【毕业学位论文】税收执法责任制研究——以常德市国税局为例-公共管理

分类号 密级 U D C 编号 士学位论文 论 文 题 目 税收执法责任制研究 以常德市国税局为例 学科、专业 公共管理 研究生姓名 贺 舒 红 导师姓名及 李建华 教 授 专业技术职务 姜 锋 高级经济师 硕士学位论文 摘要 要 徒法不足以自行。一部再完善的法律，要想得到切实的实施，需要有一套完善的执行制度与监督制度。 作为我国基本经济法律制度的税收法律制度，法律体系的建设日臻 完善，税收执法制度的建设也日益受到税务执法部门的广泛重视。 本文选取目前我国税务部门广泛实施的税收执法责任制作为研究的论题，从界定相关的基本概念入手，对目前理论界有关该问题的研究进行了综述与总结， 结合作者所在单位实行的税收执法责任制的实践， 分析了税收执法责任制实施过程中取得的实效、存在的问题及原因，在 此基础上，作者构建了自己的理论框架， 对完善税收执法责任制涉及到的理论基础、 岗位职责的分解、执法权的规范、考核体系的选择与控 制、执法过错责任追究制度的完善与落实、执行责任能级管理的推进、执法过程监督机制的健全等问题进行了研究。全文分四章，共 5 万多字。 税收执法责任制是指税务机关根据税收征收管理的特点和依法行政的要求，依法界定税收执法岗位 、明确岗位职责与工作规程，并对执法行为进行考核和对执法过错行为追究相应责任， 从而促进税收征收管理的法制化、规范化，保证法 律、法规和规章得以贯彻实施的一项基本的行政执法监督制度， 是我国税收管理制度的一个重要组成部分。作者从本人的工作实践出发 ，认真分析了常德市国税局实施税收执法责任制过程中存在的问题，在此基础上提出了相应的对策措施。 作者认为， 完善税收责任制的前提是要明确执法人员的岗位职责，规范执法权；在考核指标体系的选择 与设计方面，要以执法质量为核心；执法人员过错责任的追究要从根本上解决案源问题；在执法责任的管理模式上， 要切实推进能级管理制度； 在执法过程监督机制方面，重点要规范申辩调整工作与建立系统维护机制。 关键词 ： 税收执法责任制，概述，常德，问题，对策硕士学位论文 is to is it be if it a of of is by on is in of an of on in of in s in of on a on of of of of of of of of to of of of so as to of As a of it is an of in in of as 士学位论文 is to of of we on of we on of on of 目录 摘 要. .一章 导 论. 1 题缘起 .究综述 .究方法 .二章 税收执法责任制概述.收执法责任制的概念 .收执法责任制的特点 .收执法责任制的构成 .收执法责任制的目标.三章 常德市国税局推行税收执法责任制的现状分析.德市国税局推行税收执法责任制取得的成效 .德市国税局推行税收执法责任制面临的问题 .德市国税局实施税收执法责任制乏力的原因 .四章 完善税收执法责任制的对策.位职责的分解与执法权的规范 .核指标体系的选择与控制 .法过错责任追究的完善与落实 .法责任能级管理的推进 .法过程监督机制的健全 .考文献. 60 附录一. 录二. 职期间发表的学术论文. 谢. .士学位论文 第 一章 导论 1第一章 导 论 深入推行税收执法责任制是全面提升依法治税水平的必然要求， 是有效破解税收执法实践中突出问题的行之有效的措施， 也是加强税务队伍建设的必要手段。为此，笔者以税收执法责任制为选题方向，结合自己所学专业，通过查阅有关税收执法责任制等方面的文献资料，以自己 所在单位即常德市国税局于 2002年开始推行税收执法责任制以来的情况为研究对象， 对税收执法责任制进行了一些研究、探讨。 题缘起 一、完善我国税收执法制度， 是我国政府推行依法行政的内在要求。 依据税收法定主义原则，严格执行税法是税收法制建设的重点。税务部门作为税法的执行机构，能否建立起一支认真执行税收法律制度的队伍，建立起一套完善的税收法律执行制度，直接关系到我国税法的实施水平。 国务院关于全面推进依法行政的决定规定： “要强化行政执法监督。 ”“要积极推行行政执法责任制和评议考核制，不断总结实践经验，充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中的作用。 ”全面推进依法行政实施纲要和 国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见又对推行行政执法责任制提出了明确、具体的要求。因此，作为税务部门而言，完善税收执法制度是推行依法行政的必然要求。 二、建立税收执法监督机制是国际上的通行做法。 在我国实施依法治国的战略方针过程中， 需要借鉴国际上的成功经验， 加强这方面的理论研究与实践探索，是我国税收法律制度建设实践提出的迫切要求。 西方经济发达国家现代税收制度的建立和实施得比较早， 他们在长期的税收实践中总结和形成了各自的权力监督机制。如美国、法国、意大利等国实行的是职业道德约束，新西兰、瑞典、澳大利亚等国实行的是纳税人监督，英国、加拿大实行的是议会监督，另外还出现了司法监督、政府监督、外部审计监督、社会舆论监督等方式方法。尤其是加拿大质量评查工作的制度化值得我们借鉴。加拿大制定了详细的税收质量复查制度。该制度规定： 税收质量复查委员会要定期对已做出决定的执法行为的工作质量进行全面评查，包括国家税务总局对各级税务机关的指导性评查，也包括本级税务机关内部的检查性评查。评查方式主要有三种：一是书面评查，主要是质量复查委员会调取税务案件进行审查。二是询问评查，主要是质量复查委员会到各执法部门边询问执法人员边评查案卷。三是入户评查。主要是质量复查委员会将直接到纳税人生产经营地进行实地检查，对照检查结果，然后对执法案卷的质量进行硕士学位论文 第 一章 导论 2评查。质量复查委员会将检查出的问题归类总结后上报局机关。局领导和各部门主管将就质量复查报告进行研究讨论，寻找产生问题的原因。对由于培训不到位或岗位安排不当等管理不到位的原因造成执法不当， 部门主管将通过加强培训和调换岗位等做法提高内部工作质量，一般不对当事人做任何处理。对由于执法人员自身的原因造成执法不当甚至违 法，一般要追究执法人员的责任。这些国家的税收执法监督实现途径，对我国在立法、制度建设、队伍建设方面都有着重大影响和重要启示。特别是入世以来,我国的税 收工作面临着前所未有的机遇与挑战，对税收执法工作也提出了与国际接轨的新要求。在机遇方面：一是有利于形成公平的市场竞争规则；二是有利于完善税收政策；三是有利于符合规则，扩大税基；四是有利于税收征管与国际接轨；五是有利于提高执法服务的水准。在挑战方面：一是涉税案件日趋复杂。涉税犯罪的国际化、现代化、多样化，增加了税收征管的难度。国际性公司的偷、逃、骗、避税等行为手段层出不穷，电子商务使国际税收原则变得模糊，金融国际化给税收带来难题，足以引起强化税制建设和税务队伍建设的重视。二是符合 则进行税制改革的力度亟需增强。经济的国际化必须导致税收的国际化，加入 ，使我国税制改革国际趋同化，要求结构性调整和制度化创新， 按照国际惯例和 则进行税收立法和行政管理，从而对我国税收管理工作提出了更高要求。税收执法责任制的实施与完善，可以视为我国加强税收法制建设的措施之一。 三、要有效破解税收执法实践中的突出问题，税收执法责任制是行之有效的措施之一。 在目前的税收执法实践中，存在如下的问题：一是重实体法、轻程序法的现象还较为普遍；二是在税收执法过程中对违法行为的认定证据不充分；三是执法效率低，执法成本高；四是执法流程的规范程度不够；五是执法监督不到位。特别是在税收执法中，存在大量的执法过错行为需要从根本上解决。这些行为有的不构成刑事违法以追究刑事责任，仅构成行政违法；有的则仅是一个具体行政行为的组成部分，不构成行政违法，但这些行为均为瑕疵行为，严重地影响了税收法治化进程。 因此， 要有效地解决这些问题， 就必须明确每个执法岗位、人员的职责，严格考核，对这些税收执法过错行为按法律法规的规定予以追究。税收执法责任制顺应了这一要求，可以说，税收执法责任制的切实实施，就牵住了治理税收执法过程中这些问题的关键。 通过部分省市推行税收执法责任的实践看，税收执法责任制的推行对规范执法行为，提高执法质量，保护纳税人合法权益产生了较为深刻的影响，对税务系统管理理念、管理体制、控制机制等方面产生了深远的影响。 四、在税务系统推行执法责任制的过程中，出现了许多的问题，需要从理田敬文： 加拿大税务执法监督工作及其对我国的启示 ， 涉外税务 ，2004 年第 7 期。 硕士学位论文 第 一章 导论 3论上进行研究，从实践上进行完善： 一是税收执法责任制的运行产生了执法岗位可能被追究，与非执法岗位不被追究之间的不平衡；二是不同执法岗位之间因工作量、难易程度不同而产生被追究的可能性大小不同之间的不平衡；三是执法责任制对执法人员只有处罚没有奖励，只有约束没有激励；四是税收执法责任制考核与税收征管质量考核，党风廉政建设考核存在内容交叉、检查重复的问题，增加了基层部门的管理负担；五是税收执法管理信息系统存在局限性等。这些问题的存在很大程度上制约了税收执法责任制作用的发挥。因此，需要从理论与实践操作层面对税收执法责任制进行系统、深入的研究。作者在税务系统工作，对单位所推行的税收执法责任制问题有长期的关注与研究， 也为研究这一问题提供了现实可行的实践基础。 究综述 执法责任制，最早可追溯到 1986 年河北省景县人大常委会提出的“法律法规部门责任制” ，其初衷是要解决执法主体不明、责任不清的问题。此后，河北、河南、陕西、湖南、山西、山东、安徽、黑龙江等省的一些市县都相继推行了执法责任制。广泛的实践使执法责任制的概念、内涵逐渐明晰、丰富起来，逐渐形成以规范执法行为、明确执法责任、保证法律法规正确实施为根本目的的执法和执法监督制度，最终于 1997 年被纳入到党的十五大报告中，充分体现了党对依法治国、依法行政的高度重视。 随着行政执法责任制的提出和试行， 全国税务系统也逐步推行税收执法责任制。但目前对税收执法责任制进行系统研究的很少，无一专著，只收集到少量的文章，而且大多没有上升到理论高度，都是从经验主义出发，主要探讨推行税收执法责任制在实际过程中存在的问题及解决的 对策，仅有的文献研究主要集中在： 一、关于税收执法责任制体系的研究 第一种观点认为，税收执法责任制的体系包括：一、健全岗位职责税收执法责任制的前提； 二、 客观评价税收执法质量税收执法责任制的关键； 三、严格责任追究税收执法责任制的重要保证。第二种观点认为，应包括四项制度，即执法岗责制度、执法质量考核制度、执法过错责任追究制度和执法水平等级评定制度。其中执法岗责制度是基础、执法质量考核制度是形式、执法过错追究制度是手段、执法等级评定制度是结果。第三种观点认为，基本框架应包吴礼苗： 关于建立税收执法责任制的思考 ， ，2003 年第 6 期。 张学瑞等： 税收行政执法责任制研究 ， 安徽税务 ，2004 年第 5 期。 硕士学位论文 第 一章 导论 4括指导思想及目的、制定的依据、税收执法责任制的定义、税收执法责任制的原则、基本内容、组织实施机构及职责。第四种观点认为，制度体系应包括税收执法责任制的实施方案、税收执法责任工作制度、税收执法过错责任追究制度、税收执法责任评议考核制度、税收执法责任培训制度。第五种观点认为，税收执法责任制的体系包括岗位职责、工作规程、评议考核、过错责任追究。其中岗位职责是基础，要解决“做什么”的问题；工作规程是重点，要解决“怎么做”的问题；评议考核是关键，要解决“做得怎么样”的问题；过错责任追究是保障，要解决“做得不好怎么办”的问题。这四部分内容必须有机结合，相互衔接，共同形成对执法行为进行监督的有效机制。目前第五种观点得到普遍认可，国家税务总局是按照这一体系在全国范围推广的。 二、关于执法过错责任追究制的研究 包子川、李初仕、阎建、陈光宇的税务行政执法过错责任追究制有关问题探讨一文认为，税务行政执法过错责任的认定包含两个方面，一是对税务行政执法过错行为的认定，二是对执法过错责任的划分及责任形式的认定。认为执法过错责任制的划分，一要划分税务机关的责任和税务机关工作人员的责任，既不能只追究税务机关工作人员的责任而不追究税务机关的责任， 也不能一追究税务机关工作人员的责任就同时追究税务机关的责任； 二要划分领导责任和一般干部的责任；三是在责任追究的具体形式上，要结合执法过错行为的性质、情节、后果及社会危害程度来确定。该从重的要从重，该从轻的要从轻，做到过罚相当。范秉武、刘军伟的对税收执法过错责任追究 的思考一文认为，在执法过错责任追究时应以直接责任追究为主，连带责任次之；以明确责任为主，责任难以划分的次之；以明显的过错为主，模糊的责任次之；以个体过错为主，集体过错次之；以经济追究为主，行政追究次之；对执法过错行为应负刑事责任或行政处分的，交司法部门或监察部门处理。陈修根的对税收执法过错责任追究办法的几点建议一文认为，国家税务总局的过错责任追究办法存在一些疏漏，应明确过错追究的时效，严格过错追究的程序 ，完善过错主体的权利救济。吴礼苗的 关于建立税收执法责任制的思考 一文认为， 税务行政过错责任的追究，主要涉及三个方面的问题：一是追究执法过错责任的部门；二是追究执法过错责任的程序；三是执法过错责任的划分。河南省国税局： 国家税务局 2002 年宏观经济税收政策研究课题报告 ，2002 年第 6 期。 王新杰等： 税收执法重在制度建设 ， 湖北税务 ，2003 年第 1 期。 税收执法责任制研究课题组： 国家税务总局政策法规司 2004 年宏观经济税收政策课题组研究报告 ，研究报告第 15 期，2005 年 12 月 16 日。 包子川等： 税务行政执法过错责任追究制有关问题探讨 ， 税务研究 ，2001 年第 6 期。 范秉武，刘军伟： 对税收执法过错责任追究的思考 ， 中国税务 ，2003 年第 6 期。 陈修根： 对税收执法过错责任追究办法的几点建议 ， 税务研究 ，2003 年第 11 期。 吴礼苗： 关于建立税收执法责任制的思考 ， ，2003 年第 6 期。 硕士学位论文 第 一章 导论 5三、关于税收执法责任制模式研究 罗涛、胡成强的税收执法责任制的运行实践及效应分析一文提出四种模式：一是导入 量管理系统模式；二 是层级目标+精细管理模式；三是标准化+能级管理模式；四是程 序化+因素管理模式。李雅民、顾舫提出不同地区、不同单位可依据实际情况采取以下模式：一是征管监控型的税收执法责任制模式；二是岗责体系监控型的税收执法责任制模式；三是信息技术监控型的税收执法责任制模式。并认为前两种模式只能在执法责任制初级阶段运用，是过渡型模式，第三种模式具有强大的生命力，也是全 国统一模式的现实选择和发展方向。四、关于推行税收执法责任制问题的研究 贾曼莹、杨磊归纳了当前推行税收执法责任制的主要问题:1、个别干部对推行税收执法责任制重视程度不够；2、自由裁 量权的运用有偏差，执法不到位的现象依然存在；3、税收执法责任追究口径不一，对执法人员激励机制不够；4、税收执法监督体系存在“外弱内强”的现象； 5、信息化的实际应用有限，计算机考核还有缺陷。王永新、谢滨、刘玉芹、曲新航的当前税收执法责任制推行工作中存在的问题及对策 一文认为， 当前推行税收执法责任制的主要问题为：对推行税收执法责任制的重要性认识不足，税务人员整体素质不高，执法责任制落实不到位。谢双进认为税务干部的素质问题极大地阻碍了执法责任制的推行。王迎春、 刘威威、 葛詈丹认为在目前推行税收执法责任制中存在三个 “不平衡” ：一是过错追究机制与执法激励机制之间的不平 衡；二是执法岗位之间存在不平衡；三是执法岗位与非执法岗位之间存在不平衡。刘世长认为在推行过程中存在“四难” ：其一、思想认识难以提高；其二 、岗责设置难以合理；其三、评议考核难以实施；其四、责任追究难以到位。五、关于进一步推行税收执法责任制的对策研究 第一种观点认为，应规范岗位设置，构建科学的岗责体系。张婧主张按照责权不交叉、权利不失控、管理不缺位的原则，并结合人事制度改革的客观情况，科学设置岗位，合理配置人力资源。第二种观点认为，应加强领导，健全组织考核体系。刘进主张设立税收执法责任制考核机构，明确其主要职责，具体负责罗涛等： 税收执法责任制的运行实践及效应分析 ， 理论与实践 ，2005 年第 5 期。 税收执法责任制的模式研究课题组： 税收执法责任制的模式研究 ， 国家税务局 2002 年宏观经济税收政策研究课题报告 ，200 2年6月。 贾曼莹，杨磊： 推行税收执法责任制的实践与探索 ， 税务研究 ，2006 年第 9 期。 王永新等： 当前税收执法责任制推行工作中存在的问题及对策 ， 科教文汇 ，2006 年第 11 期。 谢双进： 提升税收干部素质深入推行税收执法责任制 ， 经济师 ，2006 年第 11 期。 王迎春等： 让执法考核标准化河南省国税局推行税收执法责任制报告 ， 中国税务 ，2006 年第 12期。 刘世长： 当前税收执法责任制推行工作中存在的问题及对策 ， 安徽税务 ，2003 年第 10 期。 张婧： 税收执法责任制的理论透析和路径选择 ，政府法制网，200 7年3月23日。 硕士学位论文 第 一章 导论 6本单位税收执法责任制的推行。第三种观点认为，应尽快制定内部行政管理责任制。 刘培松、 陈奎、 朱振主张建立与税收执法责任制相配套的行政管理责任制，解决目前行政人员过错不受追究的问题。第四种观点主张采取计算机考核对过错责任进行追究。洪治社认为一是要建立覆盖税收执法各岗位，贯穿税收执法全过程的科学税务管理信息系统；二是要建立统一的数据库，实现对违规执法行为的自动“预警” 。第五种观点主张加大考核评议的力度。罗涛、胡成强在税收执法责任制存在的问题及对策透析一文中提出，要建立以执法质量为主要内容的考核体系，要改进考核手段，充分利用科技手段进行考核，尽快实现由过去人工考核为主，计算机考核为辅，向计算机考核为主，人工考核为辅的转变，尽量减少考核中“人为”的因素，要正确运用评议考核结果，要把执法评议结果作为评价干部的重要标准，实行一票否决。综上我们可以看出， 关于税收执法责任制， 虽然到目前为止学术界有些研究，但比较零散，没有形成系统的体系，主要是实践性研究，理论性研究较少，对存在的问题及完善的对策研究不透彻，这有待我们进一步探讨。 究方法 笔者主要以实地调查、案例分析为基础，借鉴全国税务系统推行税收执法责任制的经验，并查阅了大量的文献资料和相关统计数据，根据对常德市国家税务局实施效果的总结、存在的问题及制约因素的分析，应用公共管理理论、法学理论、公共管理伦理理论、公共财政学等理论，采取点面结合、以点为主、典型调查与面上研究相结合的研究方法，针对常德市国税局的实际和社会实践的经验，提出了深入推行税收执法责任制的措施和办法。具体采用了以下一些方法： 一是资料文献收集法。本课题在研究时主要参 考了行政执法研究等 70本专著和期刊（书名附后） ，将其中涉及税收执法责任制的章节以复印、摘抄、批注等形式进行分类整理，并查阅了本单位自 2002 年以来六类五十三份统计数据与报表。 二是实证分析法。通过剖析税收执法责任制在常德市国税系统执行的情况、效果、存在的问题等，共列举实例五类十二个，理论联系实际地对税收执法责任制进行分析研究。 三是学科交叉分析法。从行政学、管理学、经济学等多个角度，对税收执法刘进： 税收执法责任制推行中应重视的问题 ， 税务研究 ，2005 年第 11 期。 刘培松等： 税收执法责任制实施的问题及建议 ， 税务研究 ，2003 年第 12 期。 洪治社： 关于税收执法责任制推行情况的调查 ， 安徽税务 ，2003 年第 1 期。 罗涛等： 税收执法责任制存在的问题及对策透析 ， 理论月刊 ，2005 年第 4 期。 硕士学位论文 第 一章 导论 7责任制的推行成效、存在问题、制约因素进行分析研究，论证推行税收执法责任制的现实可行性。 四是问卷调查及深入访谈法。对常德市国税系统开展执法责任制的 10 个单位进行了问卷调查，共下发问卷 526 份，收回有效问卷 403 份；到各区县（市）国税局召开班子成员、中层骨干、执法人员座谈会 5 场次，共 86 人，收集到相关意见建议 63 条；走访服务对象 59 个，征求到相关意见建议 81 条。并以此为基础，探索和发现实际工作中推行执法责任制存在的问题及解决思路。 硕士学位论文 第二章 税收执行责任制概述 8第二章 税收执法责任制概述 税收执法责任制是行政执法责任制的一种， 是在税收执法实践中探索并创制的，这一制度的确立和发展有其丰富的理论基础，它由行政责任理论作为支撑。从税收执法责任制概念的提出、内涵的界定，到基本理论的初步形成，有一个较长的实践探索和理论探讨过程。笔者试图从其概念、特点、构成、目标等方面做些理性研究探讨和阐述。 收执法责任制的概念 对税收执法责任制涵义的理解，许多专家学者、政府机关乃至一些地方法律等有着多种不同的说法。目前大体 分为四种观点。第一种观点认为， “税收执法责任制是指依法界定执法岗位、明确岗位职责与工作规程，并对税务机关及其执法人员的执法活动进行质量评判并使执法者承 担相应责任的一系列规范性制度的总称” ；第二种观点认为， “税收执法责任制就是把国家颁布的法律、法规，按其调整的法律关系确定执法主体，明确执法责任，定期进行监督检查，使执法活动实现规范化的制度” ；第三种观点认为， “税收执法责任制是依法确定税收执法主体资格、明确执法职责、规范税收执法程序、考核税收执法质量、追究执法过错责任的执法监督制度” ；第四种观点认为， “税收执法责任制是税收法律、行政法规规范与崇尚税收法治的征税人互动形成的一种法律责任机制” 。如何较为准确地把握税收执法责任制的涵义，笔者以为，一个完整的税收执法责任制的涵义，应当简要而又清楚地包含其性质、目的、依据、实施的方法或途径以及保障措施等。上述几种观点，或是将执法责任制的涵义规定为几个具体的措施，未揭示其性质，或是依据不清，或是目的不明。其实，在执法责任制中有两层最为基本的意思： 即如何正确履行执法职责和不正确履行执法职责应承担的后果。这在我国的很多法律中，如行政处罚法，刑法等可以得到印证。如果把正确履行执法职责视为目标，那么要实现这一目标，就要有具体的措施作保障。同时，保障执法职责正确履行的措施也不是零碎的、残缺不全的，而应围绕目标的实现，在法律规定的某些保障措施的基础上加以补充、细化，使之配套，形成有机整体，制定并落实好这些措施是实现正确履行执法职责必要的组成部分。 湖北省国家税务局课题组： 中国税收政策前沿问题研究 ，中国税务出版社，第 302 页。 熊波： 税收执法责任执理论分析与现实选择 ， 求索 ，2005 年第 6 期。 吴礼苗： 关于建立税收执法责任制的思考 ， （ ，2003 年第 6 期。 李中会： 试论影响税收执法责任制推行的因素及对策 ， 重庆税务 ，2001 年第 9 期。 硕士学位论文 第二章 税收执行责任制概述 9由此，可以将税收执法责任制的基本涵义概括为：税收执法责任制是指税务机关根据税收征收管理的特点和依法行政的要求，依法界定税收执法岗位、明确岗位职责与工作规程，并对执法行为进行考核和对执法过错行为追究相应责任，从而促进税收征收管理的法制化、规范化，保证法律、法规和规章得以贯彻实施的一项基本的行政执法监督制度，是我国税收管理制度的一个重要组成部分。 收执法责任制的特点 一、内部行政的规范性 税收执法责任制是由税务机关制定并在其内部实施的一个税收管理制度。 由于这一制度制定和实施的主体都是税务机关， 而且其制定不需要相关法律的授权，没有对税务机关的权利与义务作出新的规定，它是创制新的并整合原有行政机关内部监督制约的手段， 达到保证税务机关及其税收执法人员严格认真地履行法律所赋予的职责， 因此， 它不具有法律规范的属性， 当然更不是一种道德规范，而仅仅是一种行政性规范。 税收执法责任制的实施对象是税务机关及其所属的税务人员，其效力范围只限于税务机关系统内部，因此，它是一个税务机关内部的行政规范。二、执法质量的控制性 与依法治税总体机制框架下的其他机制相比较， 税收执法责任制更加强调日常执法质量控制。 质量控制就是某一组织为了使其内部各部门及人员的行为达到预期目标或符合标准而因地制定或实施的政策 和程序。前者（即“政策” ）如当前国家税务总局确定在税收执法实践中采用信息化、专业化的方针和指导思想，后者（即“程序” ）如各税务部门具体实施的“金税工程” 、统以及引进的 量认证体系等措施。因此从税收执法责任制的内容及实施过程看，它是一个典型的税务机关对其内部的执法部门和 人员日常的执法行为进行质量控制的过程。 三、特殊监督的制约性 国家税务总局课题研究组： 2004 年宏观经济税收政策研究报告之十三 ， 研究报告 赠刊第 15 期， 2005年12月16日。 金税工程是运用信息技术重组税收和行政管理业务，转变税务机关职能，实现我国税收信息化的计算机管理系统。增值税防伪功能，实现对增值税一般纳税人监控的计算机管理系统，是金税工程的重要组成部分，它集计算机、微电子、光电技术以及数据加密技术等为一体，为发票的防伪、识伪、票源和税源控制方面提供了有力手段。 详见国家税务总局编 增值税防伪税控系统业务指南 ， 中国税务出版社， 2003年版，第 23 页。 统：中国税收征收管理信息系统，是完全遵照国家税务总局所发布的税收征管业务规程开发，并能及时跟踪其业务更新过程的、全国统一版本的税收征管应用系统。详见国家税务总局编增值税防伪税控系统业务指南 ，中国税务出版社，2003 年版，第 45 页。 硕士学位论文 第二章 税收执行责任制概述 10对税务行政管理的约束规范包括多方面， 但税收执法责任制仅对税收执法行为进行约束，它是一种税收执法的监督制约制度。首先，税收执法责任制对税收职权的分解渗透于税收征、管、查等各个环节，并对税收执法行为作出详细明确的规定，使税务执法人员在具体的执法中有一个明确的标准可以作参照，有利于规范执法人员的执法行为，也有利于税务执法人员及时纠正执法偏差，是一种税收执法中的制约制度；其次，税收执法责任制中规定的税收执法的惩处标准、考核评议和过错责任追究等内容，是实现依法治税所不可缺少的具有事前、事中、事后监督功能的执法监督体系，使之高悬在执法者头上而警钟长鸣，时时监督着执法者的执法行为。 四、实施推行的强制性 税收执法责任制的实质就是通过对税收执法权的制约和监督， 来规范税收执法人员的行为，使其规范执法，依法行政。因此税收执法责任制是依法治税工作的深化和拓展，必须自上而下强制地实施和推行。另一方面，在税收执法中出现执法责任的，必须予以相应的责任追究，即具体执行中也时时体现着其强制性。 五、普遍适用的可操作性 税收执法责任制打破了传统的依实际机构和人员设置征管岗位的工作模式，确定因事设岗的工作原则。首先，对现有的税收征管业务进行了整理和归类，确保业务的完整性；其次，按照业务基本不交叉的要求，在确保每个岗位的事权相对独立和完整的前提下，对税收业务进行单元化处理（即拆分税收业务） ；第三，以业务量均衡为标准，对单元化的税收业务进行整合，并以此为基础形成岗位，建立岗位职责。这在税收机关内部都是普遍适用且易于操作的。 六、法规制度的关联性 税收执法责任制虽然自身有着较为完整的制度体系，但也不能脱离税收法律、法规而独立存在，相反是建立在现行有效的税收法律、法规和规章之上的，否则，这一制度就没有存在的合法性，可以说，税收法律规范是税收执法责任制制定和实施的唯一渊源，税收执法责任制与税法及其它税收管理制度相互关联。同时这一制度还同税务机关的人事管理制度、教育培训制度、廉政建设制度等也是息息相关、密不可分的。 七、现场办税的便民性 税收执法责任制的推行使税务机关为纳税人现场办理税务事项， 实施便民服务提供了制度保障。如推行首问责任制、限时办结制以及“一窗式” 、 “一站式”办税制度等一系列便民措施， 这不仅为纳税人办税提供了方便， 提高了办税效率，而且体现了对纳税人的尊重。 硕士学位论文 第二章 税收执行责任制概述 收执法责任制的构成 一、构成的原则 （一）权责一致原则。完成行政执法需要行使行政执法权，这是行政管理的一个重要特点。 “依法治税”的关键在于如何行使税收执法权，是不是按照法律、法规的规定来行使税收执法权。为保证依法行使职权，对税收执法权力的运用设置相应的责任就显得非常必要，而税收执法责任制正是对税收执法权力的制约，在按法律、法规规定明确执法职责的基础上，相应规定税收执法责任，从而在税收执法中做到“有权必有责、用权受监督、过错有追究” 。因此，税收执法权力与税收执法责任相一致，是制定税收执法责任制的一个重要原则。 （二）系统性原则。税收执法责任制是由岗位职责、工作规程、考核评议、过错责任追究等一系列的具体制度构成的，其本身就是一个相对完整的系统，在这一系统中，岗位职责是基础，工作规程是重点，考核评议是关键，责任追究是保障。因此，在构建税收执法责任制时，就应坚持系统性原则，不仅要注重各个具体制度自身的完整，也要注重各制度之间的协调和统一，从而形成一个较为系统而又完整的税收执法责任制。 （三）可操作性原则。税收执法责任制是对征管法规定的“各级税务机关应当建立、健全内部制约和监督管理制度”的进一步深化，它的实施最终都会落实到基层税务机关具体的职能部门和税务人员，除了做到规定明确外，还应便于有关职能部门的实际操作。税收执法责任制的可操作性原则，要求税收执法职责应分解到具体的税收执法岗位和税收执法人员，对执法过错责任追究的程序、追究的形式等必须详细、明确地做出规定，从而使税收执法责任制具有较强的实际操作性。 （四）明确性原则。税收执法责任制要顺利贯彻实施，必须做到规定明确、词义清楚、权责清晰，成为税务执法人员的执法范本。这一原则，主要表现在职责分解明确、执法规程明确、过错责任设置明确、考核评议和奖惩标准明确等。只有这些具体的规定明确了，税收执法责任制才能得以有效的实施。 （五）与管理信息化相适应原则。随着税收征管信息化进程的加快，大量的税收法律、税收政策和税务管理活动已纳入了计算机信息管理的轨道。税收执法责任制也应符合信息化管理的要求。这就要求在制定税收执法责任制时除了“细化”外，还要兼顾“量化” ，量化执法责任的内容，尤其是在执法责任制的考核评议制度中，更需将有关的考核指标进行量化。 二、构成的要素 硕士学位论文 第二章 税收执行责任制概述 12（一）主体要素。税收执法责任制的主体要素，概括地说就是税务机关。其主体要素具有复合性特点，即它是由制定主体 要素和实施主体要素两部分组成的。就制定主体要素来说，把总局和省级税务机关确定为税收执法责任制的制定主体要素比较合适， 其理由： 一是税收执法责任制系统性强， 制度本身比较复杂，因此制定要求高、 难度也大， 由总局和省级税务机关来制定可以保证制度的质量；二是既有利于税收执法责任制的统一完整， 又可以适当考虑省之间存在的现实差异