安全法评析——兼议我国食品安全立法.doc

本文由superwo贡献 pdf文档可能在WAP端浏览体验不佳。建议您优先选择TXT，或下载源文件到本机查看。 2008年6月 延边大学学报(社会科学版) Journal of Yanbian University(Social Science) JuIL 2008 Vol-41 No.3 第41卷第3期 欧盟食品安全法评析 兼议我国食品安全立法 韩 永 红 (广东外语外贸大学商英学院,广东广州510420) 摘要欧盟将食品安全问题置于保护环境,维护人类和动植物健康及保障消费者权益的三重视角下予以考量.积极构建 了以科学,法规和监控为三大支柱的食品安全立法体系.深入研究欧盟新一轮食品安全立法的内在利益驱动,主要内容特色 及其未来的发展趋势,将有助于我们从另一个视角来审视和提升我国的食品安全立法. 关键词欧盟食品安全立法;利益驱动;内容特色;发展趋势;中国食品安全立法 中图分类号D923.49 文献标识码A 文章编号100933ll(2008)03一01ll05 欧盟的食品安全立法肇始于上世纪60年代,90 年代后立法活动渐趋频繁,因此关于食品安全的二 级立法数量激增,同时多年的立法积累与更迭也导 致欧盟的食品安全法规卷帙浩繁,运转低效.于是 2000年欧盟在食品安全领域开始了空前的立法改 造与提升活动,致力于构建更为严谨,高效与统一的 食品安全法律体系.这一法律体系涵盖食品从农 场到餐桌的整个生产链条,包括与食品相关的诸多 方面.但其中作为龙头的二级立法有二:2004年4 月30日公布并于2006年1月1日开始生效的欧 盟食品与饲料卫生法和2002年2月1日公布并于 公布之日起第20日生效的一般食品法(Regula tion(EC)No.178/2002)及其两个修正条例(Regu lation(EC)No.1642/2003;Commission Regulation (EC)No.575/2006). 达6 000亿欧元,占整个制造业产值的15%,同时该 产业也是欧盟第三大就业机会提供者,雇佣260万 人之多,每年食品(包括饮料)的出口额达500亿欧 元.而欧盟的农业部门年产值也达2 200亿欧元, 年提供750万个全职工作机会.1从这一视角而言, 食品安全问题对于欧盟而言不再是单纯的区域内政 策问题,而是关系到整个区域经济全局与社会稳定 的战略问题.另外,欧盟东扩,新成员的加入也对欧 盟的食品安全管理工作产生了新的压力和挑战.21 一些经济上欠发达的新成员的加入,更多中小规模 农场的出现对欧盟意味着成员之间的食品安全管理 和政策协调成本大大增加,对新成员国则意味着要 在统一的欧盟政策与法律框架下求得发展,当然包 括食品安全法规的统一.从这一点而言,融合各成 员国在食品安全理念,原则和程序上的立法差异,制 定新的,统一适用于各成员国的食品安全法是保障 一,欧盟新一轮食品安全立法的利益驱动 首先,从欧盟的经济背景来看,展开新一轮的食 品安全立法是其解决内部统一市场矛盾和提升全球 经济地位的凭借之一.欧盟是全球最大的食品进口 商和出口商,农业食品生产部门在欧盟经济中占有 重要地位,而食品(包括饮料)工业在欧盟经济中则 处于领先地位.欧盟的食品(包括饮料)工业年产值 欧盟内部统一市场有效运作的现实要求. 其次,上世纪90年代以来食品危机的频发,消 费者对食品安全信心的丧失则是欧盟决定展开新一 轮食品安全立法的直接原因.在过去的十几年间, 欧盟先后经历了疯牛病,二恶英,口蹄疫等食品安全 危机.3这些危机造成了欧盟巨大的资金和人力资 源的损失,从中获得的教训使欧盟的立法者记忆深 刻.这一系列食品危机也使全世界范围内的消费者 收稿日期:2008一0424 作者简介:韩永红(1976一).女.黑龙江牡丹江人,广东外语外贸大学商英学院讲师,在读博士. 111 万方数据 高度关注食品安全问题,并对本国或本区域内的食 品安全信心大幅下跌.2000年,国际市场研究公司 IpsosReid曾对34个国家的消费者就食品安全问 题做过调查,结果发现其中19个国家的绝大多数被 调查者均认为食物的安全状况较10年前每况愈 下.因此,为重塑消费者对食品安全的信心,保障 公共健康,提升欧盟食品安全立法就成为食品行业 所有利益相关者的共识. 在上述背景下,酝酿已久的欧盟新食品法于 1997年正式启动.作为欧盟立法启动者的欧洲委 员会发布了名为:欧盟食品法一般原则的绿皮书 (COM(97)176final),对过去30年里欧洲共同体的 食品法给予了客观评价,尤其肯定了各个成员国食 品安全法规融合所取得的成就,但同时也指出共同 体层面的食品法规基本原则不明确,内容零散,陈 旧,因此强烈要求对欧盟的食品安全立法框架做出 改进.经过4年的意见收集与讨论,1999年下半年 开始欧盟食品安全白皮书的起草工作,并于2000年 1月12日正式对外发布食品安全白皮书,明确提 出通过立法改革,完善欧盟从农场到餐桌的食品 安全保障措施和以预防为主的食品安全基本原则, 建立新的食品安全管理机制.一系列努力的结果终 于在2002年催生了具有里程碑意义的一般食品 法(Regulation(EC)No.178/2002). 二,欧盟食品安全法的主要内容与发展趋势 (一)欧盟食品安全法的主要内容 一般食品法(Regulation(EC)No.178/2002) 由五章构成,分别就该法的适用范围与定义,食品法 的一般原则,欧洲食品管理局,快速警报系统和危机 管理以及有关程序和其他条款做出规定.首先,该 法对食品采用定义加例举的方式做出了明确而宽 泛的定义.根据该法第2条的规定,食品指旨在 供人类食用或可合理预期供人类食用的一切物质或 产品,包括加工,部分加工或未经加工的物质或产 品.食物包括饮料,口香糖及在制造,准备和提供 食物过程中故意加入食物中的一切物质,包括水. 但食物不包括饲料,活动物(除非准备将其投放市 场,用于人类消费),收获前的植物,医药产品(在 CouncilDirectives 65/65/EEC and 神性物质(在联合国麻醉品单一公约(1961)和联 合国精神性物质公约(1971)界定的范畴内)以及残 留物与污染物.此外,该法还依次对饲料,饲料 企业,饲料企业经营者,风险分析,风险评 估,风险管理,可追溯性等基本概念做出明确 界定.上述重要概念与术语的明确界定有利于划定 该法的适用范围,增强法律的确定性和可实施性. 其次,该法第5条至第10条列明了具有指导意 义的食品法的基本原则:风险分析原则,预防原则, 保护消费者利益原则,透明度原则.其中,笔者以为 最值得关注的应是预防原则(precautionary princi ple).该原则的法律依据来源于欧洲共同体条约 第174条第2款关于环境政策的规定,但一般认为 该原则同样适用于人类,动植物健康及消费者保护 政策.其基本含义为对于损害产生的可能性,尽管 尚存在科学的不确定性,欧盟机构有权在风险明朗 之前采取某些措施以保护环境,保护人类,动植物健 康及消费者的利益.一般食品法(Regulation (EC)No.178/2002)第7条规定:在某些情况下,基 于现有信息的评估,认定存在对健康构成有害性结 果的可能性,但这种结论尚存在科学的不确定性,在 等待进一步的科学信息之前,欧盟有权采取临时性 风险管理措施以保证高标准的健康保护.预防原则 的确立表明欧盟吸取先前多起食品危机的教训与经 验,以此为理念构建食品安全立法的决心.虽然欧 盟对这一原则的坚持和贯彻引发了某些国际贸易争 端,但欧盟的这一立场在将来不会发生根本改变. 2003年,由美国,加拿大,阿根廷提交给wTO争端 解决机构的欧共体一影响生物技术产品的批准及 销售措施案(WT/DS291,wT/DS292,WT/DS293) 经历近3年的审议后,2006年11月26日WTO争 端解决机构采纳了专家组报告,根据该裁决,欧盟将 修改与之不符的转基因产品管理制度.该案是以美 国为代表的转基因农产品种植大国和以预防原则 (precautionary principle)来对待生物技术及其产品 的欧盟之间针对转基因农产品贸易而引发的长期对 立的结果.5但因为欧盟Regulation 1892/2003关 于转基因产品强制标识之规定的继续存在,欧盟实 际上只不过把预防原则的应用权由政府转为个人, 由消费者基于自己对转基因产品风险的判断和价值 考量,做出购买与否的决定. 再次,该法在第二章第四节食品法的一般要 求中规定食品安全必须涵盖整个食品生产链(从 农场到餐桌);所有食品生产者与经营者必须对食 92/73/EEC界定 的范畴内),化妆品,(在Council Directive76/768/ EEC界定的范畴内),烟草和烟草产品(在Counc订 Directive89/629/EEC界定的范畴内),麻醉性和精 】2 万方数据 品安全负责;食品必须在所有的食物链环节中具有 可追溯性.第三章欧洲食品安全管理局则详细规 定了该机构的任务,地位,组织和运作,构建起支撑 欧盟食品安全法运作的科学建议与技术支持平台. 欧盟希望通过建立一个透明,独立的管理机构,有效 发挥其功能,重建消费者对食品安全的信心. 从某种程度上,欧盟食品与饲料卫生法可以 看做是对一般食品法的贯彻和细化.综观欧盟 食品与饲料卫生法已生效的条例与指令,可将其主 要内容概括为五个方面:一是将关于食品与饲料的 卫生法规适用于从农场到餐桌整个食物链的卫生 监管过程,建立起适用于食品各个行业的综合性,系 统性的卫生监管体制;二是明确食品和饲料的生产 者对于食品和饲料的安全承担首要责任;三是所有 的食品企业和饲料企业必须在其所在的成员国主管 部门登记,各成员国保存并定时更新全国范围内的 所有已登记食品企业和饲料企业名单;四是食品和 饲料卫生的官方监管;五是食品与饲料的进出口程 序.欧盟以外的国家,其生产的食品和饲料要想进 入欧盟市场均必须符合该法的标准或至少符合不低 于该法标准的其他要求.该法甚至将欧盟的官方监 管及于向欧盟出口食品和饲料的第三国.其中,对 于食品和饲料卫生的官方监管,该法规定各成员国 在遵守该法规定的基本原则的基础上,由各成员国 制定具体的监管计划和执行措施,但同时欧盟的专 家食品与动物检疫办公室(Food&Veteri nary 的法律机制,但欧盟旨在构建统一,高效和动态的 食品政策.73 在食品安全领域,其将继续大有作为.2006年 7月20日欧盟现任健康与消费者保护委员Maros Kyprianou在向欧洲议会环境委员会所作的立法报 告中指出,2007年在食品安全领域优先关注的问题 包括:简化并提升现有食品安全立法;发布动物健康 保护公告及2007至2013年行动计划;加强成员国 与第三国食品监管部门人员的培训;着手制定饲料 标签法与食品标签法.8参照欧盟食品安全法的基 本原则和新近立法动向,我们可以预测其下一步工 作的重点大致应为以下方面:(1)继续完善食品相关 问题的立法,包括食品添加剂,食用香料,食品中的 放射性物质,食品中的激素,食品中的污染物质,食 品冷冻,食品包装,食品标签,转基因食品,食品质 量,动植物源性产品,从第三国进口食品问题.自 2006年1月1日至2007年10月,欧盟发布的涉及 食品安全的二级立法近100个,内容涉及食品添加 剂,食用香料,食品包装,转基因食品等.(2)加强对 食品法规实施的监管和追踪,协调成员国食品安全 的统一管理.(3)促进食品安全管理体系HACCP (危害分析与关键监管点体系)在食品与饲料经营企 业的具体实施.(4)发展并强化食品安全相关支持 体系,包括食品与饲料经营企业员工的培训,与食品 安全相关的科研工作,食品安全信息的宣传与通 报等. Office)会对成员国的监管活动进行监督,包括 三,欧盟食品安全法对我国食品安全管理的借 鉴意义 到成员国进行现场检查.实际上,欧盟的这种监督 是非常及时和严苛的.2006年10月,欧盟专家对 英国兰开夏的一家小乳制品厂进行随机抽查时发 现,其奶酪制品的生产严重违反欧盟食品法,随后欧 盟宣布在整个欧盟区域内禁止出售该厂产品,销毁 库存产品,并着手派出专家团队赴英国检查其整个 乳制品业.L60 (二)欧盟食品安全法的未来发展趋势 欧盟的一般食品法(Regulation(EC)No. 178/2002)和欧盟食品与饲料卫生法的相继公布 与实施标志着新的欧盟食品安全框架体系的完成. 纵观其整个立法过程及主要立法背景及准备文件, 我们可以发现支撑整个欧盟食品安全体系的三大支 柱:科学,法规和监控.科学是法规制定的基础,法 规是监控的依据,监控措施是法规实施的保证和途 径,监控过程中发现的问题反馈至科学组织以解决 出现的问题,三者相互支持,相互作用,构建起稳固 近年来,随着对食品安全的广泛关注,我国的食 品安全与食品安全立法问题也已被正式提上议程. 中华人民共和国农产品质量安全法已经颁布,自 2006年11月1日起施行.流通领域食品安全管 理办法自2007年5月1日起施行.91我国的食 品安全法(草案)已经于2008年4月20日公布,该 法被定位为基本法,共98条,设十章:总则,食品安 全风险的监测和评估,食品安全标准,食品的检验, 食品生产经营,食品进出口,食品安全事故预防和处 置,监督管理,法律责任和附则.总体来看,该草案 在借鉴发达国家和地区,包括欧盟食品安全立法技 术与经验的基础上,结合我国情况对食品安全问题 做了具有一定前瞻性的综合规定.凸显新的立法亮 点有:(1)确立了对整个食品生产链进行规范的立法 1 3 万方数据 视角.除农业初级产品的种植,养殖等生产活动由 中华人民共和国农产品质量安全法进行规范之 外,其余食品的生产,流通和餐饮服务均是该法的管 辖范围.(2)草案在附则部分对食品,食品安全 等重要概念的定义依次做了界定,这种立法技术的 提升更有助于增强法律的确定性和可操作性.(3) 首次在此类立法中提出建立风险监测制度和风险评 估制度(草案第10条一第14条),食品召回制度(草 案第51条),这些制度的确立为事前预防与事后救 济提供了可依赖的路径.(4)通过制度设计,提高食 品生产经营企业的违法成本,加强对消费者权益的 保护.例如,草案第90条第2款规定:食品经营者 以假充真或者销售不安全食品,除赔偿消费者的损 失以外,消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿 金.(5)重视食品安全标准建设,鼓励食品安全管理 体系的采用和食品监管信息的透明化(第75条规定 的食品安全信息统一公布制度).这体现了立法 者将食品安全作为一个系统工程来建设的理念:食 品安全的有效监管需要相关制度的支撑,包括完备 的标准体系,及时的科学建议,健全的管理体系和通 畅的信息渠道. 然而,食品安全法(草案)所尚存的问题与缺 陷也是不容回避的.首先,仍未解决食品安全多头 监管的问题.草案第四条规定:县级以上地方人民 政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责,统 一领导,协调本行政区域的食品安全监督管理工 作上级人民政府所属部门在下级行政区域设置 的机构应当在所在地人民政府的统一协调下,依法 做好食品安全监督管理工作.第五条规定:县级以 上食品生产,流通,餐饮服务监督管理部门依据本法 和国务院规定的职责,对食品生产经营活动实施监 督管理.食品安全风险评估,食品安全标准制定,食 品安全信息公布,食品安全事故的调查和处理,以及 有关食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制 定,由国务院授权的部门负责.但遗憾的是,上述 规定对食品安全综合监督部门具体所指及运作程序 则语焉不详,仍未摆脱多头监管,分段监管的窠 臼.多头监管不可避免地导致监管效率低下,执法 标准不一和监管成本增加,而且分段监管模式与综 合型的食品安全法内在要求不符.诚然,立法的 规定源于现实的困难,食品安全问题牵涉到农业部 门,卫生部门,工商部门,质量技术监督部门,检验检 疫部门等10个部门,牵一发而动全身,食品安全监 管部门的统一必定牵涉到众多部门的利益,一步到 - 位恐怕难以实现.笔者建议可否考虑在一些食品安 全监管水平较高的地区率先开展成立专门机构统 一监管的执法模式进行探索,而后再推及全国. 食品安全法(草案)第五条第三款国务院根据实 际需要,可以对食品安全监督管理体制做出调整的 规定似乎透露出逐步推进食品安全监管机构改革的 讯息. 其次,有些法律制度的规定,如食品召回制度, 风险评估制度,食品安全风险评估专家委员会制度 等的规定过于原则化,需要配套的细化规则,否则恐 怕会流于形式.食品安全风险评估专家委员会的作 用旨在及时提供科学建议和科学结论,为食品安全 监管政策提供科学依据,其作用不容忽视.建议借 鉴欧盟一般食品法中关于欧洲食品安全管理局的 相关规定,结合我国国情,从机构的任务,地位,组 织,运作及财政支持等角度制定详尽的规则,确保其 独立性和有效性. 再次,我国的食品安全法中应确立预防原则(具 体含义见本文第二部分).尽管现阶段预防原则的 确立可能引发国际贸易争端,但总体而言在发达国 家和地区,预防原则的研究方兴未艾,被广泛提倡应 用于环境保护和食品安全等领域,而且欧盟对食品 安全法中预防原则的坚持和贯彻不会动摇,只会日 益完善.我国食品法中确立这一原则不仅符合国际 潮流,而且也具有实际意义.在如口蹄疫,禽流感等 类似食品危机面前和新食品输入我国市场之时,撑 起这把保护伞,不仅能够防患于未然,而且可以有效 地保护国民健康和公共安全. 注释: 欧盟(欧洲经济共同体)的食品安全立法起步于1964 年,其立法的最初目的是适应内部统一市场的要求,而非旨 在设立严格的消费者健康保护标准.详细内容可参见:Da vid Byrne(European Commissioner for Health and er Consum protection). Ero户已n托Fbod S口y口咒d on LPgisZ口矗D行: (Mn竹ZZP行gPs口行d Fr已PoZicy.A Speech Law Conference.Brussels.25 June,2002. European Food 该法包括欧盟食品法及随后欧盟分别在2004年4 月29日和2005年1月12日先后通过的欧盟食品安全与 动植物健康监管条例(Regulation(EC)882/2004)与饲料 卫生法(Regulation(EC)183/2005).其中欧盟食品法整 合与更新了已存在的17个与食品安全相关的指令,共包括 5个条例与指令,分别为:食品卫生条例(Regulation(EC) No.852/2004),动物源性食品卫生务例(Regulation(EC) No.853/2004),动物源性产品官方监管组织条例(Regu 】4 万方数据 lation(EC)No.854/2004).动物健康指令(Directive 2002/99)及Directive 2004/41(撤消了若干规定动物源性产 品的生产,销售卫生健康条件的先前指令.并修订了其他相 关指令:Council Directives 89/662/EEC,92/118/EEC,和 Council Decision tive 参考文献 口 Chapter 1:Introduction. White 2000 Paper on Food Safety z.Brussels:12 January nal. c0M(1999)719 fi 95/408/EEC).除动物健康指令(Direc 瞳 欧盟新食品法特点浅析EB/oL.http:/www.cafte. gov. asp. 2002/99)之外,上述其他的条例与指令均已于2006年1 cn/ggzcfg/geguozhengceyanjiu/20050430/1894. 月1日起生效. 即Regulation(EC)No.178/2002,该条例系统规定了 欧盟食品法的一般原则与要求,建立了欧洲食品安全管理机 构,并制定了处理食品安全问题的具体程序.因此.通常被称 为一般食品法(General Food 口 杨昌举,等.技术性贸易壁垒:欧盟的经验及对中国的 启示M.北京:法律出版社,2002.28. 艮 Mark Tucker.Sherrie R.Whaley 8L Jeff S.Sharp.Con sumer Perception of Fbod Related tional Law).在2003年9月29日 RisksJ. Interna 与2006年4月8日欧盟通过了该条例的两个修正条例: Regulation(EC)No.1642/2003与Commission Regulation Joumal of Food Science and TechnoIogy,2006, (41):135. (EC)No.575/2006.这两个修正条例主要在欧洲食品安全 管理机构的组织与运作方面作了一些补充规定. 绿皮书与白皮书均是欧洲委员会发布的立法准 备文件.绿皮书通常包括特定问题的描述及欧洲委员会 认为可能的立法解决方案.绿皮书公布后,将被广泛分发 以了解各方的反应与建议.白皮书一般在绿皮书之后 发布,包含欧洲委员会拟提出的立法议案的大纲.其发布的 目的是进一步了解各利益关系的反应(详见P.S.R.F. Mathijsen.A GidPo ErD声P口咒U珂iD珂L口硼.London:Sweet &Maxwell,2004.10I). 口 李辉.wT0转基因农产品贸易争端与欧盟转基因产 品管制立法评析J.环球法律评论,2007,(2):56. 口 David Rennie. Diary Firms Face Crisis over EU Safety ChecksN.The 口 Daily Telegraph,20061007(1). Chapter 2:Principles of Fbod Safety. Fbod White Paper on Safetyz. Brussels:12 January 2000 COM (1999)719 final. I竺l Mad磷Kypria也cc)mmm Pubhc M如for F00d洳and H血iIl 2007EB/0L.http:/eu弛eu/mpid/pre- 踮&leasesA:d