要价值导向之一是实 现由“以政府为中心的重管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转 变。啦副服务行政成为公共管理的核心，不可避免的引起了行政主体职能的转变，行政主 体由“管理者”转变为“服务者”。这种转变的主要内容有：一是行政法的价值取向更 加强调行政主体的公共服务职能，弱化行政权力的管制职能，提倡柔和的行政管理方式， 同益广泛地采用一些非强制性的行政管理行为方式；二是由原来的权力本位转变为权力 与权利平衡基础上的权利本位，强调公共利益和私人权益的平衡，重视对公民权利的保 8 东j l i i l i 范大学硕士学位论文 护和对行政权力的控制。四1 行政主体职能的转变为诚信原则在行政法中的确立提供了契机。传统理念的行政法 强调行政主体的管制职能，主要以维护政治秩序为直接目的，虽也负有社会管理职能， 但这种社会公共事务管理是为其政治目的服务的。现代的服务行政理念则强调行政主体 的公共服务职能，以为公民服务为宗旨，从侧重于维护社会秩序转变为提供公共服务， 使得对行政权的限制成为重点，而行政法中的诚信原则的内涵正符合这一转变的需要， 它要求行政主体要以追求最大的公共利益为行政目的，同时要保护行政相对人的私人权 益。在行政法律关系中，行政主体的行政权处于强势地位，它直接赋予和保护公民的民 主权利与其他合法权利，但也最容易导致权力的滥用，诚信原则为行政主体行政行为的 评价提供了标准。 9 东北师范大学硕士学位论文 三、行政法中诚信原则与信赖保护之界分 诚实信用原则由私法领域向行政法领域的扩展在理论上已经相对成熟，但学者们对 诚实信用原则在行政法上的地位尚有不同观点，争论的焦点集中在诚实信用原则与行政 信赖保护的关系这一问题上，代表性的观点主要有以下几种：有学者认为诚实信用原则 是行政法的基本原则，信赖保护是诚实信用原则在行政法中的运用，为行政法的具体原 则；啪3 有学者认为行政信赖保护与诚实信用原则是等同的，只不过信赖保护看起来更具 有操作性和侧重相对人权利的救济；口还有的学者认为诚实信用原则概括性太强，充满 道德色彩，而在法治行政中比较讲究法律的明确性与可操作性，信赖保护可以看作诚实 信用原则在公法中的折射，所以应该在行政法上确立信赖保护而不能直接适用诚实信用 原则。口2 1 本文试通过比较诚实信用原则与行政信赖保护的关系，希望能够厘清问题，协 调两者在行政法中的关系，以便进行较为准确的定位。 ( 一) 行政法信赖保护的基本内容 1 信赖保护的含义 行政法上的信赖保护是指当行政相对人及利害关系人对行政过程中的某些因素的 变化形成合理的信赖且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动这些因素，或者变动这 些因素时必须合理补偿信赖人的信赖损失。口3 1 行政主体应当保护行政相对人及利害关系 人正当合理的信赖，如果行政主体不顾及他们值得保护的信赖而使其遭受不可预计的负 担或利益损失，并且原行政行为不是基于保护公共利益所必须的，变动原行政行为则构 成违法。信赖保护的核心思想是维护法律秩序的安定性，保护行政相对人的正当信赖利 益。早期的行政法无论在理论研究还是在实践中都仅涉及具体行政行为中的信赖保护， 随着行政法的发展，对该原则的理论研究得以深入，信赖保护适用领域逐步拓宽，作用 也日益突显，因此许多学者将信赖保护与行政法的法律优先原则、法律保留原则、比例 原则等重要原则相提并论。 2 信赖保护的构成要件 信赖保护的运用并非无条件，构成信赖保护应当具备三要件： ( 1 ) 存在信赖保护的基础。构成信赖保护的基础是行政行为的现实存在，为充分保 障行政相对人及利害关系人的合理信赖，作为信赖保护基础的行政行为应当为有效行政 行为，而行政行为是否合法不影响信赖保护的适用，但并不包括无效的行政行为，因为 无效的行政行为本质上不是行政行为，对外没有任何效力，因此不可能产生信赖利益。 d 引因此，信赖保护的范围应当涉及与行政相对人利益相关的有效地行政行为。 l o 东北9 币范大学硕士学位论文 ( 2 ) 存在信赖表现。信赖表现是行政相对人及利害关系人根据法律秩序的安定性， 基于相信信赖基础的稳定不变而采取的对自己生活做出安排和对财产进行处分的行为 从而使其的基础和信赖保护表现之间存在着因果关系，只有当信赖基础现实存在，行政 相对人及利害关系人依该行政行为的效力作出的行为才有依据，如果他根本就不了解行 政行为是否存在，只是主观臆断地对自己的权益作出了处理，那么事后发生的行政行为 变动与其利益损害之间就没有必然联系，信赖保护也就没有可能。 ( 3 ) 信赖利益值得保护。信赖利益是否值得保护是根据行政相对人及利害关系人主 观上是否有过错以及该行政行为是否有可预测性来判断，尤其是在对违法授益行政行为 撤销时，受益人若获得适当的补偿，必须对该行政行为的信赖是j 下当的，也就是说，受 益人的信赖应当有值得保护的理由。由于行政相对人及利害关系人的过错造成行政行为 的作出，或者行政相对人及利害关系人应知其权益处于不稳定状态，能够预测到该行政 行为的最后结果而没有预测到，则其利益不被保护。 3 信赖保护方式 ( 1 ) 存续保护 存续保护又称为完全的信赖保护，指不论现存法律状态是否合法，一律稳定人民所 信赖的法律状态，亦即维持原来信赖基础。嘶1 存续保护的适用仍须具备相当条件：一是行政主体已经作出或承诺作出授益性行政 行为，但行政主体在没有充分的公共利益理由的情况下，改变或撤销原行政行为，且对 行政相对人及利害关系人的权益造成的损害超出所保护的公共利益；二是，行政相对人 已经善意的根据原行政行为对自己的财产和权利作出了处分行为，而该行为已经成就法 律事实，此时改变或者撤销原具体行政行为必然会伤害行政相对入的信赖利益，此时适 用存续保护。 但存续保护也存在自身的不足，它不能兼顾到社会公共利益和行政相对人的信赖利 益，只能二者选其一，为了实现公共利益和保护私人权益信赖保护还有一种保护方式即 财产保护。 ( 2 ) 财产保护 所谓财产保护是指行政主体在裁量是否变动原行政行为时，通过权衡公共利益与私 人权益，多数情况下都会对原行政行为加以改变，同时考虑到因此对行政相对人及利害 关系人造成的损害而给予一定补偿。脚1 财产保护是以适当的财产补偿来保护对行政相对 人及利害关系人合理信赖造成的损害，行政主体撤销、废止或变更原行政行为，造成行 政相对人信赖对象发生改变，若行政主体的这一行为是在衡量了公共利益和私人权益之 后作出的，该行为具有合法性和合理性，行政相对人此时有义务服从于公共利益的实现， 但行政主体必须给予行政相对人财产赔偿以维护行政权的权威性和行政相对人对行政 主体的信赖。 当行政行为被变动引起信赖保护，受益人对信赖补偿存在争议时，行政相对人可以 通过行政或司法途径保护权益，但其弊端在于，由于信赖保护问题本身就产生于行政领 l l 东北师范大学硕士学位论文 域，难免会出现行政主体从本部门利益出发而不公j 下保护公民权益的现象。司法救济往 往以司法的公j 下备受公民信赖，但司法机关可能对行政活动的某些具体情况不熟悉则会 影响案件的审判结果。3 力 ( 二) 行政法中诚信原则与信赖保护的关系嘞1 1 两者的联系 其一，两者是源与流的关系。行政法上的诚实信用原则是信赖保护的理论基础。依 据诚实信用原则，行政主体负有合法行政和保持行政法律秩序安定的义务，而行政相对 人有理由相信行政主体所为行政行为是合法有效的，并基于此安排其生活或处置其财 产。如果行政主体基于行政行为的违法性或者对公共利益的保护等理由而否定该行政行 为的效力，行政主体就会因为有违行政相对人的信赖而违反诚实信用原则，此时，诚实 信用原则在行政法上的体现就是对行政主体恣意行政的限制和对行政相对人的信赖利 益的保护，也即行政法上的信赖保护。 其二，两者都赋予行政主体行政自由裁量权。诚实信用原则赋予行政主体以行政自 由裁量权，具体体现在行政主体在实现公共利益的过程中，行政主体必须确定确有牺牲 私人权益的必要和实现的公共利益明显大于所牺牲的私人权益的前提下，方可选择以对 行政相对人的私人权益侵害最小的方式为行政行为。信赖保护要求行政主体在依职权变 更、撤销或废止已生效的行政行为时，要根据行政相对人的行为，判断其是否存在信赖 基础、信赖表现以及信赖利益是否值得保护来决定是否给予合理补偿，由此赋予行政主 体行政自由裁量权。 其三，两者在内涵上有相通之处。诚实信用原则是一个有多种规范要求的法律原则， 善意真诚、恪守信用、公平合理等，在行政法上它的具体内涵主要包括：行政主体之活 动应以维护社会公益和保障相对人之正当权益为行政目的；行政主体的行政行为应当公 平合理：行政主体应言行有信，不出尔反尔。盼叫信赖保护则要求行政主体在行政相对人 对其所作出的行政行为产生合理信赖时，不得轻易改变原来的行政法律秩序或改变后必 须对值得保护的信赖利益作出合理补偿，两者在内涵上有相融相通之处。 其四，两者的立法本意相同。由于在行政法律关系中行政主体和行政相对人处于不 平等的法律地位，诚实信用原则和信赖保护在行政法上适用的过程中更多的强调的是行 政主体一方的义务，体现的是对私人权益的尊重和维护，而对行政相对人的约束处于补 充地位，因为它们的立法本意是限制行政权的不正当扩张，并通过对私人合法权益的保 护建立行政相对人对行政主体的信任，让行政权的行使在维护公共利益的前提下，达到 对私人权益的最小损害。 2 两者的区别 因为诚实信用原则与信赖保护之间存在着密切的联系，许多学者将两者等同。但是， 事实上，诚实信用原则与信赖保护在行政法中存在着诸多差异。 1 2 东北师范大学硕士学位论文 其一，两者的性质不同。从法律原则与法律规则的区别来看，诚实信用是法律原则 而信赖保护是法律规则。法律原则是指可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原 理和准则；法律规则是指规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种 事实状念以法律意义的指示、规定。法律规则是在法律原则指导下的对特定事件、特定 行为予以处理的一般方法和准则，于法律规定的情形发生，并在条件具备时，便产生法 律规则确定的当事人的权利、义务及当事人的责任的法律后果，即法律规则来源于法律 原则。在适用上，法律原则不试图规定使它非适用不可的条件，相反它仅仅说明主张某 种决定的理由，而不强迫必须作出某一特殊的决定，而法律规则要么有效，要么无效， 当法律规定