（行政管理专业论文）我国服务型政府的制度构建.pdf

摘要 摘要 本文研究的主要目的是在服务型政府理念指导下 结合我国服务型政 府的建设实践 探讨服务型政府治理新模式 提出我国服务型政府主体制 度构建的对策建议 本文采取比较分析法 定性分析与定量分析相结合的 研究方法对我国服务型政府的理论来源 建设意义 建设实践和存在问题 逐一分析 从而提出对策建议 首先 分析了服务型政府的理论来源 服务型政府无论在西方和在我 国都有其理论来源依据 进而通过对比我国学者对服务型政府所做的内涵 界定得出本文对服务型政府内涵的理解 提出了我国正处在由传统农业社 会向现代工业文明和信息文明过渡的转型时期 在全球化和中国加入w t o 的背景下 中国政府面临着严峻的挑战 而现有政治体制下的政府显然难 以回应这种挑战 同时在理论研究上 由于受管制思维的影响 兴起服务 型政府模式的研究在我国成为一个新的理论课题 理论研究的步伐还比较 滞后 从而提出服务型政府建设对我国政治体制改革有重要的现实意义 其次 对英国 美国 韩国和新西兰等西方国家服务型政府建设实践 进行了总结 同时对我国各地服务型政府建设实践进行了对比研究 提出 了我国建设服务型政府还存在的一些问题 最后 从制度方面论述了我国服务型政府的构建 通过对戴维 伊斯顿 提出的控制论式的政治系统模型加以改造和重新解释 将服务型政府建设 与周围环境描绘成一个良性互动及有机循环的系统 对系统的两个主体即 民众 政府以及他们之间的互动分别进行分析 并提出相应的制度安排 从而形成我国服务型政府的制度构建 关键词服务型政府 内涵 制约因素 制度 构建 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t t h em a i ng o a lo ft h i sa r t i c l ew a st od i s c u s st h es e r v i c eg o v e r n m e n t sn e w p a t t e ma n dp r o p o s ec o n s t r u c t i o no f t h es e r v i c eg o v e r n m e n t sm a i nb o d ys y s t e m a n ds u g g e s t i o nw i t ht h ec o n s t r u c t e dp r a c t i c eu n d e rt h es e r v i c e t y p eg o v e r n m e n t i d e ai n s t r u c t i o n t h i sa r t i c l ea d o p t e dt h ec o m p a r i s o na n a l y t i cm e t h o d t h e q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dt h eq u a n t i t a t i v ea n a l y s i st oa n a l y z et h eo r i g i no ft h e s e r v i c e t y p eg o v e r n m e n tt h e o r y t h ec o n s t r u c t i o ns i g n i f i c a n c e t h ec o n s t r u c t i o n i no u rc o u n t r ya n dt h ep r o b l e mo n eb yo n e p u tf o r w a r dt h em e a s u r ep r o p o s a l f i r s t t h ep a p e ra n a l y z e dt h eo r i g i no f t h es e r v i c e t y p eg o v e r n m e n t st h e o r y t h i st h e o r yo f t h es e r v i c eg o v e r n m e n th a si t so r i g i nb o t hi nw e s tc o u n t r ya n di n o u rc o u n t r y t h e nt h r o u g hc o n t r a s t i n gt h ec o n n o t a t i o no fo u rc o u n t r ys c h o l a r s d o e sa b o u tt h es e r v i c e t y p eg o v e r n m e n tt oo b t a i nt h ea u t h o ru n d e r s t a n d i n g a t p r e s e n t c h i n ai si nt h et r a n s i t i o np e r i o dt h a tt h et r a d i t i o n a la g r i c u l t u r a ls o c i e t y c a r r i e so u tt h et r a n s i t i o nt om o d e mi n d u s t r i a lc i v i l i z a t i o na n di n f o r m a t i o n c i v i l i z a t i o n u n d e rt h eb a c k g r o u n do ff a c tt h a tg l o b a l i z a t i o na n dc h i n aj o i n w t o c h i n e s eg o v e r n m e n tf a c e st h es e v e r ec h a l l e n g e t h eg o v e r n m e n tu n d e r t h ee x i s t i n gp o l i t i c a ls y s t e mc a l l to b v i o u s l yr e s p o n dt h i sk i n do fc h a l l e n g e o n t h e o r e t i c a lr e s e a r c h i ti so n l yt h et h i n g si nt h er e c e n ty e a r st h a tt h er e s e a r c h p r o s p e r sb e c a u s eo f t h e i n f l u e n c eo f c o n t r o l l i n gt h o u g h t s ot h ep a c el a g sb e h i n d i nt h i sd o m a i nv e r ym u c h t h e r e f o r et h er e s e a r c ho fi ti sv e r ys i g n i f i c a n ta n d i m p o r t a n t s e c o n d t h ep a p e rs u m m a r i z e dt h ep r a c t i c i n g o ft h e s e r v i c e t y p e g o v e r n m e n tc o n s t r u c t e di nt h ee n g l a n d u s s o u t hk o r e aa n dn e wz e a l a n d m e a n w h i l et h ep a p e rc o n s t r u c t e dt h ec o n t r a s tr e s e a r c ho ft h ep r a c t i c et oo u r c o u n t r ye a c hp l a c ea b o u tt h es e r v i c e t y p eg o v e r n m e n tt oc o n d u c t i n g p r o p o s e d o u rc o u n t r ya l s oh a v es o m ep r o b l e m si nc o n s t r u c t e dt h es e r v i c eg o v e r n m e n t f i n a l l y t h ep a p e rd e s c r i b e dt h es e r v i c e t y p eg o v e r n m e n t sc o n s t r u c t i o nf r o mi n s t i t u t i o na s p e c tm a i n l y t h r o u g ht ot r a n s f o r ma n d r e d o e x p l a i nt h ec y b e r e n n a b s t r a c t r i c e sp o l i t i c ss y s t e mm o d e lo f d a v i de a s t o np r o p o s e d t h ep a p e rd e s c r i b i n gt h e s e r v i c eg o v e r n m e n tw o u l db et h eo r g a n i cc i r c u l a t i o na n di n f r a c t i o ns y s t e m w i t ht h ee n v i r o n m e n t t h e na n a l y z e dt w om a i nb o d i e s t h ep o p u l a c ea n dt h e g o v e r n m e n ta sw e l la sb e t w e e nt h e mt h ei n t e r a c t i o ns e p a r a t e l y t h e np r o p o s e d t h ec o r r e s p o n d i n gs y s t e ma r r a n g e m e n t t h u sw i l lf o r mo u rc o u n t r ys e r v i c e g o v e r n m e n tt h es y s t e mt oc o n s t r u c t k e yw o r d ss e r v i c e t y p eg o v e r n m e n t c o n n o t a t i o n r e s t r i c t i o nf a c t o r i n s t i t u t i o n c o n s t r u c t i o n 1 1 1 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明 此处所提交的硕士学位论文 我国服务型政府的制度 构建 是本人在导师指导下 在燕山大学攻读硕士学位期间独立进行研究 工作所取得的成果 据本人所知 论文中除已注明部分外不包含他人已发 表或撰写过的研究成果 对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式注明 本声明的法律结果将完全由本人承担 作者签字王蠲日期 脚 铷月驷 燕山大学硕士学位论文使用授权书 我国服务型政府的制度构建 系本人在燕山大学攻读硕士学位期间 在导师指导下完成的硕士学位论文 本论文的研究成果归燕山大学所有 本人如需发表将署名燕山大学为第一完成单位及相关人员 本人完全了解 燕山大学关于保存 使用学位论文的规定 同意学校保留并向有关部门送 交论文的复印件和电子版本 允许论文被查阅和借阅 本人授权燕山大学 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文 可以公布论文的全部或部 分内容 保密口 在年解密后适用本授权书 本学位论文属于 不保密切 请在以上相应方框内打 作者签名 主销 导师签名 韩肺 日期 砂 年a 月钐日 日期 切辞步月彦日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的背景和意义 建设服务型政府 是近年来各级政府实践 三个代表 重要思想 贯 彻党的十六大和十六界三中全会 四中全会精神 落实科学发展观的有益 探索和重要实践 从政府转变职能 深化行政管理改革的意义上说 服务 型政府是我国行政管理改革的目标 目前 中国正处在由传统农业向现代工业文明和信息文明过渡的转型 时期 在全球化和中国加入w t o 的背景下 中国政府面临着严峻的挑战 而现有的政治体制下的政府显然难以回应这种挑战 在这种情况下 反思 2 0 世纪8 0 年代以来中国政府进行的历次改革 构建一个服务型政府 由旧 有的管制行政向服务行政转变 成为公共管理研究者亟待解决的课题 面对全球化的挑战 现代政府所处的内外环境日趋复杂化和多元化 所面临的公共问题难度性增强 使得政府不可治理的可能性增大 如何摆 脱传统科层制政府的僵化窠臼 建立 培养并发展一个具有合法性的基础 代表与体现公共利益 更具有能力和国家竞争力的新治理典范 以更好的 服务于民众 这是全世界对政府提出的要求 也是政府适应全球化挑战的 基本举措 所以 在国内国际的的背景条件下 对我国服务型政府的制度 构建研究是一个十分重要且有意义的课题 具体来说有以下几点 1 1 建设服务型政府能够满足人民群众的迫切愿望 我国的政府是社会 主义国家的政府 是人民的政府 是在党的领导下履行国家政务职能的组 织 随着改革开放的不断深入 社会主义市场经济的发展和民主政治建设 进程的加快 人民群众的民主意识 法制意识 竞争意识和参政意识不断 增强 对政府的要求也越来越高 但由于长期的惯性影响 无论政府机关 还是公务员 在履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方 如官僚主 义 形式主义严重 门难进 脸难看 话难听 事难办 行政审批程序烦 琐 推委扯皮 效率低下 乱收费 乱罚款 乱摊派等现象屡禁不止 不 作为 乱作为 办事缺乏透明度 吃拿卡要等不正之风和腐败现象还未从 燕山大学管理学硕士学位论文 根本上得到解决等等 这些问题解决不好 人民群众就不会满意 政令就 不能畅通 从而也就无法实现民富国强 因此 作为服务型政府就必须率 先垂范实践 三个代表 重要思想 贯彻 立党为公 执政为民 的本质 要求 全心全意为人民服务 作为党领导的人民政府 怎样才能充分发挥 全体人民的积极性来发展先进生产力和先进文化 怎样才能始终得到人民 群众的支持和拥护呢 说到底 就是要全心全意为人民服务 坚持用人民 拥护不拥护 赞成不赞成 高兴不高兴 答应不答应来衡量政府的一切决 策 坚持 一切为了群众 一切依靠群众 从群众中来 到群众中去 的 工作路线 坚持权为民所用 情为民所系 利为民所谋 为群众诚心诚意 办实事 尽心竭力解难事 坚持不懈做好事 显然 在 管制型政府 条 件下 把管 民 放在首位 无法体现上述三个坚持 惟有建立起 服务 型政府 的体制 以服务人民 服务市场为己任 才能真正做到上述三个 坚持 真正体现全心全意为人民服务的宗旨 2 建设服务型政府是社会主义市场经济体制健康运行的客观要求 在 计划经济条件下 政府是资源配置中心 生产调度中心 价格制定中心 消费配送中心 政府的职能无所不包 在市场经济条件下 政府只是市场 规则的制定者和市场环境的监管者 而无论规则制定还是市场监管 都是 为市场 企业 公民提供服务的 政府的职能范围是有限的 管理方式必 须由指挥经济转变为服务经济 管理目的在于纠正 市场失灵 弥补 市 场缺陷 只有这样 才会有充分竞争的市场经济 在较完善的市场机制下 生产什么 生产多少决定于消费者的货币多少 消费者偏好形成的购买决 策指明了社会资源的用途 成为引导生产者进行决策的基本信号 如何生 产取决于不同生产者之间的竞争 他们为获得最大利润 必然采取效率最 高的生产方式 以便把成本压到最低点 为谁生产取决于生产要素市场的 供求 即社会产品的分配决定于人们拥有生产要素的数量和价格 在理想 的市场状态下 市场经济的运行不需要政府插手其间 市场经济的运行之 所以需要政府 是因为市场存在失灵 客观上要求政府在保持宏观经济的 稳定性 确立和维护市场交易的 游戏规则 组织公共产品供给 协调对 外经济关系等方面履行职责 否则市场经济就不可能健康运行 需要强调 2 第1 章绪论 的是 政府履行市场职责主要不是管理 管制市场 而是服务于市场 不 是参与市场决策 而是影响市场条件 如果政府在市场活动中既当 裁判 员 又当 运动员 既是 游戏规则 制定者 又是 游戏 活动参与 者 就很难保证市场活动的公平 公正性和市场产出的高效率 因此 要 保持社会主义市场经济体制的健康运行 政府必须履行市场职责 要实现 市场运行的高效率 必须实现从 管制型政府 向 服务型政府 的转变 3 建设服务型政府是开放经济条件下政府职能国际化的必然选择 随 着我国加入世贸组织和世界经济一体化 经济全球化进程的加速 国际经 济联系更加密切 竞争更加激烈 这就决定了我国的社会主义市场经济必 须是一种开放型的经济 开放经济对政府管理提出了一系列新的课题和挑 战 首先 我国加入世贸组织后 政府必须履行各项承诺 遵守w t o 的 游 戏规则 在w t o 框架下规范各种贸易政策 调解贸易纠纷 增加贸易政 策的透明度和公开化 放弃贸易活动的 红头文件 管理 统一贸易法规 消除地方和部门分割 铁路警察各管一段 现象 扩大开放度等 这一切 都要求政府减化管理程序 提高工作效率 规范管理过程 转变管理方式 实现由微观管理向宏观管理 由直接管理向间接管理的转变 加快从 越 位 的地方 退位 在 缺位 的地方 补位 严格按照规则办事 其 次 随着经济开放的提高 投资主体越来越多元化和跨国化 外商投资企 业要求享受 国民待遇 的呼声也越来越高 迫切要求政府放弃 内外有 别 政策 实施内外统一的经济政策措施 最后 从新制度经济学的角度 来看 现代社会的竞争逐步从资源禀赋的优势向政府规制的比较优势转化 在w t o 规则下 各国企业家可以 用脚投票 的方式来寻找最有效的规则 跨国公司根据不同国家和地区的投资环境 法律透明度和劳动力用工制度 可以随时把生产转移到投资环境好 法律透明度高 劳工制度更宽松的地 区去 规制的比较优势的获得取决于规制的创立是否体现服务的理念 取 决于规制的贯彻能够成为企业的发展创建更优越的环境 服务型政府的建 立有利于赢得规制的竞争 从而赢得国际间的经济竞争 因为服务型政府 从根本上说是为社会也是为企业服务的政府 因此随着经济全球化进程的 加速 政府的管理方式必须与国际通行规则和惯例接轨 政府行为规范化 3 燕山大学管理学硕士学位论文 要求越来越高 服务水准要求也就越来越高 1 2 国内外研究现状与成果分析 1 2 1 国内外研究现状 倡导服务型政府 构建服务行政理念 是由马克思主义者提出的 为 马克思所首倡 并在以后的社会主义实践中得到发展和体现 而最早提出 服务行政概念的 是德国学者厄斯特 福斯多夫 在 作为服务主体的行政 一文中 福氏认为 自由人权思想 个人主义 私法自治以及契约自由这 些观念都已经过时 是令人无法忍受的过去时代的产物 随着时代的发展 人们不再依赖于传统的基本人权 而是依赖于新的人权 经济上的分享权 时代已由个人照顾自己的 自力负责 转变为由社会力量来解决的 团体 负责 进而发展为由党和国家政治力量提供个人生存保障的 政治负责 由此提出了服务行政 2 0 世纪6 0 7 0 年代以来 西方兴起了一场 新公共 管理 运动 这场 政府再造 运动旗帜鲜明的提出 顾客导向 创建 服 务型政府 传统管制型政府遭遇危机 向服务型政府转变 当前 我国关于服务型政府的相关研究主要是从西方政治学理论的角 度出发 以新公共管理理论为基石 治理一菩治理论为标志 侧重从理论 上解释服务型政府的内涵与特点 说明建设服务型政府的必要性 必然性 与可能性 在对策操作上 则多以西方国家改革策略的核心内容为参照 探索建设服务型政府的目标模式与具体措施 可见 近年来的研究重点和 热点在于建设服务型政府的一般理论问题和相关实践问题 具体可归纳为 以下几个方面 1 1 1 睦务型政府的内涵与特点几乎所有出版的著作与公开发表的学术 论文都离不开界定服务型政府的内涵和特征 只有真正弄懂到底什么是服 务型政府 才谈得上如何建设服务型政府 由于从不同的研究角度和学科 背景出发 学者们莫衷一是 主要观点有 从政府提供公共产品与公共服 务的职能出发 认为 服务型政府 就是提供私人和社会无力或不愿提供 的 却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府 从政府角色和职能转 4 第1 章绪论 变出发 认为 服务型政府是指政府由原来的控制者改变为服务者 意味 着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定 政府以控 制管理为要务转变为以传输服务为要务 管理目标由经济领域转移到公共 服务领域 与传统的政府比较而言 认为 服务型政府主要是针对我国传 统计划经济条件下 政府大包大揽和以计划指令 行政管制为主要手段的 管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式 从公民的需求出 发 认为服务型政府是 在公民本位 社会本位理念指导下在整个社会民 主秩序的框架下 通过法定程序 按照公民意志组建起来的以为公民服务 为宗旨并承担服务责任的政府 此外 中国社科院农村发展研究所党国英 研究员提出 建设服务型政府应有两个题中之义 一个是建立服务型政府 包含一种交易的意思 要不要你的服务 让你服务多少 再一个 服务方 式可以讨价还价 服务效率可以鉴定 2 服务型政府的特征学者们不论是从经济学 政治学 还是从行政 管理学的角度出发 都重在从服务型政府的内涵中发掘它在规模 职能等 方面的特征 政府规模最小化 首先 政府提供服务是有成本的 其次 政府官员不承担管理失败的风险 企业失败了 经营亏损了 必须自己消 化 政府官员不承担这个风险 所以从这个角度说 政府的规模越大 意 味着损失越大 而规模小 则官员少 运行成本低 也就是马克思所设想 的 廉价政府 当代不少发达国家州 市一级政府的官员一般只有数十人 有的仅有几个人 政府职能少而优 少 即政府的经济职能主要是弥补 市场不足 对市场无能为力或产生较多负效应的领域起到干预责任 管得 最少的政府就是最好的政府 这一原则对我们不一定适用 但很值得借鉴 优 即政府的社会管理职能主要是创造最优环境 为社会全体公民提供 全面优质的公共产品 为全社会提供公平公正的公共服务 尽到为人民服 务的主要职责 政府理念民主化 强调主权在民 服务型的政府必须是一 个无私的政府 如果一个政府有私人利益 属于公器私用 就不是一个服 务型的政府 燕山大学管理学硕士学位论文 1 2 2 国内外研究成果 新中国历次的机构改革使得有关政府改革等方面的研究著作和学术论 文数量众多 但对服务型政府的详细与集中研究则是近些年的事 在信息 化和全球化来临的时代里 伴随着西方发达国家大规模的政府再造运动 我国在政府体制改革中借鉴西方的有益经验 选择服务型政府的取向成为 一种共识 特别是中国加入w t o 以后 学者们意识到中国的入世首先是政 府的入世 建立服务型政府的方向性选择 更是成为一种必需和必然 在 积极应对w t o 的挑战和全球化浪潮的推动下 转变政府职能 建立服务型 政府的理论研究成为理论界的一个亮点 热点和难点 回顾近1 0 年的主要研究成果 可概括为以下几个方面 1 发表了大量的学术论文学术论文是研究成果的重要组成部分 据 不完全统计 1 9 9 4 年到2 0 0 5 年 全国公开发表的相关学术论文大约在70 0 0 多篇 中国期刊网全文数据库共收录67 1 2 篇 其中直接涉及 服务型政府 的有1 4 0 2 篇 2 0 0 1 年到2 0 0 5 年 论文篇名中出现 服务型政府 的有1 5 7 篇 此外 我国还有数以千计的内部刊物 也刊发了大量关于转变政府职 能 建立服务型政府的相关学术论文 如原中央机构编制委员会办公室主 办的 中国机构 2 0 0 4 年停办 除广泛宣传全国机构改革的经验做法外 也刊登了一系列深入研讨行政体制改革的理论与课题 2 翻译介绍了一些国外的研究论著比较有代表性的如 1 9 9 6 年上海 译文出版社出版了美国公共行政专家大卫 奥斯本和泰德 盖布勒合著 重塑 政府一企业精神如何改革公营部门 一书 1 9 9 9 年 上海学林出版社出版 了德国著名理论家哈贝马斯的成名作 公共领域的结构转型 2 0 0 1 年中国 人民大学出版社出版了美国学者b 盖伊 彼得斯著的 政府未来的治理模式 吴爱民 夏宏图译 2 0 0 2 年中国人民大学出版社的 摒弃官僚制 政府 再造的五项战略 大卫 奥斯本和彼德 普拉斯特里克 等 这些著作都对 政府体制改革与建立服务型政府的目标模式进行了不同程度的研究与论 述 为我国的理论研究提供了可资借鉴的参考与资料 3 出版了一批学术著作如1 9 9 7 年 孙明等著的 市场 政府 国家 公 6 第1 章绪论 务员制度 北京东方出版社 1 9 9 8 年 任晓的 中国行政改革 浙江人 民出版社 1 9 9 9 年 刁田丁等的 中国机构改革的理论与实践 北京法 律出版社 2 0 0 0 年 唐民皓主编的 w t o 与地方行政管理制度研究 上 海人民出版社 顾杰的 当代中国政府管理创新 湖北人民出版社 毛 寿龙 李梅著的 有限政府的经济分析 上海三联书店 张丽雯的 从 全能型政府到效能型政府 吉林人民出版社 2 0 0 1 年 宋德福主编的 中 国政府管理与改革 中国法制出版社 杜创国的 当代中国政府职能转 变研究 太原书海出版社 2 0 0 2 年 w t o 研究组编著的 w 1 d 规则政 府管理方略 珠海出版社 金太军等的 政府职能梳理与重构 广东人 民出版社 2 0 0 3 年 肖文涛主编的 社会转型与政府改革 吉林人民出 版社 等等 相关著作更是数以百计 其中2 0 0 3 年出版的 2 1 世纪中国发 展问题报告丛书 中李文良等编著的 中国政府职能转变问题报告 一书 是在w t o 背景下 理论结合实践 全面论述与精辟剖析了中国政府职能 转变的经验教训 现状和面临的难题 并在此基础上提出解决的方案 可 谓是国内这一方面研究的集大成者 此外 国内还召开了一些学术会议 如2 0 0 3 年由中国 海南 改革发 展研究院和德国技术合作公司共同主办的 建设公共服务型政府一中国改 革形势季度分析会 在北京召开 来自国家有关部委 高等院校 科研院 所及新闻媒体的近10 0 0 位代表参加会议 提出了许多有价值的理论观点 2 0 0 4 年7 月到8 月间 中国行政管理 杂志社 成都市委 市政府和四川 大学公共管理学院联合召开 中国服务型政府建设 学术研讨会 1 3 本文研究的主要方法和思路 1 本文研究的主要方法本文主要采用理论与实践相结合的研究方 法 理论研究方法是从马列主义 毛泽东思想 邓小平理论和 三个代表 思想 政治学 公共管理学 公共组织理论 新制度经济学等学科的有关 理论出发 作为本研究的基础和后盾 另外加以现在西方一直推崇的 新 公共管理 以及如今盛行的 新公共服务 理论 这些理论为本研究提供 了一些思路 以上理论为本研究的开展提供了深厚的理论基础 在此理论 7 燕山大学管理学硕士学位论文 研究的基础之上结合国内 外服务型政府建设现状提出我国服务型政府的 构建 另外本研究还采用了案例研究 比较研究方法 2 本文研究的基本思路研究循着思考的逻辑性 首先 调查研究 通过我国各地建设服务型政府的情况 认真分析该方面的资料 归纳出有 益的方案 然后 循着方案 收集服务型政府建设方面的书籍和论文 通 过分析整理 进行系统研究 找出我国建设服务型政府存在的问题 最后 以我国服务型政府制度构建为取向 把制约我国服务型政府建设的主要因 素归纳起来 对我国服务型政府制度构建提出了自己的一些建议和看法 1 4 本文研究的主要内容 1 服务型政府的理论及其建设意义 第2 章 社会主义国家服务型 政府建设有着深厚的理论渊源 最早可追溯到马克思主义经典作家的代表 制思想 现在 中国共产党提出了 三个代表 重要思想 实际上是对马 克思 代表制 思想的最好继承和发展 服务型政府建设始于英 美政府 改革的实践 在实践的基础上学者们才开始寻找支撑其存在的理论依据 学者们从民主行政理论 新公共管理理论和新公共服务理论的传承发展中 找到了服务型政府的理论依据 服务型政府的建设对我国政治体制改革有 着重要的意义 2 我国服务型政府的实践与存在问题 第3 章 服务型政府建设始 于英 美政府改革的实践 我国各地亦在建设服务型政府过程中作了许多 有益的探索 并形成了各自的侧重与特色 但其中也存在一些问题 诸如 对服务型政府建设的认识不足 各地服务型政府建设的实际与整个行政管 理大环境不对称 建设过程中重视具体操作层面 忽视制度创新等等问题 3 我国服务型政府的制度安排 第4 章 这一章是本文的重点 在 分析制度理论的基础上 对戴维 伊斯顿提出的控制论式的政治系统模型加 以改造和重新解释 见附图4 1 将服务型政府建设与周围环境描绘成一 个良性互动及有机循环的系统 这个系统是一个开放的系统 对系统的两 个主体即政府 民众以及它们之间的互动分别进行分析 并提出相应的制 度安排 从而形成我国服务型政府的制度构建 第1 章绪论 1 5 本文的结构框架 9 燕山大学管理学硕士学位论文 第2 章服务型政府的理论及其建设意义 2 1服务型政府理论的提出 2 1 1 西方服务型政府的理论 服务型政府建设始于英 美政府改革的实践 在实践的基础上学者们 才开始寻找支撑其存在的理论依据 在对西方政府改革实践研究及借鉴众 多学者研究成果的基础上 笔者认为西方服务型政府的理论基础主要有民 主行政理论 新公共管理理论和新公共服务理论 1 民主行政理论文森特 奥斯特罗姆 v i n c e n to s t r o m 是现代民主 行政理论的重要代表人物之一 他在 美国公共行政的思想危机 1 9 7 4 一书中认为 传统公共行政过于关注效率 并为此采取集权和控制作为手 段 从而导致 危机 解除危机的办法是进行体制的改变 建立分权化和 市场化取向的多重组织形式的政府 1 9 8 2 年万斯莱 g a r yw a m s l e y 和古 德塞尔 c h a r l e st g o o d s e l l 等教授撰写了 黑堡宣言 他们认为 公 共行政不是简单的工具 也不是价值中立的手段 它应追求崇高的目标与 道德承诺 应考虑长远的全民利益 应以改善人民的生活和追求公平 效 率与民主为职责 1 1 公共行政不同于私人行政 它是民主宪政为基石 强 调追求人民主权 分权 制衡 公共利益 机会平等 公平 正义等的理 念或价值 可以说是有结构性的差异 1 2 可见 民主行政理论认为 民主国家的基石在于民主原则与民主行政 并使民主哲学能渗入其行政机制之中 政府是手段 而公民是目的 一切 以公民为中心 以顾客为导向 是民主行政的基本出发点 政府是公共利 益的代表 政府必须超越特殊之利益集团 政府不仅要重视行政资源有效 运用 亦应重视公共服务的公平 实现社会正义 它强调政府决策的开放 性 重视社会公民的参与 强调与他人共享权力 采取双赢博弈 而非零 l 段钢重建公共行政的思考一 黑堡宣言 首席作者万斯来教授访谈录中国行政管理 2 0 0 2 1 0 5 4 2 段钢重建公共行政的思考一 黑堡宣言 首席作者万斯来教授访谈录 中国行政管理 2 0 0 2 1 0 5 1 0 第2 章服务型政府理论及其建设意义 合博弈 政府鼓励多元和创新而非无差别的一致和顺从等 l l j 2 新公共管理理论2 0 世纪七 八十年代 西方各国经济陷入 滞胀 局面 使得各国政府面临着这样的发展困境 一方面 由于坚持凯恩斯的 全面干预 理论 各国政府都不同程度的陷入公共财政赤子的巨大压力 另一方面 民权运动兴起 要求政府提供更多和更高效的公共服务 而庞 大的传统官僚体制在这种形势下越显得其刻板 教条 脱离民众和低效率 政府改革迫在眉睫 新公共管理理论的产生 为政府改革注入了新鲜血液 新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的 经济人 假设 政 府相似于市场经济条件下的企业组织 政府与民众的关系是公共服务的生 产者与消费者的关系 因此 其核心内容是力图将私营部门和工商企业的 方法用于公共部门 强调市场竞争 政府工作的绩效评估 行政过程的透 明取向 成本效率和顾客导向等 一时间 企业化政府 市场为本 政 府瘦身 重塑政府 成了使用率极高的流行词语 新公共管理 植根于 公共管理在实际范围内的实际发展 植根于总体上被称为 再造政府 的 一系列观点 还植根于与公共行政理论中的公共政策特别是公共选择观点 的联系 2 1 2 0 世纪7 0 年代的财政危机 导致各方面试图通过紧缩政策 提 高公共生产力 及可选择的公共服务的机制 包括承包和私有 等一些建 立在经济理性主义 这种经济理性主义旨在从经济分析的角度去寻找解决 政府问题的方法 的方法 同时 对责任与高绩效感兴趣的公共管理者开 始重新建构他们的官僚机构 重新定义组织任务 并且提高代理过程的效 率 以及在决策中进行分析 奥斯本与特勒 盖布勒的 改革政府 把新公 共管理的内容作了淋漓尽致的概括 包括十个方面 第一 起催化作用的 政府 掌舵而不是划桨 3 有企业精神的公共组织摆脱既有的政策选择 在 他们的社区中化为一种催化剂 来引发交替的行动过程 第二 社区拥有 的政府 授权而不是服务一具备企业家精神的公共管理者认识到过去服务 只会导致客户的依赖 而不是其经济与社会的独立 4 第三 竞争型政府 l 张成福面向二十一世纪的中国政府再造 基本战略的选择教学与研究 1 9 9 9 7 5 1 1 2 i 美 罗卜特b 登哈特著扶松茂 丁力译 公共组织理论 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 2 1 5 6 3 f 美 戴维 奥斯本 特德普布勒改革政府 上海 上海译文出版社 1 9 9 6 1 4 荚 戴维 奥斯本 特德增 布勒 改革政府 上海 上海译文出版社 1 9 9 6 2 6 l l 燕山大学管理学硕士学位论文 把竞争机制引入到提供服务的过程中一具备企业家精神的公共管理者们意 识到尝试提供每项服务不仅耗费公共资源 而且导致公共机构过分扩张它 们的职能 这样就降低了服务的质量和效果1 1 l 第四 有使命感的政府 改 革按章办事的组织一具备企业家精神的公共管理者看到官僚组织中过度的 规章制度抑制了创新 限制了政府的绩效闭 第五 讲究效果的政府 按产 出而不是按投入拨款一具备企业家精神的公共管理者认为政府应该致力于 达到重要的公共目标或产出 而不是严格地控制用于工作的公共资源 3 1 第 六 顾客导向的政府 满足顾客的需要 而不是官僚的需要 具备企业家 精神的公共管理从私人部门的企业那里获知只有重视顾客 公民才会满意 高兴f 4 第七 有企业家精神的政府 收益而不是浪费一有企业家精神的公 共组织和传统的行政组织一样对财政约束 但它们对此的反应方式不同 5 j 有企业家精神的公共组织寻找革新的方式以用较少的钱做较多的事 而不 是提高税收或削减公共项目 第八 有预见性的政府 预防而不是治疗一 有企业家精神的公共管理最厌倦了把资源集中在为解决公共问题而制定的 方案上 相反 他们认为政府最应该关心的事是预防 在问题发生之前制 止它们 第九 分权的政府 从层级制到参与和团队协作 7 l 有企业家精神 的公共组织赞同那些在工业时代发挥作用的集权组织 但是 层级制的时 代已经过去 信息技术的进步 通信系统的完善以及劳动力质量的提高带 来了一个新时代 这个时代是更具有机动性 更注重团队组织的时代 第 十 以市场为导向的政府 通过市场杠杆进行改革一有企业家精神的公共 组织对变化的情况不是用传统的方法做出回应 而是采用一种创新的策略 这种创新的策略 旨在形成能让市场力量发挥作用的环境嗍 凯布林 k a b o o l i a n 指出 新公共管理依赖市场型的安排 例如 政 府组成单位之间的竞争和跨越政府边界的非营利部门和营利部门之间的竞 1 1 美1 戴维奥斯本 特德普布勒改革政府 上海 上海译文出版社 1 9 9 6 5 4 f 2 f 美1 戴维 奥斯本 特德普布勒 改革政府 上海 上海译文出版杜 1 9 9 6 8 8 3 美 戴维 奥斯本 特德普布勒改革政府 上海 上海译文出版社 1 9 9 6 1 2 1 4 美 戴维 奥斯本 特德普布勒改革政府上海 上海译文出版社 9 9 6 1 2 3 5 荚 戴维 奥斯本 特德普布勒改革政府 上海 上海译文出版社 1 9 9 6 1 7 8 6 美 戴维奥斯本 特德普布勒改革政府 上海 上海译文出版社 1 9 9 6 1 4 9 mf 荚 戴维奥斯奉 特德普布勒改革政府 上海 上海译文出版社 1 9 9 6 2 3 3 8 美 罗卜特 b 登哈特著 扶松茂 丁力译 公共组织理论北京 中国人民大学出版社 2 0 0 2 1 6 1 1 2 第2 章服务型政府理论及其建设意义 争 依靠绩效奖惩来放宽公共机构和公共雇员低效的垄断特权 胡德 h o o d 详细阐述了这一观点 他认为 新公共管理远离了使公共官僚具有政治合 法性的传统模式 比如程序上对行政裁量权的维护 转而偏爱相信市场 相信以经济语言来表达的私人工商业的管理方法和理念 同样 新公共管 理也显然与公共行政中公共选择视角相联系 最简单地说来 公共选择理 论从市场和顾客的立场上来审视政府 公共选择理论不仅提供了一个精致 的 在某种程度上也令人信服的政府模型 而且也为压缩政府规模 降低 政府运作成本的实际措施提供了一张理念上的路线图 美国国家绩效评价 的一位设计者约翰 凯蒙斯基 j o h ng a m e n s k y 评价到 新公共管理显然与 公共选择运动相联系 后者的核心主张是 人类的所有行为都受自我利益 的支配 克里斯托弗 波利特 c h r i s t o p h e r p o l l i t t 指出了新公共管理 管 理主义 的五个核心特征 第一 社会进步在今天有赖于经济意义上的生 产力不断增长 第二 这种生产力的增长主要来自高科技的广泛应用 第 三 这种高科技的应用只有在劳动力受过与生产力理想水平相一致的训练 情况下 才能获得 第四 管理是一种分散的 单独的组织功能 它在计 划 执行以及衡量生产力的增长上起着关键作用 第五 为了发挥这种关 键作用 必须给予管理者合理的决策空间 对于有关政府再造以及它的后 续的 新公共管理 重要的是它们不仅通过新技术 而且还通过推行一套 新的价值观 如政府应该像企业一样运作 在很大程度上 这种建议意味 着政府机构应该采取从 科学管理 到 全面质量管理 这样一些在私人 部门行之有效的措施 虽然 在新公共管理理论中 顾客 理念的引入有助于约束政府的服 务行为 但市场机制 竞争机制的引入 管理主义的盛行 终将抵制公共 精神与公共服务观念 削弱公民的主人地位 比如 顾客理念的提出就明 显地 矮化 了公民的身份 在用企业家精神提高政府绩效的同时却遗忘 了提高绩效的真正目的 回应公民 正是由于新公共管理模糊了政府与 公民 政府与社会之间的本初关系 严重损害了现代民主制度所倡导的宪 政主义与公共精神 社会开始呼唤一种新的政府运行模式 1 美1 罗p 特 8 登哈特著 扶松茂 刘俊生译 新公荚服务一服务而非掌舵 中国行政管理 2 0 0 2 1 0 3 9 1 3 燕山大学管理学硕士学位论文 3 新公共服务理论在对新公共管理进行批判和反思的基础上 一些 学者提出了一个全新的管理模式和管理理念 新公共服务理论 新公共 服务理论兴起于2 0 世纪9 0 年代末 以美国行政学家珍妮 v 登哈特 j a n e t v d e n h a r d t 和罗伯特 b 登哈特 r o b e r tb d e n h a r d t 为代表 新公共服务 来源于两个灵感即民主政治理论 尤其当它涉及公民之间以及公民和他们 的政府之间的关系时 和公共行政理论中 更具人文主义传统的方法对管 理和组织设计的研究 1 1 研究公民权 社区和市民社会的理论家 组织人本 主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家已经致力于对新公共服务的 研究 内容主要集中以下几点 第一 服务而非掌舵 公务员越来越重要 的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益 而非试图在新的方面 上控制和驾驶社会 在过去 政府在所谓的 掌控社会 的过程中发挥了 重要作用 但现代生活的复杂性有时却使得这样的作用不仅不合时宜而且 是不太可能 为当今社会生活和政治生活确定结构和方向的那些政策和规 划 乃是许多不同的集团和组织互动的结果 是许多不同观点和利益的混 合物 在许多情形下 把公共政策当作政府决策过程的结果已不再具有任 何意义了 政府事实上就是个参与者 并且在大多数情况下是非常重要的 参与者 在这种新的现实条件下 政府的首要作用是通过管制和命令来指 挥公众的行动 也不是简单地建立一套惩戒规则和激励措施 事实上 政 府成为了另外一种意义上的参与者 政府与私人的或非营利的团体和组织 协同行动 以寻求社区所面临问题的解决方案 在此过程中 政府的作用 从控制转变为设定议程 把合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判 或者作为中间人促成公共问题的解决方案 在过去 政府对社会要求的回 答是 可以 我们能够提供那种服务 或者 对不起 我们不能提供那 种服务 并以此来回应种种需求 新公共服务理论则认为 民选官员和公 共管理者在回应公民的要求时 不应该只说行不行 而应该说 让我们共 同寻求解决问题的途径 然后一起去实现它 第二 公共利益是目标 公 共行政官员必须致力于建立集体的 共享的公共利益观念 这个目标不是 要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案 而是要创造共享利益和 l 美 罗h 特 b 登哈特著 扶松茂 丁力译 公共组织理论 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 2 1 9 9 1 4 第2 章服务型政府理论及其建设意义 共同责任 政府的作用将更多地体现在把人们聚集到无掏无束 真诚地进 行对话的环境中 共同商议社会应该选择的发展方向 第三 战略地思考 民主地行动 政府不能创造社会 但政府能够为有效的 负责任的公民行 动奠定基础 因此 要确保政府能够敏感地做出的响应 确保政府的运作 旨在服务于公民 为公民权创造机会 第四 服务于公民而不是顾客 公 共利益源于对共同价值准则的对话协商 而不是个体自我利益的简单相加 因此 公务员不仅仅要回应 顾客 的需求 而且更要关注建设政府与公 民之间 公民与公民之间的信任与合作关系 第五 责任并不是单一的 公务员不应当仅仅关注市场 他们也应该关注宪法和法令 关注社会价值 观