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对执行改革的几点逆向思考 作者： 黄建高 发布时间： 2003-12-18 15:42:13 近几年，全国各级法院为攻克执行难都做了很大的努力，执行工作赢得了可喜的成效。其中，执行工作改革也取得了初步成效，如高级法院统一管理的体制已基本形成，执行局的机构模式已普通确立，监督制约机制有了起步，执行方式方法在创新中迅速发展。所有这些改革，实质上都是围绕统管与分权这两个主题进行的，都是在现有法院的体制框架内进行的。随着党的“十六大”实现政治文明目标的确立，司法体制改革在更高的层面上正式提出，学术观点也竞相迸发和活跃。 这其中，相当一部分观点是有效的，但也有的已忘记了中国社会城乡二元结构的事实，忘记了司法主题的效率，忘记了实用和便民，简单主张国外采用的做法，或仅仅是从理论出发，大谈执行权分权，追求执行监督和执行救济体系的完备。对此，笔者在以下谈几个观点，作一探讨。 一、不应在执行体制改革中放弃法院的主导地位 现行的执行体制是在法院内部设执行局，业务由高级法院统管。有的学者主张将执行局分离出法院，当中又有两种观点：一是在观有的政法系统内将执行权分配给司法局；二是完全脱离现有的政法系统，参照有的外国在政府内单设一个机构专门负责执行。总之，不论哪一种观点，都具有将执行权远离法院的倾向，只是程度不同而已。笔者认为，在政法系统之外再构建执行机关不可行；在政法系统内将执行权分配给司法局，或在现行体制基础上，执行局垂直设，都可以探索。但不论执行体制怎么改，都不应放弃法院在执行工作中的主导地位，其理由有三： 第一，司法体制改革应强化法院在司法权中的主导地位。 在我国，与立法、行政两大国家权利相比，司法权的核心不明显。立法权主要由全国人大及常委会行使，核心作用明显；行政权由国务院和地方各级政府行使，权利的运行机制是实行下级服从上级的各级行政首长负责制，其核心作用更强。按国际上的通行做法是以法院作为司法的核心，但在我国这一核心不明显，过多地强调了公、检、法、司的制约作用。在行政诉讼中，由于法院独立审判和地位的有限，公民总是心存疑虑，民告官的少，而且以撤诉的居多。在民事诉讼中，在当事人在审判时有冲击法庭的行为时无法直接判其有罪；在执行时殴打法官，或有拒不执行法院判决、裁定罪的其他犯罪行为时，还得经过一个由法院经公安，又经检察院再回法院的“马拉松”过程。这样一来，法院的威信大打折扣，核心不明显。如果还要将民事和行政非诉的执行权完全独立出去，真不知法院的权威还有几何。因此，从这个意义上来说，不应放弃法院在执行中的主导地位，也就是说，不论怎么改，执行权中不与实施权直接相关的裁判等权能始终要赋予法院。 第二，执行是裁判的延伸。很难想像，一个决议可以自行，同样难以想像，决议主体对执行主体没有一定的制约，而完全处于平行状态，决议能得到完整的执行。这不论是大到一个政党的执政，还是小到一个家庭，一个小组之类的社会组织都是如此。在司法领域，裁判主文就是决议，要确保裁判主义的正确执行，就不应放弃法院已有的主导地位。也就是诸如裁定不予执行双，异议、复议、执行回转、管辖争议等的审查决定权，变更、追加被执行主体权，中止或终结执行权，制裁决定权等权利，无论怎么改，都应始终赋予法院。只有使法院对执行主体居于主导(或称督导)地位，才能确保裁判的实现。 事实上，在我国的刑事人犯执行中已有这样的先例，如将对人犯的管教、改造权交给监狱，将减刑、假释权仍赋予法院，这是一项通过实践检验切实可行的制度。国外还有将刑事诉讼的逮捕决定权只归于法院，将逮捕的决定权和执行权分开的。 第三，只有高素质的法官才能担负起司法核心的主体的职责。司法要有一个核心，司法要以法院为核心或称为居主导地位，法院的法官要职业化，精英化，这是国际的通行做法，同时也是我国的司法改革的取向，在整个司法队伍中，将来只有法官才是优中选优，贤中选贤，德中选德，社会完全可以放心地将司法的主导权交予法院。环顾司法领域的其他成员，我们会发现，也只能将众多的裁判大权赋予这些精英们。 二、不应脱离执行工作的客观要求 执行工作的性质要求。执行是相对决策而言的，决策环节追求的主要目标是科学和民主，或是公正和合法，实行的是委员会负责和少数服从多数的机制。而执行的主要追求目标是效率，因而实行的是首长负责和下级服从上级的机制。在我国国家机关中，人大(或一定意义上的党委)是决策、监督机关，政府是执行机关。在各级政府中，实行的就是行政首长负责制，政府首长也常常召开各种各样的会议进行讨论，但在法律意义上来说，其实是首长的一种咨询会，结论只要首长一个人作出就可以了，不需要表决。具体行政行为完全如此，抽象行政行为则带有一定执行中的决策性质。法院的执行也很类似，执行权个的小部分裁判权就相当于政府的抽象行政行为，执行中的实施权就相当于政府的具体行政行为，这也是执行由庭改局的道理所在。在执行活动中，无论是从整个案件的量来看，还是从某一案件的工作量来看，实施权都是执行活动的主体，不仅现行的实施权如此，就连部分现在还称为裁决权的也有类似具体行政行为的性质，如裁定扣押、查封、冻结、提取、划拨(在笔者看来，今后这些不应称为裁定，而应称命令)等。这些活动都是对各种有执行内容的生效法律文书的执行，这些实施权的行使，其主要目标无疑是要追求效率，因而这些活动应实行行政首长负责制，实行下级服从上级，而不应一味地追求分权的相互制约和执行救济，将有限的警力分成四五个部门，实施、监督、救济、裁判、综合等部门都齐备，恰恰淡忘了实施这个主体，忘了法律文书的执行是需要大量的扎扎实实的实施权的具体运行。因此，在这一领域的改革，不应忘了主体，搞错了性质，迷失了追求效率第一的主要目标，执行权应以首长负责制为主来运行。 执行工作的现实要求。执行难和执行乱在目前同时存在，但执行难是主要矛盾，而且这一主要矛盾在相当长一段时间内还会存在。执行乱的表现有多方面，从执行机构内部来讲，有的是要靠全国或全省统管执行来解决，有的是靠将执行权分权制约来解决，但这仅是一小部分。因此，我们的改革措施也要切合实际，也就是说要将有限的警力摆在执行权中的实施权的履行上，调动干警的积极性，赋予与实施权运行所需要的各项权能，实现效率这一主要目标(实现公平是判决阶段主要目标)。有的学者主张四权分离说，即将执行权分成裁决权、调查权、命令权、实施权；有的学者主张执行机构内再设裁判、实施、救济、综合等部门；有的甚至还主张设监督等部门。笔者认为，这大可不必，倒是履行实施权的小组织要设二至三个，与实施权有关的调查、命令、裁定(或也称命令)等有关权能都应赋予。至于监督权在同级可交给审监庭，即对执行异议和执行回转的审查决定由审监庭作出，决定的实施仍由执行机构负责实施的其他小组进行，上级则由对口的执行机构负责监督，至于由执行错误而引发国家赔偿的，则完全可以交由行政庭去处理，因为现在的行政庭本身就是负责包括行政赔 偿在内的匡家赔偿工作的，工作量又不大。这样以来，改革既突出了主要矛盾的解决，也没有失去监督和忘了救济，而且与其他庭的职能也很配套，其效果也将比执行机构自身设监督和救济部门要好。 三、不应忘记诉讼效益和便民 执行工作改革，从法院内部来说是围绕统管和分权两个主题展开的。从整个国家的司法体制改革来说，现在还有将执行机构独立的学术主张和呼声，当然这独立了的执行概念是指涵盖了刑事、民事、行政非诉在内的大执行的概念。从对效率的影响来说，独立和分权，主要是减，而统管则是增，因为独立就意味着脱离了法院的所有制约，势必增加今后的协调难度，如独立后又加上内部过细的分权和过多的相互制约，效率将更打折扣。所有这些独立和分权，另一方面实际上也就是增加了各种诉讼文书流转环节，增加了当事人来回跑的次数，也就是增加了人民群众解决问题的难度。英国的法制史上曾出现过机制越多，但整个司法体制和诉讼体系人们却不愿使用的现象。因而，其改革也经历了一个由简到繁，后又由繁到简的历史过程。事实上，我国现实社会中就已有这样的倾向，如社会上出现个别的专为人“了难”、“搞定”、“讨债”的势力，这种势力得以生存，一定意义上就是人们不认可现行个别机制的有效性。因此，执行改革中，我们也应防止出现貌似科学完备，实则无实用性的现象出现。在理念上应始终坚持效益和便民的原则，因为高效实质上就是高速，高速就能节约时间，节约了时间就节约了一切，而便民实质上又是“三个代表”重要思想的内涵之一。 四、不应过分地强调当事人主义 当事人士义是相对于职权主义而言的，在执行中主要是表现为对被执行人的财产证据的举证责任上所持的不同态度：主张由申请人举证的称为当事人主义，主张由法院依职权取证的为职权主义。当事人主义是民法在其基本原则自己责任原则在现代民法基本理论中的翻版，也是司法被动原则的要求。长期以来，我国法院的执行工作一直是职权主义模式，过于强调为民作主，大包大揽，而当事人本身则趋于懈怠，结果由于实际执行中的诸多客观困难，使财产执行不尽人意，继而过分过多地责怪法院，造成社会公众对法院的不信任，使法院工作陷于被动。因此，在这样的形势下，一定程度上重塑当事人主义是很必要的，但是实践中仅以申请人不能证明被执行人的财产状况就一推了之，或长时间不能界定当事人和法院的具体证明责任，或界定中脱离了社会实际，将当事人的份量定得过重。笔者认为，这都是不合适的，不应过分强调当事人主义。其理由有四：第一，举证难，执行举证更难。举证原本就难，而执行的大多是经过了一定的诉讼程序，被执行人有一定的准备，因此，较之审判的证举更难。第二，执行举证越来越难。随着经济、社会的发展，案件标的不断增大，被执行人逃债的意义也不断增大，被执行人逃债的手段越来越狡猾，斗争越来越激烈。事实上很多当事人依法可以自行获得的证据，就连律师也是取不了的，有的就连法院也是有很大的阻力的。这种现象在本辖区外更甚。第三，中国社会将长期处于“二元”结构。我国无论是从经济、文化等角度去评判，城乡之间存在巨大的差别，社会“二元”结构明显，并且将长期存在，这是我国的基本国情。不考虑这一基本国情去架构执行工作的改革，是最大的不实事求是。