资源环境经济学的管理过渡阶段.doc

管理过渡阶段如果事实上可持续发展是可能的，但是无约束的市场本身不能完成这种过渡，怎么办？如何能够完成向可持续发展的过渡呢？ 我们的处境类似于一个完全迷路的游客（一个缅因州民间故事中的主要人物）. 他被那些异常绚丽的秋日落叶所吸引，离开了有路标的主路，驶上了一些少有行人的乡间小路。驾车行驶了一个小时以后，他不确定自己是否走对了方向，看到一个缅因州当地人在修补篱笆，就把车停到路边向他问路。当地人听了游客要去的目的地之后遗憾地摇了摇头，用他那地道的缅因州口音回答到：“如果我要去那儿，我肯定不会从这儿走！ 如果很久以前我们就知道人类活动会严重影响环境的生命保障系统，并且会使后代失去我们已经习以为常的生活质量，我们可能会选择另一条更可持续的道路来提高人类福利。但是事实是我们很久以前并没有认识到这些，也没有作出这样的选择。这意味着当代人的选择更少，要作出的选择也更为艰难。这些选择将考验我们解决问题的创新能力和我们社会制度的适应力。 现有的一些发展路径，不仅它们本身不可持续，而且它们已经成为所谓的可持续发展战略，使得我们意图转变发展路径变得异常困难，因此，实现向可持续发展的过渡更加困难。 加利福尼亚南部有这样一个例子。在洛杉矶盆地，一年365 天大约有150 天达不到为保护人体健康而设定的空气质量标准。受到洛杉矶城市发展路径的影响，当地管理者面临很大难题。作为一个典型的汽车城，洛杉矶的人口增长一直以来都推动着土地利用格局向容纳更多汽车的方向发展，反过来，越来越多的汽车也进一步推动了这种土地利用的倾向。大量的高速公路建设和低油价造成了城市的居住区和工作区高度分散。由于大众交通系统的有效利用要求高度密集的交通通道有效的公共交通措施现在显得难以实行；而在这种极端分散的土地利用格局完全定型之前，这是很有可能实现的。随着时间的推移，城市管理者们更加无计可施。洛杉矶地区的整个生活结构与汽车紧密交织在一起，如果不能彻底地改变人们的生活方式，问题将无从解决。 相对于制定环境政策，我们必须以更高的创造性来孕育和支持制度改革，以迎接下一世纪的挑战。发掘这些机会的关键在于利用市场的力量，以对环境友好的方式去减少甚至消除贫困。合作机遇一系列阻碍国际合作的因素是必然存在的，然而新的全球环境问题也为国际合作提供了新的机遇，而且从某些方面来看，这种机遇是前所未有的。虽然不同国家受这些问题影响的程度不同，但正如上面提到的，各国之间存在潜在的共同利益。这种共同利益的一个重要基础是当前的很多经济活动效率低下；在很多情况下，效率实在太低，导致很多资源被浪费。如果没有浪费资源那么当前的支出可以更多地改善环境，或者只需要更少的资源投人就可以实现相同的环境改善。本质上，从一种低效率的政策转向有效率的政策，可以产生共享利益。形成合作方利益共享的分配协议，可以用来组成合作联盟。 然而，对于成本分担的水平和形式，通常不做明确的协议规定。选择了合适的政策工具后，可以通过一般的市场力量来解决大部分的成本分担。 京都议定书 下的联合履行机制和清洁发展机制都提供了通过市场进行成本分担的例子。各国通常不愿意在本国实施日益严格的环境政策，但是确保政策的费用有效性可以降低这种抵触。我们生活的这个时代，随着不断发现现代社会对我们生活的星球造成新的伤害，人们强烈呼吁采取更严格的环境控制。但另一方面人们也意识到，随着所有简单技术的应用，执行环境控制的成本逐渐增大，因此增加环境控制的阻力也越来越大。选择费用的有效和灵活的政策措施，可以有效地减少潜在阻力。政策措施的选择也会影响可实施性。在发展中国家，当地人通常最了解也最容易获得当地的生物资源。随着这些国家的政治集权化过程，掌握这些资源的权力集中，当地一些用来保护这些资源的力量消失了。重建这种保护力量的政策措施，赋予当地人在资源保护中的权力能够提高政策的可实施性。后面的章节将给出完成这个过程的具体例子。 通过政策措施的创新，地方和国际社会的激励因素可以和谐共存。在一些案例中，创新要求用非常规的方式运用常规的经济手段；在另一些案例中，则要求用非常规的方式使用非常规手段。 非常规措施并不是不切实际的，它们中的大多数已经在全球范围内由当地社会以这种或那种形式成功使用过。这些措施在当前环境中的使用经验，为它们在全球范围的应用提供了模式；虽然这种模式是否适用还有待考察。但是，坐下享受一顿晚餐时一份选择丰富、提供了一些新鲜有趣菜式的菜单总比一份选择少、菜式单调乏味的菜单要好得多吧。重构激励经济激励如何才能提供信号，使可持续发展成为可能呢？可能回答这个问题最好的办法是先回忆几个例子，看它在实际操作中是如何发挥作用的。让我们考虑前面章节中提到的几个具体例子：管理渔业建立个人的可转让捕捞配额体系，能够在提高收人的同时保护鱼类存量。改变过度捕捞的激励因素，产生生态和经济共赢的结果。引人森林认证，使有环保意识的购买者只选购可持续砍伐的木材，并且为认证的种植者提供价格激励。债务换自然可以使债务服务于保护环境而不是破坏自然。取消水资源使用税和“不使用即损失”的政策，可以提高对水资源的保护，延长可用资源的供给。要求空气质量不达标地区的新增排放源购买其实际排放量1 . 2 倍的排放许可作为补偿使经济增长成为改善空气质量的动力，而不是阻力。废弃物按量收费和延伸生产者责任，可以同时促进消费者和生产者进行循环利用减少最终处置。设立标准规定公用事业的可再生资源利用比例，可以增加公用事业使用可再生能源；可转让的能源证书能够降低交易成本。设立强制的碳排放限额，配合排放权交易或碳税，可以为能源选择建立公平的竞争环境，增加可再生能源和低碳排放源的相对吸引力。实施小额信贷能够改善妇女的经济状况，同时降低人口增长。与购买整块土地相比，提供土地资源的保护设施能够以更低的预算保护某些土地舒适性。要求停车费以现金支付，能够纠正雇员停车补贴对人们通勤选择的低效倾向。履约保证金能够将受污染地点的治理成本内部化，从而减少污染事故的发生，以及公共部门承担治理责任而造成预算流失的后果。 现在我们要说明的问题是在解决国际环境问题时，如何把经济激励政策交织在一起以促进国际合作。经济分析表明，以下五种原则为这种途径提供了基础。完全成本原则。根据完全成本原则，每一个环境资源的使用者都应该完全支付其造成的成本。例如，把环境当做垃圾场的人，不仅需要全部按照法律规定进行污染控制而且有责任修复可忽视程度以上的环境资源损害，并赔偿这些损害。 这一原则的假定基础是：人类有权利拥有一个相当安全和健康的环境。由于这种权利在大气平流层和公海也共同存在因此没有一个行政实体既有责任又有权力来保护这种权利。结果是自然而然形成了一种糟糕的无偿使用、先到先得的规则。尽管气候变化造成了国际性和跨代际的环境成本，但是这种成本现在还不需要承担，甚至还没有被 京都议定书 非缔约方的人们所认识到。而且那些单方面采取减排措施的国家，由于减缓战略面临着更高的成本。应用完全成本原则可以给所有环境使用者传递一个很强的信号：空气是稀少而珍贵的资源，应该得到与之相应的对待。破坏环境的生产工艺所生产的产品相对地成本应该更高，环境友好的生产工艺所生产的产品成本应该相对便宜。实施完全成木原则，可以从一开始就终止所有污染活动获得隐性补贴。经济规模小时，相应的补贴也少，因而可能不足以引起政府关注。但随着经济规模扩大，这种补贴额变得非常巨大，忽视它就会导致严重的资源扭曲。 要过渡到一个更可持续的经济系统，需要依赖于新技术的发展和达到比目前高得多的能源效率水平。除非得到经济激励体系的普遍支持和鼓励，否则这些过渡不会实现。一旦完全成本原则生效，激励因素将会改变，更高的能源效率和新技术的发展将成为首要目标。 法律体系的含义也应该遵循完全成本原则。例如，国际法应该允许完全恢复由于石油溢出和其他环境事故造成的损害；不仅受到污染的地方应该得到最大程度的恢复，而且那些可以证实受到损害的人也应该得到完全赔偿。 使原来隐藏的环境成本明晰化只是事情的一个方面，另一方面是消除不适当的补贴。和完全成本原则不相符的补贴应该取消，隐性补贴和显性补贴都一样。比如，当环境资源的定价服从政府规定时（例如美国西南部的水资源），价格不应该简单地取决于历史平均成本，还应该反映资源的稀缺程度。 要实现这一点，我们可以回顾一下关于累进定价的讨论。累进定价提供了一种切实可行的实施办法，而且不违反水资源配给单位只能赚取合理利润的传统法律约束。使用累进定价，额外消耗的水的价格随着单位时间消耗量的上升而增加。每个月消费的水量在达到预设额度前，每单位价格相对比较便宜；在超过这一设定额度之后单位价格则高得多。这种价格真实反映了资源的稀缺性。为了确保以完全成本来定价边际消耗量，我们需要引人适当的保护激励。 过渡到完全成本原则是一个循序渐进的过程。先从某些部门开始随着方法的熟练再逐步推广到其他部门。彻底而快速的过渡并不是一项合理措施的必要条件。费用有效性原则。如果一项政策能够以最低的可能成本实现政策目标，那么片就是费用有效的。费用有效是一个重要的特征，它通过减少支出浪费能够减轻政治上的抨击。 完全成本原则的有效推行，可以自动产生费用有效的副产品。但如果对接受完全成本原则还存有疑虑，那么费用有效原则就会被当做首要的政策目标，这是它本身的价值使然。费用效益原则即使并非完美，至少也提供了一条理想的退路。 政治上接受完全成本原则绝不是一定会发生的因此排污权交易为污染控制和其他政策提供了一条实施费用有效性原则的可行途径。选择排污权交易是因为与其他政治可行方案相比，它具有优势。 下面让我们来思考在气候变化问题中排污权交易的作用。短期来看相比于各个国家被限制在本国范围内完成减排的成本，京都三大贸易机制（碳排放权交易、联合履约和清洁发展机制）使我们可能以更低成本实现预定目标。目标易于完成，通常可以提高履约程度也提供了手段，使更多国家同意加人 京都议定书 。俄罗斯的加人就是一个例子。 因为京都贸易机制分离了污染控制的成本负担方和行动实施方，促进了国际间的成本分担（这对于发展中国家和东欧的转型经济体而言尤其重要）。排放权交易同样也促进了控制气候变化的私人资本的流动性。由于单纯依靠公有资本不足以支持气候变化战略，私人资本很可能成为构成所有有效气候战略的极其重要的组成部分。最后，可能是最重要的一点，碳排放权交易机制促进了控制气候变化创新手段的发展和实施。它对于如何实现减排的问题显示了极大的灵活性（也为采用和使用非传统手段提供了经济激励），能够显著地降低长期成本。而降低长期成本是减少履约困难、减少排放限额获得更多国际支持的一个重要因素。 可交易授权的概念也逐渐在其他环境政策领域开始使用，例如渔业管理、水资源和土地利用控制。 一般而言，这一手段可以在任何时候使用，需要设置资源使用限额正式确定使用者权利。随着稀缺性的增加，资源使用限额将成为政策搭配中非常重要的一部分。 产权原则。现代环境问题中明显的效率损失，部分来源于产权界定不清带来的不合理激励。按照产权原则，当地人应当拥有所在区域内动植物的产权，这种产权使得他们能够分享保护这些物种所带来的收益。确保当地人对遗传资源有明晰的产权并且人人遵守，可以使当地人在很大程度上分享使用这些资源带来的全球收益，也能提高未来的有效实施水平。 我们以遏制大象数量减少这个问题为例。在象群的迁徙范围内，按照产权原则，生活在大象栖息地的人们有权利捕杀一定数量的大象。捕获权加上只要象群存在就能确保的就业机会，保证了给当地带来收入，也使得当地人投入到象群的保护中去。防止偷猎变得更加容易，因为偷猎者造成利益损失，不仅威胁到因距离遥远而对此无能为力的国家政府而且威胁到当地人的利益。 与产权原则一定程度上相关的政策，也为保护生物资源极其丰富的热带雨林提供了另一种方法。保护生物多样性的争议之一是它为将来开发新产品，例如药品和粮食作物，提供了宝贵的基因库。然而通常的情况是，管理拥有丰富生物基因库的林地的国家并没有分享到由它们产生的产品所创造的价值。解决这个问题的一种方法是共同接受这样一个原则：在其国境内拥有丰富生物资源的国家有权对使用这些物种基因所开发的任何或所有产品征收使用费。 在没有使用费协议的情况下砍伐热带雨林的国家没有激励去保护其中存在的基因库，因为它们无法分享任何最终收益。通常只有那些有能力进行深入科学研究的国家和公司，才能开发使用基因库并获得由此产生的经济收益。这种支付使用费的原则可以使生物基因集中的国家从中获利，使地区激励与全球激励更加一致。要实施这一原则并非易事。虽然对那些使用当地动植物资源的研究活动和样本采集设立许可并不难，但是设计出一种方法保证对每一种派生的基因产品都能够提取使用费就难得多。对发展中国家而言，认识这些新发现就已经很难了；如果还要对处于另一国家的企业实施各种许可限制，更需要花费大量的时间和金钱。产权原则经常被忽视的一点是如何用它来提高人权。通常当地人长期以来的资源使用形成了对资源非正式的使用权归属这种非正式的权利在没有很强的外部竞争压力时，可以很好地发挥作用。但是，当拥有现代技术的使用者开始扩大他们的使用范围时（想象一下渔场中的拖网渔民或者大型的瓶装水企业），非正式权利就难以发挥作用。一种保护当地人权利的方法是将其正式化，通过强制力保护当地权利的安全。 可持续性原则。按照可持续性原则，所有资源的使用都必须考虑到后代人的需要。采用前面提到的三种原则可以在很大程度上提高效率而提高效率可以促进向可持续性结果的转变。然而，我们前面已经提到，仅仅提高效率还不够还需要采取其他政策来满足可持续性原则。 提高可耗竭资源利用的代际公平性可以是一个恰当的起点。经济模式清楚表明，对于使用可耗竭资源创造的财富，现有的分配激励偏重于当前即使是在有效配置的市场条件下也同样如此。显然，将部分创造的财富转移到将来，可以纠正这种情况。但问题是转移多少？Salah EI Serafy ( 1981 ）提出了一个很巧妙的解决方法。计算一种可耗竭资源在其整个生命周期内创造的净收益现值，这是将要分配的财富。使用标准年金表，计算连续不断地每年可以从这笔财富中支取的金额。（实际上支取金额表示的是这笔财富的股息和利息，本金不动。）稳定可支取额就是可耗竭资源创造的财富中每年可消耗的部分。（在开发和出售资源期间）超过额度的支取必须补充到总资金中去。后窗的每一代人可以得到相同数额的支取量，并且可以永远持续下去。（参考阿拉斯加永久基金的安排，见例5 . 1 。） 这些支取额应该投资到研究中去，而不是产生资金收益。比如一种战略，从可耗竭资源产生的收益中提取一定比例作为研究资金，用于后代可能使用的替代资源。以化石燃料为例，可以资助燃料电池或风能研究，便后伙住阳”燃料消耗殆尽以后有能力容易地转换到使用其他能源而不用降低他们的生活水平。另一种调节可能面临物种灭绝的可能性。为灭绝物种而赔偿子孙后代（有效配置下的内涵策略）并不恰当，不仅因为我们不知道赔偿的适宜水平，而且有可能后代人的价值偏好认为保存下来的物种价值超过我们这代人愿意提供的任何可能补偿。考虑到后代人偏好的不确定性一种策略是把物种保护包含到可持续性的定义中去，允i 午后代自己作出评价。在这种途径下不管净收益的计算结果如何，导致物种灭绝的策略显然是行不通的。保护后代人的选择权而不是试图猜测他们的偏好，这样才能保护他们的利益。 可持续性原则的另一个直接含义是调整国民收人核算账目。收人账目必须符合希克斯 Hicksian ）对收人的定义。计算国民收人的数据时所有成本，包括自然资本的损耗都要从总收入中扣除。做不到这一点，就会像现在一样给公共部门提供非常错误的信号；这些错误的信号极大地激励着人们参与那些违反可持续性原则的经济活动。 信息原则。民意调查通常显示，无论社会环境如何，公众都会关注环境并且愿意承诺保护环境。然而，为了强调和激励这种良好的愿望，有必要确保公众对环境现状有所了解。认识到这一点，就为制定一系列新策略以提升环境政策中公众的参与性铺平了道路。 我们可以采取多种形式来贯彻信J 自、原则。一些国家采取的方式是增加媒体报道环境事件的自由度；另一些国家选择的方式则是通过政府公开水和空气中的污染物数量和种类信息，并且使公众可以更容易地得到这些信息、。而将这些信息公布在网站上无疑更加便于公众获得。而对于诸如有机食品、可持续采伐的森林或渔业等资源采取的是第三方认证的标签形式。 “海豚安全”金枪鱼就为我们如何运用这种方式提供了一个成功的案例。信息策略的一大优势在于，当其他传统方法难以奏效时，它们往往能够取得较好的效果。例如在许多发展中国家人力财力的短缺使得传统的污染监管措施难以奏效。但幸运的是，这并不意味着污染失控。即使在缺少传统的监测和强制执行系统的条件下设计恰当的信息、策略，也可以实现污染的有效控制（见例23 . 3 ）。例23 . 3 印度尼西亚污染控制的声誉战略由于资源缺乏，印度尼西亚的监管体系无法确保水污染控制法得到普遍遵守。为此，印度尼西亚政府于1993 年制定了一套独特的补充计划，以提高水污染控制法的实施效果。这个计划的首字母缩写是PROPER （污染控制、评估与评级项目）。它评估了187 家工厂；根据污染物排放的情况，对这些工厂进行分级，用五种颜色表征等级系列。这些等级从黑色（表示不进行任何污染控制）到金色（污染者的排放至少优于法定大气、水和有署物质标准的50 % ，且广泛使用清洁技术、污染防治技术等）依次排列。 计划的关键在于不仅将工厂的名称和等级公布于众，而且对等级排列进行定期评估，从而使工厂可以通过提升其等级来获得公众的认可。由于负面宣传可能损害工厂的声誉，这样做的目的是大大激励工厂改善它们的环境绩效。 项目的早期结果是令人鼓舞的。在公布等级的最初六个月里，处于黑色等级的工厂数量下降了一半（由6 家变为3 家），而那些达到或优于法定要求的工厂数量则由66 家上升到76 家。尽管1997 年的亚洲金融危机使得这个项目被迫中止，但随着经济环境的趋好，2002 年这个项目又重新启动了。资料来源：5 . Afsah . and D . Wheelor . Indonesia 5 New Pollut . on Control Progran 飞：Using Publlc Pressure to Get