（行政管理专业论文）我国街头摊贩运动式治理研究.pdf

摘要 i 摘摘 要要 街头摊贩占道经营是我国许多城市中普遍存在的社会现象， 城市政府部 门对占道经营采取的运动式、突击、集中、反复的取缔措施，使管理者和街 头摊贩之间积累了大量的矛盾，这一矛盾的长期存在，势必影响社会的稳定 和公平。 本文从历史和现实的角度分析了占道经营活动的存在原因， 认为街头摊 贩占道经营这一长期存在的现象有其合理的存在理由。 本文从占道经营治理模式出发， 发现我国在治理街头摊贩占道经营的过 程中，经常使用了一种治理模式“运动式治理”模式。本文认为在对街 头摊贩占道经营的治理过程中， 摊贩与城管之间的暴力事件本质上其实是城 市政府其治理城市模式与摊贩生存权之间的冲突。 城市治理模式具体主要体 现在城市治理理念、工具和方式。而城管之所以会暴力执法很大程度上跟城 市政府的治理理念、 工具和方式有非常密切的关系的。 城市政府的治理理念、 工具和方式会成为下级城管执行人员效行的标准。本文将运用合法性理论、 公平理论等来对我国占道经营治理中存在的问题进行剖析， 并指出城市政府 应该把摊贩的生存权加以重视，同时把摊贩的占道经营活动纳入法治轨道， 坚持便民和疏导的原则，实施分级管理制度，给摊贩留出足够的生存空间。 关键词：关键词：街头摊贩；占道经营治理；运动式治理；分级管理 abstract ii abstract its a common phenomenon in many chinese cities that street vendors do businesses while occupying the roads. meanwhile, the campaign-style, preemptive, centralized and repeated crack-down on road occupation by local governments gives rise to the chronic conflicts between authorities and vendors, which, more often than not, further leads to violent clashes and bloodshed. this chronic conflict undoubtedly undermines the social stability and fairness. the paper analyzes the reasons behind the phenomenon of road occupation from historical and practical perspective, arguing that its existence can be justified. starting from analyzing the governance models for road-occupying businesses, this paper points out that a model called “campaign-style governance” is often adopted in handling road-occupying businesses in china. this paper believes the violent clashes between watchdogs and street vendors, in essence, can be boiled down to the conflict between the city governance models and the living rights of street vendors. the city governance model can be reflected in philosophies, tools and means of city governance, which also, to much extent, has close link with the violent law enforcement by city management authorities. the city management personnel follow the requirements of governance philosophies, tools and means. employing the theory oflegitimacy, and fairness, this paper makes thorough analysis on the problems with the governance of road-occupying businesses and points out that governments should attach more importance to the living rights of street vendors, manage road-occupying businesses by the means of law, adhere to the principles of convenience and persuasion, implement multilevel management mechanism, and leave some room for the living of street vendors. key words: street vendor; road-occupying businesses governance; campaign-style governance; multilevel management 学位论文独创性声明 i 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 南昌大学 或其他教 育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库 ， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名（手写） ： 导师签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 第 1 章 绪论 1 第 1 章 绪论 第 1 章 绪论 1.1 “街头摊贩占道经营”研究的背景和现实意义 近年来，在治理占道经营的城市管理过程中，暴力事件频繁发生，并且暴 力程度呈不断升级的趋势，成为社会和舆论关注的焦点，这方面影响最大的事 件就数“天门事件”和“崔英杰事件” ，这两件事件发生后都引起了人们的普遍 关注和讨论，并有相关学者提出了锋利的质疑和深刻的思考。占道经营是城市 发展中普遍存在的问题，不仅在中国存在，在国外其他的城市也存在过。占道 经营现象的存在，是城市市容管理不容回避的问题。随着社会的发展和城市化 进程的不断加快，加强城市管理、优化城市环境已日益被城市政府所重视，并 不断地加大占道经营治理的力度，管制手段也越来越严。这一趋势的发展尤其 在集中行使行政处罚权和城管这两种事情身上得到了体现。治理占道经营的主 体是城管执法部门，成立城管执法部门，在城市管理领域实行相对集中行政处 罚权，在一定程度上来说，是为避免城市管理中多个部门多头管理和管理不到 位等现象而提出的，有其一定的客观需要，也是对当时城市管理体制的重大改 革。但是，由于城市政府在城市管理过程中，城市的发展目标定位的是市容市 貌为第一位，因此对于城市中那些影响市容市貌的活动和群体，统统地被列入 了非法经营或者取缔之列，城市政府是城管执法部门的权力来源，相应地取缔 占道经营的治理无一例外的成为城管执法部门的主要工作。另外城市政府在实 现其城市目标时所采用的治理模式对城管执法部门有着风向标的作用。城市管 理中“运动式治理”模式盛行的一个主要原因是为了实现城市市容市貌这一目 标的。因为城市政府惯用和偏爱“运动式治理模式” ，所以城管执法部门和人员 也容易效法其治理模式，所以那些见效快、经济性的和强制性的执法手段和方 式便得到了最大程度的运用，暴力执法便也成为了可能；但是对于那些占道经 营的人群来说，除了采取这些方式来获取生活来源之外，通过正道途径可能就 找不到工作，没有工作生活就会没有来源，所以如果他们的生存受到了挑战， 暴力抗法便也成为可能；同时对于摊贩所提供的产品和服务，很多市民也认为 从中可以得到很多的方便，心理上是也能够接受这些摊贩的经营活动，所以当 城管在与小贩发生冲突甚至发生流血事件时，市民对于城管的粗暴管制行为也 认为很不合理。再加上城管在治理占道经营活动的过程中，往往采取的是突击 第 1 章 绪论 2 的和运动的方式，所以很难从根上达到治理的目标，治理工作大多陷入了“治 理复发再治理再复发”的怪圈，相反“猫捉老鼠”式的治理过程给大家 留下了一个很不好的印象。随着天门事件和崔英杰事件的相继发生，城管部门 便成为了公众和舆论关注和备受争议的政府部门之一。同时，全国各地在对占 道经营进行综合整治和集中治理的过程中所产生的矛盾便也成为了社会的热点 话题。一时间网络、报纸等掀起了一股抨击城管制度和城管暴力执法的热潮。 而最近网上流传的城管“秘诀”再一次地把这个热潮推向了顶端。本文便就是 在这样的背景下提出。 其实，城市中小商小贩的街头贩卖活动，古今中外都有迹可查，这种现象 的存在与历史、社会、政治、经济、地域、文化等各方面的因素有关。街头摊 贩的这种经营活动是否应该全面取缔？在目前城市中存在大量下岗失业人员， 农民工不断涌人城市，同时就业形势日益严峻，社会保障体系又覆盖不了所有 人的情况下， 摊贩占道经营对于促进就业， 缓解社会压力是否有着积极的意义？ 民以就业为天，民众只有先就业来才能有收入，有收入才能吃饭、穿衣、住房、 上学、看病，才能有更高层次的需求和发展。因此我们需要重新认识街头摊贩 的经营活动，要科学合理地定位和研究占道经营现象，要在审视和反思占道经 营治理的思路的前提下，深入探讨治理占道经营的方式方法。通过查阅大量的 资料和数据，发现关于城市管理方面的资料很多，但是却很少直接以占道经营 为切入点而进行深入研究。尤其是很少有文章从占道经营的治理模式“运 动式治理模式”的角度来分析占道经营治理中暴力现象的原由。所以，在征得 我的硕士论文导师同意后，将 “运动式治理”模式下我国街头摊贩占道经营治 理的挑战与出路研究作为笔者硕士毕业论文的选题 1.2 国内外研究状况 占道经营治理是城市治理的一个重要方面。所以关于城市治理首先应有一 个很好的理解。在城市管理这方面，我们还不能真正说是一种“治理”理念上 的城市管理。对于城市的管理，真正开始研究还是在 20 世纪 80 年代起。并且 目前国内对城市管理的研究主要是集中在对城市管理的现代化、城市管理的时 代特征、城市管理学的研究、城市社区的研究，学者们对理论研究的文章很少。 相对来说国外的研究就比较早，成果也很多。我国学界在理论研究方面，叶南 第 1 章 绪论 3 客、李云著的战略与目标一城市管理系统与操作新论一书和现代城市管 理理论的诞生与演进文章分析的比较深刻透彻，也比较全面地把握了理论发 展的脉络。此外，其它的一些著作如马彦林、刘建平的现代城市管理学 、尹 艳华著的现代城市政府与城市管理 、刘君德、汪宇明著的制度与创新一中 国城市制度的发展与改革新论等几本书也很有借鉴意义。其中，叶南客、李 云在战略与目标一城市管理系统与操作新论中分析了欧美、东亚有代表性 的城市管理组织体制，并对国际城市行政管理组织的不同构造和演变模式进行 了比较研究;在此基础上他还对我国现行城市管理模式的欠缺和优化思路做出 了理论探析和展望，从而对新时期中国城市管理体制改革和城市现代化发展取 向提供了有新意的社会学阐述。1尤建新在以公共满意为导向的城市管理模式 研究中对城市管理模式内涵问题作了探讨，并且在比较综合国内外研究成果 的基础上分析了城市管理模式的发展趋向，同时提出建立以公众满意为导向的 城市管理模式。2诸大建在管理城市发展探讨可持续发展的城市管理中提 出了建立可持续发展城市管理模式，并根据上海的个案进行了新世纪可持续城 市管理的实证研究。3秦甫则在现代城市管理一书中对城市管理的概念、特 征、任务、趋势做了较为详尽的论述，同时对城市管理综合执法的概念、意义、 特征和内容做了相应的介绍。4对城市治理理论也有不少学者进行了研究探讨。 顾朝林提出由各级政府、机构、社会组织、个人共同管理城市事务的诸多方式 的总和就是城市管治。5踪家峰认为城市治理是城市主体或城市利益相关者之间 的关系，或者说是城市主体之间的运行机制，它是城市发展中的一种制度安排。 而关于治理，全球治理委员会给出的“治理定义”具有很大的代表性和权威性。 该委员会于 1995 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告，对治 理作出了如下界定： “治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的 诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动 的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人 们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排” 。 6而约翰弗里德曼对城市治理 的研究成果对城市治理做出了公认的贡献。他认为“治理是指制定和实施城市 1叶南客，李云战略与目标城市管理系统与操作新论m天津：天津大学出版社，1979: 5262. . 2尤建新，陈强以公共满意为导向的城市管理模式研究j公共管理学报，2004(2): 1418. 3诸大建管理城市发展探讨可持续发展的城市管理m上海：同济大学出版社，2004: 4750. 4秦甫现代城市管理m上海：同济大学出版社，2004: 1215. 5顾朝林城市管治概念理论方法实证m南京：东南大学出版社，2004: 8791. 6俞可平治理与善治m社会科学文献出版社，2000: 4148. 第 1 章 绪论 4 和城市区域约束决定的社会过程” ，并指出理想城市治理结果应为“一个丰饶的 城市；一个生态可持续的城市；一个适于居住的城市；一个主动包容差别的城 市；一个关爱的城市” 。同时，他又指出， “上述标准为全方位地改善城市提供 愿景，最终，它还提示我们城市要最大限度地多产的同时，破坏环境（或 安全，或适合居住性，等等） ，那太糟糕了。因为我们是生活在今天，而不是未 来，因此必须找到一个在上述六个方面同时进步的和好的城市的路子。 ”7 另外一个方面，在涉及到城市管理或城市治理时，管理或治理城市的模式 和理念也是非常受关注的两个方面。关于城市治理模式，美国学者麦克尔巴 泽雷在突破官僚制-政府管理的新愿望 （2002年版）一书中首先对模式给 出了代表性的定义，他认为， “模式是一个以经验为基础的观念体系” 。 在这本 书中他指出模式具有至少五个本质属性，它们分别是（1）模式是建立在特定基 础上的一个整体，内含一系列基本要素，这是模式赖以存在并发展的前提。(2) 模式内部各要素之间相互依存，相互作用，使模式结构处于不断的运动状态之 中。(3)模式整体不等于模式各要素之和。根据系统论原理，整体不等于部分之 和，作为一个系统，模式亦是如此、模式内部各要素功能的最大化并不等于模 式整体功能的最大化，模式内部各要素存在着合理布局与协调相处问题。(4)模 式整体对于外部的压力和内部各要素的反抗做出总的反应。模式处在一定的社 会环境之下，社会环境时常会对其产生各种压力，同时，模式内部亦存在着相 互冲突的力量，对于来自内外两方面的压力，模式整体一方可予以迅速反应， 另一方面予以调节和疏导，使模式得以正常运行。(5)每一模式通过内部文化粘 合剂的作用使之区别于其他模式。8我国学者林崇建则认为“城市管理模式是城 市政府进行管理的行政组织体系及其运行机制。 ”叶南客则认为城市管理模式是 对不同类型城市各具特色的管理体制、管理机制组合基础上，实现城市高效有 序运行目标的特定方式的形态概括。9尤建新等认为城市管理模式是城市政府在 经验基础上形成的关于城市管理的理论图式和思维方式。10而在硕士论文如我 国城市管理模式沿革及其创新研究里，作者则认为城市管理模式可以视为城 市政府在经验基础上形成的关于城市管理的指导思想、理论图式和思维方式， 而城市管理的行政组织体系和运行机制是城市管理模式的重要体现。在我国城 7金南顺关于城市治理的理论与实践j城市发展研究2002(6) : 89. 8美麦克尔巴泽雷突破官僚制政府管理的新愿景m中国人民大学出版社,2002: 146. 9 叶南客城市管理模式比较论j学海,2002(1) : 7379. 10 陈讯，尤建新新公共管理对中国城市管理的现实意义j中国行政管理,2003(2) : 49. 第 1 章 绪论 5 市管理过程中，运动式治理模式代表了我国城市管理模式的主流，是中国式的 治理模式，跟其他国家的治理模式有着非常不同的文化、经济、政治、社会和 历史背景。 比较早关于运动式管理行为进行反思的是贺卫方， 他在法制日报1999 年12月26日第三版发表了文章法治人治运动治 。在这个文章里，他首先 对运动治国进行了相应的界定。他认为运动治国的后果就是“具有确定性的法 律和权利都是不存在的，甚至罪与非罪的边界也变得模糊不清，行为的后果常 因人而异，因时而异” 。11也就是说运动式治国是人治，它蔑视法律制度及程序 的作用。而赵华军对运动式执法的产生背景、特点和利弊进行了比较深入和系 统的分析。王大鹏的 “专项整治”常规化反思(南风窗2008年9月28日) 则对专项整治的定义、专项整治的效力、专项整治与运动式治理的关系进行了 相关的论述。在这篇文章里，他对专项整治的定义是“政府出于整治某种市场 行为、某个行业或者突出的社会问题的需要，由一个主管部门，更多的是联合 多个部门，集中执法人力、设备、资源，在较短时间内从重、从快地进行声势 浩大的行政检查、执法处罚行动” 。12 城市管理理念是城市政府及其社会管理机构管理城市事务时的基本精神、 宗旨、价值观和管理哲学等标志的抽象。王雅莉在论城市管理理念及其发展 意义一文中提出： “我国正处于城市化快速发展的进程中，应当接受发达国家 城市化的经验与教训，既不能采取过去的全面管制行为，也不能随意发展，而 要建立正确的公共管理理念，做到该管的一定要管好，不该管的坚决放开；而 在该管的城市事务中，要时时以增进市民福利为原则，体现效用和服务理念、 经济和可持续发展理念，实现有效的公共管理。 ”13 在涉及到街头摊贩占道、经营的治理过程中，另外我们需要清楚的还有， 针对马路摊贩占道经营中的几个因素，国内外都有哪些研究。首先对于马路摊 贩占道经营，在我国现行的城市管理相关法律和条例等的论述中，是一种不被 城市政府所接纳和取缔的非法违规的经营活动。但是国际上却有很多关于马路 摊贩占道经营的研究。其中，比较有代表性的组织世界劳工组织，就对马 路摊贩占道经营有过相关的论述，根据它对马路摊贩占道经营的定义，马路摊 贩占道经营被归属为非正规部门就业的第三个类别。20世纪70年代，世界劳工 11 贺卫方法治人治运动治n法制日报,1999,12(3) . 12 王大鹏 “专项整治”常规化反思j南风窗,2008,9(2) : 50. 13 王雅莉论城市管理理念及其发展意义j城市,2005(5) :21. 第 1 章 绪论 6 组织在一项调查中提出了非正规部门和非正规就业的概念。当时在发展中国家 存在大量的小规模和没有被有关政府管理法规覆盖的劳动组织和劳动者，当时 的人们曾经认为这种劳动组织会随着经济的发展而逐步消失，将被正规部门所 代替，所以，在这些劳动组织就业就被称为“非正规部门就业” 。14 其中，所谓 的非正规部门就业的第三个类别是独立的服务者。包括家庭帮手、街头小贩、 清洁工、街头理发师、擦鞋儿童等。这一类型为非正规部门的主体，所需技能 水平是最低的。同时，在世界劳工组织进行的另一项关于“灵活就业” 15的研 究中，街头商贩的经营活动被归类于其中的“自营就业” ，该项研究对自营就业 做出了如下的定义：劳动者自选项目，自筹资金，独立解决工作场地，生产工 具等生产经营方面的问题，在遵守国家有关法律规定的前提下，自主经营、独 立核算、自负盈亏，由此获得经济来源维持生计。根据这个定义，街头小贩等 占道经营者就归属于灵活就业形式中的自营就业的一类。根据国家劳工组织资 料显示，在非洲约有2/3、南亚约有1/2、中东约有1/3、东亚和拉美地区也分别 有1/4的劳动者自营就业。可见在这些地区自营就业也是一种非常普遍的现象。 16而在我国，刘新宇在摊贩问题的产权经济学分析一文中，试图以产权经济 学的原理来分析城市中摊贩问题这一顽症，指出其根源是产权错置，并提出相 应的重新配置产权的对策，本文提出的对策包括：第一、承认摊贩的设摊权， 因为这来自于其天赋的生存权，所要管制的只是设摊产生的负外部性。第二、 将环境权和制约摊贩的权利都界定给社区，让相关的外部性在社区层面内部化。 第三、摊贩应当对环境的改善享受“剩余索取权” 。 17而苏振华关于公共利益的 论述可以用来很好地解释占道经营治理中公共利益与街头摊贩个体利益的矛盾 关系。他认为：在现实中诉诸公共利益时就需要实践程序正义的原则，让每一 个个体都有充分表达自己利益诉求的机会。如果实现某项公共利益无可避免地 要侵犯某些个体的利益，就必须对受侵害的个体利益进行补偿，使的个体至少 不至于因为大多数人利益的改进而蒙受个体利益的损失。公共利益不能成为侵 害个体利益的遮羞布。18 另外，与摊贩占道经营有关的还有城管的暴力执法问题。由此而引发的一 14 国际劳工组织国家劳工组织世界就业报告 1998-1999r北京：中国劳动社会保障出版社，2000. 15 通常将灵活就业形式划分为：非全日制就业、短期就业、派遣就业、季节就业、待命就业、兼职就业、 远程就业、承包就业、独立就业、自营就业、家庭就业 11 种就业方式. 16 袁铁铮，丁塞尔国外灵活就业形式介绍r中国劳动,2000(1) :51. 17 刘新宇摊贩问题的产权经济学分析j兰州学刊,2006(11) :129. 18 苏振华公共利益辨析n南方周末,2004. 第 1 章 绪论 7 些思考主要体现在以下几个方面：一是就城管的执法方式粗暴或单一化进行论 述；二是对这一执法方式的危害进行论述；三是从分析城管制度的产生背景来 论述城管制度存在的哪些缺陷；四就是针对与集中行政处罚权或综合执法来分 析权力缺乏制约下的城管行为；五就是从城管的管理对象小摊小贩的生计和权 利出发来论述城管运动式执法的非法性；六便是针对城管执法的现状探讨城管 的出路。相关的论文有：高军和杜学文的城管公务活动暴力化现象的体制性 省思 （2008年） ；马怀德和王柱国的城管执法的问题与挑战北京市城市 管理综合行政执法调研报告 （2007年） ；侯艳伟和谢宇的浅谈和谐社会之城 管执法 （2006年） ； 史仍山的 城市占道经营治理中的暴力问题研究 （2007年） ； 杨临宏和刘国乾的寻求政府严管与民生保障之间的平衡对我国现行城管 执法的反思 （2008年）等等。莫于川在城管执法工作法治化的基本路径一 文中认为，行政机关工作人员在掌握运用强制性的行政执法方式的同时，还应 积极学习和灵活运用各种非强制性行政执法方式，特别是那些符合市场经济条 件下行政管理特点的柔性管理方式，如行政指导、行政合同、行政资助、政府 采购，以及在狭义行政指导范畴之外的非拘束性行政计划和规划等等。19而肖 金明在论政府执法方式及其变革一文中提出，政府执法方式可以视为淡化 政府执法权力色彩，以行政指导、行政合同等新的方式实现政府执法由强制性 到非强制性再到说服性的转变。20 以上是笔者所查阅的相关文献资料中对本文写作帮助较大的部分，虽然这 些文献资料不是直接以运动式治理下街头摊贩占道经营治理中的暴力问题为研 究对象，但是其中的观点和方法对笔者的分析和研究有所启示。但据目前笔者 所能查阅到的资料来看，很少有文章以“运动式治理”模式为切入点来分析占 道经营治理中的暴力问题。直接涉及到占道经营治理中暴力问题的文章有很多， 主要分为三类：一是在以城建监察等具有官方色彩的报刊和杂志上刊登的 关于占道经营治理的文章，此类文章大体上以强调在依法取缔占道经营的同时， 要坚持依法行政和文明行政为主。二是在报纸、电视等媒体对占道经营治理情 况的新闻报导。三是在其他报纸、杂志、网站上发表的相关文章，这类文章感 性因素较多，充满了对占道经营摊贩的同情和对城管执法部门的谴责，缺乏理 性的分析和论述，提出的具有可行性的办法并不多。 19 莫于川城管执法工作法治化的基本路径j北京联合大学学报,2006: 72. 20 肖金明论政府执法方式及其变革j行政法学研究,2004(4) : 912. 第 1 章 绪论 8 占道经营治理中的暴力问题，看似一个简单问题，实则是一个复杂问题， 值得深入研究和探讨。 1.3 本文所要解决的问题 占道经营治理中暴力问题是本文所要解决的主要问题。但是在这一问题中 还存在着几个问题需要解决：一是占道经营形成原因；二是暴力现象存在和发 生的原因；三就是占道经营治理中“运动式治理”模式产生的背景及其对占道 经营治理所带来的哪些挑战；四就是解决运动式占道经营治理中暴力问题的出 路。 1.4 论文运用的主要理论和方法 论文运用了公平与效率理论、合法性理论、公权力和公民权利理论等理论； 运用的主要方法有：矛盾分析法、历史分析法、对比分析、案例分析法等。 1.5 论文的基本思想和框架结构 论文分析、研究运动式治理模式下占道经营问题以及提出对策和建议的过 程中，始终坚持城市管理中人的生存权利重于市容市貌这一信念，并以这一思 想来贯穿文章的始终。全文分七个部分：第一章：绪论；第二章：街头摊贩占 道经营现象分析；第三章：我国摊贩占道经营治理的模式分析；第四章 ： “运 动式治理”模式下我国街头摊贩占道经营治理中的暴力现象分析；第五章： “运 动式治理”模式下街头摊贩占道经营所面临的挑战；第六章：街头摊贩占道经 营治理的发展方向及路径研究；第七章：结论。 第 2 章 街头摊贩占道经营现象分析 9 第 2 章 街头摊贩占道经营现象分析 第 2 章 街头摊贩占道经营现象分析 2.1 街头摊贩占道经营的定义 所谓街头摊贩占道经营是指城市无稳定职业者为获得经济收入以满足自身 或其家庭的基本生活需要，利用城市路边空地广场绿地等开放的城市公共空间， 所从事的小规模的未得到政府主管部门认可和保护的商品经营活动。21近年来 “占道经营”一词被报纸、电视、广播、网络频频使用，并且成为了公众关注 和谈论的热点话题。同时“占道经营”一词几乎总是与“集中整治” 、 “集中治 理” 、 “取缔”等词一起出现。占道经营表现形式主要有两种：一是未经批准占 用城市道路修建建筑物或者设施从事经营；二是流动商贩在城市街头的贩卖活 动。22以往“占道经营”之所以成为了城市管理者取缔的重要对象，主要是由于 违章占道经营可能带来下面两个方面的危害： （1）蚕食道路，影响交通安全。 违章占道经营、商品乱摆会蚕食城市道路，阻碍交通，给周边市民的出行带来 极大不便，而且违章占道经营场所也是交通事故频发区域。 （2）污染城市环境， 影响居民日常生活。街头摊贩违章占道经营严重的地方，不仅会给附近居民造 成严重的噪音污染，而且交易过程中会造成很多的生活垃圾，比如塑料袋满天 飞，比如残留下的菜叶等，而这些生活垃圾处理不当便会污染城市环境，从而 影响城市形象。但是如果合理规划，比如允许摊贩在一定的地点和时间内进行 经营活动；比如收取摊贩合理费用作为政府用来维护街道秩序和整洁的成本， 这两方面的危害其实也可以降到很底。所以不能因为街头摊贩占道经营可能给 城市环境和秩序带来危害就可以全部否定它存在的合理性。 2.2 摊贩街头摊贩占道经营活动的历史分析 街头摊贩占道经营活动在城市化高速发展的当下，被城市政府视为了一种 阻碍城市发展的违法活动而遭到取缔。但是，街头摊贩占道经营作为一种社会 现象古已有之，并曾一度成为了兴盛王朝经济活跃的典范被写入历史。其中， 最具代表性的便是北宋画家张择端清明上河图画中所描述的繁华景象。画 中街道人流如涌、车水马龙，一片繁华。虽然在封建社会，重农而轻商，但是 21 姜霍街头摊贩占道经营治理的问题分析和对策研究d山东大学,2007. 22 史仍山城市占道经营治理中的暴力问题研究d山东大学,2007. 第 2 章 街头摊贩占道经营现象分析 10 商业作为社会生活中一个重要的行业一直存在至今。在从事商业活动的人当中， 就有很多是从事本小利薄的街头摊贩，在这副画中，我们也可以看到他们竞相 叫买，争相招揽生意的生动画面。画中地点也是当时的繁华中心，但是各阶层 人物却来往自如，井然有序，互不干扰。在我国古代，商人的地位虽然不显尊 贵，虽然没有得到当权者和社会的重视，但是商人却是自古有之。商人之中有 很大一部分是“贩夫走卒” 。这些人采取肩挑手提的方式，走街串巷，沿街叫卖。 这种经营方式由于所需资金不是很多，并且起点低，所以一直成为社会贫困阶 层用来获得生活来源的一种职业，存在城市的街头巷尾。而这跟我们现代的街 头商贩从事的经营活动非常相似。只是所不同的是，那时人们能心安理得地从 事着自己的小本生意，而现在的街头摊贩则提心吊胆、被城管驱逐的如同街头 老鼠。虽然社会环境发生了很大的变化，但是摊贩经营的这种职业特点和它对 于社会贫困阶层的意义却不会改变，也正是因为这点，虽然摊贩占道经营行为 遭到城市政府的取缔但是却仍然禁而不止。街头摊贩占道经营这一社会现象禁 而不止说明它的存在应该有合理性，符合人生存的需要。 2.3 城市化下摊贩街头摊贩占道经营的原因分析 2.3.1 城市化产生了占道经营的群体 城市化又称城镇化、都市化，是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型 转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的 过程。23我国城市化目前还处于“城市集中化”阶段，人口流动更多地还是流向 大的城市，更多地也还是由农村流向城市，这也就意味着涌入到城市中的人口 尤其是农民工也越来越多。另外在我国城市化的过程中，城市化也造成了对一 些群体的损害，国企改革、社会保障体质不完善、政策的不公平等等原因的存 在，造成了城市中失业人群和低收入人群的增多。农民工和城市失业人群因为 流动性和数量大，一方面享受不到城市社会保障的优惠，另外一方面通过正常 的就业途径很多找不到工作，可找不到工作就没有了生活的来源，没有了生活 来源生活就将陷入困境。这两类人构成了城市中无稳定职业和贫困群体。根据 “城镇登记失业人员”的数据统计，1992 年我国城镇登记失业人口为 394 万人， 失业率仅为 2.3%，而到了 2005 年，城镇登记失业人口达到了 839 万人，城镇登 23李强城市化进程的一般规律与中国城市化的困境 第 2 章 街头摊贩占道经营现象分析 11 记失业率为 4.2%。 24城市化的加速发展，使的这两类人也日渐地增多。而这些人 为了生计都在干些什么呢？据调查从事摊贩占道经营的人群也主要是这两类 人。所以街头摊贩占道经营现象的存在跟我国的城市化是密切相关的。我国城 市化是产生占道经营群体的主要原因。这部分人员大多数家庭负担很重，经济 又困难，同时受年龄、知识、技能、体力、资金、资源等因素的限制，进入正 规行业的成本也高，因此摊贩市场便成为他们无奈下的最优选择。摊贩经营由 于有以下几个特点，而使失业人口的摊贩化变的可能。一是门槛低，对技术的 要求比较低，所以对于大多数农民工和失业人员来说是一个不错的选择，因为 他们中的很多人文化水平不是很高也没有什么技能；二是经营成本小，见效快。 摊贩经营投入的成本主要是劳动力和时间，对摊贩来讲，劳动力和时间就是丰 富资源，资本是最稀缺资源，因此，只要个人能吃苦和有头脑，就容易实现投 入产出的最大化；三是摊贩经营灵活，适应性强。摊贩可以根据市场需求， 灵活安排经营地点和经营品种。25 2.3.2 城市化产生了摊贩占道经营的市场 大量的农村人口流入城市会给城市带来巨大的人口压力，这也就意味着城 市政府面临着巨大的城市基础设施建设和投资的任务，同时这也意外着城市政 府管理城市的能力也必须有很大的提高。现代城市管理内容非常之多，街头摊 贩占道经营治理只是其中的一个方面，但是城市管理的每一个内容并不是单独 存在的，它会跟其他内容发生关系，这也就意味着摊贩占道经营治理并不是某 一个部门所能治理好的，也不是城市管理某一个功能所能解决了的。城市管理 首先应该是城市的规划。其次才是管理。但是在我国的城市化管理过程中，存 在的一个现象就是重管理而轻规划。拿街头摊贩占道经营的治理来说吧，街头 摊贩之所以会选择占道经营，很大程度跟城市政府没有规划好是有关的。在实 际的街头摊贩占道经营治理过程中，有一个问题就是集贸市场的数量、空间布 局和覆盖能力无法满足城市居民的购物需求。而这个问题的存在使占道经营摊 点有了生存发展的土壤。另外由于很多室内摊位费用比较贵，同时办理手续多 而麻烦，导致了摊贩大多选择流动和低成本的“马路市场” 。集贸市场规划不好， 也给城市居民的日常购买生活带来了不方便，这种不方便主要体现在两个方面， 24 中华人民共和国国家统计局中国统计年鉴 1992，中国统计年鉴 2005g中国统计出版社. 25史仍山城市占道经营治理中的暴力问题研究d山东大学,2007. 第 2 章 街头摊贩占道经营现象分析 12 一就是集贸市场离所住地方太远；二是集贸市场上的东西更贵。但是街头摊贩 占道经营却可以弥补这两方面的不足。街头摊贩所经营的物品大多是与群众日 常生活息息相关，购买方便，价格也比较实惠，尤其是水果和蔬菜等日常消费 品，居民更倾向于就近购买占道经营摊贩所提供的商品，因此街头摊贩赢得了 一定的市场空间：另外一方面，很多城市居民养成了习惯，喜欢吃地摊和买地 摊上的东西，比如现在就有很多的年轻人比较喜欢吃街边的羊肉串、臭豆腐、 麻辣烫等。加上很多集贸市场规划的不合理，很多居民都喜欢在自己家门口买 那些便宜而新鲜的蔬菜、水果和日常生活用品，多年养成的习惯也难以改变， 这种情况下，由于存在着市场缝隙，摊贩摆摊才有了可能。另外，因为街道是 居民聚居、人流比较旺盛的地方，同时其市场空间也没有被超市与正规集贸市 场所覆盖，这样街道和马路便成了占道经营的集聚之地，马路市场自然而然就 产生了。所以，在特定的社会环境中，占道经营现象的出现，是市场规律作用 的结果，这也是为什么占道经营现象长期存在而屡治不绝的一个重要因素。 2.3.3 体制原因社会保障体制不健全 20 世纪 70 年代，世界劳工组织就开始关注非正规部门就业的状况，并且提 出了“非正规部门就业”的定义。但是在我国，党和国家真正开始重视这个问 题则是在就业问题日渐严峻的情况下，才开始提到它的积极性作用。中共中央 首次在“十五”计划的建议中提出“建立阶段性就业制度，发展弹性就业形式” ， 明确提出各种非正规的、灵活的就业方式是社会主义经济条件下就业的新形式， 是正规就业的必要补充。然后在党的十六大报告里，进一步明确指出“引导全 社会转变就业观念，推行灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主创业” 。非 正规就业扩大了就业的方式，对于解决人民生活问题，促进人力资源合理配置 具有重要的意义。随着非正规就业规模的不断扩大，非正规就业的社会保障制 度建设就成为了一个为大家所关注的一个领域。 26非正规就业的人员主要就是本 文所说的城市下岗失业人员和农村转移劳动力。但是可悲的是，到目前为此， 这些人群的社会保障程度还是很低的。据有关学者估算，目前我国城市中的贫 困者应该有 3000 万人左右，27而按照国家统计局、劳动和社会保障部的调查推 26 蔡铃，曾伟试析我国非正规就业的社会保障制度建设问题j甘肃农业,2006(3) :83. 27 陈宇大力发展非正规就业是减缓城市贫困的一条重要途径j黔东南民族师范高等专科学 校,2004,10(5) : 28. 第 2 章 街头摊贩占道经营现象分析 13 算，到 2005 年，农村转移劳动力在我国各大城市中的数量就超过 1 亿人。28因 此，到目前为此，包括街头摊贩在内的非正规就业的总数量很有可能更多。但 是，就目前我国社会保障制度能够覆盖的范围来说，它依旧还是倾向于正规部 门的人员尤其是国有企业的职工；另外城乡二元体制的社保体系模式造成农村 转移劳动力难以享受到全面的社会保障。在我国当前的社会保障体系主要是保 障城市中具有非农业户口的正规部门从业人员，而那些城市失业人群和困难群 体却享受不到它的优惠，另外城市中从事街头摊贩的农村转移劳动力仍然只能 依靠落后的以土地为依托的家庭保障模式；最后非正规就业人员在劳动方式、 工作时间和收入上体现出不固定的特性，导致缴费能力差异较大，难以制定统 一标准，因此对于这些从事街头摊贩占道经营者来说，他们的生存状态是时刻 面临着挑战和危险的。在这么一种状态下生存的人，往往易产生对社会对政府 极端的仇恨心理，也容易采取极端的行为。社会保障体系在设计上并未考虑到 非正规就业群体的实际需要，这本身已经存在制度上的不公平待遇。而如果连 他们通过自己的努力来挣取生活来源的行为也给取缔，后果可想而知。这也是 为什么暴力冲突频频发生的制度原因之一。 综上所述，同样可以得出的结论就是，在城市化的背景下，街头摊贩占道 经营现象存在仍然有一定的合理性。不管是从历史的角度来说，摊贩占道经营 作为一种特色文化一直存在着，还是从新形势的角度来说，它也是一种政治、 经济、社会和市场发展的产物。既然这样，对于这个既已存在并且可能长时间 存在的社会现象，我们该采取什么样的态度和什么样的行为来引导这种现象朝 着我们期待的方向发展。 28 高文书进城农民工就业状况及收入影响因素分析j中国农村经济,2006(1) : 28. 第 3 章 我国街摊贩占道经营治理的模式分析“运动式治理”模式 14 第 3 章 我国摊贩占道经营治理的模式分析 “运动式治理”模式 第 3 章 我国摊贩占道经营治理的模式分析 “运动式治理”模式 关占道经营治理的模式按不同的标准和角度可以有很多，比如说从治理的 目标取向角度来划分的话，占道经营治理的模式大致可以分为无摊化模式和分 级管理模式。比如说从治理的具体方式角度来分析，则可以将占道经营治理分 为突击运动式和长效管理式两种。但是本文的重点是分析“运动式治理”模式 在我们日常占道经营治理中的使用和影响。而什么是“运动式治理”模式呢？ 这里本文是指从国家层面上理解的治理模式，它的划分标准不是如上这么简单， 它的内涵包括了如上的其他模式。它的效力从上而下可以渗透到社会生活的各 个方面。在城市管理中，尤其是在街头摊贩占道经营治理中，也深受运动式治 理模式的影响。所以非常有必要从国家层面来了解这种治理模式产生的背景和 特征。这也是本文的写作所在。 3.1 运动式治理的定义 运动式治理是相对于制度式治理来说的，是指“由占有一定的政治主体如 政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政执法职能发动 的维护社会稳定和应有的秩序，通过政治动员至上而下地调动本阶级、集团及 其其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决 的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大 的群众参与的重点治理过程，它是运动式治理主体为实现特定目标的一种治理 工具。 ”29落实到街头摊贩占道经营领域，运动式治理便具体表现为突击运动式 治理，即指城管执法部门根据占道经营特点，选择占道经营易发时段，集中城 管执法力量，进行有针对性的占道经营集中整治的方式。除此之外， “运动式治 理”模式的表现形式往往还体现在以下几种名词之上，如“专项整治” 、 “集中 治理” 、 “* * 行动” 、 “运动式执法”等等。 由于运动治理它的非常态性和非常规性，所以在常规性和制度性的国家框 架下，那些依靠稳定的、成文的程序和法律法规所不能解决的问题，运用它则 29 冯志峰中国运动式治理的定义及其特征的界定中国期刊网,2005. 第 3 章 我国街摊贩占道经营治理的模式分析“运动式治理”模式 15 可以在短时间内快速地达到某些目的，因此，它的存在也在一定程度上弥补了 制度性治理和常规性治理的缺陷，尤其是当突发事件来临时，它能发挥着非常 巨大的积极作用，比如 2003 年的非典、2005 年的禽流感、2008 年的雪灾和地 震发生时，党和国家正是靠着这种治理方式实现了短时间内的高效处理。然而， 运动式治理的随意性