【毕业学位论文】（Word原稿）城市社区治理中公众参与影响因素分析

1 一、绪论 （ 一 ） 研究 背景 及 意义 1、 研究 背景 伴随着中国政治、经济、文化、社会的深入发展，中国的改革已由经济体制改革转为政治体制改革阶段 。 政府 为了使其角色由“全能”转变 为 “有限”，已开始将本应不属于自己管理的事项交 于社会 ， 希望通过社会的调解来解决 社会 目前 出现 的各种新问题 。 社区作为社会最基本单元 ， 责无旁贷的 承载并接受如何解决各种社会新问题的任务。 城市 社区治理 作为社区管理的核心， 对 于 国家社会发展战略的调整，对 于 深化 市场经济体制改革 和 促进 国家政治体制改革 ， 对 于 社会管理体制的转轨和城市管理中心的下移都有着十分重 要的作用。 2011 年 5 月 30日，中共中央政治局 在 胡锦涛 同志的 主持 下 召开 专题 会议， 对当前社会新形势下如何加强和创新社会管理问题进行了 讨论 研究。在中国共产党第十八次代表大会工作报告中 ， 又专章对加强和创新社会管理问题进行了阐述， 城市 社区治理作为加强和创新社会管理的核心问题，已成为社会各界关注的焦点。 在城市社区治理过程中 ， 公众参与是最为核心的要素之一 。 由于 居民工作 、学习、生活都 离不开 社区 ， 社区 已成为 承载公众利益诉求实现 的 最小单元 ， 因此有很大一部分 关乎 居民 利益 的社会 矛盾 从社区 产生 。 为了 满足公众利益诉求和有效的 化解社 会矛盾，形成良好 的社会 互动 参与 秩序，需要公众积极参与到 城市 社区治理过程 当 中来。 城市 社区公众参与 有利于实现城市社区治理过程中公平与效率的有机结合，有利于形成对城市社区治理过程中的有效监督，有利于形成我国城市社区治理过程中的“多中心”治理新模式。 虽然城市社区 治理 中的公众参与对 城市 社区治理的意义重大，但目前我国城市社区 治理 中的公众参与还存在一些问题，例如参与主体缺位、参与意识淡薄、参与结果存在不确定性、参与渠道不畅等等。 因此笔者选择自己工作的兰州市城关区 D 社区为例， 希 望通过 调查了解 兰州市 城关区 D 社区治理中的公 众参与现状，分析 D 社区公众参与 存在的问题以及原因， 从而 能 够 提出 比较合理的 提升城市社区治理中 的 公众参与对策，为城市社区治理过程更加有效提供借鉴。 2、 研究 意义 （ 1）理论意义 2 城市社区治理中的公众参与研究是社区管理研究中 比 较 微观 的一个研究领域 。 从该领域的研究现状来看 ， 国内外 学者研究 都 不同程度 存在以下方面的不足：第一 ， 专项理论研究过少。 在 当前我国倡导 加强和 创新社会管理的大背景下，有部 分国内学者都将重点研究 领域 放在了社区管理 方面。 在研究社区管理时，学者们多倾向于通过借鉴国外社区管理 理论和经验来研究我国社区管理模式，而对于城市社区治理中的公众参与研究较少，没能形成 比 较有影响力的理论成果；第二，研究过于空泛 ,缺乏实践支撑。目前城市社区治理下的公众参与研究普遍缺乏实地调查的支撑，大多数研究只是停留在理论和政策导向上，而对于理论和实践相结合的研究，只是散见于 一些公共管理 学博 硕 学位 论文 上 ；第三，对策设计缺乏实际操作性。在城市社区治理中的公众参与研究中，提升城市社区 治理中的 公众参与对策只是停留在政府 职能转变、社区管理机制创新等外部层面的解决，较少寻求从公众参与主体意识的培养和建立利益诉求平台等内部层面解决， 造成解决对策缺乏实效性和可操作性。 基于上述情况，笔者以治理理论、社会资本理论、公众参与理论作为该问题研究的理论依据。在此基础上，运用三种理论作为分析框架，来考察城市社区治理下的公众参与现状，探究城市社区治理下 的 公众参与 不畅 的原因， 提出 切实可行的 对策 ，以 提升城市社区治理下的 公众参与。研究以案例研究为研究工具，选取兰州市城关区 D 社区作为研究对象，采用文献研究法和实地调查法（例如访谈法、问卷调查法、参与 式观察法），使研究成果建立在翔实的调查基础上，将经验事实作为该研究的核心支撑。 （ 2）现实意义 对 “ 城市社区治理中的公众参与 ” 进行研究 ， 除了对社区治理理论上有所拓展之外，在城市社区 治理实际操作中 也具有 非常深远的 现实意义。具体来说主要体现在以下几个方面：第一，研究 “ 城市社区治理中的公众参与 ” ，对于解决当前城市社区治理效率低下，提供了参考推进示范作用 ； 第二，研究 “ 城市社区治理中的公众参与 ” ，对于社会矛盾 的 化解和稳定和谐 的 社会 关系 奠定了坚实的基础 ； 第三，研究 “ 城市社区治理中的公众参与 ” ， 对于促进社会民主化进程 和促进国家 政治体制改革提供了 实践参考 ； 第三 ， 研究 “ 城市社区治理中的公众参与 ” ，对于政府 有效 维护社会秩序提供了理论参考 ； 第四，研究 “ 城市社区治理中的公众参与 ” ， 可以 指导帮助城市社区 居委会 有效 开展各项工作 。 （二）国内外研究综述 1、城市社区治理的相关研究 3 国外学者关于城市社区治理的研究，源于社会学的相关理论研究。德国社会学家滕尼斯 （ 在他 1887 年出版的著作社区与社会，首次提出 “ 社区 ” 概念。伴随西方国家工业化和城市化带来的诸多社会问题，城市社区治理成为西方学者研究城市管理的主 要方向之一。自 1990 年 以来， 由于 国外社区建设 的 不断 发展使国外 城市社区 治理 的相关研究得到了促进和提高 。 纵观其研究 ， 具有如下特点 ：（ 1） 研究 内容 涉及社会学、政治学、经济学、人类学、行政学、法律等多个学科；（ 2） 研 究主体 表现为 多 中心 主体共同参与 ； （ 3）研究理论基 础建立在治理理论、社区理论研究发展的基础之上 。 下面笔者对国外 城市社区治理相关研究 中 具有 代表性的理论进行 简要 概述 ： “ 多中心治理理论 ” 代表人物 美国学者奥斯特罗姆 （ 夫妇认为公共事务管理可以有多种组织和多种机制。该理论倡导机制和组织的多中心，反对 权力的垄断，认为多中心的管理体制长期存在， 多中心治 理是一种比较理想的公共管理治理方式 。 1 库伊曼 （ 提出了社会政治治理理论。该理论认为 ：（ 1） 随着社会主体占有资源的逐步扩大，其呈现多样性、复杂性、动态性等特点，政府的治理手段也应更加多样、动态和细化 ；（ 2）治理依赖正式和非正式的制度的有机结合 ，政府 在社会治理中的作用非常有限 ；（ 3）治理是 通过 政府和其 它 社会主体 之间通过互动式的参与来 实现 ；（ 4）治理的层次具有多样性，治理强调各自诉求 实现应 基于 多 中心 主体间形成持续 的 互动合作 。 2 美国穆尔 1995 年在其所著的创造公共价值一书中指出 ：“ 社区建设者的角色 应当更接近 公众 的期望，他们应当成为公共价值的探索者， 同公众 一 道 致力于 公共价值的实现 。” 3 理查德 C 博克斯 （ . 在其著作公民治理：引领 21 世纪的美国社区中，以社区公民治理为中心，概括了其价值基础、实践原则和不同类型政策导向等环境因素，对社区治理中的公民、代议者和公共服务者这三个关键角色的功能、地位及其相互关系进行了非常详尽的阐述。文中提出随着社区公民意识的不断觉醒，必定寻求权威表达空间，原有的社区秩序格局开始逐渐转 变，社区治理的主体地位也在社区利益诉求的博弈中逐渐发生改变。 4 格里 斯托克 (在其著作 作为理论的治理：五个论点 中 指出 ：“ 多 中心 主体的共同参与 可以促进城市 社区治理 的发展 。 ” 5 1 美 迈克尔麦金尼斯 M海三联书店， 2000： 4. 2 ew 1994： 3. 3 995:256 258. 4 理查德 C博克斯 领 21 世纪的美国社区 M 2005. 5 格里斯托克 五个论点 J中文版 )， 1999(1). 4 国外城市社区治理理论现已形成了一套比较完善的理论体系，该理论经历长时间的实践考验，展现出了多种较为成熟的社区治理模式，如以新加坡为代表的“管理型”的社区治理模式；以美国为代表的“自治型”的社区治理模式 ； 以以色列和日本为代表的“混合型”社区治理模式。见表 城市社区治理模式比较 1 类 别 管理型 自治型 混合型 产生背景 缺乏民主意识，法制不健全，市场经济不发达 市场经济发达，民主法制健全 受西方文化影响，民主化进程加快 政社关系 政社不分 政社分开 政社部分分开 管理主体 政府 社区 政府与社区 运行机制 政府主导 市场运作，居民参与，中介服务 政府支持，社区组织和居民参与 结果表现 大政府，小社会 小政府，大社会，居民自治 趋向自治 我国社会学家 费孝通先生 首先开启了国内城市社区治理相关研究的大门，此后很多国内研究城市社区治理的学者，围绕“社区概念”、“社区内涵”、“社区建设 ” 等基本问题 展开研究 ，出 现 了 多种关于城市社区治理相关理论研究， 国内学者 关于城市社区治理的研究 主要有： 在 城市 社区治理的 效能 方面， 有 些 学者 认为， 城市 社区治理可以促进 社会关系和谐 、 国家政治稳定 和 经济 发展 、 扩大公民有序的政治参与 、 提高 公民科学文化素养、保障公民健康 、扶助弱势群体等 多重 效能 ； 在 社区治理模式 方面 ，有 学者根据各地 社区建设的 特点 ， 以 地名命名 了的 社区治理模式，例如上海模式、沈阳模式、江汉模式等等 ， 也有学者以社区建设参与的主体，把社区治理模式划分为行政主导型、居民自治型和混合型； 在 社区治理的主体 方面 ，龚翔荣研 究了 关于 城市社区治理下 的 社区民间组织的发展 ， 他认为 应该将社区居委会作为城市社区治理的主体 ， 通过 多 方面 地 政策和资金支持作为 拓 展 社区民间组织 的渠道， 以此 扩大社区民间组织 在城市社区治理中的 影响力 ； 2吕蕾以政府在社区治理中的角色定位为 主旨开展 研究， 她 认为我国 政府应该适度对社区建设提供指导和帮助， 防止 社区事务产生过度化的行政倾向 。 3 2、 公众参与研究 国外学者关于公众参与的研究，以政治学领域的研究为开端，经过各学科的补充完善，最终通过公共管理学领域 的研究 ， 使公众参与的研究走向成熟并继而1 王瑜 D庆大学， 2007:6. 2 龚翔荣 以珠海为例 J2012（ 1） . 3 吕蕾 D南大学， 2011. 5 发展成为一 个 包含多个学科的理论 体系。 让 雅克 卢梭 (作 为 18世纪 法国伟大的启蒙思想家 ，在其著作社会契约论中，以政治学的 研究角度对 公民权利和公共权力之间的关系 进行了精辟的 阐述， 他 认为公共权力 的 合法性和有效性是建立在公民权利的基础之上， 只有借助有效的公民参与才可以使公共 权力 行使更具合法性和有效性 。 约翰 斯图尔特 密尔 （ 认为 ：“ 普通社会公民无法为每隔几年举办一次的某种政治活动而做好准备，尤其是这种活动需要他们具备一定的知识、品格以及较高的道德责任感的时候， 他们往往选择离开 。” 1 林德布洛姆 （ C E 认为 ： 公众总是希望不劳而获 ， 缺少参与政府决策的欲望和动力 ， 最终无法维护自身的合法权益 ， 使得公众参与困境出现 。从理论上来说两个因素造成了这种困境的出现 ： 参与者普遍的 “ 搭便车 ” 心理以及参与的有偿性 。 2 罗伯特 达尔 （ 认为 ， 政府与公众之间获取信息不对称 、沟通渠道过窄 ， 加之公众知识匮乏 、 使其无法有效参与政府决策 ， 造成政府决策出现 “ 短路 ” 。 日本学者蒲岛郁夫所提出的建议是比较中肯全面的 ， 他认为 ：“ 政治参与是指对政府决策施加 影响的普通公民的活动 。” 3 维维安 朗兹 （ 劳伦斯 普拉特车特 （ 格里 斯托克 (人在其合著的英国公民参与的趋势一 文 中 ， 通过以 地方政府和公民两个身份 角度 的分析 ， 对英国公民参与的 现状 进行了实证研究，研究揭示了地方政府和公民互动参与的动机 ， 并认为公民对于各项参与并不都是表现冷漠 ， 同时还说明了影响当前地方政府参与行为的障碍因素 。 4 近些年来，公众参与已成为 我国 民主政治发展和地方治理的重要内容 ， 我国政府对 促进公众参与 的重要意义 也已 和学术理论界达成 默契 发展 共识。作为 包含多个学科的理论 ，其 研究 成果分为三个阶段。 早期政治学背景下的 公众参与 研究 阶段 ： 公众参与的研究最初源自 于 政治学关于公民 政治参与 ， 公众参与的研究范围较窄 。 在整个 90 年代 ， 公众参与的研究主要集中于对公众参与理论涵义的初步阐释以及对公众参与在国家管理中的宏观分析 。 1 n . .(, 1963:229. 2 无锡泓 , 金荣枰 M旦大学出版社 , 2005： 80. 3 蒲岛郁夫 M经济日报出版社 , 1998: 99. 4 孙晓莉译 J2002(3)； 孙晓莉译 J2002(4). 6 中期 公共 管理学研究背景下 的公众参与研究 阶段 。 此研究阶段 又 分为两 部分 ： 一是 行政行为过程下的 公众参与研究 。 例如 王锡锌 以个案研究的方式 ， 对公众参与在 行政决策 、 信息公开 、 行政执法等 具体 行政过程中参与问题 进行了阐述和分析 。 1二是公共事务管理 下的 公众参与研究 。 国内 学者从“法律 政策 执行”的 分析 角度对公共 事务管理 过程中的公众参与问题进行了总体分析。 后期 公众参与研究的提升阶段 。 在这一时期对公众参与的研究被提升到了一个新的阶段 ， 表现为：一是对公众参与形式和途径的分类和总结。 杨光斌 按照法律界定 将 公众 参与 划 分为制度 性参与 和非制度性参与 。 2蔡定剑认为公众参与 实际是 利益相关 方 双向协商沟通 的过程 ， 公众 参与 范围 包括立法决策 、 政府管理、社会 治理 等方面 ； 3二是公众参与的组织化研究 。 贾西津主要从国家与社会关系的角度，分析了公众权力的生长， 特别是公 民 自治 组织的形成 以及它 在公民参与中的作用等问题 。 褚松燕以社团 作为公众参与主体为切入点，对社团促进社会治理功能及意义进行了阐述 ； 4三是公众网络参与研究阶段。 不少学者 从制度建设、渠道选择、行政行为创新等方面对公民网络参与进行了探讨研究。 3、 城市社区治理中的公众参与研究 国外学者较少 把 城市社区治理中的公众参与 作为 研究 课题 ， 多是以社区治理为主题 ， 穿插社区公民参与来研究 ， 这一方面的研究比较有代表性 的 有 ： 约翰 克莱顿 托马斯 (在其著作公共决策中的公民参与 ： 公共管理者的新 技能与新策略中 提 到 ：“ 公民参与的第一部分为理解公民参与的必要性，这一部分较能为公民所接受和理解。而公民参与第二部分被称之为 公共参与的难题 (of 面对这一难题公共管理者应该懂得用什么方法使公民参与更加有效 。 ” 5 美国学者盖茨莱在 他的著作 社区治理中志愿者的参与 ： 持续的能力建设问题一文中提出 ：“ 美国社区志愿者数量 不断在 增加 ， 公众 参与 能力也在稳步提升 。 ” 6 在国内， 城市社区治理中的公众参与作为一项新兴的研究课题 ， 目前 研究 成果 更 多 体现在 公共管理学博士 或 硕士 学 位论文 上 。上海交通大学 硕士 秦敏选择以上海市徐汇区斜土社区为例，论述了目前城市社区管理中公众参与的基本现状和1 王锡锌 一个理念和制度分析的框架 M中国民主法制出版社 , 2007. 2 杨光斌 J 2009（ 1） . 3 蔡定剑 J2009（ 4） . 4 褚松燕 M国法治出版社， 2007. 5 约翰克莱顿托马斯 公共管理者的新技能与新策略 M国人民大学出版社， 2005. 6 005,(2):23 7 存在问题。 1山东大学夏晓丽博士 ， 分析了公民参与城市社区治理的现实困境及成因，提出扩大公民参与城市社区治理的对策 。 2 西南交通大学 硕士 陆代英则以我国城市社区参与的动力机制 为学位论文 研究主题 ， 探 析 构建一种以利益为核心的动力 导向 机制来提升城市社区中的公众参与。 3除此之外， 谢迪 另辟蹊径 选取网络环境下的公民参与 为研究主题， 探讨 城市社区 治理中的 公民参与的网络 渠道及 制度建设 问题。 4 通过 上述 研究可以看出学者们在研究城 市社区治理时， 都将研究 重点放在了城市社区治理的功能、模式、主体结构等方面 。 在研究公众参与时，大多是从宏观层面进行研究 。 而对城市社区治理中的公众参与研究还不是很多，尤其 是 进行深入的个案剖析的研究较为少见 ， 因此本文选择以城市社区治理中的公众参与研究为题 ， 以兰州市城关区 D 社区作为个案 ， 进行系统深入的研究。 (三 )研究 框架与方法 1、 研究框架 文章共分为六个部分： 第一 部分 绪论。 主要 讲述了论文研究背景 及意义 ， 笔者 分别 对 国内外 城市社区治理、公众参与、城市社区治理 中的公众参与 三个 领域的 研究 进行了 概 述，并对本文的 研究 框架与 方法 做了简要 说明。 第二 部分 城市社区治理中公众参与的理论 分析 。 首先界定了 城市社区、公众及公众参与三个 本文 涉及 到的 核心 概念。 之后， 分别对 治理理论及社区治理理论、公民参与理论、社会资本理论 等 进行了 阐述 。 通过 上述 相关 理论 的 分析 得出：公民参与、社会资本和社区治理三 个 理论 可以 互相结合借鉴 ， 为 中国城市 社区治理中的公民参与 实践 研究提供了新的 理论 视角。 第三 部分 城市社区治理中公众参与现状：对 D 社区的调查。 笔者首先对 数、单位、小区等基本情况进行了介绍；其次，笔者根据 城市 社区治理中的公众参与 范围 ， 选取比 较有代表性的 19 个问题 ，作为 兰州市城关区 目 ，通过 组织社区工作人员发放调查问卷 120 份 并 对收回的有效问卷 进行 数据分析， 对兰州市城关区 D 社区居民参与意识、参与动机、参与类型、参与层次和参与效能等五个方面进行分析， 了解 兰州市城关区 D 社区1 秦敏 以上海市徐汇区斜土社区为例 D上海：上海交通大学， 2011. 2 夏晓丽 D山东：山东大学， 2011. 3 陆代英 D成都：西南交通大学， 2008. 4 谢迪 J2011（ 28） . 8 居民参与 现状 ，针对 居民参与现状 提出兰州市城关区 D 社区公众参与存在的问题 。 第四 部分 城市社区治理中公众参与影响因素分析。 第四 部分是 基于 第 三部分个案研究分析 的 基础 上 ，结合国内外研究成果，综合分析提出了影响城市社区治理中的公众参 与的 外部因素有：政府和社区权责不明 ，导致公众参与效能低下；缺乏法律制度的保障 ， 导致公众参与渠道不畅；社会资本投入不足，公众参与缺少资金保障。影响城市社区治理中的公众参 与的 内部因素主要有：参与利益导向不全，公众参与缺失动力支持；传统文化思想束缚，公众参与意识淡薄；社会管理体制滞后，公众参与缺乏归属感。 第五 部分 是 提升城市社区治理中公众参与的对策。 通过 前四部分 对国内外城市社区治理中公众参与 的 理论 分析和调查兰州市城关区 D 社区公众参与 状况 个案分析，笔者提出了提升城市社区治理中公众参与的对策 ,该对策主要有：重构政府和社区权责；健全完善包含社区公众参 与的政策法律制度 ；提升丰富社区公众参与媒介方式；构建多样化的社区公众参与组织；吸纳社会资本投入社区公众参与；建立有效地社区公众参与动力机制；培育具有公共参与精神的现代公民 等七 个 方面。 第六 部分 结语 。 主要对 本文的研究 进行了总结。 2、 研究方法 （ 1）研究方法 定性研究 限于作者所选取的研究对象无法用定量的方法进行研究，因此 本文采用了定性的研究方法， 以 笔者 所 选取 的兰州市城关区 D 社区 为例，对城市社区治理中的公众参与进行深入透彻的研究 。 （ 2）研究工具 案例研究为主，文献研究为辅 本文 采用 案例研究 和 文献研究 两种 研究 工具，选取 笔者 工作所在地兰州市城关区 D 社区 作 为典型案例研究对象，对 兰州市城关区 D 社区的公众参与状况进行了实地 调查研究 。 同时 在 研读国内外关于城市社区治理中 的 公众参与研究成果 基础上 ，分析城市社区治理中 的 公众参与存在的问题及原因，提出如何提高城市社区治理中的公众参与对策。 9 二、城市社区治理中公众参与的理论 分析 （一）核心概念的界定 1、 城市社区 社区 （ 源自拉丁语 ， 原意为具有密切关系的群落和共同体 。 社区这一名词首 次 被提及和使用，是 在 英国学者 因 在 1871 年出版的东西方村落社区一 书 中 。 11887 年德国社会学家斐迪南 滕尼斯 (其著作社区和社会中提出“社区”概念 。 滕尼斯认为，社区是一种由同质人口组成的具有价值观念一致、关系密切、出入相友、守望相助的富有人情味的社会群体。220 世纪 30 年代我国社会学家吴文藻首次引入并使用“社区”一词 ，同时 倡导中国 也应 开展社区研究。 31933 年，我国著名社会学家费孝通在研究中国社会学时也将“社区”引入其研究范围。 1986 年 ，中国政府 开始 城市社会改革， “ 城市社区 ” 这一概念得到了官方广泛使用和推广。 自社区 概念由 滕尼 斯 提出 以来，国内外 学者 对社区有着不同的理解和解释 ，目前 有关社区的定义有 150 种之多。 4在贝内斯特 （ 看来，真正的社区 由 以下相互关联的因素构成：归属感，归根意识，历史感，传统感，地域感，认同感，包容性 ， 付出和收获，多样化的贡献，自我管理，面对面地交流，通过社区进行学习 。 5美国社会学家乔纳森 （ 认为社区应包含如下构成要素 ：（ 1） 人 群 ；（ 2） 地理 ；（ 3） 互赖体系 ；（ 4） 文化 ；（ 5） 归属感 ；（ 6）自我 诉求 。 6郑杭生教授在社会学概论新修一书中对社区的 定义 是 “ 社区是进行一定 的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。 ” 它包括了一定的地域、一定的人群、某些共同的利益、社会活动及其互动关系这四个基本要素。 7 综上所述，本文认为城市社区就是由一定数量的人群，共同居住在一定地域范围内，具有共同文化价值取向并形成了共同归属感的相对稳定、独立的社会生活共同体区域。 1 袁秉达、孟临 M国纺织大学出版社， 2005： 2. 2 章人英 M上海教育出版社， 1990： 145 . 3 王振海 人们身边悄悄进行的社会变革 M山西人民出版社 ， 2003： 2. 4 徐晓军 J北京社会科学 ,2001（ 4） . 5 is of 1999,81(7): 6 11. 6 潘小娟 ,史卫民 ,观望等 权力重组：社区建设探讨 M国社会科学出版社， 2006： 232 233 页 . 7 夏国中 M海人民出版社， 2004:1 245. 10 2、 公众及公众参与 从政治法律层面定义公众，是指排除与自己有密切关系的人（或团体）之外的人群； 从公共管理 层面 定义公众 ， 是指与公共关系 之间 发生相互 作用、 联系 ，并涉及共同利益及共同价值取向的 社会群体。 可见公众定义在政治法律层面和公共管理层面有着不同的解释。 本文所讲公众一词趋同于公共管理定义之意，本文所提公民、居民、人民均 与 公众为同一意思。 从政治学的角度 分析 ， “ 公民参与作为公民行使权力的一个方面 ， 需要权力和资源的再分配，将使从未享有政治和经济权益的公民也能够行使这些权利。 ” 1从公共管理学的角度 分析 ，“ 公共政策和公共 秩序被公众 参与 所 影响的活动 过程 。 ” 2从不同研究角度对公众参与的定义，可以看出公众参与是涉及多个方面的广泛性参与，它 包括政治参与、经济参与、文化参与、社会参与 。公众参与构成要素概括起来 遵循 公共管理学上的 “ 3W”原则 ， 即 “ 、 “ 和“ 。 我国宪法规定 ： 公 民依照法律规定， 可以参与政治、经济、文化、社会各方面的公共事务活动 。 由此可见 ， 我国宪法 赋予公民参与 是一种涉及国家各个方面广泛的参与 。 在 城市社区治理中的公众参与研究中，最为 核 心的概念 之一是 公众参与，因此有必要对其进行界定。姜晓萍、衡霞认为 ： 居民 充当 公共事务参与者和 监督者 的角色 。 3土珍宝认为公众参与 这一概念的内涵有 ：（ l） 社区公众参与的主体是社区居民 ；（ 2） 社区公众参与的客体是社区各项公共事务 ；（ 3） 社区公众参与的心理动机是公共参与精神 ；（ 4） 社区公众参与的目标取向是社区发展和人的全面发展 。 4 综上所述， 本文认为 城市社区公众参与即公众出于维护自身权益或责任意识，通过合法途径和形式，参与社区内公共事物的决策、监督和管理的过程。 （二）城市社区治理中公众参与的 相关 理论分析 1、 治理理论 治理理论兴起于 20 世纪 90 年初的欧美发达国家。 对治理这一概念 比较权威的界定出现在 1995 年全球治理委员会的 我们的全球伙伴关系 一文。 该文认为 ：“ 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和 ，1 of 1969,2 俞可平 N. 学习时报 ,20063 姜晓萍、衡靛 J会科学 ,2007(1). 4 土珍宝 J2003(9):49. 11 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。” 1 此外， 我国著名学者俞可平 对治理 概念的界定也比较受国内学界的认同，他 认为：治理是指在一定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。 2 从治理的 特点来看，有以下几方面：（ 1）治理既不是一套规则，也不是一项活动，而是一种过程；（ 2）治理的过程不是用来控制，而是需要协调；（ 3）治理的主体既包括公共部门，也包括私人部门及个人；（ 4） 治理不是一种固定的制度，而是一种持续的互动关系。 治理的目的概括性的讲是运用各种不同制度赋予的权力去协调、规范和引导公众所参与的各种活动过程，以使公共利益最大化。 “ 治理 ” 理论核心包括如下方面 ： 一是治理的主体包含政府 、 非政府组织 、公众等多个中心 ； 二是治理范围没有公私之分 ； 三是治理主体之间通过互动实现利益共享 ； 四是治理过程动态循环 。 因而 ， 治理理论为 城市 社区公众参与提供了重要的理论基础 。 城市 社区治理是治理理论在社区管理中的具体运用， 它 兴起于中国城市建设的高速发展阶段 ，同时它已 成为社会各界广泛关注的热点话题 。 部分学者在分析研究治理理论的基础上，认为城市社区治理是在一定的地域范围内 ，由政府、社区自治组织、民间组织、辖区单位以及社区居民组成“多中心”主体参与格局共同管理社区公共事务，持续推动社区各项事务发展的活动进程。城市社区 治理的目的 是以满足公众利益诉求为中心，发挥政府、 社会自治组织和公众三方各自优势，共同处理发生在社区内的公共事务，促使社区成为富有活力和生机的新型社会公共事务管理体系。 纵观国内外社区治理理论实践，有如下几方面特点 ；（ 1）社区治理主体包含政府、非政府组织和公众等多个中心 ；（ 2） 社区治理主体的关系既矛盾又统一，其表现为对立与合作；（ 3）社区治理的实现介质依靠法制与经济的支撑，目标呈现公民利益最大化。 城市 社区治理实现的前提和保障是形成有序的多中心格局，它需要治理主体之间建立明确的分工和有效的合作。 3 现代社区 为 了实现应有的繁荣与进步，需要多元主体共同参与来为 公众获取更多的公共资源来维护自己的权益提供便利。 2、 公民参与理论 21 世纪 60 年代 公民 参与理论研究 开始兴起 ， 目前 该理论现已成为 城市 社区治理 研究 最为重要的理论依据之一。公民参与理论 是涉及 政治 学 、经济 学 、公共管理 学 等 多 个 学科 背景 的 理论体系 。 1 全球治理委员会 R1995： 23. 2 俞可平 M会科学文献出版社， 2000. 3 郭蕊 J社会科学版）， 2008（ 3）： 78. 12 公民参与 定义 在不同学科领域有着不同的释义 。 本文认为公民参与是指公民在 公共政策范围内通过一定的途径和形式参与社会事务的决策 、 管理和监督的过程 ， 以表达和实现自己利益需求的一切活动 。 从参与的领域和层次来看 ， 公民参与可以分为以 四个层面：公民社会参与、公民文化参与、公民经济参与、公民政治参与。 联合国经济与社会委员会 (为，城市社区公众参与包含如下三个方面： 一是在平等自愿的条件下参与社会发展；二是必须参与公共决策制定；三是 平等享有 参与所带来的利益。 公民参与 在 城市社区 治理 中 所发挥的作用越来越 重要 ,公民参与的形式 也是多种多样 ,如小区业主大会、市民听证会、居委会会议等等。我们发现从公民参与形式 到 内容都与社区 治理 有着 紧密 的联系， 因此 公民参与理论在社区治理研究中 的运用也更加广泛，公民参与的社会意义也更加深远。 3、 社会资本理论 自 法国社会学家皮埃尔 布迪厄 正式 提出 “社会资本”概念 以后 ， 林南、科尔曼、福山等学者从社会资源和结构等不同角度丰富填充了社会资本理论。随着社会资本理论研究的深入， 社会资本 已 成为经济学、政治学、社会学和公共管理学中的 重要概念之一， 社会资本概念的引入 对于 政治、经济、社会、文化等方面的发展起到了一定的促进作用。社会资本 作为一种用以促进人类行动的社会结构性资源，存在于人们之间的关系结构之中，并通过推动协调和行动来提高社会效率。罗伯特 帕特南认为社会资本 的核心 内容是 互惠规范、 社会信任以及公民参与网络，三者之间 的存在着紧密联系和 相互加强的 关系 ，互惠规范和公民参与网络能够 有效的 促进社会信任的产生，公民参与网络 密集程度直接影响到公民合作参与效果 ， 只有 公民为了共同利益而 加大 合作， 才能 使遵守 互惠 规范的公民 寻找出 解决集体行动问题的 好 办法， 才能 更好地促进 国家政治稳定、 经济繁荣和 有效治理 。 1 社会资本理论中的许多内容都可 直接 运用于 城市 社区治理 当中 ， 同时社会资本理论 也为 解决我国城市社区治理中的公众参与问题提供了新的范式借鉴 ： 一是建立互相信任的社会关系 ； 二是形成良性互动的社会关系网络；三是建立制度化的行为规范。 2在社会资本理论中“参与”是核心要素 ， 信任、网络、规范都需要“参与”推动建立。在 城市 社区 治理过程中 ，只有有效整合资源和调动各方面的力量，社区公众参与才能被广泛推动， 社区 公众 才能培育 出真正意义上 的归属感、认同感。 1 R. 993:167. 2 卜长莉 M会科学文献出版社， 2005： 32. 13 4、相关理论的启示 城市社区治 理实质上是 国家 市场 社会不断分化与持续互动的过程，虽然政府 在社会变革当中起着推动引领作用，但是随着社会的不断 深入 发展，公众及社会组织在社会资源配置当中的作用也越来越大 ， 只有 政府、社会组织 、公众 共同 参与社区公共事务管理， 才能 形成 比较合理的 网状社区治理结构。治理、 公民参与、社会资本 等概念 的引入，为我们研究 城市 社区 治理 提供了新的 理论 视角。城市 社区治理可以看成是治理理念在社区层面的应用 ， 研究 城市 社区治理就必然涉及国家和公民社会的合作与互信，而其中公民意识、公民精神以及公民参与等，都是 城市 社区治理维度中不可缺少的 要 素 ， 把社会资本 理论 、公民参与 理论 和社区治理 理论 有效运用到公众参与研究当中，将大幅度提升我国城市社区治理中的公众参与效果。 14 三、城市社区治理中公众参与现状：对 D 社区的调查 （一）兰州市城关区 D 社区 概况 兰州市城关区 D 社区西起兰铁水厂，东至兰州照相机厂，南起段家滩路，北至南河道，社区占地面积 方公里，辖区居民院落 28 个，楼房 67 栋。 截止 2013 年 2 月底， 辖区 总户数： 4480 户，共有 13072 人，其中 常住 3122 户，9560 人；流动 1358 户， 3512 人。 D 社 区因甘肃计算机公司、 兰州恒孚油泵油嘴有限公司、 兰州电影机械厂等企业破产，以及 部分 企业经营困难，造成辖区下岗失业、困难群众明显高于兰州市其它城市社区，有相当一部分楼院为 80、 90 年代建造的破旧楼院。 D 社区也因位于兰州城乡结合部，有五分之一的人口为流动人口。此外， D 社区辖区有 科研院所 5 家 （其中包括甘肃土木工程科学研究院、甘肃林业调查规划院、甘肃省膜科学技术研究院、甘肃省建材科研设计院、甘肃省林业科学研究院） ， 辖区兰州创意文化产业园入园文化企业 33 家 ,伴随着兰州市旧城改造，辖区又新建了诸如现代 艺 术家、 南河嘉园 等 楼院。 D 社区位于兰州旧城改造和新城开拓的交汇点，人口结构 复杂 ，辖区单位类型 多样 ，新 老楼院交替存在 ，以上 也是 兰州市 大多 城市社区的 共同特征。因此，对于 D 社区的研究 具有典型性和代表性。 （二）对兰州市城关区 D 社区 公众参与 调查 问卷 说明 在笔者的组织下，邀请社区居委会 7 名同志参与此次名为“ D 社区公众参与调查” 活动 。 笔者 从 兰州市城关区 D 社区 的 28 个小区中 筛选样本，选取 代表不同类型居民小区和不同工作岗位及文化背景的 20 个小区作为样本，将 8 名同志分为 4 组，每组选取 5 个居民小区，每一个小区发放问卷 6 份。 调查问卷 内容包括 ： 调查对象基本情况、居民参与意识与参与动机、居民参与类型与参与层次、参与效能、居民对于公众参与的意见与建议。调查问卷 共 涉及 5 项内容 19 个问题。 调查小组共发放问卷 120 份，回收有效问卷 111 份，回收率为 剔除无效回收问卷 10 份，还有 101 份，实际回收率 从此次调查问卷 中 的 101 个被调查人的各项基本情况 数据 统计 所占比例来看 ,性别：男性 女性 年龄： 18 30 岁占 30 50 岁占 50岁以上占 学历：高中以下占 中专占 大 专及以上占 15 职业：行政企事业单位人员占 灵活就业人员占 退休人员占 户籍：本地占 外地（本省）占 外省占 住房类型：自有房占 租房占 居住时间： 1 年以下占 1 3 年占 3 5 年占 5 年以上占 家庭月收入： 1000 元以下占 1000 2000元占 2000 3000 元占 3000 元以上占 此外，笔者还 结合自己在社区工作的便利条件，开展社区居民、辖区 单位负责人集体访谈 3 次，开展社区居民及工作人员个别访谈 2 次。 （三）兰州市城关区 D 社区 公众 参与意识与参与动机 中国改革开放前，由于计划经济体制的深远影响，我国城市居民参与社区意愿与参与动机几乎呈现被动性参与的态势。随着 20 世纪 90 年代我国经济 、 社会 、文化 、 政治等各方面的发展，城市社区软硬件得到了质的改善，我国城市居民参与意识和动机 虽然 得到了 一些 提高 ，但仍然被动性强、主动意愿低 。 这在笔者对 D 社区的调查中也得到了印证。 笔者通过 “您觉得该社区发生的事情与您息息相关吗？”一问， 来 了解 兰州市城关区 D 社区居民归属感 情 况 ， 结果 如表 示 。 表 D 社区居民归属感调查 情况 有关系 关系不大 没有关系 无所谓 人数（个） 50 42 5 4 比例（ %） 表 可以看出 D 社区居民的归属感不是很强 ,只有 占 被调查者对 D 社区 存有 归属感。笔者对此数据 进行分析之后发现，造成此现象 出现 是因为有 占 被调查者 的 职业为行政企事业单位人员，这部分人都与单位有着紧密的联系，极少去社区办事，他们有着极强的单位归属感。 笔者在设计上一问的基础上，又提出“您认为小区内的各类公共 事务 （如社区选举、医疗卫生）应该由谁来负责？ ” 一问， 以此 来 了解在 D 社区居民 心 中 “ 谁才是真正的社区 事务 负责主体 ” ， 结果 如表 示 。 表 D 社区居民认为 公共事务 应有 谁 负责情况 小区居民 社区居委会 政府部门 不清楚 人数（个） 4 54 33 10 比例（ %） 表 示，有 占 被调查者认为应该由社区居委会负责；有 被调查者认为应该由政府相关部门负责； 有占 被调查者认为不清楚；还 有占 被调查者认为居民自己负责。从 以 上 统计结果 可以 分析得出 ， 16 大多数社区居民对社区职能都有着比较清晰的认识，都能将自己定位于 “ 社会人 ” ；还有三分之一 的 被调查者因 受 国家计划经济体制 和强烈的单位归属感的 影响 和 ，还将自己定位于 “ 单位人 ” ，认为社区 公共事务应由政府 相关部门 负责；另外很少一部分人，因文化、职业、年龄的限制，选择了不清楚。 上 面两个问题整体上反映了 D 社区居民参与意识 情况 。 笔者又针对 D 社区居民参与动机情况进行了调查，在 “ 您参与过的社区事务，是因为什么原因去参加？ ” 问题中 ，调查 结果 如表 示。 表 D 社区居民参与动机情况 要求参加 从众 行使权益 个人喜好 人数（个） 15 15 32 39 比例（ %） 表 据显示，我们可以发现 D 社区居民参与动机是多样的，相比之下出于