加快推进PPP模式的几个关键问题.doc

加快推进PPP模式的几个关键问题国家明确提出和创导PPP模式，并且推出了一系列政策举措和工作要求。对于宁波来说，当前加快推进PPP模式，需要着重解决思想认识、项目生成、运作机制和管理体制等方面的现实问题。 一、着眼三个维度强化对PPP模式的认识 当前加快推进PPP模式应从三个维度综合立体地看待其重要意义，即创新投融资模式化解债务问题、引进社会资本促进投资转型和引入市场机制优化公共治理，不可失之偏颇。 从化解债务问题来看，要综合运用发行地方债券开展地方债置换和实施PPP模式等解决措施，稳步推进债务问题的解决。加快推进PPP模式是解决问题的主动创新之路，发行地方债券开展地方债置换是稳健推进之路，要在两者之间做好平衡，既保证整体债务问题平稳过渡，又有新的发展动力。对于存量公益投资项目来说，如能够从地方融资平台单独分离出来，且具备市场化运作收益基础，应该鼓励分离出来做PPP。对于增量的公益投资项目，要优先采用PPP模式，积极谋划具体的运作方式。 从促进投资转型来看，积极谋划推进有效投资稳定经济增长总体水平，是加快推进PPP模式的转型命题。从过去政府单方推进项目建设的实践来看，项目的谋划生成容易走偏，一些产出效益低下、社会效益也不突出的项目，容易在政府投资冲动下产生。加快推进PPP模式，加强政府与社会资本的合作，深入开展项目可行性研究，以社会资本的市场化运作机制来提升项目生成的有效性。 从优化公共治理来看，在引入市场机制后政府公共服务的供给将更加市场化，很多过去政府为主提供的公共服务都可以大胆尝试购买的方式引入社会化运营机制。优化公共服务供给提升社会治理水平，应是这次推进PPP模式的更深远的意义所在，因此在制定推进PPP模式实施意见时，不要只着眼于投融资模式创新，要有更宽泛的视野，否则制定的有些意见会成为今后公私合作的绊脚石。 二、通过三大途径加快推进PPP项目生成 当前，加快生成推出宁波的PPP项目是工作推进的首要，没有PPP项目储备，后续一切工作都是空话，没有实际意义。可按改造存量、增量谋划和积极储备三个途径，尽快推出生成一批PPP项目。 改造存量项目。认真甄别筛选融资平台公司的存量项目，积极开展PPP模式的改造与应用；对适宜开展PPP模式的在建和已建项目，也可以植入PPP模式对原项目进行升级改造或者合作运营。对于存量项目的改造要注重平稳推进的原则，不能过快过急，因为植入PPP模式一旦陷入泥潭中将影响项目建设的稳步有序推进。 谋划增量项目。根据产业发展新趋势，适时谋划提出新项目，按照PPP模式进行培育开发，如在财政部首批30个试点项目中，天津就提出了建设新能源汽车公共充电设施网络项目，其谋划能力已经超出了一般的污水处理和公路项目，值得宁波学习。要加大宣传，引导社会投资人根据市场发展需求和自身投资意愿，按照PPP模式设计生成项目，报相关主管部门，积极开展合作。 建立PPP项目储备库。按照谋划类、推介类、实施类等分类建立市级PPP项目储备库，及时向社会公布项目清单。所谓抛砖引玉，要通过项目储备库的建设，尽早尽快地吸引有实力的投资机构参与到宁波PPP项目的洽谈与合作中来，在谈判合作中又可以不断地对储备项目进行科学合理调整谋划。 三、把握三个关键问题加快推进PPP项目实施 PPP模式的实质是通过给予私营公司长期的特许经营权或收益权来换取公共产品加快建设和有效运营，因此，加快推进PPP项目实施需要特许经营制度、收益机制优化和融资新模式对接等一系列关键制度支撑。 特许经营的法律保护。开展基础设施和公用事业特许经营，是重要的改革和制度创新，事关社会资本进入到PPP模式的信心关键和制度基础。今年4月份，国家发改委公布的基础设施和公用事业特许经营管理办法，就是着眼于此关键问题推出的针对PPP模式特许经营问题的管理办法。管理办法明确指出，社会资本进入特许经营领域必须签订书面特许经营协议，并明确特许经营者和政府的权利义务。特许经营者取得的特许经营权受法律保护。宁波要这个管理办法基础上，尽快结合本市实际情况制定基础设施和公用事业特许经营管理办法。 收益机制优化。公益投资类项目，大部分收益比较低，本身市场化运作是有难度的，除了排污治理和公路设施的收益机制较好以外，其他大部分领域的项目都需要进行收益机制优化。一是收益资产捆绑。对于基础设施公共领域项目经济强度不高、项目营收的财务现金流一时难以支撑的项目，捆绑其他收益性资产或以资产分包方式来间接改善项目投资收益状况是有必要的。比如铁路、地铁通常会连带站区或部分路线两侧的土地开发等。二是政府给予运营补贴方式，从“补建设”向“补运营”转变，采取适当的运营补贴，使项目具备覆盖利息支出后能有一定的收益。近期，银行利率在国家推动下不断下行，以及国家对地方债实施的一系列救助制度，将使得公益类项目的收益基础也大大提升，相信在更多的收益机制优化下，PPP项目实施的盈利性基础会越来越好。 融资新模式对接。PPP项目周期很长，既要提高社会福利、又要降低财政负担，同时还要对社会资本保持足够的吸引力，必然对于大规模低成本长期限的资金有较高需求，但寻找这样的资金并不容易。为了解决融资难的问题，在推动PPP项目的融资便利性方面，近期中央和各部委也在积极推进各项安排，如大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具；支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金；推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化等。这些融资的体制改革为推动融资方式转变打下了一定基础，宁波需要通过试点运用尽快对接国家创建的融资新模式。从宁波自身来看，当前比较重要的是要研究探索设立产业基金，专门用于城市公共服务和基础设施方面的PPP项目建设，按照总的PPP项目投资总金额的一定比例确定基金规模，同时积极鼓励产业基金通过探索运用QFLP、自贸区跨境贷款等创新融资模式来增加融资多样性。 四、强化三大管理理顺PPP项目的管理体制 项目建设中的协调管理。宁波在此前缺乏PPP协调管理机构，是PPP模式开展较慢的原因之一。一个PPP项目的成功实施需要较长的准备工作，宁波应着手建立PPP工作机制，在PPP模式工作领导小组中，以发改和财政为核心，推动设立PPP协调管理机构，加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理等方面的统一指导。同时，要高度重视投资咨询中介的专业力量，通过与这些专业机构的合作，既加快推进宁波PPP项目实施，也强化与金融机构、国内外战略投资者的合作。 项目审批中的财政管理。PPP项目物有所值和财政可承受能力评估是PPP项目管理中的核心环节，这两项工作做好了才能避免PPP项目选择上的盲目性，才能对财政在PPP项目中的隐性风险作出清晰准确的判断。但物有所值的证明和财政可承受能力评估并非易事，如果没有较强的专业评估判断能力，也许根本起不到把关的作用，只会成为项目推进的拦路虎。因此，财政部门要高度重视项目审批中的物有所值和财政可承受能力评估两项工作，加强工作能力培训和学习，提升项目分析评估的专业能力。 运营过程中的国有资本管理