矿产资源开发与保护中的法治问题

矿产资源开发与保护中的法治问题矿产资源开发与保护中的法治问题 曾粤兴 昆明理工大学法学院院长 教授 前言 各位领导 上午好 今天学校安排我给大家讲矿产资源开发与保护中的法治问题 我的名字叫 曾粤兴 是咱们理工大学法学院院长 教授 但是今天我要给大家讲的内容 我要说明一下我的专 业不是搞环境资源法学的 我的专业领域是刑事法学与理论法学 今天我要讲的内容是我们学院杨 士龙教授为学术带头人的研究团体的研究成果 其中只有少部分内容是我的观点 因为我研究矿产 资源法学的内容严格来说还在学习过程中 我原来在云南大学工作 来到昆明理工大学时间也才三 年半 来了之后因为工作需要也在不断地学习环境资源法学的内容 有一点点心得 讲得对的地方 是我的同事的功劳 讲得有问题的地方是我个人理解上有问题 由我本人负责 今天上午我要给大家交流的内容是四个方面 一个是矿产资源的战略意义 一个矿产资源开发 和保护现状 一个是原因探究 最后一个是法治的对策 可能在座的各位对前面两部分应该是比较 熟悉的 对后面这部分可能会有点兴趣 概述 先给大家做一个基本的介绍 我们的矿产资源的状况 咱们云南省地处中国著名的三江成矿带 扬子成矿区和华南成矿区等三大成矿单元的接合部 是天然的地质博物馆 目前 云南省共发现各 类矿产 142 种 占全国已发现矿种的 83 其中铅 锌 锡 铟和磷等资源量占全国第一位 全省 保有资源储量的潜在经济价值是 3 万亿元 排全国第 9 位 2004 年 10 种有色金属的产量就已经达 到了 129 4 万吨 矿业产值 760 亿元 占全省工业产值的 36 4 这个数据是我们只收集到 2004 年 的 大家都知道 云南有 有色金属王国 的美称 矿业是云南省的五大支柱产业之一 云南矿业 的兴盛关系到云南经济的繁荣和小康社会的实现 这是一个基本的概况 但是我还想补充一点的是 我们的矿产资源很丰富 但是我们总体上处于打工状态 因为矿产 资源的开采 筛选这个过程都仅仅是一个挖掘 粗加工的过程 这种过程的产业附加值是极低的 而且能源的消耗量是很高的 能够获取的利润是很小的 所以我们的整个矿业产业结构总体上来讲 还处于一个打工的状态 所以我们虽然是有色金属王国 矿产资源的王国 但是实际上我们不是挣 钱的王国 并且还跟我们前面讲过的一个话题有关 我们的矿产资源的开发和利用总体上还处于一 个高碳经济的状态 矿产资源在我们经济和社会发展过程当中它有什么样的地位和作用呢 下面请大家看一个图表 这个图表三个箭头表示一个循环 同时它表示一个经济基础和上层建筑的关系 可以这样说 我们 的经济和社会的发展基础是资源 包括矿产资源在内的所有资源 有了资源才有我们经济的发展 有了经济的发展才有社会的发展 经济和社会的发展都依赖资源能不能得到可持续性的利用 我党即将召开十八大 在十七大报告当中 中共中央强调 增强发展协调性 努力实现经济又 好又快发展 转变发展方式取得重大进展 在优化结构 提高效益 降低消耗 保护环境的基础上 实现人均国内生产总值到 2020 年比 2000 年翻两番 同时强调 建设生态文明 基本形成节约能源 资源和保护生态环境的产业结构 增长方式 消费模式 循环经济形成较大规模 可再生能源比重 显著上升 主要污染物的排放得到有效控制 生态环境质量明显改善 生态文明观念在全社会牢固 树立 最后的目标是到 2020 年我国将成为人民富裕程度普遍提高 生活质量明显改善 生态环境良 好的国家 和中共中央的要求有关的国际形势给大家介绍一下 1997 年 12 月在 京都议定书 当中提出减 少碳排放目标 实行低碳经济 低碳生活等概念 这些概念从 1997 年开始陆陆续续进入我们国家 2010 年 2 月 哥本哈根全球气侯大会提出了在未来十年内使地球温度上升控制在 2 摄氏度内的目标 我们在收看哥本哈根全球气侯大会的报告的时候 我们有一些老师和学生都没有搞清楚温总理去承 诺的十年之内降低多少碳排放量 控制气温上升 2 摄氏度是一个什么概念 我也没搞清楚 后来我 到北京开会的时候 专门请教了国家气象局的气候减灾预防处的官员 才知道这个目标我们要实现 几乎是不可能的 降低 1 个摄氏度意味着什么 大概相当于我们全国所有的工厂关闭一个月 才有 可能降低一摄氏度 大家想象一下 中华人民共和国 960 万平方公里土地上的工厂停工一个月意味 着什么 那是不可能的 几乎是不可能的 但是这个目标为什么温总理要在哥本哈根全球气候大会 上作出承诺呢 外国逼的 中国不承诺这个目标的话 我们国家在经济发展的问题上跟西方国家就 免谈了 但是把这个作为一个目标争取我们中国领域上的气候温度能够有所控制 十年之内有所控 制 应该是做得到的 能不能达到 2 摄氏度是个问题 但是多少能够控制一点 应该是做得到 跟我们今天讲课话题有关的是我国目前经济发展的模式是一个高碳经济的模式 为什么这样说 呢 我们的经济发展模式第一个特点是资源依赖型 第二个是资源消耗型 这两个相加在一起等于 高碳经济 资源依赖型 可能大家关注十七届五中全会会议内容的同志会注意到中央的一个提法 中央的提法不仅仅降低了 GDP 在我们政绩考核当中的地位 而且提出了一个 GDP 发展的目标减缓 它的发展速度 过去我们一直提的是又好又快 这一次不在强调这一个 而且相反是强调放慢步子 为什么要放慢步子呢 我们有一些经济学家在那个地方瞎鼓捣的 强调我们的 GDP 增长速度如果不 能够 超八保九 的话 因为我们的能源消耗相当高 那就意味着我们的产出是一个负增加值 至 少是一个 0 的增加值 等于白干 因此必须 保九 我们才有利润 我们财政收入才具有真正的价 值 实际上 在我们搞法学的人看来 这些经济学家在那个地方瞎鼓捣 为什么呢 这违背我们矿 产资源和其他资源在内的可持续发展的需要 如果我们再以 保九 的速度发展下去 资源依赖和 资源消耗的经济增长模式将导致我们的资源加速枯竭 同时我们的碳排放量将会更大程度的提高 所以这次咱们中央提出放缓 GDP 增长速度在我们看来都是非常明智的一个决定 2010 年 3 月 在第十一届全国代表大会第十三次会议上提出 到 2020 年我国单位国内生产总值 二氧化碳的排放量比 2005 年下降 40 到 45 就是十五年时间要比起 2005 年下降接近一半 作为 约束性指标纳入了国民经济和发展的中长期规划 要降低 40 到 45 实际上也是几乎不可能的 前提条件温总理提出来了 降低气温的 2 摄氏度前提条件是要达到这个比值 达到这个比值能够降 下两度 达不到这个比值是不可能的 但是要降下这个比值意味着什么呢 我们大街上不能跑汽车 至少十五年的目标要求集中到一年里面不能跑汽车 工厂不能开工 碳排放量才能降到这个程度 国务院为了贯彻十七大报告的精神 做了一个部署 部署的内容主要是下面四点 一个是加强 引导 完善扶持政策 第二个是扎实推进节能减排 加强生态环保建设 第三是组织开展循环经济 低碳经济的试点 我看到咱们云南已经开始了 建立健全科技统计信息等支撑体系 启示 从上面这部分概述的内容来看的话 我们应该能够得到几点启示 1 1 发展低碳经济必须改变经济发展模式 减少和降低对资源的依赖和消耗程度 发展低碳经济必须改变经济发展模式 减少和降低对资源的依赖和消耗程度 在这方面实际上咱们昆工是很早就走在前面的 大概在二十年前咱们昆工进行再生资源的利用 但是遇到了很多阻力 当时我还不在云南大学工作 我在云南政法专科学校担任科技处的副处长 我们有一次在省里面开会的时候 咱们昆工生产的几样东西 其中一样东西就是窨井盖 咱们昆工 生产的窨井盖当时我们也不知道它好到什么程度 后来从科技处处长汇报我们才知道 这个窨井盖 没有再利用的价值 第一它防盗 第二它牢固 第三它轻便 它牢固到什么程度呢 任你载重 12 吨 的汽车拉满货 从这个窨井盖上压过去 它什么事情都没有 而铁的窨井盖或者是水泥浇灌的窨井 盖很有可能被压断压裂 我们这个窨井盖没有 再一个 它还有一个优势是成本 因为成本低 所 以它的价值也低 你买一个铁窨井盖就可以买大概 3 个昆工生产的窨井盖 但是很奇怪的就是什么 呢 我们的窨井盖生产出来之后是远香近臭 最早来昆工购买的是省外的 买了几年之后在省内什 么影响都没有 实际上如果当时我们的政府能够意识到这个问题 我们对低碳经济二十年前就可以 做贡献了 可以做大规模的贡献 当然到现在为止 我们昆工生产的窨井盖 我看了一下 昆明市 只有少部分几条路是用这个窨井盖 大量的窨井盖还是铁制的窨井盖 这是一个启示 2 2 云南省适宜大量发展水电 风电 垃圾发电 太阳能 沼气 限制乃至取消火电 减少煤 云南省适宜大量发展水电 风电 垃圾发电 太阳能 沼气 限制乃至取消火电 减少煤 炭的消耗炭的消耗 在太阳能的利用上 云南很遗憾 云南起步在前 发展在后 我们现在市场上老百姓喜欢用的 太阳能 住宅小区使用的太阳能 像样的商家购买太阳能是到省外购买 买浙江的也不买云南的 云南生产的太阳能比如说昆工开发的 师大开发的 玉溪开发的太阳能的技术在全国还是比较好的 一般来说是什么人买呢 农民搞建筑来买 农民盖自家的住宅来买我们的产品 我们的产品是很难 销售到住宅小区里面去的 另外一个 风电 我们有风电风力的发展优势 特别是我们滇西片 垃 圾发电对我们来说还是一个陌生的概念 我在省里面参加地方立法的时候 我提出垃圾发电的时候 我们还有一些一定位置上的高级领导干部有疑问 说环保怎么解决 这个垃圾发电本来就是一个环 保发电的措施 它不像媒体上炒作的那些 我们媒体上炒作有一些地方老百姓他不懂事 政府要搞 一个垃圾发电站 老百姓觉得说一个大发电站建在我们生活小区周围 那肯定一天到晚臭烘烘的 于是老百姓集体上街散步进行阻止 实际上这个垃圾发电 我们到日本去考察去 比如说在它东京 有好几座垃圾发电厂 无论你在远处还是在近处 你不可能闻到一丝臭味 这些垃圾发电站它不仅 仅发电 它搞综合利用 所有的垃圾发电站你走过去一看除了烟囱看得出来是一个工厂 看建筑物 的下面你都以为是花园 花园式的工厂 一点臭味都没有 现在我们很多大中城市还没有注意这个 问题 垃圾用来干什么 垃圾用来拉到郊外去填埋 但是填埋垃圾的污染是相当严重的 我们很多 地方还没有意识到这个问题 以为填埋场下面铺上一些厚厚的塑料隔板甚至铺上砖头抹上水泥就可 以防止垃圾的再次污染 其实是防止不了的 所以垃圾的最好出路就是用来发电 发电剩下来的怎 么办 比如说日本人把垃圾的应用发挥到什么极致 垃圾用来发电 发电剩下的渣怎么办 产砖来 盖房 这是第二个启示 3 3 大力推广新型建筑材料 降低能耗 大力推广新型建筑材料 降低能耗 这个我们云南立法已经走在前面了 4 4 控减矿产资源的开采量 加大有色金属的进口量 控减矿产资源的开采量 加大有色金属的进口量 这个启示在省里面提出来的时候有些领导是不理解的 觉得我们是个有色金属的王国 我们应 该加大出口换取外国的 Money 加大我们的外汇储备才对 为什么我们要提出控减矿产资源的开发 量 加大有色金属的进口量 我们提出来不仅要限制我们的采伐量 而且要考虑从外面进口 从国 外进口 限制我们的开采量 但是要保证经济增长 怎么办 要保证赚到更多的钱 怎么办 精加 工 产业结构上改变我们打工者的身份和角色 进行矿产资源的精加工 提高它的附加值 然后为 了保证我们的经济可持续性地发展 保证我们的子孙后代还能够到澜沧铅锌矿 到别的矿山去采矿 利用矿产资源 我们现在就应该考虑有计划的进口有色金属 在这方面有一些国家的长远打算叫做 瞠目结舌 我们到日本去发现日本一柜一柜的煤渣拿去填海 我们搞不懂 我们说为什么拿煤渣填 海 日本人总体上我是很反感的 但是有一些日本人对我们还是很友好的 就跟我们讲日本政府的 考虑是什么 日本人现在已经有煤渣的充分利用技术 但是他现在不利用 他做战略考虑从我们国 家大量进口煤渣 他认为他现在的技术要来开发利用这些煤渣还不能够最大化地发挥它的经济效益 所以他进口来先沉到海底去 日本国土很小 没有足够的场地排放煤渣 他干脆把这些煤渣一个铁 柜一个铁柜装好 沉到海底去 沉到海底去 第一 有一个好处 上面逐渐的一些泥沙覆盖了之后 他的领土就扩大了 领土扩大了他把领海也真的往前推进了 第二 一旦战略需要的时候 他把这 些煤渣重新拉起来 他还可以再次利用 煤渣对他来说是资源 对我们国家来讲是废物 因为我们 国家技术上还有问题 但实际上咱们昆工有这个技术 怎么开发这个煤渣的 我到澄江去的时候碰 到一个老板 一听说我是昆工的教授 端着酒杯就来敬酒 他说我买了你们一项技术让我发了大财 我说我不是搞技术的 我是搞法律的 他说不管 只要是昆工的老师来了 我见到昆工的老师我就 要感谢 我说你到底发了多大的财 对昆工的老师那么热情 他说我不会告诉你 但是我只告诉你 一句话 我发了大财了 他买了咱们昆工开发的煤渣利用的技术 当然他告诉我 后来我回来一问 我们校领导 我们校领导气坏了 这是一个职务发明 本来著作权是归昆工的 但是我们有两个老 师败家子 20 万就把这个技术卖出去了 这个技术有一些厂家来谈过 我们昆工的喊价是少于 200 万不卖 但是这两个老师偷偷摸摸的 20 万就把它卖掉 卖掉之后这个老板拿着技术就到澄江边上去 收集澄江周围的这些企业的煤渣来开发利用 发了大财 当然我们这个技术也没有向全国推广 一 矿产资源的战略意义 一 一 矿产资源的属性矿产资源的属性 1 1 自然属性自然属性 从自然属性上来讲 矿产资源有这么一些特点 第一个特点矿产资源具有广源性和它的局限性 广源性是指它分布广泛是很广的 局限性是指的在地域分布上是很不平衡的 很不均衡的 第二个 特点是它具有不可更新性 我们也有一些学者把它表述为不可再生性 再一个是它的共生性和伴生 性 另外一个是它的差异性和开采的可选择性 差异性是指世界上没有地质赋存条件完全相同的矿 场和矿体 矿产资源的开采具有可选择性 再一个是难确定性 我们了解到很有意思的一个问题 维西县有一个矿山 有两个老板前后已经投了 1700 多万探矿和采矿 1700 多万投下去之后没有采着 矿 邀请了很多的地质专家 地矿专家去那个地方去看 包括请了我们昆工的 也请了地矿部门的 专家去 所有的专家去看了之后 有矿 有富矿 这两个老板心里面一方面激动 另一方面继续采 采了两年耗了 1700 多万 什么都没采出来 其实那个老板跟我谈的时候 现在的专家真会忽悠人 我说不是 我说你不了解 这个矿产资源它就是有这么一个特点 难确定性 无论你是通过计算 机计算 还是经过最传统的探矿方法就是找若干个选点进行探矿 探出来之后看有没有矿 它的品 位可能有多少 另外我们现在新型的找矿方式一开始不干这些活 计算 计算之后可能矿还分布在 什么地方 然后再去有选择的 有针对性的去探明 我说你这个因为滇西片 维西那个地方地质结 构复杂 有可能你方向不对 如果说一个专家两个专家说有 别的专家说没有 那可能有问题 但 是所有的地矿专家都说有矿 而且告诉你是有富矿 我相信专家说的是对的 是有的 因为不仅仅 是矿产资源 别的一些资源我们省里面已经出现过 比如说我们的牟定 十几年前曾经石油勘探局 说有大型油气田 我们省里面组织去探了 探了之后没有 之后专家解释是下面地质结构复杂 有 的人开玩笑说我这次探的时候是有的 当你开采的时候它从别的地方跑掉了 这样开玩笑说 实际 上是由于它的难确定性决定了你要进行计算或者初探也好 你会发现下面有某种矿产资源 但是你 采不出来 2 2 法律属性法律属性 法律属性主要是指矿产资源在法律上是什么东西 简单地来讲 矿产资源是我们法律关系的客 体 也就是我们法律调整的对象 法律保护和限制的对象 矿产资源它表示形式有床 体 石三部 分组成 就是矿床 矿体和矿石三部分组成 所谓矿产资源 学术上讲的比较复杂 是指在一定的 经济技术条件下 自然界中经过地质作用的过程生成的赋存于地表或者地下 其有用部分的含量大 大超过围岩 或者其物理化学性能大大优于围岩 达到了可供社会现实利用的要求 能够生产具有 经济价值的矿物 岩石及其集合体 堆积体 就是我们讲的矿产资源 粗浅来讲 所谓矿产资源它 外观表现可能是一堆石头 但是这堆石头它有可供社会现实利用的价值 和其他石头不一样 二 二 可持续发展视野中的矿产资源可持续发展视野中的矿产资源 矿产资源是自然资源的重要组成部分 是人类社会发展的重要物质基础 我们国家 92 以上的 一次能源 80 的工业原材料 70 以上的农业生产资料来自于矿产资源 所以我前面那个循环图告 诉大家的是我们的经济和社会发展在一定意义上来说它就是以资源为基础 其中主要部分又是以矿 产资源为基础 可见 矿产资源是中国经济持续 快速 协调发展的重要保障 在可持续发展当中 具有重要的基础地位 矿产资源的不可再生 不可更新性决定了矿产资源属于耗绝性自然资源 而 经济与社会的发展离不开矿产资源 所以它就形成一个矛盾 一方面我们的经济和社会发展在不断 地耗绝着我们的矿产资源 另一方面我们经济又离不开矿产资源 我们的经济可持续发展必须最终 依赖矿产资源 它就形成了一个矛盾 要解决好这个矛盾就要求经济与社会的可持续发展 要求人 类节约矿产资源 追求有限资源与人类无限发展的高度统一 要求人类改变现有经济发展模式 通 过循环经济和寻求替代资源 实现可持续发展 有很多人不理解 说我们的石油储备 石油产量不 仅现在发现的用不完 而且我们几乎每年或者每隔几年都会发现大型油田 大型气田 但是为什么 我们国家现在还在大力推广生物炼油技术 大力推广替代产品 比如说用酒精来替代汽油作为汽车 的动力 有很多人不理解的 他不知道我们汽油的消耗量是相当惊人的 你看着好像是每年都在探 着新的油气田 发现新的油气田 但是它实际上消耗不了多长时间 比如说曾经作为仅次于大庆的 油田 胜利油田 它实际上已经开采不了二十年 胜利油田作为我们国家的一个大型油田 原来 国家预计至少可以满足半个中国的需要 现在华北这个石油勘探局已经把开采的目标放到中东 大 量工人转移到中东 到中东去开采石油了 为什么呢 华北石油管理局下属的这个胜利油田顶多再 开采二十年没了 二 矿产资源开发和保护的现状 接下来给大家谈一下矿产资源开发和保护的现状 一谈到这个部分心情难免是沉重的 前面介 绍的时候我们是很自豪的 我们是这样王国 那样王国 我们拥有那么多的矿产资源 但是一谈到 这部分的时候我们心情是沉重的 为什么呢 我们的矿产资源开发和保护 我把它概括为两个大的 现状 一 一 过度 无序开发过度 无序开发 也可以说它是相辅相成 由于无序所以过度 二 二 保护软弱 粗放保护软弱 粗放 而且从制度探究上讲 从我们搞法律这个角度来分析有很多荒唐的东西在里面 三 原因探究 为什么会出现前面讲的这两种状况 过度的开发 无序的开发 粗放 软弱的保护 下面给大 家谈一下 分析一下它的原因 大致上我们可以把原因描述为一个多元化的原因 这个多元化的原 因主要是四元 一 一 多元化原因多元化原因 1 1 经济原因 落后和发展的需要经济原因 落后和发展的需要 我们云南经济落后 从我读大学开始关注 GDP 的排行 到目前为止 从我进校开始算起 到明 年是整整三十年 我毕业是二十五年 这二十五年我们云南经济发展状况是什么呢 终于从全国排 名第 19 位上升到 17 位 整整二十五年 我给我的学生讲 如果说这个数字你们不好理解的话 我 给你们讲一下跟我们有得一拼的一个省 浙江 浙江省的领土面积有我们的三分之一强一点 但是 它跟我们有一个共性 七分山 两分田 一分水 我们没有这一分水 我们大概是八分山 两分田 在这一点上是有共性的 但是如果从省会城市来讲 1994 年我第一次到杭州 回来我就给我的学生 讲 如果拿昆明和杭州相比 二十年以后昆明能够赶上 1994 年的杭州就不错了 2007 年我去的时候 一看 我说还是二十年的差距 上个礼拜我去一看 这个差距不止二十年了 昆明市估计是很难赶 上 为什么呢 我还不到它的省会 我到了浙江江苏交界的一个地方 实际上已经进入了江苏省了 苏州市下属的吴江市 苏州市是一个地级市 吴江市是一个县级市 吴江市每年的工农业总产值已 经早就超过 200 个亿 一个县 而且我沿途看的时候我以为那一片是城市 从浙江的湖州开始一直 到苏州这一片 太湖边上 我以为是城市 结果他们告诉我说这全是农村 从湖州的南巡到吴江 因为我没有到吴江县城 陪同我的人告诉我说你看到的这一片全是农村 我说要是这是农村的话 我觉得这就是我们社会主义新农村的典范了 我们的城市建设还赶不上农村 就这么一个差距 因 为有这样的差距 我们的政府当然也想了很多办法 其中一个办法就是采矿 卖矿 2 2 政治原因 人民群众脱贫的需要和政府的急功近利政治原因 人民群众脱贫的需要和政府的急功近利 我们考评政府是单一的指标 过去一直考评都是单一的指标 你的 GDP 上去没有 GDP 就是你 的政绩 有了这个政绩你可以从省级干部到中央工作 你可以从厅级干部到省里面工作 你可以从 县处级干部上升为厅级干部 你可以由乡堡长变为县处级干部 没有 GDP 什么都免谈 所以这是 政治方面的原因 3 3 法律原因法律原因 法律方面的原因为什么我前面讲我们的保护是一个粗放的 软弱的保护 它软弱到什么程度呢 矿产资源的所有权归谁这是宪法第九条 第十二条做了规定的 但是宪法被宪法学家称为是一部没 有牙齿或者是没有武装的宪法 换句话来说 它自身不具有保护自身的功能 你不愿意实施宪法 你不尊重宪法 宪法拿你一点办法都没有 它不像我们其他一些法律 违反本法第几条 第几条承 担什么样的法律责任 规定得清清楚楚 有相应的机构拿着这些条文对照这些条文来追究你的责任 行政责任 刑事责任 违反宪法是没事的 违反宪法是没人追究你的责任的 同时 我们现实生活当中出现的问题是人治让法治却步 我们搞法治建设 从 1979 年到现在应 该说三十多年了 搞来搞去 江平先生概括的是现在是我们整个中国法治大倒退时期 江平先生在 国际社会上都是德高望重的学者了 当然我们不敢这样说 也有一些领导干部看过江平的这个 因 为他是一个公开的讲话 看过之后问我说你的感觉是什么 我说我有时候感觉我们的法治是进了一 步 退了两步 但是我说 说保守一点可能是进两步退一步 在进的过程当中始终都有退 我说但 是我们还有信心继续搞法律工作就在于我们还不断的看到一些进步 当然我说我看到的是小的进步 倒退是大的 明显的 我们现在人治比过去二十年有过之而无不及 4 4 公民观念上的短视公民观念上的短视 我们的老百姓素质是比较低的 我们的国民 我到日本去回来的时候非常感慨 我说我们不得 不承认 不得不正视一个问题 中华民族的素质无论是生理素质还是文化素质 还是道德素质 跟 大和民族不在一个层面上 我回来甚至在省里面开会的场合 在北京开会的场合我都讲这个问题 刚开始讲的时候有领导不高兴 现在我讲这个问题的时候我发现领导干部都能够认真听了 我说我 们用数据说话 中华民族已经是到什么程度 我说如果我们这些数据公布出去 国外的一些人特别 是对我们不友好的人甚至可以说中华民族已经是一个劣等民族 为什么这样说呢 从生理素质上来 讲 我们 13 亿 7 千万人口 当然这估计是个不确切的数据 在人口普查结果出来之前我们官方宣称 是 13 7 亿人 13 7 亿人 我们的残疾人是有多少 6700 万 其中精神病人有 1600 万 换句话是 一个什么概念 我们身边平均下来 每 20 个人当中就有一个残疾人 这是从生理素质上来讲 从文 化素质上来讲 日本已经普及高等教育 我们还在很吃力的在普及义务教育 九年制义务教育 只 是普及到初中的程度 我们还没敢提说普及高中了 日本已经普及高等教育 另外 从道德素质上 来讲 我说我们干什么东西一刀切 一窝蜂 过去我们坐飞机是一个什么概念 我刚刚参加工作的 时候 那时候坐飞机还实行审批制 县团级以上干部持证明方可乘坐飞机 非县团级干部 对不起 你只能坐火车 坐汽车 飞机轮不到你坐 换句话来说坐飞机是一种等级 一种身份的象征 身份 的象征意味着什么 应该是有品位的人 有形象的人 有绅士风度的人去坐的 但是我在中国任何 一个机场 无论是首都机场还是虹桥机场 还是白云机场 还是萧山机场 在中国的任何一个机场 上飞机 如果你是从上面的通道直接进机舱的话 机舱门口永远挤着一堆人 如果你是乘摆渡车上 飞机的话 一下摆渡车 中国人绝对是一窝蜂的挤到旋梯口 但是在日本的任何一个机场 任何一 个港口 任何一个公共汽车站 日本人上车 上飞机 上船绝对是自觉地排队 所以说为什么日本 几次地震 包括东京大地震 无论是日本的专家还是中国的专家都讲假如这样的地震发生在中国 死的人绝对远远高于日本 这是有没有秩序 差距在这个地方 因为我们的国民的素质摆在这个地方 所以我们的老百姓不知道珍惜矿产资源 我无数次地到 文山 到红河去 矿产资源赚钱的时候路边看不到一堆一堆的东西 我几次去看 我看不懂那些矿 是什么 有一次我看我觉得有点类似于这两种颜色之间的一种 我说这种绿不绿 黄不黄 灰不灰 的东西怎么满地都是 是什么矿 我猜测它是一种矿 结果他们告诉我是锰矿 锰矿 吓了我一跳 因为锰矿值钱的时候是什么 一袋一万 就像我们的粮食包这样的一袋一万块钱 廉价的时候一袋 200 块钱 廉价的时候老百姓不当数了 采出来的矿一堆一堆地堆在路边 风也吹得跑 水也流得跑 老百姓就不当数了 但是 日本的国民珍惜自己的资源到什么程度 日本的国民知道他们自己的资 源是非常匮乏的 我们到日本去首先要看日本人是怎么对待吃 我们的公共食堂 餐馆经常做出一 些很难吃的东西来 但是我跑了半个日本 任何一个盒饭 日本人称便当 你肯定找不到一颗石头 你肯定在任何一个地方买的便当那个米都是优质米 你看任何一个日本人吃饭绝对不可能说一个盒 饭吃完了之后里面剩着 10 颗以上的米 不可能的 日本人把它吃得干干净净 人家上菜一点点 比 如说我们金针菇很不当回事的东西 在日本任何一个地方金针菇是属于细菜 在便当里面不会超过 6 根 6 根就是一小碟 一般情况下是 4 根 最多给你 6 根 你要很精致很认真地对付吃饭 从这些 细节上就看得出日本人对他的资源相当珍惜 我们的老百姓是不珍惜的 所以我们老百姓 第一法 治观念上有问题 他只要知道这个地方有矿 很多老百姓他就去偷去了 有些老百姓是不懂 不知 道要办证 有些老百姓知道 但是他就是要去偷 偷到手的东西值钱的时候把它当回事 不值钱的 时候他根本就不当回事 二 二 法律原因法律原因 下面着重给大家讲一讲法律原因 1 1 国家立法层面上出现的问题国家立法层面上出现的问题 先介绍一下前面提到的宪法上的规定 我讲的宪法是 1982 年制定的宪法 也就是现行宪法 第 九条规定 矿藏 水流 森林 山林 草原 荒地 滩涂等自然资源都属于国家所有即全民所有 换句话来说 你有我有 大家都有 由法律规定属于集体所有的森林和山林 草原 荒地 滩涂除 外 国家保障自然资源的合理利用 禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源 大 家注意看这一段 这一段有没有讲还有集体所有的矿产资源 没有 这一段话是讲的矿藏 第一位 就是矿藏 水流 森林那些东西属于国有 然后别的一些东西森林 山林 草原 荒地 滩涂可 能有集体所有的 但是矿产资源没有集体所有 我为什么要特别强调这个呢 我作为省政府的法律顾问 曾经参与处理过澜沧铅锌矿周边的一 些人民政府打上来的报告 乡人民政府主张说我们这个地方有一片矿产资源是我乡所有 村委会打 报告说自古以来这这些矿产资源是我们的 这不莫名其妙吗 你只能说这块地可能是你村集体所有 的 这块地上面的森林可能是你村集体所有的 但是地表以下的矿产资源自古以来不可能是你所有 古代是我们皇上所有 到了共和时期是国有 永远不可能是你乡政府或者村委会甚至村民小组所有 法律上的界线就这么清楚 但是实际上问题没那么简单 我后面还要讲 为什么没那么简单呢 矿 产资源在什么地方 在人家的地下面 在村居民委员会所有的地的下面 而我们的法律现在没有把 矿产资源和土地分开 没有把矿产资源的所有权和土地所有权能够截然分开 逻辑上它应该是分明 的 但是法律上没有明确规定 所以导致下面的那些尤其是少数民族他理解不了你那么复杂的东西 他就认为这块地就是我的 下面的矿当然是我的 他就认为这样 我们处理的事务主要是什么 有 一些企业到地矿部门办理了探矿证 采矿证 要去采矿 村民不干 凭什么你来采 这是我的矿 凭什么你来采 你告诉他人家是合法办理了采矿证的 老百姓理解不了 你政府为什么不办给我 办给他 我的矿你都不让我采 让别人来采 是这么一个纠纷 第十二条宪法上的规定 这个条文曾经被我们很多法学家叫好 社会主义的公共财产神圣不可 侵犯 1982 年宪法制定的时候我还在读大学 我们老师对这个条款赞美 说这是共产党领导的立法 第一次用神圣这样的字 这样的字是过去资产阶级立法当中有 公民个人财产神圣不可侵犯 强调的是私权 我们第一次用神圣这样的字 因为这种字带有宗教色彩 过去我们的立法当中 1982 年以前绝对没有用过这样的字 何况是用在我们的根本大法里面 所以我们老师把它肯定得一 塌糊涂 接下来还规定 国家保护社会主义的公共财产 禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或 者破坏国家和集体的财产 等我教书教长了 法律研究多了 我才发现 越是这样的强调越意味着 什么 我们缺什么吆喝什么 你吆喝得越厉害说明在我们现实生活当中越稀缺 因为在我们现实生 活当中公共财产相当的不神圣 所以我们只好在立法上讲它是神圣不可侵犯的 接下来是第五十一条 中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候不得损害国家 社会 集 体的利益和其他公民的合法的自由和权利 民法通则 就开始有名堂了 1986 年 4 月 12 日公布的 民法通则 这是在 1982 年宪法制定出来之后四年 民法通则 的地位是一个什么法呢 它跟 宪法 是母子关系 它是个子法 从我们的伦理道德上讲 做子女的应该听父母的 但是 1986 年 的 民法通则 就开始不听招呼了 就开始突破 宪法 的规定了 第八十一条 国家所有的矿 产可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采 也可以依法由公民开采 采挖 国家保护合 法的采矿权 这民法通则第一次以基本法的形式确立了一个名词 叫采矿权 然后在法律上授 权公民可以采挖 虽然用的是依法 但是当时没有任何法律依据 所谓依法采挖是不可能的 下面我有一个分析 就是刚才我讲的这一个问题 民法通则 明确提出了合法采矿权 但是 没有任何法律法规规定什么是合法的采矿权 这是 1986 年 因为无法可依 所以实际上 民法通则 出来之后 群众都没有放开 没有允许公民个人去采矿 接着 1988 年 耀邦同志到云南来考察 耀邦同志是个伟人 尤其是他对我们政治体制的改革 对社会发展的建设 应该说在很多方面超过 小平同志 他在经济改革方面的主张和小平的观点是高度一致的 换句话来说他是邓小平搞经济改 革的坚定不移的支持者也是领导者 但是在社会改革和政治体制的改革方面他很多观点和小平的观 点是不一样的 1988 年 他到云南来考察的时候 到了滇西 发现老百姓太穷了 太苦了 当然他 是出于好心 他出于对我们边疆地区人民群众生活状态的忧虑和关心 他就提出来靠山吃山 靠水 吃水 云南矿产资源那么丰富 为什么不提倡国家 集体 个人一起上呢 他这个讲话一讲了之后 咱们云南马上就动起来了 那时候 1988 年 那时候很多人对云南政界的评价就是我们执行中央的政 策是起步慢 刹车快 起步的时候至少慢了一拍 刹车的时候早了两拍 后来人家说得更过分 说 云南干什么事情起步至少是慢了一拍半 有的时候慢两拍 刹车的时候至少要提前一拍 刹车比别 人快 起步比别人慢 但是实际上我的感受 有些时候我们云南起步也是很快的 执行中央的政策 也是很快的 像耀邦同志讲话一完了之后云南马上宣传 紧接着就动起来 耀邦同志这个主张讲了 之后 在中央是受到批判的 但是半年之后中共中央以文件形式肯定了耀邦同志的主张 很快引发 了全国范围的无序开采 我看了澜沧铅锌矿的一个紧急报告 不知道有没有夸大的成分 当时我看这个报告的时候 当 时是宣称中国最大的铅锌矿 所以有 100 多个企业在周边开采 有无数的农民在周边开采 这个报 告讲的是已经无法进行大规模的集成式的开采 希望省政府重视 澜沧铅锌矿打来的报告 但是我 相信它里面的一些内容肯定是真实性的 难免会有所夸大 因为它里面数据都出来了 100 多个企业 在那个地方开采 他一开采之后 比如说我这个矿洞如果是垂直的矿洞 垂下去之后 我开采的方 向是有经纬度的 我向西北方向 45 度开采 你就不能朝我这个地方开采 但是我们的企业和老百姓 不管这个 一听说哪一个矿洞采出来的矿品位高 人家马上从别的地方打洞就过来了 甚至我看那 个报告里面触目惊心到什么程度 无序采矿已经到了什么程度 暴力夺取 你这个地方有富矿 我 打过来 打过来你制止不了 胆大缺德的怎么办呢 当你采过来的时候我这边组织工人疏散 炸药 包一点 炸垮了 你来调查的时候 我说我不知道 我正在依法采矿 这个地方的山体岩石比较坚 硬 所以我不用水枪 我用炸药来炸 谁知道他采矿采到我这边来了 把工人炸死了 实际上是把 偷矿的人给炸死了 这是走极端方式的 我请人做了一个图 我自己画不出来 我们用文件的形式也好 民法通则 的规定也好 允 许集体和老百姓都来采国家的矿产资源 打个比方说是相当于国有粮仓里面有粮 领导人允许大家 交点钱办个许可证就可以到粮仓里面去取粮吃了 法律上就这么一回事 矿产资源是国有的 凭什 么让你个人开采 让你开采也可以 采出来你必须交给我来卖 我给你一点开采费 但是现在不是 这样 私人也好 集体也好 其他私营企业或者别的企业也好 采出来之后你可以自由买卖 卖的 钱就是你的 上点税就完了 这在法律上无论怎么讲都是荒唐的 当然我们光进行批判是不行的 我们还有一个责任 发现法律上有问题要找出解决问题的办法 上面讲的是国家立法层面上出现的问题 接下来给大家介绍一下是我们云南省矿产资源的地方 法规大致有哪一些 2 2 云南省地方法规中出现的问题云南省地方法规中出现的问题 大家看一下就可以知道 实际上进行矿产资源管理在我们地方法规当中有三大部分 一个是地 方法规 一个是规章 再一个就是民族区域的自治条例 大家看一下 矿产资源的管理在我们地方 法规当中是 1997 年 12 月制定的 云南省矿产资源管理条例 1997 年发展到今天 想都想得到里 面有一些规定已经跟不上现实经济和社会发展的需要 然后是 矿山地质环境保护规定 探矿 权 采矿权的管理办法 这是 2006 年的 矿产资源有偿使用费征收和使用管理暂行办法 然 后是有几个县的规定 不是所有的民族区域自治县或者州都规定了矿产资源管理或者保护方面的内 容 只有少数几个县搞 上面讲的这些地方法规对我们云南矿产资源的开发利用 保护和管理都起到了一定的作用 对 治理整顿矿业秩序也取得了一定的成果 但是 矿产资源的开发仍然存在许多问题 比如在一些地 区开发秩序比较混乱 矿业活动中违法行为屡禁不止 再比如矿山企业经营粗放 浪费资源等等 大多数问题的出现主要是法的执行问题 无疑也和地方立法中存在的不足有关 这是我们云南综合性的立法就是 1997 年的这一部 它本身离我们现在的现实就有差距了 差距 在什么地方呢 第一是矿产资源的立法内容不完善 不能完全适应社会主义市场经济以及西部大开 发的需要 也未能完整体现可持续发展战略 第二是鼓励矿产资源地质勘察的法律规定不足 我们 的矿产资源的地质勘察实际上还是计划经济时代的模式 稍微有点突破就是过去不允许受雇于个人 受雇于私营企业去勘探 勘察 现在实际上只要有人愿意请你 你作为一个地矿专家你就可以跟着 去了 揽私活也可以 单位实际上也可以帮私营企业去探矿 第三个不足是对采矿权人 探矿权人 也就是我们讲的行政被许可人监督制度不健全 比如说按照我们国家法律和法规以及国土资源部行政规章的规定 一个采矿证对应一个企业 对应一个安全生产许可证 但是在我们现实生活当中还存在着什么呢 几个企业共享一个采矿证的 情况 安全生产许可证倒是只有一个 但是拥有采矿权的企业不止一个 虽然经过几次整治 特别 是 2007 年的整治 但是现在仍然存在这种情况 有的还是大型企业 老板现在打官司 到处告状 也反映到省政府来 主张什么呢 你是老板 以你的名义办下来的一个采矿证 但是你办采矿证之 前跟我曾经有过一个协议 这个协议说鉴于一方单独去办证有困难 联合去办证去 你出人力 我 出钱 最后是因为我有证据表明你没有出人力 你说你有这样关系 那样关系 你没有去利用你这 些关系 或者实际上你去找这些关系人家不买账 所以最后只好我出面去办证 办下来了 办下来 考虑到你前期有过一些投资 所以我的三个矿井我分一个矿井给你 确定了经纬度你在这个地方开 采 原来探矿的时候也没探出什么确切的数据来 三个矿井探矿的结果差不多 在正式的开采过程 当中才发现我给你的那个矿井没有什么富矿 我开采的两个矿井有富矿 这下你不干了 一开始你 打洞打到我的矿井下面来 跟我共同采一个矿脉 然后出现安全事故 安监部门来处罚 处罚之后 我一看 安监部门处罚了 我就不给你供炸药 不给你供炸药你现在就要告我了 散伙 但是我要 跟你分整个矿山的价值 估算一下这些矿采出来比如说值一个亿的话 我至少要三千万 四千万 那么拥有采矿证的老板当然不干了 矿权所有人是我 凭什么要分三千万 四千万给你 你前期投 入多少我补多少给你 甚至加倍补给你都行 你前期投入一千万我给你两千万都行 但是你想要三 千万 四千万我不干 纠纷就这样出来了 政府也拿着头疼 法院也头疼 我们也引导着这种事情 不要动不动找政府 通过诉讼渠道去解决 人家法院也拿着头疼 按照地矿部门的规章的规定 在 办证之前是允许联合办证的 但是如果说你不是联合办证 那么办了证之后不得把采矿权分包给别 人 也不得把你的矿井承包给别人 又有这样的规定 表面上看起来好像前后是矛盾的 法院也为 难 好像是违法的嘛 这种合伙关系好像是违法的嘛 谁取得采矿权就应该是谁的 但是还有案外 的一些更复杂的情况 我们现在很多老板背后都有领导干部撑腰 并不是那么简单的说我看看法律 我就可以把法律关系理清楚就可以下判决的 还有利益关系在里面 所以我刚才举的这种例子在我 们现实生活当中不是一起两起 还多了 有些时候法院到我们省政府来的案子 到时候我们出出主 意 我们把皮球给它踢出去 所以我们政府不应该下结论 不能够用行政的方式来干预人家的司法 人家合同里面约定了有纠纷要走仲裁 要通过法院解决的 那么我们政府是不应该管的 让他去找 诉讼途径去 但是有些时候这些反映到了政府的时候 政府法制办就要召集我们去了 拿出解决方 案来 我们就得在那个地方绞尽脑汁地去想办法怎么解决 地方法规当中还有个问题 地方立法对矿产资源行政管理体制的规定缺乏可操作性 我们一些 地方立法里面规定了五花八门 国家规定矿产资源的管理是由国土资源管理部门负责 我们的一些 地方法规规定乡政府负责 县人民政府负责 还有的规定是由政府下属的其他部门负责 这样一搞 的话和上位法形成冲突 但是它的实际权力的运行又不在地矿部门 不在国土资源管理部门 一旦 出现纠纷的时候这个机制还理不顺 第四部分我们就要考虑怎么比较好解决这些问题 当然这也只是我们的一己之见了 也不见得 就正确 四 法治的对策 一 一 矿产资源所有权的问题矿产资源所有权的问题 从法治对策上来讲 一个是矿产资源所有权的问题要解决好 从我们国家的 民法通则 和 矿产资源法 的规定来看 可以将我国矿产资源所有权的特点归纳为这么三个 第一个 我国实行矿产资源所有权制度 不承认矿产资源为土地的构成部分并独立于土地所有 权 从逻辑上来讲 国家宪法是把矿产资源单独做出来规定的 地以下的矿产资源属于国家 逻辑 上来讲它和土地是能够分离的 但是具体的部门基本法律上不承认这个 就给我们管理上带来很大 的麻烦了 就出现我们前面讲的滇西方向这些老百姓和少数民族出身的领导干部的认识了 矿产资 源在我的地下当然是我的 怎么成了你国家的了 办证你应该办给我 怎么就办给别人去了 这是 我们法律上存在的问题 它既是一个特点 也是一个漏洞 第二个矿产资源所有权的特点是矿产资源所有权的主体只有一个 就是国家 授权国务院具体 行使国家对矿产资源的所有权 也就是由中央人民政府来行使国家对矿产资源的所有权 它还有一个特点 矿产资源所有权禁止转让 这个规定我们认为是有问题的 第二个规定也是 有问题的 我们法律规定出来的这个所有权的三个特点 三个特点都有问题 三个特点都有问题说明什么 我们的法律规定是有问题的 第一个问题刚才我已经讲了 第二个问题简单给大家解释一下 为什么说矿产资源的所有权主体只有一个 由国家行使 实 际上由国务院代为行使 它问题出在哪 我省级人民政府是干什么呢 我自治区人民政府是干什么 呢 我自治州人民政府是干什么呢 我自治州人民政府 自治区人民政府乃至自治县人民政府 自 治地区的立法机构能不能制定立法处置国家的矿产资源所有权 如果说我们特别强调这个的话 那 么我们地方政府的管理是不是都需要得到国务院的再授权 再次授权有没有法律依据 带来一系列 的问题 第三个特点 矿产资源所有权禁止转让 所有权禁止转让 那么你开采我的矿 你自己把它卖 出去了 你行使的是什么权 你已经行使了所有权能当中的最高权能 处分权 收益权 你把所 有权能里面的最重要的权能都已经实现完了 实际上已经全面实现完了 你开挖就实现了占有 你 销售实现了收益和处分 我们讲占有 使用 收益 处分所有权的四项权能 第一占有 第二使用 第三是收益 第四是处分 四个权能你都行使完了 你说所有权禁止转让 那么你卖我的矿这是一 种什么行为 我没有转让所有权给你 你处置行使了我的所有权 那你的行为应该是无效的 无效 就意味着什么 你矿山企业或者个人签订的所有的销售买卖合同都是违法的 都是无效的 顺理成 章的逻辑结论就是这个 但是这样行不行 肯定不行 本来我们曾经有过一个设想 就是说要尊重 宪法 民法通则 还有 矿产资源法 的规 定的话就应该确定一个制度 承认矿产资源所有权禁止转让 承认所有权的主体只有一个 那就意 味着什么呢 你任何企业和任何个人开采出来的矿必须交给我国有企业 由国有企业统一销售 法 律上应该这样 但是这样一规定又带来什么问题呢 操作上又出现问题 第一个 我们立法当中必 须明确国务院委托国有企业行使矿产资源所有权 但是这样一规定法律上又带来一个冲突 八二宪 法已经明确规定不分所有制 企业法律上的地位是平等的 凭什么你国有企业可以垄断矿产资源的 处分 我私营企业和股份制所有企业不能够行使矿产资源的处分权 又带来这个问题 这是法律上 的问题 再一个 操作性上的问题 国有企业愿不愿意把风险全部揽到自己头上 垄断是有好处的 但是垄断也是有风险的 我们的很多矿产资源的定价权就不在我们手里面 比如说铁矿 铜矿定价 权都不在我们手上 我们的定价还要看上海交易所 上海交易所要看华尔街 定价是外国人在定 你今天高成本开采出来的矿 你算一下 我这个月采的矿销售额至少已经达到 5 千万