文化事业管理-备课9-我国文化事业管理体制改革及发展方向

1 第九章 我国文化事业管理体制改革及发展方向 第一节 文化事业管理体制 一 文化事业管理体制 是指一定社会经济发展阶段中文化产品的生产 管理和传播的具体形式和 运行方式 它包括文化生产 管理制度 管理形式 管理方法及传播方式等 文化事业管理体制就是文 化产品专业化生产的组织架构与制度安排 文化事业管理体制的类型和社会性要素规定着文化产品生产 管理 传播等时间活动的特点 体现 着文化主体从事文化实践活动的方式 制约着文化产品的生产效率 也制约着文化创造的状况与文化产 品的价值取向 因此 文化事业管理体制也是社会文化价值的一种体现和反映 不同的文化事业管理体 制代表着不同的社会文化价值 文化事业管理体制的改变就意味着社会文化价值的改变 并折射社会问 题的创新 二 我国事业管理文化体制的转型 我国传统文化体制的生存环境 计划体制 1 它依赖计划体制所提供的基本制度和规则 我国改革开放前的计划体制作为社会基础结构的制度 化表达 规定了文化行业系统的基本原则 规则 产权制度 生产分类和管理制度 户籍制度 社会保 障制度 人事制度和财务制度等等 这些基本制度从横向和纵向上规定了文化系统和文化单位的内容 属性和功能 2 它依赖于计划体制所提供的财政支持 计划体制下 文化体制的维护是由国家所掌握的资源通过 文化行政系统源源不断地予以支撑和分配的 资源由财政向文化系统的单向流动 这种单向流动决定了 文化单位对政府财政的高度依赖 因此 计划体制下的文化体系又是一个在行政体内相对封闭的组织系 统 形成党和政府在意识形态领域的绝对权威 对国家财政的绝对依赖 转型期社会结构的变迁对文化体制的影响 1 中国社会基础结构变迁使文化体制赖以生存的社会基础制度环境发生了质的变化 在计划体制下 文化系统依赖基本的社会制度体系提供身份保障 维持着文化系统与社会大系统的基本权利和义务关系 如户籍制度 福利制度 身份制度 为其提供 体制内 的合法性权力 但随着计划体制向市场体制的 全面转轨 文化系统 文化单位赖以存在的基础制度环境发生了本质性的改变 原来确定不疑的 合法 性 逐渐变得模糊起来 原来习以为常的管理现在可能变得不合法 使一些文化单位单位 如文化企业 面临体制内的 身份危机 例如一些个体文化工商户的 下海 经营身份的认同等 2 市场理论的确立使文化体制赖以存在的核心价值观发生了根本性的变化 计划体制下对文化单位 的性质基本以公益性为前提 而在市场体制下 文化单位的性质则以多种身份体现 既可能是公益性的 也可能是盈利性的 也可能介于公益与盈利之间两者兼而有之的 因此 按照市场体制划分文化行业的 性质 以此确定文化组织与国家的关系和社会中的位置 显得极为迫切 3 市场经济体制的确定 使文化体制必须要从封闭走向开放 从主要面对系统管理到主要面向社会 管理 随着文化资源在全社会乃至全球范围内实现重组 整合和交融 必然使得原来在计划体制下确定 的封闭管理方式 行业系统管理方式 以及行政管理为特点的行业垄断和权威收到严峻挑战 第二节 我国文化管理体制改革的现状 一 改革开放以来我国文化体制改革的特点 第一 体制内改革快于体制外改革 在所有权的改革上 经营方式 组织结构 管理方式和财务管 理 利润分配的模式上都很快地接受了市场体制的模式 而在社会配体体系的改革上却非常缓慢 例如 户籍制度仍然实行城乡户口差别和地域限制 城市限制 严重限制的文化人才的流动 还有社会保障机 制等 第二 外层制度改革快于核心制度改革 文化领域的日常经营管理制度相对于人事制度改革就要快 得多 改革开放三十年来 文化人事制度改革近几年才开始实行文化单位事业编制 企业经营模式 而 在人事管理上 主要领导仍然实行政府任命制 例如出版社全部转向企业经营模式 职工实行合同制 但保留部分干部的事业编制 领导的任命 中国文化系统的的改革都是从外层制度入手 但在产权和所 2 有制上 文化体制改革进展缓慢 如出版社属于国家所有而不允许私人资本单独掌控出版社 在文化娱 乐和文化服务行业 民间社会资本已经大量进入 但文化主体产业 文化艺术 广电传媒 新闻出版等 的国有局面并没有改变 第三 基层单位的管理体制改革快于文化行政体制改革 基层文化单位进入市场 依靠市场生存 但文化行政体系任然沿袭计划体制 按照计划体制下的专业分类设置高度专业化的文化行政管理系统 我国文化体制改革的典型特点是我国文化体制改革的典型特点是 非平衡性发展非平衡性发展 即体制内改革与体制外改革 外层制度改革与核 心制度改革 基层单位管理制度改革与文化行政体制改革的不配套 不协调 集中体现为三大差异 1 行业系统差异 文化 广电 新闻出版和报业四大行业部门之间存在明显差异 文化部门尽管起 步早 但进展缓慢 广电 新闻出版和报业起步较晚 但进展较快 很多地方片面强调经济发展和文化 领域某个行业的发展 而导致其他文化行业的发展不足 例如很多的地方的文化娱乐发达 但教育 科 技 大众文化发展不足 比如湖南长沙 娱乐业非常发达 但教育发展一般 公益性和非公益性文化事 业的发展出现不均衡 例如公益性的图书馆 博物馆 艺术生产 大众性文化服务等普遍落后 而旅游 游乐园 网络游戏 动漫等成为很多城市的争先发展的重点 2 地域差异 东南沿海发达地区因经济发展水平较高 文化市场发育较好 文化体制改革进展也较 快 但中西部地区因受内外环境等条件的制约 文化体制改革进展缓慢 3 同一系统内部不同基层单位之间由于资源条件不同 改革的速度与路径也有差别 如同为文化系 统的电影发行放映公司与艺术表演团体之间 就存在很大的差别 这种改革进程中的 非平衡发展 特点 使中国文化体制改革面临错从复杂的局面 它直接推动了 主导文化体制改革的行政力量开始从中央政府向省或市县级政府的下移 特别是省 市级政府开始取代 中央政府成为直接推动文化体制改革的 行动主体 导致文化事业 不均衡发展 的原因一个事人 财 物的分配不均匀造成 一个是社会经济基础不 同导致 一个事文化发展规划扶持侧重不同所导致 二 我国文化管理体制存在的问题 当前妨碍我国文化事业适应新形势发展要求的体制羁绊 主要来自 两个不明确 一是政府的职 责和市场的作用划分不明确 这导致政府在基本的文化公共服务领域不能满足人们需求的同时 又过度 地承担了本可以通过市场解决的任务 二是文化服务大众的公益性和文化产业经营性的关系不明确 这 导致了文化发展缺乏内在动力 1 文化经营单位的双重定位于文化产业的发展要求相悖 文化产业的性质就是以利润为目的的产业化文化生产 它主要通过市场调节和等价交换以及市场融 资的方式解决产业发展所需解决的问题 但目前我国文化经营单位多实行 事业单位 企业管理 的方 式 在所有制和资本融资上 以及文化管理上都与市场不能完全融合 而企业对自身的地位性质亦不能 准确把握 在文化管理上 政府与文化经营单位之间的责 权 利划分不清 经营者难以成为真正的市 场主体和法人实体 政府过多地直接干预文化经营 而文化部门的条块分割 行业分割 区域分割 也 难以形成合力 对文化经营单位的 事业单位 企业管理 的定位 存在难以克服的矛盾 要求文化事业单位完全 做单规范化的企业化管理运作确实困难 同时 这种双重定位还存在着对文化经营单位利益驱动的强化 与约束机制的软化的矛盾 一方面 极大地调动了文化经营单位和员工的积极性 另一方面 由于事业 性质没变 政府对文化经营活动承担着无限的责任 所谓 自负盈亏 实际上是只负 盈 不负 亏 使文化经营单位对国有资产增值及其经营决策缺乏责任感 目前一些文化经营公司的巨额债务在很大程 度上就是由这一矛盾造成的 2 文化经营单位缺乏竞争力和自我发展能力 经营绩效不佳 目前全国各地存在着文化设施归属文化部门与非文化部门的矛盾 产权不清导致投资收益和资源利 用 改造等权益纠纷 同时行政机构交叉重叠 条块分割 各自为政 职责不清 比如文化部门观演出 娱乐市场 广电部门管音像市场 新闻出版部门管书报市场 互相交错 很难协调统一 文化企业无所 适从 3 3 文化发展资金缺乏 资产利用率不高 长期以来 文化发展经费依赖政府财政 资金来源单一 自有资金几乎没有 缺乏正当的融资渠道 在文化建设投资方面 实行的文化事业经费通包制度 使文化单位既没有自己独立的经费来源 也无权 自主支配经费 压抑了他们广开财源和自主理财的积极性 加上文化单位所有制结构的单一化和文化活 动的非经济化 从制度上排除了私人或其他社会团体兴办文化事业的可能性和积极性 使文化事业只依 赖政府财政 只讲经费投入 不管产出效果的弊端 4 文化市场规模小 层次低 市场机制不健全 过度注重文化事业的政治职能 而忽视其经济功能 例如在各地的文化遗产保护上 只注重申遗立 项 而不注重实际保护 或只注重开发而忽视保护 三 我国文化事业改革的改革体制与改革机制之争 在改革后很长一段时间内 由于意识形态与市场形态之争没有得到彻底解决 围绕文化事业的改革 到底是改革体制还是改革机制的问题 形成了最激烈的论证 强调意识形态属性的人认为 只能改机制 一旦改了体制就可能导致意识形态的失控 而强调市场属性的人认为 不改体制 机制改革很难成功 因此 在到底是改机制还是改体制 或是先改体制再改机制还是先改机制再改体制 是先改内部的体制 与机制还是先改外部的体制与机制 在国内始终无法形成统一的认识 对改革体制与改革机制的争论 主要体现在四个方面 1 管理体制上的改革问题 我国文化资源和文化人才优势主要集中在国有文化事业单位 而按照传统和现行的管理体制 条块 分割 上下分割 部门分割 行政干预过多 使得文化产品和文化服务供需不平衡 文化事业发展水平 不高 文化事业的产权 几乎全为国有 社会资本难以进入 投入产出率极低 而对国有文化事业产权 进行改革后 近几年的实际操作情况却是国有资产的流失 权力寻租与设租等 反而增加了交易成本和 社会负担 寻租 是用来描述那种维护既得的经济利益或对既得利益进行再分配的非生产性活动 人们可以 将那些靠政府给予计划内紧缺物质 资金以及减免税收等优惠政策而获得的超出平等竞争条件下所能有 的利润称为 租金 将那些通过拉关系 请客送礼 行贿等手段谋求不平等竞争条件以便取得超额利润 的活动称为 寻租 由于在计划经济向市场经济转轨过程中 政府承担了一部分资源配置的任务 或者 以各种方式影响资源所有者对其资源的支配和使用 用寻租理论来解释 即政府掌握着大量 租金 这 种政府权力干预经济的行为使得经济租金广泛存在 因此 寻租的对象主要是政府官员和国有资产 寻 租的特点是利用合法或非法手段得到占有 租金 的特权 所以寻租活动往往伴随着权钱交易等腐败现 象 这种寻租活动只耗费资源而不创造社会财富 或者说它只是一种为单个企业创造利润而不为社会创 造财富的经济活动 寻租活动的泛滥 为任何进步的法律制度所不能容忍 在出版界 寻租 与 设租 的现象主要是 发行推销书报刊时收受回扣 有的发行单位将发行 书报刊的部分营业额以 劳务费 咨询费 等名义支付给订购单位或个人作为 报酬 有的采取送红 包 送实物 回扣 等手段 致使书报刊的销售出现了一定程度的混乱 教材招标中的寻租行为 因 为教材的出版发行是纯垄断性的 具有潜在的巨大经济利益 教材的政府分散采购方式使政府有配置这 种资源的权力 因此在教材的招标中容易出现大量的寻租行为 主要是出版社或发行企业通过贿赂取得 投标者的资格或保持其垄断地位 书报刊评奖也是出版活动中的容易发生寻租行为一个环节 其中一 个方面就是权威资源在评审中的寻租行为 利用这些权威资源为自己或小的利益集团寻求利益 比如在 图书评审阶段人为地抬高或压低图书的等级 买卖书号 刊号 版号 买卖书号在形式上是出版社给 社外一些没有出版资格的非出版单位或个人提供书号 并借机收取书号费 或 管理费 进行权钱交 易 出版社之外的单位或个人用买来的书号出书牟利 这是一种典型的寻租行为 这是一种典型的寻租行为 其他非法活动 一个著名的例子是 05 年 三联生活周刊 主编和天津海关联合走私淫秽书刊案件 在这个案件中就是当时 三联生活周刊 经营困难 转让经营权的结果 2 管理方式上的改革争论 原来受意识形态影响 文化事业在管理方式上时管办不分 即管文化的自己办文化 这样很容易导 致管理监督上的监守自盗 放松要求等 在市场形态下 文化企业的管理要与市场接轨 则要根据市场 4 需要进行管理 而非听行政部门的命令 这样自然削弱了行政部门的权力 同时也影响其利益 管办不 分导致的后果是民营文化事业得不到公平的发展机会 同时导致国有文化事业的市场意识薄弱 服务落 后 绩效低等等问题 3 在管理主体改革上的争论 管理主体问题主要表现为党政不分 多部门管理和各自为政 例如传媒业的管理部门有中宣部 文 化部 广电总局 新闻出版总署等 还有各地方管理机构 在实际操作上 各部门都没有明确划分自己 的职责 但在利益上又相互争夺 管理主体的混乱 导致文化事业改革存在中央和地方 地方与地方 部门与地方 部门与部门 国家与集体 政府于个人的矛盾 以致出现为了局部的 小团体的 个人的 利益而置国家的利益于不顾 给国家文化事业造成重大损失 4 运行机制改革的争论问题 无论是公益性文化事业组织还是非公益性文化事业组织 目前我国主要受国家财政支持的特点 使 得在运行机制上主要受到国家意识形态控制 而国家行政体制的僵化模式使得文化事业内部运行机制仿 照国家行政体系设置 包括决策机制 约束机制 激励机制 分配机制 保障机制 人事机制等 等受 到政府的干预 因而效率低下 模式僵化 缺乏灵活性 对于公益性 非公益性文化事业组织 转换运行机制 要注重机制创新 依靠建立 完善法人治理结 构 让文化事业组织在市场环境下承担独立责任和独立处理本单位一切业务 在人才任用上要以效益评 价的模式来调动人员的积极性 促进文化事业组织的发展 第三节 我国文化事业管理体制改革的内容与方向 一 我国文化事业体制改革的基本原则 1 解放和发展生产力的原则 要充分意识到文化作为生产力在现代社会所具有的巨大潜力 现代物质生产更多的需要附加文化因 素 才能更好地增加产品的附加值 创造更高物质财富 例如 例如 QQQQ 糖 史努比玩具等糖 史努比玩具等 解放和发展生产力 就要改变文化领域的生产关系不适应文化生产力发展的方面 进一步革除制约 文化生产发展的体制性 机制性的障碍 尤其是要先解放思想 改变观念 从旧体制 机制和观念的束 缚中脱离出来 2 代表先进文化前进方向的原则 以是否符合生产力发展为标准 积极借鉴一切可借鉴的国内外有意经验 一切有利于提高我国人民 的文化精神境界的文化成果 一切有利于发展我国文化事业管理方式 但同时要注意与我国的具体国情 结合 正确引导 3 加强宏观调控 搞活微观主体的原则 加强宏观调控主要是从外部管理文化 由管办文化一手操办向单纯的管文化转变 由直接行政干预 下达计划的管文化想间接的政策服务 政策咨询 引导 法律监督规范 经济调控 扶持等外部手段管 理转变 即由管理向服务转变 因此 政府部门管理文化要 一 放权 二 管理行为要规范 依法管 理 三 部门职能要转变 有干预向引导转变 为文化发展创造外部环境 同时加强市场监督和监管等 行为 4 分类指导 循序渐进的原则 目前我国文化事业改革已经从局部向整体推进 国家文化事业管理的主要部门都出台了相应的政策 现在最主要的是分别对待 分类指导 循序渐进 逐步展开 分类指导 循序渐进指从管理的目的和改革的目标出发 对文化事业采用不同的改革办法 提高改 革的效率和促进改革目标的实现 要充分考虑到地区和行业的不同特点和发展的不平衡性 坚持从实际 出发 分类指导主要包括两个方面 一是从地域上讲 根据各个地区的发展因地制宜地 有计划地 有步 骤地推动文化事业改革在全国范围内的展开 二是对文化行业类型进行分类指导 明确界定公益性文化 事业 非完全公益性文化事业和非公益性文化事业 二 我国文化事业管理体制改革内容 5 1 转变政府文化管理职能 理顺关系 实行政企分开 政事分开 主要是把政府的文化行政与文化干预区分开 在宏观和政策层面进行引导 为文化发展进行立法 为文化事业 文化产业的发展健全市场监督机制和服务体系 划分好文化事业与文化产业之间的界限 区分开不同的管理模式 摆脱传统的计划经济手段管文化和办文化 彻底解决管办不分的状况 转变政府文化管理职能 要实现文化经营单位向企业型转变 给文化企业市场法人的身份 自主管 理企业内部事务和规划企业发展 政府不干预企业的人事 财务和规划 把精力转向宏观的政策制定 规划设计 信息咨询 监督管理和依法检查等社会管理和公共事务服务上 理顺关系主要表现在 一 理顺党政关系 二 理顺政府于文化行业部门的关系 三 文化行政部 门与基础文化单位的关系 在管理模式上要做到 一 管办分开 二 依法管理 三 政府政策引导干预 四 建立综合性的 政府文化产业管理职能系统 P390 2 完善相关法律建设 依法建设文化 监督文化 改变我国文化立法落后于文化实践的状况 尽量预计立法 例如我国网络文化法规的出台 是在 1998 的王洪 BBS 名誉诋毁案才开始讨论立法的 又如针对 虐猫事件 等 网络暴力 和网络盗播 盗 链等情况 我国现在还没有明确的立法讨论 3 深化文化投资融资体制改革 建立多元投资融资体制 打破文化事业发展国家所有体制 实行文化事业多种所有制 鼓励民间组织和资本进入到文化领域 经营 改变过去文化投资由国家包揽的财政拨款的单一局面 吸纳多种资本改变我国文化设施建设严重 滞后于经济建设和社会要求的状况 大力发展文化产业 建立健全有效的文化投融资体制 加强合作经 营 股份经营和私人独资 以及上市融资等多种渠道 解决文化产业发展所需发展资本问题 在深化文 化投融资体制改革时 要大力改革政府财政投入的方式 逐步从对文化事业单位及从业人员的一般性事 业投入转为文化项目投入 通过国家设立专项扶助基金 项目基金等扶助文化事业发展 政府财政主要 用于文化基础设施和公益性文化事业建设 实现由养人到养事业的转变 4 完善文化市场体系 完善文化市场机制 不仅要改变文化事业单位 文化企业的组织方式 财政管理 人事制度等等内 部 还要求从社会外部环境上配合文化市场机制的健全 要求从经济层面产权所有制 产品交换制度 人才流动管理 利益分配制度和政治服务 法律支撑