公共管理学第六章 公共政策

潍坊医学院人文社科院公共管理学,学习要求：1.掌握公共政策概念、学科性质、发展趋势、类型等知识。2.理解公共政策问题构建、政策规划设计、政策执行与评估相关知识。3.了解本章其它相关知识。,第六章 公共政策,第一节 公共政策与公共管理一、政策科学概述,1943年，在备忘录中提出政策科学概念 1950年，与卡普兰合著权力和社会：政治研究的框架中，首次出现政策科学概念 1951年，政策方向一文，对政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定政策科学发展的基础，成为政策科学诞生的标志，拉斯韦尔也成为现代政策科学的奠基人,德洛尔 政策科学三部曲 标志政策科学作为一门独立学科形成 1968年公共政策制定检讨 1971年政策科学构想 1971年政策科学进展林德布罗姆1958年发表政策分析一文，提出政策分析一词,（一）政策科学产生的历史背景1.当代各国面临的政策问题越来越复杂2.科学技术突飞猛进为政策科学研究提供了研究方法、手段和理论基础3.六、七十年代，智囊团的发展促进了政策科学的发展,（二）定义与特征1.定义（1）西方学者观点伊斯顿：公共政策是政府对社会上的价值所做的权威性分配。拉斯韦尔：以制定政策规划和政策的备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问。 ,（2）中国学者观点政策制定的理论、方法，如何制定优化政策，避免错误政策的学科领域。关于制定政策方案，规划政策实施，评价政策结果，预测政策的方向之科学。研究政策的属性、特点，政策制定执行规律的科学。,（3）基本含义国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。 ,2.特征公共政策乃是公共权威当局所进行的活动 公共政策的选择行动是一种有意识的行动公共政策是问题导向的公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动,（三）政策科学的学科性质1.综合性、跨学科的学科2.以行动取向的科学3.既是描述性学科，更是规范性学科4.理论基础由政治学向经济学转变5.软科学的分支,（四）发展趋势1.加强了对政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究2.政策科学与公共管理研究结合紧密3.比较公共政策研究发展较快4.加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究,（五）公共政策的类型1.根据政策对目标群体的关系影响 管制性政策（Regulatory Policy）自我管制性政策（Self-Regulatory Policy） 分配性政策（Distributive Policy）重分配性政策（Re-Distributive Policy）,2.根据政策的层次总政策基本政策具体政策,3.根据政策涉及社会生活领域及问题政治政策经济政策社会政策文化政策,4.是否涉及政府实质性行动实质性和程序性政策5.根据分配利益的种类物质性政策和符号性政策6.根据政策问题起因外交政策和内政政策,二、公共政策的理论模型（一）系统理论模型把系统论的理论与方法应用于政策科学的研究；政策过程是一个“输入转换输出”的系统过程。力图对政策过程做出科学说明，把政策过程描述为一个科学化过程。但该模型并没有描述政策如何在政治系统中产生，这就存在“黑箱操作”的问题；在这一理论体系中，并没有体现一定的价值取向。,（二）团体理论模型公共政策是利益集团之间相互斗争的产物。政策过程是一个政治过程，团体间的相互作用和争斗是政治生活的主要内容。公共政策主要反映占支配地位团体的利益。过分夸大了团体在政策过程中的作用，低估了政府官员在政策过程中的作用；忽视了政治过程的其它因素（如观念和制度）等对政策的影响作用。,（三）精英理论模型公共政策的制定与执行是精英人物，而不是群众，群众也决定不了政策就内容而言，只是反映精英的利益要求、价值和偏好由掌握了权力的精英分配价值、决定政策，非精英则远离政策制定精英人物不能代表群众，非精英只有接受精英一致的意见才有可能上升为精英阶层非精英转换为精英的过程是一个缓慢而持续的过程精英人物是活跃的，群众是麻木不仁的整个政策的发展过程是渐进的,（四）功能过程理论模型（拉斯韦尔）政策的制定过程要经过七个程序：收集信息提出建议作出规定，产生相关文件行使职权法律和规则的运用对政策的评估对政策的终止,（五）制度（政治制度）理论模型这一模型是在传统政治学的基础上发展起来的。公共政策是制度的产物，有怎样的制度就会有怎样的公共政策。制度决定公共政策的基本价值取向及其内容。政府制度决定政府制定公共政策的程序。有助于解释不同国家政策过程的差别，特别是用来解释不同政治制度国家间的差别。政治制度决定政策的本质差别。研究方法是静态的，对于政策的形成过程等动态问题没有作出回答，只描述了政策的“合法性”问题，而没有回答“科学性”问题。,（六）理性决策模型 Rational decision-making model 遵循古典经济学理论最大化原则 ，从诸多方案中选择最优方案。,（七）有限理性决策模型 Limited rational decision-making model 遵循满意决策准则，使决策理论与决策实践更加接近。,（八）渐进决策模型 Incremental decision-making model“走一步，看一步”，是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的政治过程。,（九）混合扫描决策模型 Mixed-Scanning decision-making model理性决策方法和渐进决策方法的结合，既有利于根本性决策，又有利于非根本性决策 。,三、公共政策与公共管理公共决策是公共管理的起点公共政策是公共管理履行各项功能的基础公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终,第二节 公共政策分析的过程一、政策主体与客体（一）政策主体1.官方决策者（西方国家）立法机关行政决策机关行政执行机关法院,如何理解“公共政策受行政人员支配”？,2.官方决策者（中国）中国共产党a.直接形式b.间接形式人民代表大会国家行政机关国家审判机关,3.非官方参与者利益集团 政党大众传媒思想库（think-tank）公民个人,（二）政策客体1.社会问题与政策问题社会问题是一种客观条件社会问题是一种主观定义在被定义为社会问题的客观条件中，人们的价值判断起了非常重要的作用,社会问题是一个关系到大多数人的问题社会问题的形成往往具有一个时间发展过程社会问题是具有系统相关性的问题,2.目标群体目标群体对政策接受服从的原因：政治社会化的影响传统思想观念与行为习惯的影响对政策形式合理与实质合理的看法,对成本收益的权衡对大局或整体的考虑避免受到惩罚环境条件的变化,二、公共政策制定过程（一)公共政策的生命周期理论,社会问题政策问题确认政策议程建立备选方案提出政策方案评估政策方案选择政策方案执行执行效果评估政策调整与改变政策终结,（二）社会问题的产生1.社会问题的认定社会大部分成员和一部分有影响的人物权力因素非常关键人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素,2.社会问题的类型过失性社会问题偏离社会正常生活和规范的一些过失行为引发结构性社会问题社会自身结构不合理引发,（三）政策问题的确认1.政策问题的性质与确认a.封闭型问题（close-ended problem）及特性有明确的问题形成与界定问题解决阶段可以明确划分解决问题的答案可加以考验，故能分辨出解决方案的对与错能针对任何问题找到最后的答案，问题解决过程可以找到确定的结束点,可以列举所有解决方案可以针对应然与实然间的差距进行清晰的诠释每个问题皆能从现实世界中加以抽离并予以解决每个问题都能有明确的、可以认定的与自然的分析形式温顺的问题可以复制纵使解决问题会得到某些人的欢呼，但当问题解决失效，则没有人需要负责,b.邓恩对当代政策问题性质的观点互赖性（Interdependence）主观性（Subjectivity）人为性（Artificiality）动态性（Dynamics）,c.开放型问题及特性没有明确的问题形成与界定问题形成即是解决问题方案的分析，了解问题就是解决问题没有单一的标准能分辨出解决方案的对与错恶劣的问题没有停止的规则,无法列举所有操作解决方案的名单应然与实然间的差距可能有许多不同的诠释每一个问题欠缺明确的与自然的分析层次每一个问题必须是一箭中矢的运作，没有尝试错误的机会问题是独特的，无法复制的解决问题者没有错误的权利（no right to be wrong）,2.政策问题诊断的误差原因组织结构（Organizational Structure）意识形态（Ideology）无知（Ignorance）信息太多（Babel）,噪音干扰（Noise）时间落差（Lag）逃避问题（Avoidance）隐蔽问题（Masking Problem）虚假问题（Pseudo-problem）,（四）政策议程的建立1.公众议程与政府议程公众议程问题-相关群体关注-更多人关注-普遍关注政府议程社会问题-决策者关注-列入政策范围,2.政策议程建立的条件公民个人的作用利益团体的作用政治领袖的作用政府体制的作用大众传媒的作用问题自身的作用,3.政策议程的引发机制内在引发机制：自然灾害、意外的人为事件、科技方面的重大变革、资源分配中的偏执与失衡、生态变迁 外在引发机制：战争法案、武器技术的进化、国际冲突、世界性联盟的格局某种危机或惊人事件抗议活动（包括使用暴力手段）新闻媒介（安德森）,4.政策议程建立的障碍政治原则的偏离价值体系的排斥政府体系的封闭承受能力的不足表达方式失当,（五）政策规划与设计1.政策规划与设计的特性政策规划是目标导向的政策规划的变革取向 政策规划的选择取向 政策规划的理性取向政策规划的群体取向,从2003年8月开始，圆明园进行大规模环境整治工程。2005年2月，圆明园湖底防渗工程开工。3月22日，在北京开会的兰州大学客座教授张正春在圆明园游览时，发现了圆明园的湖底都铺上了防渗膜，张教授认为这项工程会破坏圆明园的生态环境，于是将此事公诸于众，引起了社会各界的强烈反应。此后越来越多的生态专家和环保人士对工程提出质疑。在此期间，防渗工程仍在继续，并且已经接近尾声。 由于这项工程在开工前没有向国家环保总局递交环境影响评价报告，4月1日，环保总局正式通知圆明园停工，依法补办有关审批手续。当天下午，工程停工。按照有关规定，圆明园湖底防渗项目是在国家重点文物保护单位内建设，环境敏感度高,需要举行听证会。 4月13日上午9点圆明园湖底防渗工程公众听证会在国家环境保护总局二楼多功能厅召开，从11岁的“中国少年儿童手拉手地球村”小记者，到83岁高龄的著名院士吴良镛，以及众多的环境、园林和生态方面的专家学者在内的73位代表出席。从上午9点到下午1点半，这场自中华人民共和国环境影响评价法实施以来国家环保总局首次举行的公众听证会，持续了近5个小时，中间出现了圆明园主任中途离席，区政府代表一言不发，73人在一个上午全部发言，圆明园所在的北京市海淀区环保局、北京市海淀区水务局以及北京市环保局、北京市水务局无人出席等现象。 会议全程直播，整个听证会给电视观众留下最深印象的，是激烈的辩论。,2.政策规划的原则a.学者卡普兰提出的政策规划原则公正无偏的原则（Principle of Impartiality） 个人受益原则（Principle of Individuality）,劣势者利益最大化原则（Maximum Principle） 分配普遍原则（Distributive Principle） 持续进行原则（Principle of Continuity） 人民自主原则（Principle of Autonomy） 紧急处理原则（Principle of Urgency）,b.史诺林提出的政策规划原则集中性原则（concentration） 清晰性原则（clarity） 变迁性原则（changeability） 挑战性原则（challenge） 协调性原则（coordination） 一致性原则（consistency）,3.政策规划的基本步骤确定政策目标设计政策方案选择政策方案政策方案的可行性论证,政治可行性经济可行性技术可行性,确定目标,设计方案,评估选优,可行性,理性政策规划的基本步骤（梅叶） 决定目标估计需要确定目的设计方案,评定后果选定方案设计执行评估回馈,（六）政策合法化1.立法听证制度与政策合法化a.立法听证的意义和范围 意义：是发扬民主、确保立法符合民意及保障公民参与权的重要途径。,范围：立法必须听证-加拿大并非所有法律都经过听证法定听证决议听证,b.听证准备 决定是否举行听证会；发布听证公告和通知；选择和邀请证人；收集证言和准备材料；决定证人作证的形式及顺序等。c.听证进行 公开原则与秘密听证；主持听证与法定人数；听证时间与证人作证。,2.行政程序制度与政策合法化告知制度听取陈述和申辩制度职能分离制度记录和决定制度行政听证程序说明理由制度,3.政务信息公开与政策合法化 建立信息公开制度，已成为现代民主政治的必然要求和重要组成部分。 推行政务公开制度，核心是加强监督。,4.公民参与在政策合法化中的作用民意调查在政策制定中的作用新闻媒体对政策制定过程的介入院外集团与游说制度公民请愿与公民投票,5.协商制度与政策合法化党派协商与政策合法化协商谈判制度与政策合法化,6.政策合法化与救济监督制度政策合法化与行政监察官制度政策合法化与违宪审查制度,（七）政策执行1.政策执行概述a. 基本含义 指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。,b.政策执行的主要特点对象的适应性范围的有限性影响的广泛性过程的动态性决策的多层次性执行的阶段性和连续性执行的协调性与同步性目标的统一性与途径的多样性,因地制宜，确定农业发展方针 浙江省XX市地处钱塘江和太湖源头，山区面积占到86%。改革开放前，国家处于计划经济时期，农业政策主要以粮食生产为主，该市执行的也是以粮食为纲的方针。由于单纯抓粮食生产，山区农民人均收入一直在低水平上缓慢增长。1983年，该市森林覆盖率只有64%，水土流失严重。 1983年，中共中央印发当前农村经济政策的若干问题，文件要求各地根据本地区资源条件和经济技术条件，拟定自己的农业发展规划；走农林牧副渔全面发展，农工商综合经营的道路。该市在执行中央政策的过程中，逐渐认识到该市地理环境更适合林业发展。于是，果断调整自身的农业生产方针，变为：以林为主，林农牧副渔全面发展，农工商综合经营，尤其是重视生态经济效益。培育和发展生态效益林业成为当地政府的主要农业政策。 经过当地政府的一系列政策引导，人民生活水平得到了显著提高。最终取得了明显的经济、生态和社会效益。目前，该市森林覆盖率达到75%，是我国唯一加入世界示范林网络组织成员的城市，被誉为沪杭的“生态后花园。”,c.政策执行的地位是解决社会问题的根本环节决定了政策方案能够实现及实现的程度和范围政策执行活动及后果是后继政策制定的依据,2.政策执行的理论模式a.自上而下的政策执行模式（Top-down Approach） 自上而下的政策执行模式的理论来源于古典行政理论，古典行政理论认为行政组织为集权、层级的和金字塔型的，上下级之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责政策制定，行政则负责政策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。 中央政府在政策制定过程中的作用及对政策执行机构实施控制的力度在很大程度上决定着政策执行成功的可能性。 ,孤立看待政策执行过程，将其简单视为一种行政过程，忽视政治因素对政策执行的影响或试图消除其对政策执行的影响；过于强调政策制定者在执行过程中的作用和能力，认为其能获取有关政策执行的全部信息，将其视为政策有效实施的障碍性因素，忽视政策执行主体和目标群体对政策结果的影响；当政策执行过程需要多个行动者参与并涉及多种政策，其中没有哪一种能够占据主导地位的时候，自上而下研究途径的用途会受到很大限制；忽视了政策执行主体和目标群体的态度、价值观和利益对政策执行的影响；简单地看待政策的文本内容，忽视政策制定的活动以及政策得以通过的背景因素对政策结果的影响。,b.自下而上的政策执行模式（Bottom-up Approach） 自下而上的政策执行模式强调应该给予基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境；中央的政策决定者，其核心任务并不是设定政策执行的框架，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方执行机关能够采取适当的权宜措施，重现建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。 ,过于强调基层政策执行主体所拥有的自由裁量权，忽视决策者对基层政策执行主体行为的间接影响，没有认识到基层政策执行主体的行为选择空间仍然要受到决策者先前规定的约束；过于重视对行动者间互动关系和行为策略的描述，没有提出一种具体和明确的理论来解释行动者感知、参与和行为选择等变化的原因；没有考虑执行结构形成的历史背景，而是将与某个项目有关的执行结构中的参与者看作是既定的。,c.整合的模式 政策执行的整合模式采取了较为全面的视角来看待政策执行过程，将政策制定和政策执行过程融合在一起，既考虑了决策者在政策执行过程中的影响，也分析了基层政策执行者所拥有的自主权及其对政策结果的影响。此外，整合研究还提出了影响政策执行的新变量，这些变量在此之前并未受到研究者过多的重视。,3.政策执行的一般程序a.政策颁布用内部文件形式下发到有关机关通过大众传媒或各级党委的机关刊物或国务院公报和地方政府的政报等形式公之于众,b.实施准备组织准备思想准备物质准备计划准备分解政策目标调配组织力量准备防范措施,c.政策宣传说服原则适时原则个性化原则d.政策实验e.全面推行,4.影响政策执行力的因素分析a.政策的质量是否具有合理性是否具有明晰性是否具有协调性是否具有稳定性是否具有公平性,b.政策问题的性质 标的人口行为的分殊性标的人口的数目多寡标的人口行为需要调适的程度,c.政策执行的资源财力和人员信息设备权威,d.政策执行的方法耐心说服，正确引导切合实际，因地制宜利用诱因，正确激励,e.沟通协调是否顺畅f.政策执行人员的意向 思想政治觉悟高低意向和态度是否积极合理的知识和能力结构管理水平的高低,g.政府组织结构 标准作业程序 行政权责分散化h.政策标的团体的顺服程度,i.社会、经济与政治环境/社会心理环境 执行机关可利用的经济资源能否支持政策的顺利执行 政策执行会如何影响社会、经济与政治情况以及影响至何种程度 社会舆论对政策执行支持的情况如何,精英分子对政策执行所持的态度如何 意见领袖、利益团体、标的人口对政策执行所持的态度为何 提高人们满意度、心理承受力；消除其惰性和习惯心理（创设有效的社会心理环境）j.有效的监督控制,（八）政策评估1.政策评估的意义、特质与功能a.政策评估的内涵评估的对象为足以影响社会发展的公共政策与计划评估的方法为多元的社会科学研究方法政策评估者包括官方的与非官方的评估者政策评估的内容包括政策产出和政策结果，其中尤以政策结果为重要,b.政策评估的四个基本特质 以价值为焦点（Value Focus）价值与事实的互赖性（Value-fact Interdependence）目前与过去取向(Present and Past Orientation)价值的双重性（Value Duality）,c.政策评估的积极作用 继续或停止政策的实施改善政策的实施与程序增删特殊的政策执行策略与技术作为他处推动类似政策的参考作为分配各竞争政策资源的根据作为接受或拒绝某一政策所涉及途径或理论的基础,2.政策评估的一般标准 效能（effectiveness） 效率（efficiency） 充分（adequacy） 公正（equity） 回应性（responsiveness） 适当性（appropriateness）,3.政策评估结果的处理方式政策方案调整（adjustment）政策方案持续(continuation)政策方案终止(termination) 政策方案重组(restructuring),为了改革和加强车辆管理工作，同时充分体现机动车所有人选择号牌的个性意愿，依据公安部关于开展启用“二00二”式机动车号牌试点工作的通知（公安管200285号），北京、天津、杭州、深圳作为首批四个试点城市，于2002年8月12日率先启用这种新式机动车号牌。车主可以根据自己的意愿，自由选择英文字母和阿拉伯数字编排车号。个性化车牌一经推出就受到有车族的欢迎，投放头一周就发出了7000多份新车牌。但由于通知基本上