发展不均衡的结构性难题与超越.doc

发展不均衡的结构性难题与超越2010-04-04 11:47:21来源: 人民网(北京)跟贴 0 条 手机看新闻 无论世界趋势怎么发展，中外关系如何变幻，中国要在未来立于不败之地，关键在于做好自己的事，这样才能以不变应万变，实现中华民族的伟大复兴。中国30年来的改革开放，是历史上从来没有过的大改革、大开放。因为大改革、大开放，实现了三个伟大的转折：一是从高度集中的计划经济体制向充满生机和活力的社会主义市场经济体制转变；二是从封闭半封闭的社会向全方位对外开放的格局转变；三是人民的生活从温饱向基本小康的社会转变。但是同时应该看到“万里长征才走了第一步”，未来10年，甚至30年或更长的时期内，改革面临更重要的任务，经济社会的发展不平衡是一块涉及广、影响深的结构性难题与挑战。社会发展滞后经济发展，前路更要深思：作茧自缚或破茧新生什么是和谐社会？和谐社会是一个系统的概念，理论上说，是一个社会各阶层和睦相处，社会各成员各尽其能、各得其所的社会；是人们的聪明才智、创造力得到充分发挥和全面发展的社会；是经济社会协调发展的社会；是人与人、人与自然协调相处的社会。30多年的改革开放取得了举世瞩目的巨大成就，改革促进了社会生产力的发展和人民生活水平的提高，但是当前仍面临问题和挑战。针对这些问题与挑战，十四届三中全会提出了“五个统筹”的要求：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。这“五个统筹”就是构建社会主义和谐社会的重要内容。我们要按照“五个统筹”的要求构建和谐社会。和谐社会应该是经济发展和社会发展并进的社会。但是，我们过去一段时间，重增长，轻发展，造成社会发展严重滞后于经济发展，不仅与和谐社会的目标相悖，而且经济发展本身也受到了严重制约，造成消费增长不力，主要靠投资拉动增长的局面。经济发展是社会发展和进步的物质前提，但是，经济发展不等于单纯的经济增长，经济增长如果不能同人民物质、文化生活水平和质量的整体提高结合起来，不能促进普遍的社会公正与社会进步，就可能加剧社会矛盾。经济发展了，经济结构调整了，但社会结构没有相应的调整，其中包括人口结构、就业结构、城乡结构、地区结构、阶级阶层结构等。教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会事业发展严重滞后于经济发展，不能满足广大人民群众的需求，很不协调。社会管理相对落后，跟不上经济社会事业发展的要求，各类事故频发，造成人、财、物的巨大损失。改革开放30多年，许多城市建设起来了，有一些城市，可以同发达国家的大城市媲美。然而社会管理却跟不上，交通拥堵、公共交通不便、环境污染、饮用水不干净、噪音嘈杂等等，并不适合现代人居住。因此，必须改变旧的GDP增长观念，落实科学发展观，努力形成经济与社会协调发展的机制。粗放型经济增长方式，危机中更凸显：不可忽视的瓶颈和疼痛中共中央在关于第九个五年计划建议中，就提出转变经济增长方式，十五年来，虽然有不少变化，但总体上说，我国的经济发展方式仍然是粗放式的，当前我国经济社会发展同人口、资源、环境压力的矛盾越来越突出。新中国成立60年来，我国GDP增长了14倍，但矿产资源消耗增长了40多倍。国际金融危机对我国经济的冲击，实质上是对不合理的经济方式的冲击。一是从资源配置来看，生产要素市场还很不完善，市场机制还不能充分发挥作用。突出问题是，土地、能源、资本等要素市场发育滞后，价格形成机制过多地受到行政干预。土地作为最重要的生产要素之一，大部分掌握在政府手中。在当前的政绩考核制度和征地制度下，土地成为政府的主要财政收入来源和招商引资的手段，往往是一届政府就把几十年的土地都批出去了，结果就是鼓励企业扩张规模，使得我国这么一个土地资源稀缺的大国，还有大量的土地利用效率很低，浪费严重。此外，水、煤、电、油等能源的价格也没有放开，价格形成机制不健全，总体价格水平偏低，不能反映其稀缺程度。在我国目前的矿产资源开采体制下，获取开采权的成本很低，也使得价格和成本的严重脱离，这种扭曲的价格机制不能反映我国资源稀缺情况，造成了使用中的大量浪费。从社会资金配置来看，我国的资本市场还不完善，目前企业所需资金主要来自银行贷款。但是，我国利率还没有实现市场化，利率水平偏低，并且信贷资金的配置往往受到行政干预。信贷资金的低成本也诱使企业扩大规模，上项目。二是从市场中的主体看，政府过多地直接干预经济活动。由于历史原因，我国的企业投资自主权还没有真正落实，其主要问题是：政府投资决策的机制不规范，政府投资责任追究制度不健全，决策者不对决策后果负责。在当前的考核体制下，造成了政府追求政绩，政府官员忙于招商引资上项目的现象，并且由于官员任期较短，投资往往集中在短期见效的项目上，甚至不惜引入对当地环境造成严重污染的项目。而真正需要政府关注的教育、医疗、农业等领域，却投入不足。这使得我国投资率居高不下，并且投资结构扭曲，导致资源配置的低效率。三是从财税体制看，目前的制度安排不利于经济发展方式转变。现行的分税制，出于对本地财政收入、就业的考虑，地方政府会容忍甚至鼓励一些高污染的项目。比如，我国钢铁生产能力严重过剩，但要淘汰落后生产能力难度和阻力很大，因为要触动地方利益，影响地方政府的政绩、税收和就业。再比如，我国的矿产资源属于国家所有，有偿使用。国家通过收取资源税和资源补偿费体现其矿产资源所有者权益。但是计税方式不合理。拿煤炭资源为例，资源税和资源补偿费是以煤炭产量和煤炭销售收入为基数计征的。由于煤炭资源税和资源补偿费未与矿井动用的资源储量挂钩，不利于激励生产企业珍惜和节约资源，甚至在一定程度上纵容了资源的浪费，另一方面，征收的资源税和补偿费标准过低，相对于资源的价格几乎微不足道。此外，相当一部分煤炭生产企业占有的资源储量，是在矿业权制度确立之前无偿获得的。按照矿业权管理的有关规定，只要不发生矿业权转让，就无需补交矿业权价款。这些因素使得矿产开采企业实际上对资源无偿或近乎无偿的占用，结果就是造成了开采中浪费严重，而且容易产生暴发户和腐败现象。明年乃至未来更长的时期内，改革面临更繁重而复杂的任务，要推进经济发展方式转变，并把发展方式转型作为改革的“主线”，这是一个大思路。由于以上体制方面的原因，我们的经济发展方式转变必须要从体制创新入手，重点推进以下几个领域的改革：一是进一步深化市场化改革，完善社会主义市场经济体制。要通过深化市场化改革，尽快建立反映资源要素稀缺程度的价格形成机制、公平竞争的市场秩序、产权边界清晰的微观主体。这是提高市场活力、促进科技进步、增强自主创新能力、优化经济运行质量的基础条件。新阶段完善市场经济体制，就是要实现由政府主导型的经济运行机制向富有活力的市场主导型经济运行机制的转变，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，凝聚转变发展方式的活力。二是加快社会体制改革，推进社会建设进程。未来几年社会体制改革要着眼于实现基本公共服务均等化、扩大国内消费需求。第一，农村是潜在的消费大市场，要注重通过城乡基本公共服务均等化开启农村市场。第二，把建立基本公共服务体制、实现基本公共服务均等化的目标同以人为本、提高人口素质、建设人力资源大国的战略目标结合起来。实质性地提高公共教育、公共卫生和基本医疗投入，形成全社会增加人力资本投资的良好制度氛围，为提高自主创新能力奠定坚实基础。第三，要特别注重协调社会利益关系，使全体人民共享改革发展的成果，为全社会凝聚改革共识创造条件，使后危机时代的改革获得更为广泛的社会基础和社会支持。三是提速行政管理体制改革，加大政府转型力度从30年转型与改革的历程看，中国发展方式转型的主要挑战不是经济社会本身，而是政府决策与政府转型。推进发展方式转变，应重点推进以行政管理体制改革为主线的政府转型。第一，在完善政府经济职能上取得重要突破。建立市场化的宏观调控体制，增强中长期规划的科学性和约束性；强化央行在宏观调控中的独立地位，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性；建立现代市场监管体制，确保市场监管的有效性；加强政府对外经济职能，为人民币国际化、企业走出去创造良好的制度环境。第二，在政府公共职责保障机制建设上取得重要突破。建立中央和地方各级政府的职责分工及其保障机制。按照公共服务支出责任与财力相匹配的原则建立中央与地方分工体制；建立符合公共服务型政府要求的绩效评估体系和行政问责制度。第三，在改革调整行政权力结构上取得重要突破。以建立健全大部门体制为重点，大胆探索建立公共权力有效协调与制衡的体制机制，基本形成行政决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。第四，在政府自身建设与改革上取得重要突破。集中解决群众意见大、制约政府公共权力规范行使的突出矛盾和问题，在建立阳光政府、效能政府、廉洁政府、法制政府方面取得明显成效。城乡差距区域差距逐年扩大，农民增收更难：共同富裕还有多远近年来，我国城乡经济发展差距在逐年扩大，农民增收难，特别是农村各项社会事业，如基础教育、公共卫生服务、社会保障事业投入不足，严重滞后于城市发展，已经阻碍了小康社会目标的实现。“三农”问题不仅仅是涉及农民的问题，而且是涉及经济转型、城乡关系、体制结构的综合性问题。必须从统筹城乡经济社会发展、逐步改变城乡二元结构的高度，通过综合配套改革，形成城乡协调发展的机制。我国的地区发展也是不平衡的。从全国来看，东中西部经济发展呈现阶梯型下降趋势。如何加快中西部地区的发展是我们面对的重大课题。西部大开发已经实施了很长时间，中部各省也开始提出“中部崛起”的口号。但是，发展不仅仅是上项目、拉投资、搞基础建设，中西部的差距更多地体现在观念和制度上。中西部的发展不是一朝一夕之功，要发展中西部，振兴东北老工业基地，关键是改变观念，落实科学发展观，搞好体制创新。两亿农民工的“半城市化”尴尬状态亟待解决：他们的未来在哪里飞速发展的中国城市化进程中，至少有一点二亿规模的农民工群体虽然进入到城市，但尚未真正融入城市，还处于“半城市化”的状态。如果不能有效解决农民工群体融入城市的制度安排问题，必将严重制约中国城市化和城乡一体化进程；而形成城乡经济社会一体化发展新格局，需要多方面的政策、体制和制度环境，各级政府自身的改革和建设是关键。城乡二元结构是新中国成立以来“城乡分割、一国两制”逐步固化的体制和制度安排的结果。虽然这种体制和制度安排自改革开放以来进行了多次调整，但至今仍未根本消除，导致城乡差距长期持续扩大、国内需求增长滞后等问题，成为中国发展方式转型难以根治的顽疾。形成城乡经济社会一体化发展的新格局，核心在于深化农村土地产权改革，要在确保农民土地权益不受侵犯的前提下，加快健全农村集体建设土地流转市场。其次要深化土地征用制度改革，保证农民谈判主体的地位，改变农民长期被排斥在土地要素市场化进程之外的格局，使农民能够真正分享工业化和城市化进程中的土地增值。推进城乡基本公共服务均等化，是破解城乡二元结构的突破口。因此，中国必须加快社会事业在城镇的完善和向农村的延伸，尽快形成较为完善、城乡统一的国民教育服务制度、医疗卫生服务制度、养老