（环境与资源保护法学专业论文）论征收权行使的法律控制.pdf

f y 删18 5 7 胂7 舯舢4 ( j 论征收权行使的法律控制 重庆大学博士学位论文 学生姓名：黄东斌 指导教师：许明月教授 专业：环境与资源保护法学 学科门类：法学 重庆大学法学院 二o o 年十月 l e g a lc o n t r o lo f t h ee x e r c i s eo f e m i n e n td o m a i np o w e r at h e s i ss u b m i r e dt oc h o n g q i n g u n i v e r s i t y i np a r t i a lf u l f i l l m e n to ft h er e q u i r e m e n tf o rt h e d e g r e eo fd o c t o ro fl a w b y h u a n gd o n g b i n s u p e r v i s e db yp r o f x um i n g y u e m a j o r ：e n v i r o n m e n ta n d r e s o u r c ep r o t e c t i o nl a w c o l l e g eo fl a w c h o n g q i n gu n i v e r s i t y , c h o n g q i n g ，c h i n a o c t o b e r2 0 1 0 中文摘要 摘要 国家通过运用公权力强制取得私人财产的行为具有较为久远的历史，但征收 权大量行使运用以及征收权有关基本原理的形成则是近代以来的事情。西方宪政 主义国家的征收立法总是试图保持如下两个目标的平衡：既保障国家因公共利益 的需要而征收私有财产的权力能够得到有效实施，又设置相应的权力约束机制， 以确保征收权的行使不被滥用。但在我国，由于立法的滞后以及观念的影响，公 共利益得到的关注往往更少，征收立法明显落后于经济社会发展的需要。随着征 收的大规模进行，少数人的合法权益受到了侵害，并因此而导致大量社会纠纷。 由于这些纠纷往往无法得到及时有效的解决，在导致百姓利益受侵犯的同时，也 会导致政府形象受损。因此，征收中的问题已经引起了理论界与实务界的高度关 注。 为了实现公共利益，征收权的行使应有其正当性基础，并且有国家强制力予 以保障，但征收的强制性并不能成为恣意侵犯公民私有财产的理由。在征收的语 境下，公民丧失有关财产的所有权，即国家运用公权力强制取得其财产。与此同 时，征收权力的运行必须符合法律规定的程序要求，公民也有权要求得到公正补 偿，以弥补其因征收而遭受的损失。在现代福利国家，政府运用征收权的频率越 来越高，而权力本身又具有被滥用的倾向，这就迫切要求征收立法的不断完善， 其中最重要的内容就是对征收权的约束与限制。只有如此，才能保障征收权在法 律框架内的良性运行，同时也能够保障公民的私有财产权不受恣意侵犯。 本文立足综观当今各国关于征收权的约束与限制的基本理论和实践经验，以 对征收权行使进行法律控制为视角，首先论述征收权的基本理论，其次分别深入 探讨了对征收权行使进行目的控制、利益约束以及程序制约的不同方式，然后对 我国征收权的行使制度现状予以考查和检讨，并提出完善我国行使征收权的法律 控制有关制度的建议。 论文的第二章主要论述征收权的概念、理论基础、历史变迁、权力滥用及其 危害。对征收以及征收权概念的阐述，有其必要性，因为其他一些相关概念的存 在，往往导致人们的认识误区，并在实践中产生不必要的困惑。征收权的存在具 有充分的理论基础，主要是为了保障公共利益的实现，并最终造福于社会大众。 当然，与其他公共权力的实践情形相似，作为公共权力的一种，征收权总有被滥 用的可能性。正是因为征收权在实践中总被滥用，在严重损害被征收人财产利益 的同时，又会挫伤社会的公平正义感。这些现象的存在，与现代法治主义的基本 精神相悖，因此必须得到矫正。 重庆大学博士学位论文 论文的第三章至第六章紧紧围绕征收的三个要件展开讨论，分别论述征收权 行使的目的控制、利益约束与程序制约。从根本上说，如果征收权的行使能够严 格遵循征收的三个要件，无疑可以在较大程度上防止其滥用，既可以保障公共利 益的实现，也能够对公民的私有财产权赋予切实的保障。征收权的行使必须为了 公共利益，这是征收的前提，也是征收权具有正当性的基础，体现了国家主权在 强制取得财产时的强大优势。但是，由于公共利益具有高度的抽象性，在实践中 不容易准确把握，甚至可能沦为滥用公共权力的有力借口，例如，将部f - i n 益、 私人利益等与公共利益相混淆，或者借公共利益之名谋取部门利益、私人利益。 为了克服公共利益要件在适用中的困境，理论界和实务界进行了不懈地努力，探 索出了较为有效的办法。无论征收立法采用概括式还是列举加概括式，均无法自 动解决公共利益认定中的权力滥用问题，因此，建立和完善公共利益认定与审查 程序的法律制度就显得特别重要。 征收权的行使意味着政府强制取得私有财产，与此同时，被征收人则遭受相 应的损失。实践中的征收矛盾与纠纷大多与此相关，即被征收人无法在征收发生 时获得公正补偿，其合法权益因此而遭受不当损害。实际上，整个征收过程都充 满各种力量的博弈，利益冲突不可避免。如果能够排除其他不当力量的参与，给 予被征收人以公正补偿，征收权的行使将面临较小的阻力，公共利益也更容易实 现。各国关于征收立法的实践表明，征收补偿主要有三种类型：完全补偿、适当 补偿以及公平补偿。各种补偿标准适应了不同国家不同历史时期的需要，各有优 劣，对于被征收人的影响也不尽相同。在当代，公正补偿已经成为征收权行使的 要件之一，无公正补偿即无征收已经成为至理名言。公正的补偿不仅能够保障被 征收人不因公共利益的实现而承受本应由社会承担的负担，符合基本的公平正义 要求，还可以有效地约束征收权的行使。 正当的法律程序在征收权控制中具有不可替代的作用，不仅利于约束征收权 力的行使，也有益于保护公民的合法权益不受恣意侵犯。如果没有公正程序的约 束与限制，征收权便容易被滥用，因此，在几乎所有国家的征收立法中，均将法 定程序作为征收权得以行使的前提要件之一。如果征收权的行使违反法定程序， 将面临无效的危险。因此，各国征收立法均试图尽可能地将征收程序予以完善， 而不仅仅在宪法或者征收立法中象征性地对程序予以抽象规定。在征收立法中对 征收程序予以明确而详细的规定，以保证征收程序能够符合正义的基本要求，既 是征收立法的努力方向，也是公民权益保障的现实需要。 对于征收权的行使及其约束的研究，并不能仅停留在理论的层面，研究的目 的在于促进我国相关立法的完善和公民权益的维护。因此，论文的第六章对于我 国现有征收理论与实践进行了全面检讨，并在此基础之上，于论文第七章提出了 中文摘要 相应的完善建议，希望能够对于我国征收立法的进步作出应有的贡献。虽然我国 到目前为止的征收立法具有城乡分隔的特点，但其基本立法思路大致相当，还带 有较浓厚的国家主义色彩，无法切实保障被征收人的利益，更与时代的要求不符。 由于我国现有征收法律制度不够完善，制度之间存在冲突，主要表现是城市房屋 拆迁管理条例与土地管理法、物权法之规定明显不一致，无法有效地约 束征收权的行使，这是征收纠纷大量出现并且不容易得到解决的制度原因。因此， 我国应不断完善征收权行使的相关法律制度，从法律手段上对征收权的行使予以 有效的控制。只有如此，我们才能建构当代宪政意义上的财产征收制度，征收权 的行使才能受到应有的控制，公民权益a 能得到有效保障，我国的法治文明才能 实现。 关键词：征收权，法律控制，公共利益，公正补偿，正当程序 i i i 重庆大学博士学位论文 英文摘要 a b s t r a c t e v e nt h o u g ht h ee x e r c i s eo fe m i n e n td o m a i np o w e rh a sal o n gh i s t o r y , m a s s i v e t a k i n go fp r i v a t ep r o p e r t yb e g a nt oe m e r g eo n l yi nm o d e ms o c i e t y t h ee x p r o p r i a t i o n l e g i s l a t i o n si nt h ew e s t e r nc o u n t r i e sw i t hc o n s t i t u t i o n a l i s mt r a d i t i o na r ea l w a y st r y i n gt o k e e pab a l a n c eb e t w e e nt h ef o l l o w i n gt w og o a l s ：t og u a r a n t e et h ee f f e c t i v ee x e r c i s eo f e m i n e n td o m a i np o w e rs ot h a tt h ep u b l i ci n t e r e s t sc a l lb em a i n t a i n e d ；t oe s t a b l i s hs o m e p o w e r - c o n t r o l l i n gm e c h a n i s m ss ot h a tt h ep o w e ro fe m i n e n td o m a i nw i l ln o tb ea b u s e d b e c a u s eo ft h el a g g i n gb e h i n do fl e g i s l a t i o na n db a c k w a r di d e o l o g yi nc h i n a , m u c h m o r ea t t e n t i o ni sp a i dt ot h en e e d so f p u b l i ci n t e r e s t s ，m a k i n gt h ec o n c e r n i n gl a w sa n d r e g u l a t i o n sd r o pb e h i n d t h e d e v e l o p m e n t o f e c o n o m ya n ds o c i e t y w h e nt h e e x p r o p r i a t i o no fp f i v m ep r o p e r t yi sm a s s i v e l yc a r r i e do u t ，s o m ep e o p l e sl a w f u lr i g h t s a r ed a m a g e da n dt h e r e f o r eal o to fs o c i a lc o n f l i c t sa r ec a u s e d a st h ec o n f l i c t sc a nn o t b eh a n d l e dt i m e l ya n de f f e c t i v e l y , p e o p l e sr i g h t sa n di n t e r e s t sa n dt h ei m a g eo ft h e g o v e r n m e n t a r ed a m a g e d u n d e rt h e s ec o n d i t i o n s ，t h ep r o b l e m s a r i s i n g f r o mt h e e x p r o p r i a t i o no fp r i v a t ep r o p e r t yh a v ed r a w nm u c ha t t e n t i o nf r o mb o t ht h et h e a t r i c a l a n dp r a c t i c a lc i r c l e s ，a n dt h ed i s c u s s i o n sa r el i k ea r a g i n gf i r e t h ee x e r c i s eo ft h ep o w e ro fe m i n e n td o m a i nh a si t sj u s t i f i c a t i o n so n l yw h e ni ti s l a u n c h e df o rt h es a k eo fp u b l i ci n t e r e s t s t og u a r a n t e et h ee x e r c i s eo fe m i n e n td o m a i n p o w e rw i t hc o m p e l l i n gf o r c ei sn e c e s s a r y , b u tt h ec o m p u l s i o ni sn o tp r e p a r e df o r r e c k l e s s l ye x p r o p r i a t i n gp r i v a t ep r o p e r t y i nt e r m so fe x p r o p r i a t i o n , t h eo w n e r s o f p r i v a t ep r o p e r t yo n l yl o s et h er i g h tt of r e eb u y i n ga n dp u r c h a s i n gb e c a u s et h es t a t ec a l l g e tt h ep r o p e r t yw i t h o u ti t so w n e r sc o n s e n t b u ta tt h es a m et i m e ，t h ee x e r c i s eo ft h e p o w e ro fe m i n e n td o m a i nh a st ob ec a r r i e do u ti na c c o r d a n c ew i t hd u ep r o c e s s s t i p u l a t e db y l a w , a n dt h eo w n e r sc a l la s kf o rj u s tc o m p e n s a t i o ns ot h a tt h el o s e sc a nb e r e m e d i e d i nm o d e mw e l f a r ec o u n t r i e s ，t a k i n gp r i v a t ep r o p e r t yi sb e c o m i n gm o r ea n d m o r ef r e q u e n ta n dp u b l i cp o w e rh a st h et e n d e n c yt ob ea b u s e d ，w h i c hm a k e si t n e c e s s a r yt oi m p r o v et h el a w si no r d e rt or e s t r i c ta n dc o n t r o le m i n e n td o m a i np o w e r o n l yt h r o u g ht h i sw a yc a nt h es o u n de x e r c i s eo fe m i n e n td o m a i np o w e rb er e s t r i c t e d w i t h i nl e g a lb o u n d a r i e sa n dt h ep r i v a t ep r o p e r t yw i l ln o tb er e c k l e s s l yi n f r i n g e d a f t e rr e v i e w i n gt h ep r a c t i c e si nw e s t e r nc o u n t r i e s ，w ea r es u r et h a tt h ec o n t r o l l i n g o fe m i n e n td o m a i np o w e ri sm a i n l yr e a l i z e dt h r o u g ht h ef o l l o w i n gt h r e ea n g l e s ，n a m e l y , t h en e e do fp u b l i ci n t e r e s t s ，t h ed u ep r o c e s sa n dj u s tc o m p e n s a t i o n t h es t r u c t u r e so f v 重庆大学博士学位论文 t h i sd i s s e r t a t i o nw i l la l s of o l l o wt h i sm o d e t h ea u t h o rw i l lf i r s t l yd i s c u s st h e f u n d a m e n t a lt h e o r i e so fe m i n e n td o m a i np o w e r , a n dt h e np r o b ei n t ot h ec o n t r o l l i n go f e m i n e n td o m a i np o w e r , a n df i n a l l yc h e c kt h es t a t u sq u oo fc h i n a se m i n e n td o m a i n p o w e ra n dp u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n sa b o u th o wt oi m p r o v et h ec u r r e n tl a w s i nt h es e c o n dc h a p t e ro ft h i sd i s s e r t a t i o n , t h ea u t h o rm a i n l yd i s c u s s e st h ec o n c e p k t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n s ，t h eh i s t o r y , t h ea b u s eo fe m i n e n td o m a 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t so ft h ee x e r c i s eo fe m i n e n t d o m a i np o w e rf r o mc h a p t e rt h r e et os i x ，n a m e l y , h o wt oc o n t r o le m i n e n td o m a i np o w e r t h r o u g hi t sg o a l ( p u b l i ci n t e r e s t s ) ，j u s tc o m p e n s a t i o na n dd u ep r o c e s s b a s i c a l l y , i ft h e e x e r c i s eo fe m i n e n td o m a i np o w e ri ss t r i c t l yc a r r i e do u ti na c c o r d a n c ew i t ht h el e g a l r e q u i r e m e n t s ，t h ep o s s i b i l i t yo fp o w e ra b u s ew i l lb eg r e a t l yr e d u c e d t h u st h ep u b l i c i n t e r e s t sc a nb em a i n t a i n e da n dt h ep r i v a t ep r o p e r t yw i l lb ep r o t e c t e d t os e r v ep u b l i c i n t e r e s t si st h ep r e m i s et h a tt h ep o w e ro fe m i n e n td o m a i nc a nb ee x e r c i s e d 、矶t h j u s t i f i c a t i o n s b u tt h ec o n c e p to fp u b l i ci n t e r e s ti sh i g h l ya b s t r a c ts o i ti sd i f f i c u l tt o a c c u r a t e l y 墩i ti np r 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i s h e d v 重庆大学博士学位论文 b e t w e e nc i t i e sa n dr u r a la r e a s ，t h eb a s i ci d e o l o g yi st h es a m e a st h ec u r r e n tl a w sa r e g r e a t l yi n f l u e n c e db yn a t i o n a l i s mc o n c e p t s ，t h ei n t e r e s t so ft h ep r o p e r t yo w n e r sc a nn o t b ep r o t e c t e di na ne f f e c t i v ew a y , w h i c hi sa g a i n s tt h en e e d so ft h i se r a t h e r ea r es o m e o b v i o u sd e v i a t i o n sb e t w e e ne x p r o p r i a t i o nl a w s ( m a i n l yl a n da d m i n i s t r a t i o nl a w , r e g u l a t i o n so nt h ea d m i n i s t r a t i o no ft h ed e m o l i t i o na n dr e m o v a lo fu r b a nh o u s e sa n d s oo n ) a n dp r o p e r t yl a w , s ot h ee x e r c i s eo fe m i n e n td o m a i nc a nn o tb ee f f e c t i v e l y c o n t r o l l